Estado de los derechos de la niñez y la adolescencia en Ecuador 1990-2011 Observatorio de los...

Estado de los derechos
de la niñez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011
Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia


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Si no modificamos el presente, mañana, esa


niñez y adolescencia excluida, invisibilizada y


violentada, pasará a la adultez reproduciendo y


perpetueando a la violencia como única forma


de relacionamiento humano.






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A 21 años de la Convención de los Derechos del Niño


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Todo proyecto de país que construya un Estado
social de derechos en todos los territorios, que
procure la inclusión social, la redistribución del
ingreso, la participación del sector privado con
responsabilidad, un sistema de justicia eficiente,
la tolerancia y el respeto a la diversidad cultural,
humana y social, y la permanente participación
ciudadana, es la única garantía para el cumpli-
miento de los derechos de la infancia.


Secretaría Técnica del ODNA, 2011




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A 21 años de la Convención de los Derechos del Niño


Estado de los derechos
de la niñez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011


Deliberar sobre el futuro de una sociedad
es nada menos que discutir la infancia y la
adolescencia hoy.


Eduardo Bustelo, 2010




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Observatorio de los Derecho de la Niñez y la Adolescencia


Consejo Ciudadano del ODNA


Carolina Reed, Presidenta


Monseñor Eugenio Arellano
Raúl Baca
Luis Bakker
Adrián Bonilla
Ana Cordero


Secretaría Técnica del ODNA: Margarita Velasco, Alexandra Escobar, Tatiana Cevallos


Coordinación general del EDNA: Margarita Velasco Abad


Equipo editorial: Observatorio Social del Ecuador


Fundación Observatorio Social del Ecuador
Carolina Reed Coloma, Presidenta
Margarita Velasco Abad, Directora
Francisco Carrión Eguiguren, Alexandra Escobar García, Soledad Álvarez Velasco, Jesús Tapia López,
Tatiana Cevallos Sanmartín


Plan Internacional
Rossana Viteri, Directora
Verónica Zambrano (Gerente de Programas), Leonor Fernández (Asesora Nacional de Derechos)


Save the Children - España
Marcelo González, Director de país en Ecuador


UNICEF
Nadya Vásquez, Representante de UNICEF en Ecuador
Berenice Cordero, Paúl Guerrero, Michel Guinand
El OSE agradece a Ludwig Guendel Representante adjunto de UNICEF-Bolivia


Traducción al Kichwa Cristóbal Quishpe


Fotografía Cristóbal Corral y Alexandra Escobar García


Diseño gráfico Edward Cooper


Imprenta Noción


© 2012, Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia,
Plan International, Save the Children, UNICEF


Secretaría Técnica del Observatorio
Fundación Observatorio Social del Ecuador
Portete E13-189 y Eloy Alfaro, Quito, Ecuador
www.odna.org.ec
Tel: (593 2) 244 3516 ext. 116


ISBN: 978-9942-9890-0-0
Primera edición: 2.000 ejemplares
Enero del 2012


Para reproducir cualquier sección de esta publicación es necesario solicitar permiso.
Se garantizará el permiso de reproducción gratuito a las organizaciones educativas y sin fines de lucro.


UNICEF no se hace responsable de la veracidad o exactitud de las informaciones u opiniones vertidas en esta publicación, ni comparte
necesariamente todos los contenidos aportados en la misma. No se hace responsable ni directa ni subsidiariamiente de las posibles
reclamaciones que podrían derivarse de los contenidos de la publicación.


Alfonso Espinosa de los Monteros
Mario Jaramillo
Margarita Laso
Luis Maldonado
Medardo Mora


Fernando Navarro
Abelardo Pachano
Pablo Salazar
Nadya Vásquez
Juan Fernando Velasco




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Presentación


Prólogo


Introducción


Parte I Más allá de la Convención de los Derechos del Niño


Parte II Niñez en un contexto de cambio: Ecuador 1990-2011



El escenario institucional y el movimiento de la infancia

El Estado en disputa: Ecuador 1990-2011


Nuevas familias y viejos dilemas


Parte III Niñez y adolescencia en Ecuador 1990-2011



Del marco legal al ejercicio cotidiano del derecho


Avances y tensiones en la vida de la infancia
y adolescencia del Ecuador


Parte IV Riesgos presentes y futuro: violencia e infancia



Estado, sociedad y violencia en niños, niñas y adolescentes
Reflexiones desde perspectivas cualitativas de lo social


Reflexiones en torno a la violencia en y desde la escuela en
Ecuador. Entre la invisibilización y el silencio institucional


Las relaciones niñez y adultos en las familias ecuatorianas


Cifras


Kichwa


Sobre los autores


Glosario


Contenidos
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Presentación


Una década monitoreando
el cumplimiento de


los derechos




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El Observatorio de los Derechos de la Niñez, ODNA presenta su tercer Estado de los Derechos de la Ni-ñez y Adolescencia. Este informe analiza a profun-
didad los cambios en los últimos veinte años en el cumpli-
miento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
ecuatorianos, utilizando las últimas fuentes de informa-
ción disponibles en el país.


El ODNA nació hace diez años, cuando la Fundación Ob-
servatorio Social del Ecuador y UNICEF se unieron para
diseñar un modelo novedoso de monitoreo y vigilancia
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. El reto
fue encontrar una manera de visibilizar las diferencias en
el cumplimiento de los derechos de la niñez que sea ri-
gurosa y que comunique de manera potente las brechas
existentes. Adicionalmente, fue necesario encontrar un
mecanismo de vigilancia ciudadana que asegure inde-
pendencia y objetividad en esta tarea.


Para visibilizar la situación de la niñez fue importante tener
una medida que permita cuantificar los avances o retroce-
sos y las brechas en el cumplimiento de sus derechos. Para
ello el ODNA y UNICEF diseñaron los Índices de Cumpli-
miento los Derechos de la Niñez y Adolescencia, IDN, tres
indicadores que miden el el grado de cumplimientode los
derechos a vivir, a crecer saludablemente y a desarrollarse,
en cada etapa del ciclo de vida. Su mensaje es poderoso:
con tres números, todas y todoslos ciudadanos recibimos
en una calificación la evaluacióndel cumplimiento de los
derechos de la niñez. La Secretaría Técnica del Observato-
rio, un espacio de alta calidad técnica y credibilidad, es la
encargada de calcular y difundir estos índices.


Para hacer efectiva la vigilancia ciudadana, de mane-
ra independiente y objetiva, se conformó el Consejo del
Observatorio de los Derechos de la Niñez, un grupo muy
diverso de ciudadanos y ciudadanas unidos por un interés


común: el bienestar de la niñez ecuatoriana. Sus miem-
bros vienen de diferentes partes del país, tienen diversas
ideologías y realizan actividades distintas académicas, so-
ciales, empresariales y artísticas. Su tarea es hacer visible,
en el ámbito donde cada uno tiene influencia, la situación
de riesgo de la niñez y la adolescencia, abogar ante las ins-
tituciones públicas y privadas por el cumplimiento de los
derechos de la infancia promover la educación de todos
los ecuatorianos sobre el ejercicio de estos derechos.


En estos diez años el ODNA ha cumplido con su tarea: ha
vigilado de manera permanente y autónoma el cumpli-
miento de los derechos de la niñez. La información tie-
ne legitimidad y es usada en el sector público y privado.
Además de las evaluaciones nacionales de la situación de
la niñez, se ha proporcionado información sobre el cum-
plimiento de los derechos a 44 municipios y 3 prefecturas.
Ha existido apertura de algunos funcionarios públicos a la
noción de vigilancia independiente basada en informa-
ción confiable. Por ejemplo, el Ministerio de Salud Pública
solicitó la veeduría del Observatoiopara los casos de mor-
talidad neonatal en algunos hospitales del país.La discu-
sión sobre la situación de la niñez se ha extendido a ámbi-
tos que no han sido la audiencia tradicional.


Sin embargo, al final de esta década son muchos los retos.
Se diseñó un modelo de vigilancia a partir del Código de la
Niñez y se ha trabajado cercanamente con el Consejo Na-
cional de la Niñez y Adolescencia. Los cambios institucio-
nales presentan un nuevo escenario al que el Observatorio
deberá adaptarse y fortalecerse. La participación ciudadana
desde los Observatorios está reconocida en la Constitución
del 2008. El desafío del Observatorio es seguir levantando
la voz a favor de la infancia ecuatoriana y transferir conoci-
mientos en materia de veeduría social a fin de que los y las
ciudadanas, desde cada uno de los sectores levanten la voz
de la infancia, niñez y adolescencia ecuatorianas.


Carolina Reed Coloma Nadya Vásquez
Presidenta del ODNA Representante de UNICEF en Ecuador


El Observatorio de los Derechos de la Niñez
y Adolescencia nació hace 10 años, cuando
la Fundación Observatorio Social del Ecuador
y UNICEF se unieron para diseñar un modelo
novedoso de monitoreo y vigilancia de los derechos
de la niñez y adolescencia.




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Prólogo




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El trabajo conjunto
por la niñez


Es una gran satisfacción para Plan Internacional pre-sentar, conjuntamente con el Observatorio de los Derechos de la Niñez, UNICEF y Save the Children,
la publicación Estado de los Derechos de Niñez y Adoles-
cencia en el Ecuador.


En sus 75 años de trabajo en el mundo, Plan Internacional
ha trabajado arduamente por la protección integral de la ni-
ñez. Utilizando diferentes estrategias de acuerdo al avance
en los abordajes en infancia, Plan ha ido fortaleciendo su
experticia hasta desarrollar su enfoque de trabajo con niñas,
niños y adolescentes basado en los derechos humanos. Este
enfoque se fundamenta en los derechos de la niñez, tenien-
do a la Convención de los Derechos del Niño, de cuya ela-
boración fuimos parte, como nuestro principal marco.


En Plan Internacional estamos convencidos que la con-
tribución a la garantía de derechos que podemos hacer
como Organización pasa por un arduo trabajo en posicio-
nar en la agenda pública el tema de infancia, así como en
la capacidad de incidir en la política pública. Para ello Plan
en Ecuador trabaja en base a tres estrategias claves: con-
tribuir al fortalecimiento de los garantes de los derechos,
apoyar el empoderamiento de los titulares de los derechos
y favorecer espacios de encuentro entre estos dos actores.
Para Plan es la conjunción de estos esfuerzos, tanto con el
Estado como con la sociedad civil, muy especialmente las
niñas, niños y adolescentes, lo que hace posible contribuir
a fortalecer el diseño y aplicación de la política pública de
infancia en el país.


Ecuador al momento cuenta con un marco bastante aus-
picioso para la infancia y adolescencia: la Constitución de
la República implanta en su Artículo 341 el Sistema Na-
cional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez
y Adolescencia encargado de asegurar el ejercicio de los
derechos de las niñas, niños y adolescentes. Asimismo, el
Artículo 342 establece que el Estado asignará los recursos
suficientes, oportunos y permanentes para el funciona-
miento y gestión del mismo.


Por otra parte, el Decreto ejecutivo No. 179 declara la pro-
tección integral de los niños, niñas y adolescentes ecuato-
rianos como Política de Estado, con la finalidad de lograr
su desarrollo integral. El Decreto requiere y convoca la par-
ticipación activa de todas las y los actores para avanzar en
la consecución de la metas planteadas en el Plan Nacional
Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia.


El Acuerdo Nacional por la Niñez y la Adolescencia deter-
mina que se desarrollen políticas de inversión social ade-
cuadas y medidas legislativas, administrativas y judiciales
concretas para garantizar a los niños, niñas y adolescentes
todos sus derechos.


Finalmente, el Código Orgánico de Organización Territo-
rial Autonomías y Descentralización, COOTAD, promueve
los sistemas de protección integral a los grupos de aten-
ción prioritaria y determina que los Gobiernos Autóno-
mos Descentralizados deben asegurar los derechos de los
niños, niñas y adolescentes.


Frente a este marco institucional del país, que va muy de
la mano con la visión, misión y enfoque de trabajo de Plan
Internacional, nuestro objetivo estratégico en Ecuador
durante los últimos años ha sido precisamente contribuir
a la protección integral de la niñez y adolescencia. Te-
niendo presencia en territorios de 11 provincias del país,
hemos tenido la oportunidad de trabajar para contribuir al
funcionamiento adecuado del Sistema Nacional de Pro-
tección. Uno de nuestros ejes de trabajo ha sido la promo-
ción de políticas públicas en los gobiernos locales, tanto
provinciales, municipales como parroquiales, con la par-
ticipación de la sociedad civil.


Estas políticas deben estar orientadas al mejoramiento
de las condiciones de vida de niñas, niños y adolescen-
tes fundamentándose en los principios de la Convención
sobre los Derechos del Niño como son: el interés supe-
rior del niño y niña, el principio de prioridad absoluta, la
igualdad y no discriminación, la garantía del Estado, la
co-responsabilidad de la familia y la comunidad,  la par-
ticipación ciudadana y la vigilancia social. Consideramos
que los esfuerzos en desarrollar políticas públicas locales
contribuyen a proteger y desarrollar el capital humano y
social, apoyan la construcción de ciudadanía y contribu-
yen al fortalecimiento de los gobiernos locales.


La publicación “Estado de los Derechos de la Niñez y la
Adolescencia” permitirá precisamente contar con mayor
y mejor información para el diseño de políticas públicas,
que favorezcan una mayor inversión social destinada al
mejoramiento de condiciones de vida  y a la protección de
niñas, niños y adolescentes.


Rossana Viteri
Directora de Plan Internacional Ecuador




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El compromiso de Save the Children es impulsar avances significativos en la forma en que el mundo trata a los niños y niñas para generar cambios inme-
diatos y duraderos en sus vidas. Este mandato se traduce,
en Ecuador, en los programas que impulsa conjuntamen-
te con sus socios locales, basados en un enfoque de dere-
chos humanos donde las personas, más allá de su edad,
sexo, etnia, religión, pero en especial los niños y niñas
como sujetos de derechos, alcancen las condiciones mí-
nimas para vivir con dignidad.


Nuestro accionar, además de fundamentarse en un im-
perativo ético, se sustenta en la normativa nacional e in-
ternacional de protección de los derechos de la infancia.
De ahí que la Convención de los Derechos del Niño y sus
Protocolos Facultativos sean algunas de las herramientas
primordiales de consulta y aplicación con que nuestra
institución promueve iniciativas en defensa activa de los
intereses de los niños y niñas, especialmente de los más
vulnerables, y así incidir en la generación y aplicación de
políticas públicas.


Una de estas iniciativas es velar porque los países signa-
tarios de la Convención cumplan con lo establecido en


éste y otros instrumentos internacionales. El respeto a los
derechos de los niños y niñas establecidos en la Conven-
ción exige asumir el principio de integralidad de éstos,
mediante la aplicación de políticas públicas, coordinadas
y flexibles, que consideren la diversidad de las necesida-
des de la infancia.


El trabajo que realizamos en alianza permanente con orga-
nizaciones diversas nos muestra que el marco normativo
nacional e internacional no siempre encuentra en el Ecua-
dor su correlato en un mayor bienestar de la infancia como
sujeto de derechos. Es por ello que consideramos oportuno
apoyar las iniciativas de investigación, que como las en-
contradas en este libro, permiten conocer desde una vi-
sión analítica el estado de los derechos de la niñez y ado-
lescencia en Ecuador, en el espíritu de que sus resultados
se traduzcan en el fortalecimiento del conjunto de políti-
cas, programas y acciones que el Estado debe garantizar
en todos sus niveles, no sólo desde la normatividad sino
también con la correspondiente asignación de recursos fi-
nancieros, físicos y humanos.


Marcelo González
Director de Save the Children España


Aliados de la
niñez y la adolescencia


ecuatoriana




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Introducción




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A lo largo de esta década, el Observatorio de los De-rechos de la Niñez y Adolescencia, ODNA, reco-rrió alrededor de 21 ciudades de la Costa, Sierra y
Amazonía ecuatoriana monitoreando la situación de la
niñez y de la adolescencia. En dicho recorrido se reali-
zaron conversatorios, reuniones y talleres con la partici-
pación del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia,
UNICEF, Plan Internacional, Save the Children, líderes
locales, comunicadores, representantes políticos y per-
sonas que trabajan en temas relacionados con la niñez
y la adolescencia. Una vez que presentábamos diversos
datos cuantitativos sobre la situación de la infancia ecua-
toriana, esos actores locales nos planteaban: ¿por qué en
el país sucede aquello que el ODNA describe? y, ¿qué re-
lación existe entre los procesos decisorios de los gober-
nantes, el modelo del Estado ecuatoriano, sus políticas
públicas y la infancia?


El presente volumen se suma a la serie Estado de los de-
rechos de la niñez y la adolescencia en el Ecuador, EDNA,
que cuenta con dos libros publicados, el uno en 2003 y el
otro en 2006. No obstante, en el EDNA 2011 hemos inten-
tado dar un paso más para dar cabida a una reflexión crí-
tica que permita efectivamente sugerir respuestas frente a
esas interrogantes que han acompañado nuestro trabajo
a lo largo de estos años.


El objetivo de este nuevo libro es demostrar que el bienestar
de la infancia es el resultado de la confluencia de algunos
avances sociales, culturales, económicos y políticos. Pri-
mero, de una mejor calidad de vida para todas las familias
ecuatorianas. Segundo, de la transformación de los patro-
nes culturales de relacionamiento entre los adultos, adul-
tos y niños, y sus pares. Tercero, del cambio de la escuela
como espacio de construcción de la ciudadanía expresado
a través de las relaciones entre los niños y sus docentes, la
escuela y la familia. Y, finalmente, de la existencia de un
proyecto estatal y societal que busque la inclusión social, la
redistribución del ingreso, la participación del sector pri-
vado con responsabilidad, la existencia de un sistema de
justicia eficiente con posibilidades reales de participación
ciudadana, y la presencia de un Estado que garantice los
derechos en todos los territorios.


Para alcanzar esta ambiciosa y compleja reflexión hemos
invitado a diversos investigadores que, con sus atinadas


interpretaciones críticas sobre el Estado y la sociedad
ecuatoriana, han permitido dar cuenta de las transforma-
ciones sucedidas a lo largo de 21 años después de la firma
de la Convención de los Derechos del Niño, CDN. Si bien
el Consejo del ODNA no comparte necesariamente la vi-
sión de todos los articulistas invitados, cree que es funda-
mental abrir espacios de debate democrático que incenti-
ven a la reflexión crítica más allá de la producción y uso
de la información.


Esta publicación está organizada en cuatro partes. En la
primera (Más allá de la Convención), sin dejar de recono-
cer los logros que trajo la firma de la CDN, se analizan las
limitaciones existentes en este instrumento legal a la hora
de llevarlo a la praxis. Se plantean algunas conjeturas en
torno al rol que los Estados y las sociedades contemporá-
neas podrían asumir de cara a modificar esa compleja bre-
cha entre los avanzados postulados legales y la excluyente
y violenta realidad contemporánea que sigue afectando a
la situación de la niñez y adolescencia en el mundo.


A lo largo de la segunda parte, compuesta por tres artí-
culos, se muestra el marco contextual del Ecuador en los
últimos 21 años integrando dos perspectivas: los cambios
estatales y los que entrañan modificaciones en la esfera
privada de las familias. Santiago Ortiz Crespo, analiza las
oportunidades y restricciones del Movimiento de la Infan-
cia. Además, hace referencia tanto al escenario que predo-
minó en el país desde la década de 1990 como al nuevo
espacio que abre la Constitución del 2008 y los cambios
que plantea la Revolución Ciudadana. Así, señala los avan-
ces normativos e institucionales logrados a nivel nacio-
nal y local, visibilizando a los niños, niñas y adolescentes
como sujetos de derechos. Interpretando el nuevo marco
constitucional, que propone la eliminación del Consejo
Nacional de la Niñez y Adolescencia y su integración en
el Consejo de la Igualdad, el autor alerta sobre las nuevas
oportunidades y desafíos que existen para las organiza-
ciones que trabajan por la infancia, potenciando sus for-
talezas, actualizando sus prioridades programáticas y re-
planteando sus estrategias para intervenir en la agenda
pública tanto a nivel nacional como local.

En el segundo artículo, elaborado por Franklin Ramírez
Gallegos, se profundiza en el contexto general del país lo
que permite explicar por qué la situación de la niñez cam-


bia de la mano de las modificaciones del Estado y la socie-
dad en estas dos décadas. Además, se explora la dinámica
del conflicto político desatado en el país frente a la im-
plantación de la agenda neoliberal durante las décadas de
1980 y 1990 y, desde el segundo lustro del siglo XXI, en tor-
no a la configuración de un contexto de oportunidad que
abre las opciones para la superación de una constelación
de políticas públicas. En ambos escenarios se hace énfasis
en las dimensiones de la lucha política, y en el problema
de la autonomía relativa del Estado y sus consecuencias
en la orientación histórica de los patrones de desarrollo
del país, las pautas redistributivas y la intervención del Es-
tado en sus modos de relacionamiento con la economía
y la sociedad. Termina este artículo con una importante
reflexión sobre el sentido y limitación de constituir un
Consejo de Igualdad donde la problemática de la niñez y
la adolescencia debería incluirse dentro de una noción de
grupo etario o generacional que opere sobre el conjunto
del ciclo de vida de todo ser humano.

En el tercer artículo de esta segunda parte, Gioconda He-
rrera Mosquera sugiere respuestas frente a algunas pre-
guntas relacionadas con los cambios de la familia en la
última década dando cuenta de que si bien existen cier-
tas transformaciones en la configuración de las mismas,
persisten viejos dilemas. Dicha reflexión se ejemplifica
a partir de la experiencia migratoria, y de los debates en
la coyuntura de la Asamblea Constituyente de 2007. La
autora sostiene que las tensiones de la familia migrante
en realidad reflejan una disputa en juego entre diversos
sentidos en torno a las familias en la sociedad ecuatoriana
contemporánea.

La tercera parte, elaborada por la Secretaría Técnica del
ODNA, recoge los impactos directos que la CDN ha tenido
sobre la normativa legal y sobre la situación de la niñez y
adolescencia en Ecuador entre 1990 y 2011. En el primer
caso, se demuestra cómo en el país se han adoptado cam-
bios fundamentales en su marco legal: el reconocimiento
constitucional de la infancia como sujeto de derecho, la
aprobación del Código de la Niñez y Adolescencia, y la
voluntad de construir un sistema de protección integral.
Adicionalmente, se señalan los avances y limitaciones
que persisten en la aplicación de la Convención. En el se-
gundo caso, a través de la interpretación de indicadores
sociales, se da cuenta de los avances y limitaciones en el


cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y ado-
lescentes. Entre los principales avances figuran: el des-
censo de la mortalidad de la niñez e infantil; el incremento
de la asistencia en el sistema educativo de la niñez; la im-
portante reducción del trabajo infantil y de la pobreza ex-
trema por ingreso. También se demuestra cómo persisten
grandes pendientes que se inscriben dentro del contexto
de un país pobre, desigual y que impide efectivizar el ple-
no cumplimiento del Estado de derechos. Las tensiones
provocadas por la ausencia del Estado para acompañar
éstas y otras problemáticas, sobre todo en algunos territo-
rios, ha ido consolidando una violencia silenciosa hacia la
niñez y adolescencia reflejada en la explotación sexual, la
trata de niños, la situación de los adolescentes infractores
y la desprotección de la niñez marcada por la migración.


Esta situación antes descrita es corroborada a través del
uso de los Índices de Cumplimiento de Derechos de la Ni-
ñez, IDNs, medida creada por el ODNA para monitorear
la situación de la niñez. Los IDNs sólo muestran avances
para los niños y niñas en sus primeros años (0 a 5 años,
IDN-1) y estancamientos tanto para la edad escolar, IDN-
2, 6 a 11 años, cuanto para los y las adolescentes, IDN-3, 12
a 17 años. Los grandes ausentes de las políticas públicas
en la última década fueron estos grupos de niños y ni-
ñas, para los cuales hay que diseñar acciones integrales
y consistentes.

Tres artículos componen la cuarta parte de este libro en la
que se analiza la violencia desde su multidimensionalidad
con el propósito de interpretarla como producto de rela-
ciones estatales, sociales y culturales que afectan la vida
cotidiana de la infancia. Alejandro Agudo Sanchíz y Yerko
Castro Neira, utilizando enfoques cualitativos y críticos
de la antropología, analizan las relaciones entre violencia,
niñez y adolescencia. Los autores destacan que la violen-
cia se ha transformado en un poderoso factor organizador
de las relaciones sociales y de la propia configuración de
las sociedades contemporáneas, hecho que incide en la
vida de la niñez y de la adolescencia. Para llegar a estas
conclusiones, Agudo Sanchíz y Castro Neira indagan en
el Estado, las familias, los medios de comunicación y los
efectos que las relaciones entre todos ellos tienen sobre las
subjetividades y el mundo de las ideas. Su mirada atenta
y profunda hacia estas cuestiones nos propone desnatu-
ralizar la violencia y dejar de concebirla como un aspecto




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habitual en la vida de la niñez en nuestro continente y en
especial en nuestro país.

Analía Minteguiaga reflexiona en torno a las formas de
violencia que se ejerce en y desde la escuela entendien-
do que ésta tiene una especificidad por las características
únicas que reviste esta institución. Utilizando datos cuan-
titativos, la autora interpreta de manera crítica cuatro aris-
tas de esta compleja problemática que no siempre son vis-
lumbradas desde el debate de la academia local, ni en los
medios de comunicación: 1- la escuela y su propuesta de
vínculo entre el docente y el alumno; 2- la escuela como
“ambiente” para el proceso de enseñanza-aprendizaje; 3-
la escuela como ámbito de transmisión de normas funda-
mentales de convivencia social; y, 4- la escuela en tanto
espacio generador de expectativas futuras individuales y
colectivas promisorias y progresistas. La mirada crítica de
Minteguiaga en torno a la violencia escolar se vincula con
la discusión sobre los derechos de los niños, las niñas y los
adolescentes, y nos llama la atención sobre la necesidad
de cuestionar socialmente la invisibilización de la violen-
cia escolar y el silencio institucional frente a la misma.

El artículo de Diego Pólit Corral, concluye la cuarta sección
de este volumen. Tomando como base a las tres encuestas
nacionales sobre niñez y adolescencia realizadas desde el


2000, el autor analiza la evolución que durante la última
década han tenido las formas de relacionamiento cotidia-
no entre adultos, niños y niñas. Así, relacionando ciertas
características de los padres y madres (como pertenencia
étnica, lugar de residencia, región geográfica, instrucción
y edad del jefe-a de hogar) y de los niños (edad y género),
da cuenta de las formas de relacionamiento agrupándo-
las en cuatro categorías: 1- buen trato; 2-maltrato cultu-
ralmente aceptado; 3- maltrato extremo; 4- indiferencia.
Este análisis le permite demostrar cómo esas formas de
relacionamiento son incompatibles con la concepción de
la niñez y adolescencia como sujeto de derechos.


Este libro cierra un ciclo de la historia del trabajo del Mo-
vimiento de la Infancia ecuatoriana inspirado en la Con-
vención. Uno más de sus logros ha sido demostrar la alta
complejidad que implica construir un sistema integral de
protección de la niñez. Este inmenso esfuerzo de quie-
nes trabajaron durante dos décadas por la infancia, es el
incentivo para que a partir de él se diseñe y se ponga en
marcha el sistema de protección social, desde un enfoque
de derechos. Esperamos que el análisis de la situación de
la infancia ecuatoriana que se recoge en este libro sea pro-
picio para orientar y profundizar acciones, planes y políti-
cas a favor del cumplimiento de los derechos de la niñez,
la adolescencia y sus familias.




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Parte I


Más allá de la
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Más allá de la Convención de los Derechos del Niño1


La Primera Guerra Mundial había cesado. En ese con-texto de dolor y muerte, las imágenes de niños ham-brientos, pobres, desatendidos, viviendo en condi-
ciones insalubres, heridos y sufriendo calaron hondo en
la memoria de quién elaboraría la primera Declaración
de los Derechos del Niño. Las incalculables secuelas de
ese conflicto armado, fueron los principales motivadores
para que Eglantyne Jebb, una aristócrata intelectual ingle-
sa, fundase en 1920 la primera Alianza Internacional para
Salvar a los Niños, Save the Children. Los recursos econó-
micos y materiales que Jebb recaudaba con su gestión, se
destinaban a atender y mejorar las condiciones de vida de
miles de niños afectados por la guerra. Ante este escenario
de negación frente a la niñez, Jebb se preguntaba cómo
era posible que entre tanta evidente miseria, en la que cre-
cían y sobrevivían los niños, los adultos no fuesen capa-
ces de mirarlos, de reaccionar a su favor y sobre todo, de
comprender que “todas las guerras son guerras contra los
niños”, y que urge hacer lo imposible para evitarlas (Jebb,
[1919], en Save the Children, 2008).


Paradójicamente, ese cruento contexto de violencia, fue
el que propició el inicio de la visibilización de la niñez y
de la lucha por la garantía de sus derechos en la esfera
pública. En esos años de posguerra, un paso importante
se dio cuando se creó el primer instrumento que com-
prometía a los Estados miembros de la recién creada So-
ciedad de las Naciones, a velar por los derechos de la ni-
ñez. Ese instrumento era la Declaración de los Derechos
del Niño, elaborada precisamente por Eglantyne Jebb en
1923 y aprobada por la Quinta Asamblea General de la
Sociedad de las Naciones en 1924. A través de esa Decla-
ración, y en tan sólo cinco artículos, Jebb instaba, a que
los hombres y las mujeres de todos los países, declaren
y acepten como su obligación, por encima de cualquier
consideración de raza, nacionalidad o creencia, que los
niños reciban la protección, atención y los medios ma-
teriales y espirituales más adecuados para que estén pre-
venidos de cualquier forma de explotación y por ende se
asegure así su pleno crecimiento y desarrollo (Save the
Children, 2008; UNICEF, 2008).


universal que conmina a los Estados firmantes a que ha-
gan modificaciones legales específicas en sus constitu-
ciones para garantizar así el pleno cumplimiento de los
derechos de la niñez y adolescencia (UNICEF, 2009).


Aún cuando no podemos aminorar ni esos evidentes logros,
producto de ese histórico tránsito a favor de los derechos de
la infancia, y sobre todo, a partir de la firma de la Conven-
ción, tampoco hemos de obviar los enormes desafíos que,
frente a la situación mundial de la niñez, desde hace más de
un siglo, no sólo que han quedado irresueltos, sino que, en
algunos casos, incluso se han complejizado cada vez más.


De los 2.200 millones de niños y niñas que viven en el
mundo, 1.000 millones lo hacen sumidos en la pobreza.
Esto significa que uno de cada dos niños es privado de los
derechos a vivir en condiciones dignas con sus necesi-
dades básicas satisfechas, a tener una buena nutrición, a
tener acceso a agua y saneamiento, a recibir atención de
salud, a acceder al sistema educativo, y a tener oportuni-
dades de vida. Esas limitadas condiciones en las que crece
y sobrevive más de la mitad de la infancia mundial, tam-
bién inciden en que la salud y la nutrición de las madres
sea deficiente lo que causa que cerca del 14% de los ni-
ños y niñas tengan bajo peso al nacer; en que anualmente
mueran durante el primer mes de vida cerca de 4 millones
de recién nacidos; en que más de 140 millones de niños
y niñas menores de 5 años sean desnutridos; en que la
neumonía y las enfermedades diarreicas sigan originan-
do la muerte de casi el 40% de los niños y niñas menores
de 5 años; y en que alrededor de 100 millones de niños y
niñas en edad escolar primaria no estén matriculados en
ese tipo de enseñanza (UNICEF, 2009).


A este nada alentador panorama se suma un hecho todavía
más complejo que al parecer se ha convertido en el sig-
no de la época contemporánea: la cada vez más evidente
deshumanización de las relaciones sociales con la niñez
en el mundo. Entre 500 y 1.500 millones de niños y niñas
anualmente son víctimas de alguna forma de violencia.
Alrededor de 150 millones de niños y niñas de 5 a 14 años
están atrapados en el trabajo infantil (UNICEF, 2009). Alar-
mantemente, formas de esclavitud moderna se multipli-
can clandestinamente como parte del comercio global a lo
largo del planeta, afectando como mínimo a 4 millones de
personas cada año, la mayoría de ellas mujeres, niños y ni-
ñas (Naím, 2006:30). 2.4 millones de personas en el mun-
do son víctimas de redes de trata y tráfico de personas y se
ven obligadas a realizar trabajos forzados, las mujeres y las
niñas constituyen alrededor del 80% de las víctimas iden-
tificadas (OIT, 2005 en Plant, 2007; UNODC, 2009). Es más,
en todas las regiones del mundo se han detectado redes de
trata de niños y niñas, y en algunos países esa es la princi-
pal modalidad para la trata de personas. De hecho, del total
de víctimas de trata alrededor del mundo, entre el 15% y el
20% son niños, niñas y adolescentes (UNODC, 2009)


Increíblemente la primera década del siglo XXI se cie-
rra con imágenes un tanto similares a las que Eglantyne


Prácticamente un siglo ha transcurrido desde que Jebb
militaba a favor de la infancia y sus derechos. Desde en-
tonces una serie de significativos avances en la situación
de la niñez han tenido lugar a nivel planetario. Sólo en tér-
minos legales entre 1924 y 2007, once normas internacio-
nales han sido firmadas y ratificadas por la gran mayoría
de países miembros del Sistema de Naciones Unidas. To-
das esas normativas, han ido propiciando a que los Estados
miembros, unos con más injerencia que otros, visibilicen
a la niñez y a la adolescencia y tomen acciones específi-
cas a su favor. De hecho, la esperanza de vida al nacer ha
aumentado; las tasas de mortalidad infantil se han redu-
cido; más niñas y niños finalizan sus estudios primarios;
menos niños y niñas son desnutridos; la pobreza extrema
y por necesidades básicas insatisfechas, que afectan di-
rectamente a la infancia, también han ido aminorando en
las regiones más pobres del mundo; y además, un movi-
miento mundial a favor de la niñez (conformado por orga-
nizaciones de base, ONGs y activistas independientes) se
ha ido consolidando, sobre todo desde las últimas décadas
del siglo XX, creando diversos mecanismos de exigibilidad
ante los Estados para que éstos últimos cumplan con su
compromiso con la infancia (Veneman, 2009:ii).


Entre esas once normas internacionales, a no dudarlo,
aquella que ha representado un punto de inflexión en la
relación entre Estado, sociedad civil e infancia, fue la firma
de la Convención de los Derechos del Niño, CDN, adopta-
da en 1989 y entrada en vigencia en 1990. La firma de la
Convención, fue producto de un largo proceso histórico,
en cuyos orígenes consta por un lado, el importantísimo
accionar de Jebb, y por otro, el del movimiento mundial
a favor de la infancia. Con la firma de la Convención, por
primera vez, por lo menos en términos legales, los niños,
niñas y adolescentes serían considerados como sujetos de
derecho, y ya no como “adultos menores”, objeto de in-
tervención y de corrección estatal y social. Y, además, a
diferencia de las Declaraciones de 1924 y la subsiguiente
de 1959, donde se expresaban tan sólo las aspiraciones de
la comunidad internacional en relación con la infancia,
a partir de la CDN se genera el primer instrumento legal


Jebb veía cuando recorría los sórdidos parajes que dejó la
Primera Gran Guerra: hoy, la mitad de la infancia mun-
dial sobrevive entre la pobreza, el sufrimiento, el abuso,
la insalubridad, la desatención y la invisibilización. Sal-
vo por algunos países de medio-oriente, África y Asia, el
mundo actualmente no está ante un explícito conflicto
bélico mundial como aquél en el que militó Jebb. De ahí
que llame todavía más la atención el hecho de que con-
tinuamente se multipliquen esas imágenes de millones
de niños y niñas que crecen entre continuas formas de
exclusión, injusticia y sobre todo, violencia. No obstante,
imágenes como esas no sólo se producen en tiempos de
guerra, sino también en la vida cotidiana (Scheper-Hug-
hes, 1996); un gran porcentaje de la niñez y adolescencia
es continuamente invisibilizada y altamente violentada.


¿Qué es lo que no hemos sido capaces de transformar en
estas ocho décadas? ¿Por qué a pesar de la existencia de
tantos instrumentos legales, de acuerdos internacionales,
de políticas estatales, y de acciones sociales, la situación
vital de la mitad de los niños y niñas en el mundo todavía
sigue estando teñida de desigualdad, pobreza, discrimina-
ción y violencia? ¿Por qué nos hemos ido habituando a
esas imágenes de violencia que afectan a la infancia?


Si vamos más allá de los avances legales acontecidos en
casi un siglo, contradictoriamente develamos una dolorosa
y altamente compleja realidad. Evidentemente existe una
enorme brecha entre esos logros legales y la vida cotidiana
de millones de niños y niñas. Es más, por detrás de esos
avances legales, descubrimos que hay una historia que
poco conocemos, o mejor dicho, que al parecer, estratégi-
camente poco nos interesa conocer, y por ende modificar.


A lo largo de esta primera sección, quisiéramos ir preci-
samente más allá de uno de los instrumentos universales
que mayor acogida y mayores avances ha logrado, por
lo menos en términos legales, frente a la situación de la
niñez en el mundo, la Convención de los Derechos del
Niño. Tal como lo enunciamos anteriormente, la Con-
vención, es por un lado, un instrumento que recoge las
aspiraciones de un histórico andar a favor de la infancia,
y por otro, un punto de inflexión en la forma en que los
Estados y las sociedades supuestamente conciben, se re-
lacionan y reaccionan frente a la niñez. Sin dejar de reco-
nocer los evidentes logros que la Convención ha traído,
menos ahora cuando se conmemoran los 21 años de su
firma, quisiéramos indagar en los límites que puede te-
ner este instrumento, sobre todo, a la hora de su efectiva
aplicación. Esta exploración crítica tiene como objetivo
sugerir algunas respuestas tentativas a esas complejas in-
terrogantes previamente planteadas. Respuestas, que sin
duda, encuentran conexiones directas con muchas de las
argumentaciones que los otros autores, que forman parte
de este volumen colectivo, también sugieren. En nuestro
caso, hemos dividido a este escrito en tres secciones. En
una primera parte, haremos un repaso del tránsito histó-
rico hacia la CDN y de los mayores avances que su puesta
en marcha suponen en la situación de la niñez y adoles-


Cada generación de niños ofrece a la humanidad
la posibilidad de reconstruir al mundo de su ruina


(Eglantyne Jebb, 1920)2


1 Este capítulo fue escrito por Soledad Álvarez Velasco para el Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. 2 Eglantyne Jebb, 1920 en Save the Children, 2008.




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cencia en el mundo. En una segunda sección, en cam-
bio, nos concentraremos en un análisis más bien crítico
en torno a las posibles limitaciones de este instrumen-
to internacional. Esta reflexión nos llevará a una última
parte, donde nos interesa señalar algunas conjeturas que
permitan alertar a los Estados firmantes y a las socieda-
des contemporáneas, sobre la inminente necesidad de
resolver esa enorme brecha entre los avanzados postula-
dos legales y esa compleja, excluyente y violenta realidad.
Transformar esas imágenes que tienen un halo de guerra
y revertir esa negación frente a la niñez, son ahora nues-
tros mayores desafíos.


1. De objetos de intervención
a sujetos de derechos3


La adopción de la CDN, puede ser vista, como la culmina-
ción de un largo proceso histórico internacional a favor de
los derechos de la infancia. Si el fin de la Primera Guerra
Mundial dio paso, en 1924, a la primera Declaración de los
Derechos del Niño –también conocida como la Declara-
ción de Ginebra–, el término de la Segunda Guerra Mun-
dial, derivó, en cambio, en la creación de dos organizacio-
nes internacionales que fueron fundamentales (e incluso


contra la discriminación; a tener un nombre y una nacio-
nalidad; a la educación; a la atención de la salud; y a una
protección especial (UNICEF, 2008 y 2009).


A pesar de que estos reconocimientos, significaron un
importante avance en el tránsito hacia los derechos, la
Declaración de 1959 seguía basada en la así llamada Doc-
trina de Situaciones Irregulares. Es decir, en una concep-
ción que priorizaba la intervención y corrección estatal
y social a los niños, niñas y adolescentes, sin reconocer
su autonomía y menos aún su condición de sujetos de
derechos (UNICEF, 2009, 2008, ODNA, 2003).


Esta doctrina estaba inspirada en la creación del primer
Tribunal de Menores a finales del siglo XIX. Partía de la
premisa de que la niñez y adolescencia, al ser una etapa
previa a la adultez, requería de la intervención directa del
Estado o de la familia para asegurar la formación de in-
dividuos rectos, obedientes, productivos, que sean útiles
a la sociedad y que reproduzcan el orden social estable-
cido6. Así, la primera etapa vital de todo ser humano, era
considerada, en términos generales, como menor, menos
válida y, poco o nada útil para la sociedad. Por lo tanto,
el presente de esa minoridad interesaba en la medida en
que el Estado y la sociedad intervengan para reformar
a esos “menores” que en el futuro tendrían cabida en el
espacio público al llegar a una etapa mayor y “seria”, que
era la adultez. Dentro de esta doctrina se estipulaban dos
posibles situaciones para los menores de edad: 1- una si-
tuación de regularidad o normalidad, en la cual esa inter-
vención y formación estaba a cargo del núcleo familiar,
específicamente de la madre, y, 2- una circunstancia de
irregularidad o anormalidad, donde los “menores”, al que-
dar fuera del núcleo familiar, en condiciones de abando-
no, en la calle, en peligro, pobreza o delincuencia, debían
necesariamente ser intervenidos por otras instituciones
públicas que modifiquen y prevengan cualquier posible
irregularidad en su comportamiento futuro. Así, y bajo
esta doctrina, se daba paso a un modelo estatal –y tam-
bién social– tutelar, proteccionista, reformador e incluso
paternalista hacia los niños, niñas y adolescentes, quie-
nes por ser considerados como seres desvalidos, e inclu-
so “incompletos”, requerían de la permanente vigilancia,
control y corrección tanto en el espacio público como en
el privado (Laje, 1993, Ramírez, 1993, ODNA, 2003: 22-25,
Blanco Escandón, 2006: 92-100).


El requerido tutelaje y la continua intervención estatal
solo fueron posibles ya que durante las primera décadas
del siglo XX, a la adopción de nuevas herramientas legales,
como los códigos de menores implementados en diver-
sos países, le siguió la creación de diversas instituciones


una de ellas lo sigue siendo) para continuar impulsando
en el mundo la causa a favor de la infancia. Así, en 1946,
desde la Organización de las Naciones Unidas, se crearon,
por un lado, el Fondo Internacional de Emergencia de Na-
ciones Unidas para la Infancia, UNICEF, por sus siglas en
inglés, con el propósito de dar asistencia directa a la niñez
afectada por la guerra 4. Y por otro, también se instauró la
primera Unión Internacional de Protección de la Infancia,
UIPI 5. La creación de ambas instancias, incidió directa-
mente para que en 1948, como parte de la aprobación de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el ar-
tículo 25, se establezca que la infancia también tiene “de-
recho a cuidados y asistencia especiales” (UNICEF, 2009).


Este avance fue clave ya que dejó sentado un preceden-
te para que una década más tarde se reconozcan cier-
tos derechos de la niñez, con independencia y especifi-
cidad propia frente a los de los adultos. Fue así como, en
1959, y siempre con la incidencia tanto de la UIPI como
de UNICEF, la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobó una segunda Declaración de los Derechos del
Niño. En ella se recogieron los primeros postulados, aque-
llos propuestos por Eglantyne Jebb, y, a la vez, se recono-
cieron por primera vez algunos derechos específicos para
la infancia. Entre éstos figuraban: el derecho a la libertad;


sociales cuya prioridad era ejecutar las primeras políticas
de intervención, que desde diversos frentes –sobre todo
desde la esfera legal, la salud y la educación– tendrían
que ejercer ese efectivo control social de los “menores”.
Así, emergieron nuevos ministerios públicos, como el de
educación, salud, asistencia y previsión social; tribunales,
juzgados, internados y reclusorios para menores de edad;
hospitales y escuelas se multiplicaron, así como, varias
otras instancias benefactoras que acogían a “menores en
situación irregular” (Laje, 1993, Alzate Piedrahita, 2002,
ODNA, 2003: 22-25, Del Castillo Troncoso, 2003: 2-5)7.


El espíritu de la época configuró claramente una relación
adulto-céntrica, donde los “menores” eran concebidos
como objetos de tutelaje e intervención, sin particulari-
dad alguna, sin presente, sin voz, y, por supuesto, sin ser
sujetos de derechos. Desde esta doctrina, esas aparentes
irregularidades de las que eran presa estos “menores”, así
como su condición de seres desvalidos y hasta “desvia-
dos”, no eran consideradas como producto de las condi-
ciones estructurales de contextos marcados por un desa-
rrollo socio-económico desigual, inequitativo e injusto,
sino que eran asumidas como supuestas características
inherentes y hasta “naturales” de individuos “menores” o
“incompletos” (Álvarez Velasco, 2010).


Esta detención que hemos hecho en la Doctrina de Situa-
ciones Irregulares se debe a que el objetivo nodal que im-
pulsó la entrada en vigencia de la CDN en 1990 fue precisa-
mente transformar, abierta y decididamente, esta doctrina
y avanzar hacia una nueva, la Doctrina de la Protección
Integral, fundada en el reconocimiento de los niños, ni-
ñas y adolescentes como sujetos de derechos. Acoger esta
nueva doctrina, implicaba que los Estados firmantes mo-
difiquen sus marcos legales y adopten códigos específicos
para la infancia elaborados bajo un marco de derechos y
ya no bajo ese esquema interventor y correctivo. Sin em-
bargo, ese no era el único objetivo de la CDN, había otro un
tanto más difícil de alcanzar: revertir las relaciones adulto-
céntricas, estatales y sociales, con la niñez y la adolescen-
cia. Y esto se debía a lo siguiente. El hecho de concebir a
los niños, niñas y adolescentes como “seres menores” que
requieren de intervención, tal y como lo predicaba la Doc-
trina de Situaciones Irregulares, es, a no dudarlo, el argu-
mento preciso para legitimar y justificar relaciones mar-
cadas por la desigualdad de poder entre adultos e infantes,
las cuales fácilmente derivan en abusos, dominio, ejercicio
de diversas formas de violencias, y cómo no, violaciones
a los derechos de la infancia. Si por más de seis décadas,
bajo la Doctrina de Situaciones Irregulares, legalmente se
dio cabida a una “legítima” intervención e imposición de
adultos sobre niños, podemos conjeturar que esa forma de


3 Para esta apartado, se ha re-elaborado una versión previa recogida en el artículo “El tránsito de los derechos: un análisis de la relación entre el Estado, la sociedad civil, y
los derechos de la niñez y adolescencia ecuatoriana en las últimas cinco décadas”, realizado por Soledad Álvarez Velasco para el Observatorio de los Derechos de la Niñez y
Adolescencia (Álvarez Velasco, 2010).


4 En 1953, UNICEF se convirtió en parte permanente del Sistema de Naciones Unidas, y desde entonces su espectro de acción se ampliado, y actualmente provee asistencia
humanitaria y apoya al desarrollo de la niñez y de las madres en todos los países pobres al rededor del mundo (UNICEF, 2010).


5 La Unión Internacional de Protección de la Infancia, UIPI, emergió de una alianza estratégica entre la Unión Internacional Save the Children y la International Association for
Child Welfare. Su sede estaba localizada en Bruselas (UNICEF, 2009).


6 En 1899 se crea en Chicago el primer Tribunal de Menores, pieza fundamental para configurar el sistema tutelar de menores en todos los países del mundo, y para aplicar
un modelo estatal basado en el derecho penal protector y reformador. Este Tribunal fue el primero destinado a delincuentes jóvenes, cuya función, además de punitiva, era
correctiva y educativa. Fue tal la novedad de contar con una instancia pública como ese Tribunal, que sirvió de modelo para la constitución de diversos Tribunales de Menores
en otros estados de la Unión Americana, en Europa y en América Latina. Actualmente estas instancias jurídicas y correctivas existen en todo el mundo, aunque su organización
y su orientación difieren de unos países a otros. En estas diferencias se advierte una clara divergencia entre una concepción interventora, correctiva y otra fundada en los
derechos humanos, particularmente en aquellos propios de la niñez y adolescencia (Sánchez Vásquez y Guijarro Granados, 2002; Sainz Cantero, 1991).


7 Aquello que ocurría en la esfera legal daba cuenta de dos hechos propios de esa época: 1.- los jueces cumplían un rol paternal de corrección y protección hacia los menores
en situación de irregularidad, y 2.- al actuar con absoluta discrecionalidad frente a los menores, se evidenciaba que no existían garantías procesales, que los jueces podían
disponer de los menores adoptando las medidas que estimasen convenientes, e interviniendo siempre y cuando haya peligro moral o material. Así, podía privar a los menores
de libertad por tiempo indeterminado, y las medidas reeducativas podían ser, así mismo, indeterminadas. Las decisiones adoptadas, en ningún caso tomaban en cuenta la
voz y la percepción de los menores. Estos hechos dan cuenta de que la concepción de derechos y de que los menores eran sujetos de derechos distaba mucho de lo que
ocurría (Laje, 1993).




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8 El título original del libro es L’Enfant et la vie familiale sous l’ Ancien Régimen, publicado por Editions du Seuil, Paris, 1960. Se lo tradujo al inglés bajo el título Centuries of
Childhood al inglés.


relacionamiento posiblemente se transmitió de genera-
ción en generación, al punto de convertirse en el “normal”
modo en que los Estados y las sociedades se relacionan
con la infancia. Complejo hecho que no sólo permite que
las diversas formas de violencia, veladas y explícitas, que se
ejercen en contra de la niñez y adolescencia se vayan re-
produciendo e incluso incrementado, sino también perpe-
tuando como parte de la habitual cotidianeidad en la que
crecen y se desarrollan la población menor de 18 años. De
ahí que adoptar una nueva concepción de los niños, niñas
y adolescentes como sujetos de derechos, no sólo implique
realizar modificaciones legales, sino, y sobre todo, revertir
necesariamente esas históricas, y casi siempre violentas,
relaciones adulto-céntricas.


Ahora bien, ¿qué fue lo que motivó ese tránsito de una
doctrina a la otra? El inicio de ese proceso podría locali-
zarse entre las décadas de 1960 y 1970. Pero, fueron en las
décadas subsiguientes, cuando ese tránsito efectivamente
se materializó en la firma de la CDN. Hagamos un repaso
sucinto por ese proceso histórico para identificar ciertos
hechos claves que nos permiten dar respuesta a esa nece-
saria interrogante.


1960-1970: el punto de partida


Esos fueron años sumamente convulsionados en térmi-
nos políticos, sociales y culturales. En el mundo una serie
de acontecimientos tuvieron lugar. Entre ellos: la configu-
ración de un mundo bipolar (eran las décadas de la Guerra
Fría); el triunfo de la Revolución Cubana; la emergencia
de gobiernos dictatoriales de derecha, represivos y alta-
mente violentos, sobre todo en el Cono Sur; el inicio de
conflictos armados en países centroamericanos; la guerra
de Vietnam; la emergencia de procesos de descoloniza-
ción en África, entre tantos otros. Adicionalmente, estos
mismos años estuvieron signados por la emergencia de
movimientos contra hegemónicos que, alzando una voz
crítica frente a la desigualdad que genera el capitalismo,
por primera vez colocaban como parte de los debates pú-
blicos, la necesidad de visibilizar y politizar el debate en
torno a los derechos de las mujeres, de los estudiantes, de
los obreros y campesinos, de las minorías étnicas, y tam-
bién sexuales (Thorne, 2004, Butler, 2010). En este contex-
to, marcado por un permanente cuestionamiento crítico y
por una alta movilización social, dos hechos provocaron
esa primera visibilización de la niñez y adolescencia en la
esfera pública.


Primero- Derivado directamente de esos movimientos
contra-hegemónicos, los movimientos feministas, a tra-
vés de su lucha, evidenciaron la situación de exclusión,
desigualdad y dominio en las relaciones de género. Dado
que históricamente, y en casi todas las sociedades el rol
primordial que se les ha asignado a las mujeres ha sido el
de ser madres, el binomio madre-hijo ha estado inexora-
blemente ligado a su situación. Por lo tanto, en la medi-


y estatales. Es más, al ser un análisis histórico, Ariès da
cuenta de que dependiendo del contexto histórico-po-
lítico la concepción que se ha tenido de lo que son los
niños, niñas y adolescentes ha ido modificando, es de-
cir, se la ido inventando históricamente. Así, si hasta ese
momento la niñez y adolescencia no era visibilizada, ni
tampoco era concebida como sujeto de derechos, se de-
bía a que social y estatalmente existía un acuerdo tácito
para que así sea. Por lo tanto, y he aquí el punto clave de
este enfoque, la concepción que se tenga de la infancia,
así como las condiciones y oportunidades vitales en las
que crece y se desarrolla, no son “naturales”, ni dadas, si
no que por el contrario, son producto social y por ende
pueden ser modificadas (Fasse, 2004: xii).

El impacto de la tesis de Ariès confluyó con aquél logra-
do por la visibilización de la situación de las mujeres.
Siguiendo el argumento de la socióloga Barrie Thorne
(2004), esa confluencia de hechos impulsó a que a lo lar-
go de las décadas subsiguientes, desde la sociología y la
antropología, se generen diversas indagaciones críticas y
novedosas sobre la situación de los niños, niñas y ado-
lescentes. Indagaciones que, por un lado, analizaban por
vez primera al contexto histórico y político, para dar cuen-
ta de lo que sucedía con la infancia, y por otro, cada vez
más, comprendían a la niñez y adolescencia como actores
sociales independientes, y ya no como seres “menores”,
que existen sólo en oposición a los adultos, o dentro de
relaciones adulto-céntricas (Thorne, 2004, Fasse, 2004). A
no dudarlo, ambos hechos junto con el contexto crítico de
esas décadas, sentaron las bases para efectivamente visi-
bilizar a la niñez y adolescencia en la esfera pública y para
que en las décadas venideras ese tránsito hacia los dere-
chos continúe y se materialice.


1980-1990: la concreción de una
nueva doctrina


Las dos últimas décadas del siglo XX estuvieron marcadas
por un incisivo cuestionamiento al modelo de desarrollo
económico y político capitalista a nivel mundial. El triun-
fo del capitalismo, y con él la configuración de un mundo
unipolar, no significó en lo absoluto el mejoramiento de las
condiciones de vida de la mayoría de la población. Todo
lo contrario, aquellos años estuvieron marcados por pro-
fundas crisis socio-económicas y políticas. La pobreza ur-
bana y rural incrementó; las migraciones campo-ciudad,
así como las internacionales, se dispararon; la desigual-
dad se ahondó y el deterioro en las condiciones de vida de
la población más vulnerable, entre ella la infancia a nivel
mundial, se profundizó. A su vez, y como parte de ese con-
texto nada alentador, y al igual que en las décadas pasadas,
la ciudadanía también se fue organizando y movilizando
para instar a los Estados capitalistas sobre la necesidad de
replantear ese modelo de desarrollo económico y políti-
co, de transformar las condiciones de vida de la población
y, sobre todo, de ampliar las garantías de los derechos, no


da en que el movimiento feminista mostraba las limitadas
condiciones y oportunidades de vida de las mujeres, de al-
gún modo, también daba cuenta, de manera implícita, de
lo que ocurría con ese binomio, y con la situación de los
niños (Holmund, 2004, Mason, 2004, Mc Camant, 2004).
Mientras las mujeres, como producto de esas luchas, ga-
naban terreno en el espacio público y el Estado iba garan-
tizándoles nuevos derechos, así mismo se evidenciaba la
necesidad de atender, a la par, a la niñez y adolescencia.
Siguiendo el análisis que Kristi Holmund (2004) hace al
respecto, a partir de 1970, por ejemplo, más mujeres se
fueron profesionalizando e incorporando al mercado la-
boral, y de manera paralela, una serie de instancias socia-
les públicas destinadas al cuidado de infantes se fueron
creando y multiplicando. A saber, centros de cuidado ma-
ternal, guarderías, escuelas, así como nuevos sistemas de
beneficencia pública enfocados en el cuidado de la infan-
cia (Holmund, 2004). Así, la visibilización de las mujeres y
la lucha por la igualdad de sus derechos, incidió directa-
mente en una primera visibilización de la situación de la
niñez y adolescencia.

Segundo. Hasta la década de 1960 los niños, niñas y ado-
lescentes prácticamente no existían como tales ni en las
agendas políticas, ni en el diseño o ejecución de políticas
públicas específicas, como tampoco en las investigacio-
nes sociales que desde la academia se realizaban. En po-
cas palabras no eran “objeto” de mayor interés público.
Sin embargo, y tal como lo afirma la historiadora Paula
Fass (2004), a partir de esa década, y como parte de ese
contexto de crítica y cambio social, un interesante giro
teórico que, por primera vez concibe a la niñez como un
“fenómeno histórico y no como una categoría trascen-
dente” (Fass, 2004:xii), inaugura una nueva perspectiva
analítica en torno a la niñez, la adolescencia, y a su situa-
ción vital particular. Este giro teórico se detonó a partir
de la publicación, en 1960, del libro del sociólogo e his-
toriador francés Philippe Ariès, El niño y la vida familiar
en el Antiguo Regimen8. La tesis de Ariès sostenía que la
categoría de niñez y adolescencia es una construcción
social que responde a un proceso histórico. Esto implica
que la definición de lo que entendemos por niños, niñas
y adolescentes, apela directamente al modo en que las
sociedades y Estados codifican a ese primer periodo del
ciclo vital y organizan formas consecuentes de relacio-
namiento (Fass, 2004: xiii-xv). Así, si se concibe a los in-
fantes, como “adultos menores”, objeto de intervención y
corrección estatal y social, los modos de relacionamiento
con ellos, han de ser, consecuentemente, interventores,
adulto-céntricos y hasta legítimamente violentos. De
este modo el punto nodal de la propuesta de Ariès, es que
cuestiona rotundamente esa supuesta “irregularidad”
inherente a la niñez y adolescencia, evidenciando que
los infantes no son seres incompletos que “naturalmen-
te” han de ser intervenidos y corregidos por la sociedad
y el Estado; sino que esa concepción responde a cons-
trucciones discursivas que legitiman ciertos tipos de re-
laciones, y la existencia de ciertas instituciones sociales


sólo civiles y políticos, sino también económicos, socia-
les y culturales. Recordemos que en las últimas décadas
del siglo XX, también tuvo lugar la vuelta a la democracia,
particularmente en los países del Cono Sur, lo cual supuso
una permanente exigencia de parte de la sociedad civil a
los Estados nacionales para que éstos prioricen, ante todo,
su rol como garantes de derechos dentro de un ineluctable
contexto democrático. Así, durante esas dos últimas déca-
das, el combate a la pobreza y la ampliación de los derechos
se convirtieron en un imperativo para el Estado y la socie-
dad civil (Laje, 1993; ODNA, 2003: 33-35; Katsberg, 2003 en
UNICEF, 2003: 5-6, Cillero Bruñol, 2010).

Entre esas demandas sociales también figuraba la nece-
sidad de modificar, de manera urgente, la concepción de
la infancia y gestar acciones estatales y sociales que re-
viertan esas limitadas condiciones en las que crecía y se
desarrollaba la niñez y adolescencia alrededor del mundo.
No sólo había que asegurar una mejor alimentación y vi-
vienda; ampliar el acceso y elevar la calidad de la salud y
la educación; sino también bregar para que esas históricas
relaciones adulto-céntricas y violentas, sean transforma-
das. En ese escenario, y con la influencia de los primeros
avances acontecidos entre las décadas de 1960 y 1970 en
torno a la visibilización de la infancia y al cuestionamien-
to de su concepción y de las relaciones sociales y estatales
que se tejen en torno a la misma, emergió un movimiento
mundial a favor de los derechos de la niñez. Esta instancia
de la sociedad civil –en la que convergían diversas orga-
nizaciones nacionales, públicas y privadas, e internacio-
nales–, pretendía, entre otras cosas, transformar esa no-
ción de que los niños son “seres incompletos”, en los que
se interviene y reforma, para concebirlos efectivamente
como sujetos de derechos, con necesidades propias, con
una voz y participación plena en el presente. Esa trans-
formación en la concepción de la infancia implicaba la
aplicación de políticas sociales, que bajo un enfoque de
derechos, incidan además en revertir un contexto empo-
brecido, desigual, inequitativo, violento y nada esperan-
zador (ODNA, 2003: 34, UNICEF, 2009).

El planteamiento central que hacía el movimiento de la in-
fancia se puede sintetizar en una sola frase: transformar el
paradigma frente a la niñez. Es decir, recogiendo esa expe-
riencia previa de los avances logrados entre 1960 y 1970, se
pretendía superar ese modelo interventor y reformador de la
Doctrina de Situaciones Irregulares, para dar paso a la Doc-
trina de la Protección Integral. De un modelo interventor y
corrector (y sobre todo violento), a un modelo garantizador
de derechos. En este nuevo paradigma el eje y centro son
los niños, las niñas y los adolescentes, sujetos de derechos,
quienes son concebidos con autonomía del mundo adulto.
Por tanto, el modo de relacionamiento social y estatal con la
infancia debe basarse en esta concepción y garantizar así el
cumplimiento pleno de los derechos civiles, políticos, eco-
nómicos, sociales y culturales que todos los niños, niñas y
adolescentes tienen, así como otros derechos propios de su
edad, por ejemplo, el derecho a jugar. Así, la infancia deja de




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9 Existen otros instrumentos previos a la CDN que, aunque no tengan carácter vinculante para los Estados por tratarse de recomendaciones, se utilizan como guía para in-
terpretar la Convención. Entre ellos están, 1985: Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores, también conocidas como Reglas
Mínimas de Beijing; 1990: Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad y Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de
Delincuencia Juvenil, también conocidas como Directrices de Riadh (Laje,1993).


ser comprendida como un objeto pasivo, de intervención y
tutelaje familiar, social o estatal, para ser vista como sujetos
participativos con derechos y voz. Este nuevo modelo, al
ser integral, implica que diversas instituciones, públicas y
privadas, legales, políticas, económicas y sociales, así como
diversos actores, deben conjugar esfuerzos para poner en
práctica los postulados de esta doctrina y transformar efec-
tivamente las condiciones de vida de la infancia (Laje, 1993;
Simón Campaña, 2004: 11-13).

Siguiendo la perspectiva crítica inaugurada por Ariès, si la
concepción de la infancia se modificaba, implicaba enton-
ces que el modo en que las sociedades y Estados codifican
a ese primer periodo del ciclo vital y organizan formas con-
secuentes de relacionamiento, también debían modificar-
se. La Convención fue donde efectivamente se concretó,
por lo menos de manera discursiva, este nuevo paradigma,
y en donde se materializó ese tránsito de casi siete décadas
hacia los derechos de la niñez y adolescencia.

En 1989, una renovada campaña internacional a favor de
los derechos de la infancia culminó con la aprobación de la
CDN por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas.
Los trabajos de su preparación duraron más de diez años y
contó con algunos instrumentos previos que sentaron las
bases para la propuesta final que derivó en el tratado de de-
rechos humanos más ampliamente aprobado en la historia.9
La CDN es el primer código universal de los derechos de los
niños y las niñas legalmente obligatorio. Entre sus objetivos
está superar la Doctrina de Situaciones Irregulares y adoptar
plenamente la de la Protección Integral. A lo largo de sus 54
artículos, la CDN crea un marco inédito de protección inte-
gral a favor de las personas menores de 18 años, que obli-
ga a los Estados firmantes a respetar, proteger y garantizar
el ejercicio de los derechos civiles y políticos, económicos,
sociales, culturales, así como los derechos específicos de ese
grupo etáreo. Después de su entrada en vigor, prácticamente
todos los Estados del mundo han reconocido a la niñez y a
la adolescencia como sujetos de derechos, y han tomado ac-
ciones, por lo menos en términos legales, para garantizar el
efectivo cumplimiento de los mismos. Así, todos los Estados
firmantes han debido (re)enmarcar sus legislaciones, inclu-
so crear nuevos códigos de la niñez y adolescencia, con base
en los cuatro principios generales que orientan a la Conven-
ción: 1.No discriminación (Artículo 2), 2. Interés superior del
niño (Artículo 3), 3. Derecho a la vida, a la supervivencia y
al desarrollo (Artículo 6), y 4. Derecho a opinar y participar
libremente (Artículo 12) (UNICEF, 2003: 6-8).


Como hemos analizado, varios hechos claves derivados de
los complejos contextos históricos recientes nos han dado
luces para entender por qué y cómo ese giro de doctrinas
tuvo lugar, y sobre todo, cómo ha sido ese tránsito hacia los
derechos de la infancia. Al término de la primera década del
siglo XXI, efectivamente una serie de avances importantes
en torno a la concepción de la niñez y adolescencia, sus
condiciones y oportunidades de vida, así como los modos


telo, 2007 y 2010). Ambas dimensiones derivarían en un
nuevo ordenamiento estatal y social en torno a un eje cla-
ve: el cumplimiento de los 54 artículos de la Convención.
La ejecución de la misma, a su vez, supondría la puesta
en marcha de la Doctrina de la Protección Integral y, por
ende, la garantía irrestricta de los derechos de la niñez y
adolescencia contemplados en ella. Incidiendo, además,
en revertir relaciones adulto-céntricas y ojalá en reducir y
eliminar las formas de violencia ejercidas en contra de la
infancia. Siendo así, no cabría la menor duda, que con la
CDN, al parecer, esos históricos tres objetivos finalmente
sí habrían de cumplirse.


Sin embargo, y a pesar de ese importante aporte pedagó-
gico y programático que hace la Convención, al parecer
ésta no ha logrado traducirse necesariamente en nuevas
formas de relacionamiento con la niñez y la adolescencia.
La invisibilidad persiste, la violencia y los tratos adulto-
céntricos también, así como una cotidiana violación a los
derechos de la infancia. Con el afán de sugerir explica-
ciones tentativas ante este escenario nada alentador, que
evidencia el recurrente incumplimiento de esos históricos
tres objetivos, Bustelo (2007, 2010) ahonda su análisis y a
partir de una incisiva reflexión, identifica cinco aspectos
o “debilidades”, como él mismo las llama, de este instru-
mento internacional. A saber: 1- las reservas ante la CDN;
2- la ausencia de una vinculación explícita del sector pri-
vado a la CDN; 3- el poco énfasis frente a los derechos


de relacionamiento social y estatal se han modificado. A
lo largo de los capítulos venideros de este libro, sobre todo
en la tercera sección de este libro, que hace alusión al caso
ecuatoriano, se ilustran claramente esos importantes avan-
ces. Sin embargo, y retomando aquello que expusimos en
la sección introductoria, imágenes con halo de guerra se
multiplican en torno a la infancia en el mundo, de la cual la
mitad, crece sumida en la pobreza y la violencia cotidiana.
Al parecer, muchos más niños, niñas y adolescentes de los
que creemos todavía siguen siendo invisibilizados, y trata-
dos bajo postulados caducos propios de esa primera doctri-
na que construye seres “irregulares”, la cual supuestamente
ya había sido superada hace veinte años. ¿Por qué?


2. La contra cara de
la Convención


Desde hace prácticamente un siglo, tres objetivos –di-
rectamente vinculados entre sí– han acompañado ese
tránsito hacia los derechos: 1- visibilizar la situación de
la infancia; 2- concebir a los niños, niñas y adolescentes
como sujetos de derechos; y, 3- generar formas de re-
lacionamiento, desde los Estados y las sociedades, que
sean consecuentes con esa concepción y que se plas-
men en sistemas integrales de protección especial para
la niñez y adolescencia. Es más, podríamos sugerir que
alcanzar esos objetivos fueron, y siguen siendo, el motor
de la histórica lucha a favor de la niñez y adolescencia.


Eduardo Bustelo (2007 y 2010) en un crítico análisis al
respecto de la CDN, señala que entre las razones que le
otorgan importancia histórica, política y jurídica a este
instrumento internacional, figurarían sus dimensiones
pedagógica y programática. La Convención, a decir de
ese autor, “corresponde a un momento del desarrollo de
la categoría de infancia en la cual su objetivo es constituir
al “niño” como “sujeto de derechos”, (Bustelo, 2010:50), es
decir, como portador de derechos que no sólo son “emu-
lados del mundo de la adultez”, sino que también son de-
rechos propios, acorde a su etapa vital, y a su subjetividad
(Bustelo, 2010:50-51). Esta nueva constitución (o nue-
va concepción), como podemos suponer, y teniendo en
cuenta los aportes de Ariès, implicaría asimismo la puesta
en marcha de un modo de relacionamiento social y esta-
tal congruente, y la creación de instrumentos legales es-
pecíficos, que deriven en sistemas de protección integral
para la infancia, los cuales lleven efectivamente a la praxis
esa nueva concepción. He ahí su dimensión programáti-
ca. Así, los aportes pedagógico y programático presentes
en la CDN, serían entonces una nueva enseñanza social al
respecto de quién es una persona menor de 18 años, cuá-
les son sus distinciones y sus necesidades; cuáles son sus
derechos y también sus obligaciones; y cómo debería ser
la nueva forma de relacionamiento de la familia, la escue-
la, el Estado, el mercado, los medios de comunicación, y la
sociedad en general, con la niñez y la adolescencia (Bus-


económicos; 4- la concepción sobre el interés superior
del niño; y, 5- la limitada puesta en práctica de la Conven-
ción. Pasemos revista por cada uno de ellos.


Primero, las reservas ante la CDN. Primero, las reservas
ante la CDN. Con respecto a esta limitante, Bustelo (2010)
nos sugiere que valdría la pena preguntarse por las reser-
vas que los países firmantes y también los no firmantes
han hecho de la Convención. Dicho análisis seguramente
nos revelaría muchas sorpresas en relación a la supues-
ta “universalidad” de este instrumento, dando cuenta de
“cuánto de su corpus sustantivo en efecto está vigente” y
puesto en práctica en las legislaciones nacionales, y cuán-
to no (Bustelo, 2010: 54). Un ejemplo nos ilustrará de mejor
manera a qué se refiere Bustelo con las reservas de los Es-
tados como una limitación de la CDN.


Tomemos como muestra la compleja situación de la ni-
ñez y adolescencia atrapada en redes de tráfico y trata de
personas, problemática que se multiplica aceleradamente
a nivel global. Estados Unidos, es uno de los principales
países receptores en el mundo de víctimas de trata y trá-
fico de personas (CEIDAS, 2010). Como señalamos en la
introducción de este capítulo, cada vez más niños, niñas y
adolescentes terminan vinculados a estas redes condena-
dos al comercio sexual, a la prostitución o a la esclavitud
infantil. Frente a esta aciaga realidad contemporánea, ur-
giría entonces que en conjunto países de origen, tránsito




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10 Siguiendo el análisis que hace García Méndez ([1998]2010) la tradición del derecho anglosajón privilegia los derechos y las garantías individuales. Es decir, el derecho es
visto como un instrumento eficaz para restringir el área de intervención del Estado en la vida de los individuos y de los aspectos vinculados al área de lo económico-social
(salud, trabajo, vivienda, etc.). La CDN al ser también una suerte de catálogo de derechos económicos y sociales, entraría en tensión con esa tradición jurídica. Adicionalmente,
este autor, también sugiere que otro motivo para que Estados Unidos haya tenido reservas frente a la Convención, se relaciona con la influencia ideológica de grupos conser-
vadores de matriz religiosa, quienes concebirían a la CDN como un instrumento que pone en amenaza la autoridad de padres sobre hijos y que promueve la reformulación
de las relaciones entre el Estado y la esfera privada. Propuestas de relacionamiento estatal y social que claramente van en contra de su fundamento conservador. Ambas
motivaciones, junto con la posición hegemónica de este país, habrían coadyuvado para que Estados Unidos, hasta la presente, no haya firmado ni ratificado la Convención.
Para un análisis más detallado al respecto ver García Méndez ([1998]2010).


y destino, desde donde salen, cruzan y llegan esas redes
que en la clandestinidad lucran y violentan la infancia, to-
men medidas urgentes para revertir esta situación. Y, que
a la hora de responder frente a la niñez y adolescencia, los
Estados involucrados lo hagan siempre amparados en los
preceptos de la CDN, de tal modo que el interés superior
de los niños y adolescentes enmarque cualquier medida
estatal a ser aplicada.


Lamentablemente dicha exigencia difícilmente podrá ser
puesta en práctica. A la fecha todos los países del plane-
ta, salvo Somalia y Estados Unidos, han firmado y ratifi-
cado la Convención. Como afirma Emilio García Méndez
([1998] 2010), en el caso de Somalia, los motivos de las re-
servas se deben al histórico contexto de guerra civil que
ha debilitado profundamente al Estado somalí, al punto
que éste no logra constituirse como sujeto del derecho
internacional. En el caso de Estados Unidos, en cambio,
la realidad es la opuesta. Las reservas de ese país, por un
lado, tendrían relación con su propia tradición jurídica del
derecho anglosajón, y por otro lado con su posición en el
contexto internacional (García Méndez, [1998] 2010: 6-9;
Bustelo, 2007)10. Siendo así, ¿cómo podremos apelar a un
sistema universal de protección para la infancia?


Quisiéramos sugerir algo más en torno a esta primera li-
mitación. El hecho de que los Estados firmantes y no fir-
mantes tengan reservas ante la CDN no sólo tiene causas
e implicaciones internacionales, sino también naciona-
les. La clave de la CDN no sólo reside en que los Estados
la hayan firmado o ratificado, sino y sobre todo, en que
este instrumento se traduzca en legislaciones naciona-
les específicas que pongan en práctica las concepciones,
postulados, así como los 54 artículos que la componen. Si-
guiendo a Eduardo Bustelo (2010), si indagamos en las re-
servas que los Estados han hecho, ciertamente podremos
dar cuenta de cuánto de la misma ha sido traducido en
instrumentos legales nacionales, y por ende, cuánto efec-
tivamente está vigente y cuánto no. Si nos plantemos un
análisis que vaya más allá de las obviedades, ¿qué es lo que
esas reservas nos quieren decir? Al analizar el origen de
cada una de ellas seguramente nos encontraríamos con
que las causales de esas reservas posiblemente se relacio-
nan con el particular contexto histórico y político de los
Estados. Es decir, que esas reservas tienen relación con el
modus operandi interno de los países. Esto nos puede lle-
var a sugerir que las reservas nacionales podrían ser vistas
como una forma de negación o de cuestionamiento ante
ciertos aspectos de ese paradigma garantizador de los de-
rechos de la infancia. De hecho, muchas de las críticas que
han emergido frente a la Convención, apuntan a que ésta
termina construyendo, y de algún modo, imponiendo un
único modelo occidental de lo que es la infancia, sus de-
rechos, y la relación que el Estado, la familia y la socie-


intervenir en los asuntos de la infancia, de tal suerte que
se apunte a la garantía de derechos, algo que claramente
ha quedado plasmado en la CDN (Cirello Bruñol, 2010:95).


No obstante, y retomando el planteamiento que Eduardo
Bustelo (2007) hace al respecto, si bien esa disputa también
se ha dado al interior de otras instituciones sociales, como
la familia o la escuela, poco o casi nada se ha hecho fren-
te al sector privado. Es más, a lo largo de los artículos que
componen la Convención, hay un llamamiento prioritario
al Estado (como no podría ser de otra manera), a la fami-
lia, escuela, y otras instituciones sociales, pero una evidente
omisión al sector privado (empresas, escuelas, hospitales,
medios de comunicación, etc.). Dicha omisión llama mu-
cho la atención, pues el sector privado no sólo que también
debería ser responsable de garantizar el cumplimiento de los
derechos de la niñez y adolescencia, sino que muchas veces
es en ciertas partes de este sector donde en silencio más se
violan los derechos de la infancia. Para muestra las diversas
formas de explotación laboral infantil (Bustelo, 2007:111-112)


Si se cree que la cuestión de la infancia es sólo un asun-
to estatal o familiar, erróneamente se deja pasar por alto
las irresponsabilidades, desentendimientos y violaciones
a los derechos de la niñez y adolescencia que ocurren en
buena parte del sector privado. Es más, esa omisión fácil-
mente puede derivarse en la no vinculación de ese sector
en asuntos que conciernen la procuración de derechos de
la infancia, generándose así una suerte de vacío legal que
puede dar paso fácilmente a una “justificada” violación de
esos derechos. Bustelo (2007), sugiere que incorporar al
sector privado como institución que explícitamente tam-
bién es responsable de la aplicación de la CDN, sería una
salida frente a esta evidente limitación de este instrumento
internacional. Dicha incorporación tendría por lo menos
dos claras repercusiones. Por un lado, estimularía a que
entre el Estado y el sector privado se genere un diálogo
permanente con miras a encontrar las mejores vías para
aplicar y vigilar el cumplimiento de los postulados de la
Convención, y por otro lado, incidiría, de algún modo, en
que desde el sector privado no se conciba más a los niños,
niñas y adolescentes, sólo como potenciales empleados o
consumidores, o más burdamente sólo como nichos de
mercado, y más bien que desde ese sector se los vea como
sujetos de derechos, es decir como ciudadanos-as (Buste-
lo, 2007: 112).


Vale la pena recalcar, persistiendo en la argumentación de
Bustelo, que la vinculación del sector privado a la CDN,
no significa que las empresas se vuelvan “socialmente res-
ponsables” frente a la causa infantil. Su vinculación impli-
caría que un enfoque de derechos, como el previsto en la
CDN, sea asimilado dentro de las prácticas empresariales
cotidianas. Este punto es clave ya que en muchas ocasio-
nes el sector privado construye una imagen y un discur-
so de “solidaridad con el mundo”, y en particular con la
causa infantil, aun cuando con las prácticas empresariales
internas se sigan violando derechos sociales, económicos
o laborales de sus empleadores, más aún cuando se trata


dad deben tener con ella (Thorne, 2004: 772-775; Bustelo,
2007, 2010; Mercer, 2010). Un ejemplo de cómo las reser-
vas ante la CDN también tienen implicaciones nacionales
se constata en las condiciones vitales de la niñez y adoles-
cencia inmigrante indocumentada en Estados Unidos, o
en los procesos de reunificación familiar clandestina en
ese país. En la medida que este Estado no sea firmante de
la Convención, tanto el supuesto de universalidad como
la adaptación de su normativa nacional interna a favor de
la infancia, sin excluir a los inmigrantes indocumentados,
no se concretarán.


Con este segundo análisis en torno a las reservas, no esta-
mos, bajo ningún punto de vista, justificando la no puesta
en práctica de la CDN, o la negativa de los Estados a no
ser firmante y no ratificarla. Más bien pretendemos am-
pliar la reflexión en torno a la misma, y sumarnos a esas
propuestas críticas que llaman la atención frente a la po-
sibilidad de que la CDN termine siendo un instrumento
que impone un modelo occidental homogenizante, que
no necesariamente calza con la complejidad y diversidad
social. Quizá una mirada crítica frente a las reservas que
se han hecho a la CDN pueda mostrar que si esa imposibi-
lidad para alcanzar esos objetivos históricos ha persistido,
quizá se deba a que la imposición de modelos únicos no
siempre tiene los resultados esperados. Así, dar cuenta de
las reservas nos muestra que la universalidad de la Con-
vención todavía debe ser alcanzada, y además, nos alien-
ta a indagar en los orígenes de las mismas, para entonces
proponer formas en las que este instrumento internacio-
nal pueda ampliar su campo de incidencia incorporando
otros modos de concebir a la infancia, sus derechos y las
formas de relacionamiento social y estatal, siempre con el
objetivo mayor de velar por la mejoría de la situación de la
niñez en el mundo.


Segundo, la ausencia de una vinculación explícita del
sector privado a la CDN. Recordemos, tal como lo vimos
en la primera sección de este capítulo, que el paso de la
Doctrina de Situaciones Irregulares a la de Protección
Integral, implicó, fundamentalmente, la transformación
del rol del Estado frente a la infancia: de ser un Estado
interventor y corrector, a ser un Estado garantizador de
derechos. Siguiendo el análisis que Miguel Cirello Bruñol
(2010) hace al respecto, podríamos sugerir que en el cen-
tro de la evolución del derecho de la infancia las mayores
disputas se han dado, y se siguen dando, frente al Estado,
y al modo en que éste ha concebido a la niñez y a la ado-
lescencia, y frente a las repercusiones que esa concepción
ha tenido no sólo en el diseño y ejecución de políticas
públicas, sino también en las particulares formas de rela-
cionamiento estatal, e incluso social, con la infancia. De
hecho, como señala ese mismo autor, en esa lucha histó-
rica ha sido necesario limitar las facultades del Estado para


de menores de 18 años (Bustelo, 2010:43-46). Por tanto,
de lo que se trataría es de ir más allá de un compromiso
encapsulado en el ámbito privado, que da réditos al mar-
keting empresarial (por el uso de imágenes que confirman
a empresas socialmente responsables), y dar paso a un
verdadero compromiso colectivo y político con la niñez y
adolescencia. Se trataría, entonces, de que la concepción
de niñez y adolescencia que se deriva de la Doctrina de
Protección Integral, prevista en la CDN, sea incorporada
en el sector privado, y que éste en conjunto con el Estado
participe de una transformación efectiva y continua de las
formas de relacionamiento hacia ese grupo social.


Tercero, el poco énfasis frente a derechos económicos.
Si bien la CDN reconoce en varios de sus artículos, en par-
ticular en el artículo cuarto, la necesidad de que los Estados
otorguen el “máximo de recursos posibles” para que el res-
to de derechos contemplados en este instrumento se cum-
plan, el énfasis que dentro de este instrumento internacio-
nal se hace a los derechos económicos es insuficiente y no
basta. De hecho, el cumplimiento de estos derechos ten-
dría que ser prioritario, y esto se debe a que los derechos
económicos operan como derechos “habilitantes” del resto
de derechos. Si no están resueltas las condiciones mate-
riales de la subsistencia básica de la niñez y adolescencia
difícilmente se puede esperar que el resto de derechos, en
particular aquellos que se vinculan a su edad, sean cumpli-
dos (Bustelo, 2010). Es más, la permanente violación a los
derechos económicos de la niñez se confirma en el hecho
de que la mitad de los niños, niñas y adolescentes en el
mundo vive sumida en la pobreza. Dato que nos alarma
mucho pues la pobreza, y con ella la ausencia de oportuni-
dades vitales y laborales, suele, con demasiada frecuencia,
ser terreno fértil para la violencia. De ahí que procurar la
garantía de los derechos económicos habría de ser uno de
los puntos nodales de la aplicación de CDN. Esto implicaría
que los Estados y las sociedades decididamente apunten a
una transformación del modo de acumulación económica
capitalista contemporánea, en el cual la base es la explota-
ción, el dominio y por ende la generación de desigualdad
y permanente violación de los derechos económicos, así
como de los sociales, culturales y políticos, de la gran ma-
yoría de excluidos del mundo.


Sin el aseguramiento efectivo de los derechos económi-
cos, difícilmente se podrá garantizar el cumplimiento
del resto de derechos de la infancia. Y esto se debe a que,
parafraseando a Emilio García Méndez (2007): “la igual-
dad y la no discriminación que postulan los instrumen-
tos de derechos humanos resultan –paradójica pero ine-
vitablemente – de su inexistencia en la realidad” (García
Méndez, 2007:12). De ahí que transformar esa realidad
habría de ser uno de los principales objetivos –si no el
prioritario– de los instrumentos internacionales que
pretenden asegurar el cumplimiento de derechos huma-
nos, entre ellos la Convención. La poca decisión de los
Estados y de las sociedades contemporáneas de revertir
ese modo de acumulación económica, que sólo nos lle-
va al empobrecimiento acelerado, a la perpetuación de




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la desigualdad y la exclusión, y a la acelerada deshuma-
nización de las relaciones sociales, es una de las causas
estructurales para el incumplimiento de esos históricos
objetivos a favor de la infancia. En un escenario así, el
instrumento que vela por la mejoría de la situación de
la niñez y adolescencia en el mundo, como es la CDN,
debería firme y decididamente apuntar al cumplimiento
prioritario de los derechos económicos de niños, niñas
y adolescentes. De lo contrario, el sentido mismo de la
Convención se perderá en un discurso vacío en torno a
objetivos inalcanzables en la medida que no se concre-
ten transformaciones sustantivas en las condiciones de
vida de la infancia.


Ahora bien, en este punto del análisis y dado que ya hemos
arrojado una importante explicación estructural frente al
incumplimiento de esos históricos objetivos, quisiéramos,
antes de continuar con la exposición de la cuarta limita-
ción de la CDN, dar cuenta de una segunda explicación
estructural para dicho incumplimiento. Se trata de la per-
sistencia de relaciones adulto-céntricas.


Diversos autores críticos de la Convención (Bustelo, 2007,
2010; García Méndez, 2007; Ávila, 2010; Simon Campaña,
2010; entre otros) consideran que a pesar de ese histórico
tránsito a favor de los derechos, en términos generales, se-
guimos viviendo en sociedades donde se priorizan los in-
tereses de los adultos, y en donde perduran las relaciones
de dominio hacia la infancia. ¿Cómo transformar el “adul-
tocentrismo”?, como denomina Ramiro Ávila Santamaría
(2010: xvi) a esas relaciones de poder que adultos ejercen
sobre niños, niñas y adolescentes, sigue siendo una de las
interrogantes pendientes. Supuestamente la nueva Doc-
trina de la Protección Integral apuntaba a esa anhelada
transformación. Sin embargo, en estas dos décadas a par-
tir de la entrada en vigencia de la CDN, el balance de dicha
transformación, como lo sugiere Ávila Santamaría, “no es
muy bueno” (Ávila Santamaría, 2010: xiv). Esto se debe,
entre otras cosas, a que el adultocentrismo es visto como
el “normal” modo de relacionamiento entre el mundo de
los adultos y el de la infancia. Este tipo de relación se fun-
da en la “inevitable” “autoridad” y el poder que la edad de
los adultos les confiere para imponerse, a veces incluso de
maneras violentas, sobre los niños, niñas y adolescentes.
Así, con esa imposición “justificada”, se terminaría nor-
malizando el abuso, el dominio y la violencia de los adul-
tos sobre los menores de edad (Ávila, 2010, Simon, 2010,
García Méndez, 2007, Bustelo, 2007).


Eduardo Bustelo (2010) señala un punto adicional fren-
te al adultocentrismo. La supuesta inevitabilidad de ese
tipo de relaciones, podría explicarse a partir del “estado
de indefensión”, o la condición de vulnerabilidad, que
por su edad, “naturalmente” carga la infancia. Desde esta
perspectiva se construye una concepción de irremediable
intervención frente a esa indefensión: dado que las perso-
nas menores de 18 años no tienen la capacidad de velar y
responder por sí mismos, y que inevitablemente son vul-


que agentes de la justicia, tenían a la hora de interpretar y
aplicar la legislación para la infancia. No obstante, “no es
posible permanecer indiferente ante las interpretaciones
que del “interés superior del niño” se hacen, las cuales in-
cluso legitiman decisiones y acciones que vulneran los de-
rechos que la propia Convención reconoce” (Cirello Bruñol,
2010: 88). Esta atinada afirmación de Cirello Bruñol (2010),
se conecta directamente con el análisis previo sobre el “es-
tado de indefensión” propuesto por Bustelo. Si perduran
relaciones de poder de adultos sobre niños, necesariamen-
te ese principio del interés superior puede dar carta blanca
para que se justifiquen y perpetúen relaciones de dominio,
imposición e incluso de violencia hacia los menores de 18
años. Así, y tal como lo señala Bustelo (2010), se abre un
complejo relativismo frente a quién define ese mejor inte-
rés: ¿el Estado?, ¿los padres y las madres?, ¿la escuela?, ¿los
códigos sociales?; o ¿todos en conjunto? (Bustelo, 2010:57).


Hay un hecho adicional que puede complicar todavía más
la aplicación de ese principio rector. En la CDN se estipu-
la que al interés superior del niño se le debe otorgar “una”
consideración primordial y no “la” consideración primor-
dial. Esta distinción léxica, pertinentemente identificada
por Bustelo (2010), no debe pasarse por alto, pues tiene im-
portantes repercusiones. A decir de este autor, “una” consi-
deración primordial para ese principio rector, supone que
el interés superior del niño es uno entre tantos otros que el
Estado y la sociedad habrían de tomar en cuenta frente a las
decisiones relacionadas con la niñez y la adolescencia. Si se


nerables, entonces un adulto habría de responder por ellos
(Bustelo, 2010:32-35). Bustelo, no pone en tela de duda
este hecho, y nosotros concordamos con ello. Sin embar-
go, en dónde sí pone el acento y hace una importante crí-
tica, es que bajo el argumento de la indefensión, la niñez
y la adolescencia caen en una inevitable dependencia con
las decisiones, intereses, formas de relacionamiento e im-
posiciones de los adultos. Este dominio de adultos sobre
aquellos que son menores de edad, que casi siempre se
tiñe de formas de violencia veladas o explícitas, se justifi-
ca todavía más, debido a la dificultad que la infancia tie-
ne para auto-representarse (Bustelo, 2010:32). Siendo así,
parecería que los viejos postulados de la Doctrina de las
Situaciones Irregulares estarían mucho más enraizados,
de lo que creemos, en la concepción que tenemos de la
infancia y en el modo de relacionarnos con ella.


Sin negar que la niñez y adolescencia son efectivamente
más vulnerables, ni se diga en contextos de pobreza o ex-
trema pobreza, y que no pueden auto-representarse, el de-
safío es por tanto consolidar relaciones que se basen en el
respeto, la igualdad, y en la comprensión de que esos otros,
los menores de edad, son sujetos de derechos, y no sólo
seres indefensos sobre los cuales los adultos se imponen y
dominan. De lo contrario, la persistencia del adultocentris-
mo, justificado en ese “estado de indefensión”, claramente
imposibilitará la adopción de una nueva concepción de la
infancia, así como de un nuevo modo de convivencia es-
tatal y social basado en el irrestricto cumplimiento de los
derechos de la niñez y adolescencia. Es más, dicha per-
sistencia puede, incluso, provocar la tergiversación de los
objetivos que persigue la CDN, logrando que las relaciones
de dominio de adultos sobre niños, niñas y adolescentes se
perpetúen en lugar de transformarse. La cuarta debilidad
de la Convención, lamentablemente, da cuenta de ello.


Cuarto, la concepción del interés superior del niño. En
el artículo tercero, inciso primero, de la Convención, se de-
clara que el principio del “mejor interés del niño” será un
principio rector-guía de este instrumento internacional.
Esto implica que este principio incidirá no sólo en el orde-
namiento jurídico de la CDN, sino también en las legisla-
ciones específicas a favor de la infancia, y en las políticas
públicas que se deriven de ellas. Incluso se espera que ese
principio rector oriente la configuración de un modo de
convivencia más igualitario, que garantice el mejor interés
de los niños, niñas y adolescentes a partir del cumplimiento
de sus derechos (Cirello Bruño, 2010:85-87). Sin embargo,
y teniendo en cuenta esa persistencia del adultocentrismo
en las relaciones sociales y estatales con la infancia, emerge
una pregunta inmediata: ¿quién y a partir de qué define lo
que es mejor para los niños, las niñas y adolescentes?


El sentido de incorporar en la CDN el principio del interés
superior del niño, era como lo señala Cirello Bruñol (2010),
reducir las libres interpretaciones que se hacían en torno
al bienestar de las personas menores de 18 años, y las dis-
crecionalidades que autoridades estatales, y en particular,


trata de “una” consideración entre tantas otras, nuevamen-
te se puede dar cabida para una libre interpretación frente
a cuál es la mejor consideración o no para ese grupo social.
Si, por el contrario, en la CDN explícitamente se hubiera es-
tablecido que a ese principio rector se da “la” consideración
primordial, entonces se estaría encasillando a que los Es-
tados y sociedades prioricen, incuestionablemente, y ante
todo, la cuestión de la infancia (Bustelo, 2010:57).


A pesar de que este cuarto aspecto de la CDN, parecería
a primera vista sólo una sutileza en torno a ese principio
rector, no lo es. Resulta que al no definir mínima o total-
mente lo que se entiende por interés superior del niño y la
prioridad estatal o social que a éste se le otorga, se deja un
amplio margen de discrecionalidad, que bien puede dar
cabida a la perpetuación del adultocentrismo, debilitando
la garantía del cumplimiento de los derechos que la pro-
pia Convención estipula. Para ilustrar los efectos que esta
limitación de la CDN puede tener, vale la pena remitirse
al capítulo de Agudo Sanchíz y Castro Neria, dentro de
este mismo libro, donde los autores analizan la propuesta
ecuatoriana de reforma al Código Penal y al Código de la
Niñez y Adolescencia que contempla la rebaja de 18 a 16
años de la edad penal. Con este ejemplo de la coyuntura
ecuatoriana se evidencia que bajo esa libre interpretación
del interés superior del niño, efectivamente se termina
violando los derechos contemplados en la CDN y en el
Código de la Niñez y Adolescencia ecuatoriano.




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Por lo tanto, revertir esta cuarta debilidad de la CDN, impli-
caría precisar explícitamente lo que se entiende por mejor
interés del niño, y a la par crear instrumentos jurídicos que
reduzcan esa indeterminación y que procuren el efectivo
cumplimiento de los derechos de la infancia y la trans-
formación de esas relaciones adulto-céntricas. ¿Cómo
lograr todo ello? La creación de legislaciones nacionales
específicas a favor de la infancia, y el diseño y puesta en
marcha de sistemas integrales de protección para la niñez
y la adolescencia puede ser la vía indicada para superar
esta cuarta debilidad. Sin embargo, y tal como pasaremos
revista a continuación, ese último aspecto de la CDN tam-
poco está exento de limitaciones.

Quinto, la limitada puesta en práctica de la Conven-
ción. Para que el principio rector de la CDN se materiali-
ce en la praxis, es fundamental que las formas de relacio-
namiento estatal y social con la infancia estén reguladas
y mediadas por los derechos de la niñez y adolescencia.
Es decir, que ese principio rector se convierta en la me-
dida que permanentemente recuerde a jueces, policías, y
autoridades estatales, así como a padres, madres, docen-
tes, y adultos en general, que la relación que todos ellos
establecen con la infancia debe basarse en el absoluto
respecto y plena garantía de los derechos de ese grupo
social. Este paso, fundamental para la transformación de
las relaciones adulto-céntricas, y tan necesario para po-
ner en macha esa Doctrina de la Protección Integral, tal


taciones para el pleno ejercicio de los derechos de la ni-
ñez y adolescencia. Por decreto difícilmente se revertirán
históricas relaciones de dominio de adultos sobre niños,
menos aún si éstas incluso ya han llegado a concebirse
como el “normal” modo de relacionamiento entre unos y
otros. Y por otra parte, esas limitaciones también se han
dado, ya que, como lo afirma Bustelo (2010): “la adapta-
ción de la CDN ha sido verdaderamente “invertida” en
el sentido de que la mayoría de los países […] han “adap-
tado” a la CDN a su legislación interna y no a la inversa
como era lo originalmente propuesto” (Bustelo, 2010:58).
Es decir, salvo con excepciones, no se han transformado
las legislaciones nacionales bajo ese principio rector, ni
se han creado nuevas legislaciones específicas, sino que
sólo se han hecho ciertas modificaciones que a la larga
no han producido transformaciones sustantivas. El hecho
de adaptar la CDN a las legislaciones nacionales, y no a la
inversa, repercute negativamente sobre todo en la posibi-
lidad de configurar sistemas de protección integral para
la infancia, y también en dar marcha a un proceso social,
que si bien es ambicioso y complejo, es urgente: superar
el enraizado adultocentrismo. La insistencia de llevar a la
práctica la dimensión programática de la Convención no
es fortuita, sólo así será posible reordenar, bajo un enfo-
que de derechos, las relaciones estatales y sociales con la
infancia, y enseñar a los adultos una nueva concepción
que, fundada en principios de igualdad y respeto, trans-
forme las condiciones de vida y proteja el bienestar de los
niños, niñas y adolescentes. Contar con legislaciones es-
pecíficas que permitan la creación de sistemas nacionales
a favor la infancia es la base para que la doctrina de la pro-
tección integral no sólo exista en un nivel discursivo, sino
que pueda ser ejercida, y que ese ejercicio sea cumplido
en todos los niveles sociales y estatales, públicos y priva-
dos que se relacionan con la niñez y adolescencia.


Farith Simon Campaña (2010), reflexionando en torno a
esta limitación de la Convención, nos recuerda que para
que un individuo tenga derechos, implica necesariamen-
te que exista un reconocimiento jurídico, social y moral al
respecto, y ese reconocimiento sólo se evidencia en tanto
y en cuanto existen concretas formas de relacionamien-
to donde efectivamente se pone en práctica ese derecho,
permitiendo su prevalencia (Simon Campaña, 2010:457).
De ahí que no sólo basta que los Estados reconozcan los
derechos humanos, en todas sus especificidades, para
que éstos existan en la praxis y transformen las formas de
convivencia social, los derechos han de ser respetados y
sobre todo, garantizados. ¿Qué implica que un Estado ten-
ga la obligación de garantizar derechos? Siguiendo con
el análisis que Simon Campaña (2010) hace remitiéndose
a los postulados de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, dicha obligación estatal implica: “[…] organizar
todo el aparato gubernamental y, en general, todas las es-
tructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del
poder público, de manera tal que sean capaces de asegu-
rar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos” (Simon Campaña, 2010: 459). Sin esa organiza-


como señala Cerillo Bruñol (2010), “históricamente no se
ha logrado, pues ha existido una tendencia generalizada
a desconocer los derechos de la infancia como límite para
las actuaciones de los adultos en general” (Cerillo Bruñol,
2010:98-99).


Precisamente con el fin de interrumpir esa tendencia gene-
ralizada, se ha propuesto que la dimensión programática de
la CDN sea cumplida inexorablemente por todos los Estados
firmantes. Tal como lo repasamos al inicio de la segunda
sección, poner en marcha esa dimensión, implica que en
todos los países que han ratificado la CDN, se deben crear
legislaciones nacionales específicas a favor de la infancia,
las cuales traduzcan en lo local los requerimientos para el
cumplimiento absoluto de la Convención. Y, adicionalmen-
te, se ha exigido la configuración de sistemas nacionales in-
tegrales para la protección a la niñez y adolescencia.


Durante las dos décadas pasadas, alrededor de setenta paí-
ses, entre ellos Ecuador, incorporaron códigos de la in-
fancia en sus legislaciones nacionales, basándose en las
disposiciones de la Convención (UNICEF, 2009). Si bien
este hecho es un importante avance a favor de la infan-
cia, la sola existencia de nuevas legislaciones no necesa-
riamente ha supuesto transformaciones en la situación
vital de los menores de edad; y esto se debe a dos motivos.
Por una parte, la persistencia del adultocentrismo, que tal
como lo hemos visto, es sin duda una de las mayores limi-


ción de todo el aparato estatal mediada por una doctrina
de derechos, difícilmente se podrá identificar violaciones
a derechos humanos; investigar sus causas; sancionar a
los victimarios; procurar el restablecimiento de los dere-
chos contravenidos; y reparar los daños producidos por
dicha violación. En síntesis, sin esa organización del apa-
rato estatal difícilmente se podrá combatir la impunidad,
procurar justicia y por ende garantizar el cumplimiento de
derechos (Simon Campaña, 2010).


Para el caso que nos compete, la obligación de garantizar
los derechos de la infancia implica entonces un ordena-
miento estatal bajo la doctrina de la protección integral.
Esto supone la existencia de legislaciones nacionales
específicas creadas a partir de dicha doctrina, y necesa-
riamente el diseño y sobre todo, la puesta en práctica de
sistemas nacionales de protección para la niñez y la ado-
lescencia, los cuales vigilen el cumplimiento de los dere-
chos de la infancia tanto en la esfera pública como en la
privada, y en las relaciones que entre el Estado, el merca-
do, la familia, la escuela, los medios de comunicación, las
organizaciones sociales, y demás instituciones sociales
se tejen con la infancia. Este sistema ha de tener como
objetivo evaluar que los programas y políticas públicas
encaminadas a favor de la infancia, sean creadas y ejecu-
tadas a partir de un enfoque de derechos, y sobre todo que
en la puesta en práctica de la Doctrina de Protección In-
tegral, esas históricas relaciones adulto-céntricas vayan
siendo transformadas. En síntesis, se trataría entonces
de una organización del aparato estatal-social que debe,
tal como lo señala Simon Campaña (2010), ser multi-ins-
titucional, multinivel, participativa, e incluso, dadas las
condiciones de un mundo altamente globalizado donde
la problemática de la infancia compete a muchos Estados,
que apunte a largo plazo a la configuración de sistemas
de protección de la niñez y adolescencia supra-estatales
(Simon Campaña, 2010, Oviedo, 2010). Sin la existencia
efectiva de ese sistema, concebido como un medio para
garantizar el pleno ejercicio de derechos, la Convención
y todos los derechos que promulgan sólo se mantendrán
en un nivel discursivo. Y dadas las funestas condiciones
de vida de la mitad de la infancia en el mundo, urge lle-
varlo a la praxis.


3. ¿Por qué persistir en la lucha
a favor de la infancia?


La respuesta ante esta pregunta parecería una obviedad:
porque la infancia es el futuro y obviamente hay que
luchar por su mejor bienestar. Sin embargo, si nos re-
mitimos a la reflexión que hemos venido desarrollando
en este capítulo, esa obviedad queda un tanto opacada
y cuestionada. ¿Cuál futuro podrá tener la mitad de la
infancia en el mundo que crece sumida en la pobreza,
vive en la violencia y es permanentemente invisibiliza-
da y excluida? ¿De qué futuro hablamos si en casi un
siglo no hemos sido capaces de modificar relaciones de




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dominio entre adultos y niños? ¿Cómo podrá ser ese fu-
turo si hasta ahora la impunidad frente a la violación de
los derechos de la niñez persiste, si no somos capaces de
configurar sistemas para procurar justicia, y ante todo, si
no podemos crear relaciones sociales y estatales funda-
das en una concepción y praxis de derechos humanos?
Y más aún, ¿qué tipo de sociedades y Estados futuros se
configurarán si no hemos apostado decididamente por
la transformación de ese modelo de acumulación eco-
nómica, el capitalismo, que sólo perpetúa la desigualdad,
la inequidad, la violencia y la deshumanización de las re-
laciones sociales?


Sería mejor responder a esa pregunta no a partir del fu-
turo, sino desde el presente. Es decir, a partir de la actual
y urgente necesidad de modificar las relaciones sociales
y estatales con los niños, niñas y adolescentes. Persistir
en la lucha por la infancia, sólo tiene sentido en la me-
dida en que el presente que ellos viven sea radicalmente
transformado. Si esa lucha sólo apunta al futuro, a un fu-
turo idílico, corremos el riesgo de obviar la funesta rea-
lidad contemporánea. Y evidentemente, podría resultar
más cómodo, o quizá menos doloroso, imaginarnos una
realidad futura en la que imágenes con halo de guerra ya
no existan. Sin embargo, hoy esas imágenes sólo se mul-
tiplican, y es ahora cuando debemos revertirlas.


El análisis que hemos hecho en este capítulo, nos con-
firma que a lo largo de casi un siglo, importantes e inne-
gables avances se han dado en ese tránsito a favor de la
infancia. Pero, también hemos constatado cómo no he-
mos sido capaces de transformar las condiciones de vida
en las que crece y se desarrolla la infancia; ni tampoco
de asegurar el pleno ejercicio de sus derechos; y menos
aún de gestar relaciones con la niñez y la adolescencia
fundadas en el respeto y la igualdad. Esta reflexión nos ha
llevado a evidenciar que una serie de limitaciones existen
en el instrumento que por excelencia vela por el bienestar
de la infancia en el mundo. Revertir esas falencias habría
de ser una prioridad urgente para los Estados y las socie-
dades contemporáneas. A dos décadas de la entrada en
vigencia de la Convención, y frente a la persistencia de
una gran brecha entre los avances legales y la realidad en
la que crece y se desarrolla la niñez y adolescencia en el
mundo, se vuelve indispensable interrumpir esas histó-


ricas relaciones adulto-céntricas y dar paso a una nueva
forma de relacionamiento con la infancia. Para ello, es
indispensable que desde los Estados se creen las condi-
ciones que garanticen el cumplimiento de los derechos
de la niñez y adolescencia, de tal manera que no caiga-
mos en un cotidiano estado de excepción frente al ejerci-
cio de esos derechos.


Persistir en esa lucha a favor de la infancia, tiene sentido
no porque vale la pena “invertir en el futuro”; sino por-
que es urgente intervenir en el presente para cambiar la
forma de vida de la infancia. Hoy es cuando necesitamos
configurar sistemas de protección integral a su favor.
Sistemas que no intenten homogenizar a la niñez y a la
adolescencia, ni tampoco a sus necesidades bajo una sola
concepción, sino que más bien tengan la capacidad de dar
múltiples respuestas, bajo un enfoque de derechos, ante la
diversidad de necesidades que niños, niñas y adolescen-
tes tienen al vivir en distintas situaciones y tipos de fami-
lias. Es necesario entonces crear sistemas de protección
que identifiquen y garanticen acciones concretas ante las
diferencias, pero que apunten, a una forma de conviven-
cia que no sea indiferente a las limitadas condiciones y
oportunidades de vida en las que crece la infancia.


Continuar la lucha a favor de la infancia, nos posibilita,
retomando la reflexión de Eglantyne Jebb (1920), sacar al
mundo de su ruina. Y esto se debe a que esa lucha nos
exige transformar los modos de relacionamiento sociales
y estatales con la niñez y la adolescencia, lo que también
supone modificar la manera en que nos relacionamos,
concebimos la vida, el tiempo; en definitiva, transformar
la forma en que vivimos. Apuntar al pleno ejercicio de los
derechos de la infancia, como reflexiona Eduardo Bustelo
(2007), implica construir sociedades y Estados que respon-
den en el presente, frente a todos los que nos sobrevivirán.
Por lo tanto, esa lucha no es por una inversión en el futuro,
es por el bienestar de la infancia en el presente (Bustelo,
2007). Si no modificamos el presente, entonces mañana,
esa niñez y adolescencia excluida, invisibilizada y violen-
tada, pasará a la adultez reproduciendo y perpetuando a la
violencia como única forma de relacionamiento humano.
El único sentido que tendría la persistencia de esa lucha,
es, por tanto, la posibilidad de transformar nuestra reali-
dad, aquí y ahora.




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Parte II


Niñez en un
contexto de cambios:


Ecuador 1990-2011




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El escenario institucional y el movimiento de la infancia
Santiago Ortiz Crespo


por la infancia que aspiraban al reconocimiento de los ni-
ños y de las niñas como ciudadanos y ciudadanas.


Esta movilización social reveló las limitaciones del mode-
lo económico y político vigente, las fisuras existentes en
la gobernabilidad del país, y el debilitamiento del Estado.
En estas condiciones las elites locales procuraron realizar
algunos cambios estructurales, a tono con lo que a nivel
internacional estaban preparando organismos como el
Fondo Monetario Internacional, FMI, la Comisión Eco-
nómica para América Latina y el Caribe, CEPAL, y el Ban-
co Mundial. Estas instancias internacionales se habían
dado cuenta de que era necesario tomar medidas no sólo
de ajuste, sino que además impulsen la modernización
del Estado, la descentralización de la función pública y
el fortalecimiento de la justicia. Así mismo, dichos orga-
nismos internacionales, promovieron la puesta en mar-
cha de programas focalizados para enfrentar la pobreza,
apuntando a generar mayores niveles de estabilidad, de
cohesión social y de gobernabilidad en lo que se llamó la
“segunda generación de reformas”.


En este contexto de ajuste estructural, varios fueron los
cambios que tuvieron lugar en el país, entre otros figuran:
la creación del Programa de Desarrollo Municipal (1990);
la adopción de la Ley de Modernización del Estado (1993);
la creación del Consejo Nacional de Modernización, CO-
NAM (1993); la aprobación de la Ley del 15% 1 (1997) y de la
Ley de Descentralización y Participación (1997). Un paso
significativo se dio cuando se aprobó una nueva Consti-
tución en 1998 en donde se reconoció, por primera vez, la
ciudadanía de los niños, niñas y adolescentes, así como
los derechos específicos para las mujeres y los indígenas.


En el campo territorial se adoptó a la descentralización
como característica del Estado, estableciendo que todas
las funciones son transferibles excepto seguridad, finan-
zas y gobierno, de manera que los gobiernos locales po-
dían solicitar más de 2000 competencias en campos tan
diversos como salud, educación, obras públicas, produc-
ción, etc. Adicionalmente, se crearon las Juntas Parro-
quiales Rurales como nivel de gobierno y se reconoció
las circunscripciones territoriales indígenas, CTI. Dicha
Carta Magna configuró un marco favorable para la inter-
vención de la sociedad civil, estableciendo mecanismos
de democracia directa como la consulta, el referéndum y
la revocatoria del mandato. También se establecieron ne-
xos institucionales entre el Estado y la sociedad mediante
la creación de consejos de política pública en torno a los
derechos de la niñez, de la mujer y de los indígenas. Sin
embargo, este avanzado marco constitucional tuvo difi-
cultades en su aplicación, entre otras razones, debido a la
escasa voluntad política de las elites, a la ausencia de un
proyecto nacional coherente entre los partidos políticos y
a los intereses corporativos que no admitían la descentra-
lización del poder y las competencias a nivel local. Como
consecuencia del limitado alcance de esas reformas, la
crisis sociopolítica y económica se agudizó. El año 1999
será recordado como una de los más complejos en la his-


A lo largo de las dos últimas décadas el movimiento social de la infancia posicionó el enfoque de dere-chos lo cual implicó que en el plano constitucional
se reconozca la ciudadanía de los niños, niñas y adoles-
centes y que se avance en la construcción de un sistema
institucional de garantías. Para la concreción de estos
avances, los actores locales cumplieron un rol relevante,
pues emprendieron procesos para transformar los valores
y códigos de convivencia en los espacios cotidianos en-
tre adultos y niños, niñas y adolescentes; estos procesos
debieron articularse con una nueva arquitectura institu-
cional coordinada por los municipios y orientada a la ga-
rantía de derechos.


Al cierre de la primera década del siglo XXI, Ecuador ha
cambiado. El país asiste a modificaciones en el modelo de
desarrollo, en la forma del Estado y del régimen democrá-
tico, hechos que suponen nuevos desafíos para alcanzar
una ciudadanía efectiva para la niñez y la adolescencia.
Este artículo llama la atención sobre las implicaciones que
esas modificaciones estatales tienen a nivel local. Así, a lo
largo de las siguientes secciones, se analizan las normas
constitucionales y legales sobre la organización territorial
del Estado y los derechos de participación de la sociedad
civil, destacando una nueva estructura de oportunidades
para los actores locales. En este contexto, se proponen
algunas ideas para renovar la lucha por los derechos, re-
planteando prioridades, mejorando las capacidades de los
actores para incidir en la política pública, avanzando en
la puesta en marcha de los sistemas de protección y pro-
fundizando en el compromiso de las comunidades locales
en el respeto cotidiano de los niños, niñas y adolescentes.


1. El periodo neoliberal 1990-2006


Al inicio del período democrático, en octubre de l982, se
produjo un hecho que marcó la historia contemporánea
de Ecuador: la crisis de la deuda externa. Este suceso llevó
al gobierno de entonces, presidido por el Dr. Oswaldo Hur-


tado, a adoptar el primer paquete de medidas económicas
en función de un ajuste estructural de la economía y de la
caja fiscal. Con esta medida se dio paso a un nuevo capí-
tulo de la vida nacional, pues se frustraron las expectativas
de la población sobre las promesas de inclusión social y
política que se animaron con el regreso a la democracia.


Las políticas económicas adoptadas desde entonces se
orientaron a sentar las bases de un nuevo modelo de de-
sarrollo, favorable a los grandes capitales, al sector expor-
tador, financiero y bancario. Se trataba de políticas que
a la postre limitaron el desarrollo económico y social. La
reforma del Estado fue una pieza clave en este giro. Los
gobiernos asumieron un enfoque neoliberal que postula-
ba un “Estado mínimo” -el dejar hacer y dejar pasar-, de
manera que éste se abstenga de intervenir en las esferas
económica y social. Para ello se planteó, entre otras me-
didas, privatizar las empresas estatales estratégicas, redu-
cir el aparato estatal, desregular los precios, restringir los
gastos sociales y desmantelar los programas de desarrollo
rural. En suma, estas medidas se orientaban a un cambio
drástico en las relaciones entre el Estado, la sociedad y
el mercado, emergiendo este último como eje del nuevo
modelo de desarrollo.


La adopción de las políticas neoliberales, en lugar de
mejorar la situación del país, produjeron resultados so-
cioeconómicos limitados: en el año 1990 la economía se
estancó, la desigualdad social se acentuó, y la pobreza se
extendió hacia amplios sectores de la población. El ajuste
estructural no sólo intensificó los problemas sociales ya
existentes, sino que además puso en peligro la credibili-
dad de la democracia. En este contexto emergieron mo-
vimientos de protesta desde la sociedad civil: los pueblos
indígenas ganaron presencia política, a lo que se sumaron
sindicatos públicos, juntas cívicas locales y varios sectores
populares que se pronunciaron en rechazo al costo de la
vida. Surgieron también movimientos que luchaban por
nuevos derechos: las mujeres, los ambientalistas, y un
conglomerado de organizaciones sociales e instituciones


toria contemporánea pues, por un lado, el feriado ban-
cario provocó la dolarización de la economía nacional, y
por otro, la credibilidad del presidente Jamil Mahuad se
erosionó y éste fue depuesto en el año 2000. Estos acon-
tecimientos hundieron al régimen democrático, al punto
que entre 1996 y 2006, tres gobiernos constitucionalmen-
te electos no concluyeron el período para el cual fueron
nombrados (el gobierno de Mahuad fue uno de ellos).


En síntesis, a lo largo de estas dos últimas décadas, Ecua-
dor ha asistido a una evolución política e institucional
contradictoria. Por una parte, la inestabilidad sociopolíti-
ca y económica, la pugna entre las elites y la incapacidad
de los partidos gobernantes para responder a los intereses
de la ciudadanía han estado presentes, y por otra, la crea-
ción de oportunidades para el avance de los movimientos
sociales, el reconocimiento de sus derechos, el inicio de
procesos de descentralización, así como la dinamización
de nuevas formas de participación democrática también
han emergido en la escena política contemporánea. En
este complejo y contradictorio contexto emergió y se ins-
titucionalizó el movimiento de la infancia.


1.1. El movimiento de la infancia2


El movimiento a favor de la niñez y adolescencia ecuato-
riano nació en la década de 1980 y tomó cuerpo con la rati-
ficación de la Convención de los Derechos del Niño, CDN,
en 1989. En todo este proceso se consolidó una alianza que,
a través de espacios de diálogo (como foros, cumbres y
consultas a la niñez) y de la puesta en marcha de acciones
con incidencia estatal, logró articular alrededor de doscien-
tas organizaciones de la sociedad civil, a pueblos indígenas,
a personas y líderes políticos comprometidos, a agencias
de cooperación, a organizaciones no gubernamentales, y
a niños, niñas y adolescentes. A través de este movimien-
to social, se logró visibilizar a la niñez y a la adolescencia
como sujetos de derechos, transformando viejas relaciones
autoritarias que excluían de la toma de decisiones a los ni-
ños y a las niñas bajo el supuesto de que eran “menores” de
edad. A lo largo de la década subsiguiente tres hechos im-
portantes para el movimiento de la infancia tuvieron lugar.
Primero, se creó el Foro de la Niñez y Adolescencia, instan-
cia que jugó un importante rol en la movilización social y
en la inclusión en la agenda pública de varios temas que
afectan directamente el desarrollo de la niñez y de la ado-
lescencia, entre otros: la atención prioritaria a niños y niñas
de 0 a 6 años, la salud, la educación, la violencia, el maltrato
y la participación infantil. En segundo lugar, en 1992, se re-
formó el Código de Menores, reconociendo –por primera
vez en la historia ecuatoriana– a los niños, a las niñas y a los
adolescentes como sujetos de derecho. Y, finalmente, con
la adopción de la Constitución de 1998, se ratificó el nuevo
paradigma de la protección integral, el cual apunta a la ple-
na garantía de los derechos de la infancia. Estos tres impor-
tantes avances fueron recogidos en el Código de la Niñez,
instrumento legal aprobado en el 2003, en el que se planteó
el pleno reconocimiento de los derechos de la infancia.


1 Dicha Ley estableció que los gobiernos seccionales reciban, de manera progresiva, el 15% del presupuesto público.
2 Agradezco la colaboración de Lola Gutiérrez.




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Adoptar el enfoque de derechos, como base de las políticas
públicas y de la institucionalidad estatal, supone el recono-
cimiento por parte del Estado de que todas las personas son
sujetos de derecho. Y, a la vez, significa que el Estado, la fa-
milia, los maestros, las comunidades, y otras instituciones
sociales, son “portadoras de deber”. Es decir, que estas últi-
mas tienen la responsabilidad de garantizar el pleno cum-
plimiento de derechos, en este caso de aquellos derechos
específicos de los niños, de las niñas, y de los adolescentes.
Para el Ecuador de finales del siglo XX, llevar a la praxis di-
cho enfoque, implicaba no sólo la existencia de un marco
legal propicio, como aquél establecido por el Código de la
Niñez, sino además el diseño y la ejecución de una serie
de acciones estatales y sociales concretas para garantizar
el cumplimiento de los derechos de la infancia. De este
modo, tanto el Estado como el movimiento de la infancia
emprendieron una serie de acciones. Entre las más impor-
tantes figuran la creación del Sistema de Protección Inte-
gral de la infancia, y del Consejo Nacional de Niños, Niñas
y Adolescentes, CNNA. Este Consejo, que es parte central
del Sistema de Protección Integral, se estructuró a partir
de tres principios de protección de derechos: 1- la paridad
para la construcción de políticas públicas; 2-la creación de
instancias de protección; y, 3- la oferta de servicios que eje-
cuten las medidas de protección. Así, el CNNA de manera
paritaria, está conformado por cuatro delegados estatales y
cuatro delegados de la sociedad civil, y tiene la responsabi-
lidad de dictar las políticas públicas en torno a la infancia.


Una de las mayores fortalezas de esta instancia ha sido su
presencia territorial, pues a lo largo de esos ocho años de
vigencia del Código, se han creado Concejos Cantonales
de la Niñez en los municipios. Dichos concejos están in-
tegrados por delegados de las instituciones estatales y de
la sociedad civil local, siendo el alcalde quien los preside.
Además, como parte del mismo Sistema de Protección,
se organizaron Juntas de Protección, organismos con-
formados por profesionales encargados de conocer toda
situación de violación de derechos de la infancia y de dic-
tar, tras un expedito proceso judicial o administrativo, las
medidas de protección. También se integraron Redes de
Servicios constituidas por las entidades que proveen ser-
vicios destinados a la infancia y los Consejos Consultivos,
por niños, niñas y adolescentes quienes son responsables
de exigir el cumplimiento de sus derechos y de la políti-
ca pública. A no dudarlo la puesta en marcha del CNNA
como parte del Sistema de Protección Integral ha sido
uno de los logros más importantes del movimiento de
la infancia. De hecho, actualmente existen 117 Concejos
Cantonales de la Niñez y Adolescencia, 146 Juntas Canto-
nales de Protección, 174 Defensorías Comunitarias, y 89
Consejos Consultivos (con una importante movilización
de los adolescentes). Esto supone la existencia de espacios
de vigilancia permanente y exigencia del cumplimiento
de derechos y de la política pública en lo local a favor de
ese grupo etáreo. Este proceso ha conformado una fuerza
territorial legítima que le ha dado solidez a la instituciona-


lidad estatal, y ha asegurado la presencia de la temática de
la infancia en las agendas públicas.


En el ciclo señalado los actores sociales e institucionales
lograron articularse en varias iniciativas como los con-
gresos de niños, niñas y adolescentes, las elecciones y
consultas infantiles para priorizar derechos, o la campa-
ña para la aprobación del Código de la Infancia. Todo ello
permitío una visibilización de la problemática de la niñez
y de la adolescencia y su carácter de actores con derechos
así como la sensibilización de la población con respecto a
un mejor trato a los niños y a las niñas y la construcción
de consensos en torno a reformas institucionales a favor
de la infancia ecuatoriana. Asimismo, se logró que el Es-
tado, tanto a nivel central como local, tenga apertura a la
participación de la sociedad civil, de manera que normas y
políticas cuenten con espacios de consulta, deliberación,
planificación, cogestión y rendición de cuentas. Si bien
estos espacios no se extendieron a nivel nacional, sí tuvie-
ron una presencia significativa que sería la base para uni-
versalizar las instituciones participativas. Hay que señalar
que el movimiento de la infancia fue uno de los actores
que mejor aprovechó las oportunidades que abrían las re-
formas descentralizadoras para expandir su presencia te-
rritorial y lograr que los municipios asuman su responsa-
bilidad en términos de políticas y protección de derechos.


No obstante, este proceso no estuvo exento de limita-
ciones. Entre las más evidentes fue la dispersión de los
servicios: por ejemplo, el Instituto Nacional del Niño y la
Familia, INNFA –que entonces tenía un carácter privado
y dependía de la Primera Dama– contaba con cuatro pro-
gramas orientados al desarrollo infantil, las familias, niños
trabajadores y protección especial; el Ministerio de Bien-
estar Social llevaba por su parte el programa Operación
Rescate Infantil; el Banco Interamericano de Desarrollo,
BID, financiaba el Proyecto Nuestros Niños para ampliar
la cobertura en los primeros años; el Banco Central im-
pulsaba el Programa del Muchacho Trabajador, una ini-
ciativa orientada a adolescentes y jóvenes en temas de
empleo y comunicación (aunque este sector de la pobla-
ción nunca fue objeto de políticas públicas consistentes y
universales). Por otra parte, las organizaciones no guber-
namentales desarrollaban proyectos puntuales de salud,
educación, apoyo a las familias y protección especial, al
igual que las organizaciones de base comunitaria, fede-
raciones campesinas y barriales. Esta dispersión demos-
traba además la débil rectoría del Estado sobre el sector,
pues las políticas públicas no contaban con orientaciones
y parámetros comunes.


Hay también otras limitaciones que tenían que ver con
la convivencia diaria y la equidad, que siguen figurando
como desafíos pendientes para el movimiento de la niñez
y adolescencia tal como la brecha entre una normativa
auspiciosa en cuanto a derechos y unas prácticas limita-
das por parte de la sociedad y el Estado, pues la niñez y
la adolescencia seguían siendo desvalorizadas y maltra-
tadas. De ahí que los cambios legales no aseguraron los


cambios culturales en la vida cotidiana de la familia, la
escuela, los centros de salud, los medios de comunica-
ción, y, por supuesto, en los espacios públicos. A todas
estas limitaciones habría que sumar otras más derivadas
directamente de la adopción, en esas mismas décadas, de
políticas neoliberales: el debilitamiento del Estado ecuato-
riano, el desmantelamiento del sector productivo interno,
la reducción del empleo, y la restricción de los gastos so-
ciales en salud y en educación. La combinación de to-
dos estos factores impactaron directa y negativamente en
las condiciones de vida de los niños, de las niñas, de los
adolescentes, y de sus familias impidiendo que los avan-
ces normativos se complementen con avances materiales
concretos que garanticen el disfrute de los derechos, y que
se materialicen en la existencia de un efectivo Sistema de
Protección Integral para la infancia.


2. El nuevo escenario: 2007 - 2011
La participación


Como se anotó anteriormente, el desgaste del sistema po-
lítico, la crisis de partidos, la adopción de políticas neo-
liberales, y con ellas el debilitamiento del Estado, fueron
elementos que determinaron el contexto sociopolítico y
económico del Ecuador de finales del siglo XX e inicios del
siglo XXI. En dicho escenario emergieron nuevos acto-
res sociales –entre ellos el movimiento indígena– quie-
nes reclamaban mayor democracia, equidad y soberanía,
planteando propuestas alternativas al neoliberalismo. En
2007 una nueva fuerza política, Alianza País, llegó al go-
bierno y convocó a una nueva Asamblea Constituyente
con el propósito de renovar el marco normativo y trans-
formar el modelo de sociedad y de Estado. Así, la Asam-
blea se reunió en la ciudad de Montecristi, y desde ahí se
elaboró una nueva Constitución que fue aprobada poste-
riormente en referéndum. Esta nueva Carta Magna am-
plía los derechos de la población a través del diseño de un
nuevo marco institucional consistente que promueve la
participación ciudadana a través de la incorporación de
ciertas regulaciones sobre los gobiernos locales. Entre las
normativas propuestas más significativas, y que tienen
directa relación con el tema que interesa en este artículo,
figuran la nueva Ley de Participación Ciudadana, y el Có-
digo Orgánico de Organización Territorial, COOTAD. Ese
nuevo marco legal supone oportunidades para la defensa
de los derechos de la niñez y de la adolescencia, tanto en
relación a la participación de la sociedad civil, en particu-
lar del movimiento de la infancia, como en relación a las
funciones de los gobiernos locales.


El reciente proceso constituyente se produjo en un perío-
do de cambios gestado por diversos actores sociales. De
ahí que no sea casual que la nueva Constitución recoja al-
gunas ideas sumamente renovadoras, entre ellas las de la
participación ciudadana. Este tema consta tanto en las de-
finiciones constitucionales generales, como en las seccio-
nes específicas que se refieren a la democracia directa; a las
políticas públicas; a la planificación tanto a nivel nacional




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como desde los gobiernos autónomos descentralizados; y,
a la organización y al control social, particularmente, al es-
tablecimiento de parámetros para la intervención de acto-
res de la sociedad civil en la definición de la agenda públi-
ca. Así, se reconoce como titulares de derechos, y por ende
con derecho a la participación, a personas, comunidades,
colectivos y nacionalidades, concibiendo a la democracia
participativa como expresión de la soberanía popular, en
el mismo nivel de la representación política. Adicional-
mente varias formas de democracia (directa, representa-
tiva y comunitaria) también son reconocidas en la nueva
Carta Magna. Esto implica que las formas representativas
se enriquecen con las participativas, y aquello que resulta
todavía más novedoso, es que las formas representativas
también quedan enriquecidas con formas de autoridad y
de decisión de los pueblos indígenas. Así, la participación
es reconocida como un derecho.


El Artículo 95 define a ese derecho como la “intervención
protagónica en la toma de decisiones”, particularmente
en los asuntos públicos, como la planificación, la gestión
y el control social. De ahí que en el nuevo marco consti-
tucional la participación sea concebida como una expre-
sión del poder ciudadano. Esa “intervención protagóni-
ca” se extiende a diversos actores sociales: niños, niñas
y adolescentes, indígenas, campesinos, adultos mayores,
discapacitados, usuarios y consumidores, líderes barria-
les, artistas, y deportistas. Asimismo, hay un amplio re-
conocimiento de los derechos de las personas en grupos
de atención prioritaria, especialmente de la infancia, y
por primera vez se reconocen los derechos de los jóve-
nes. En coherencia con esa extensión del derecho a la
participación para más actores sociales, el abanico te-
mático también se amplía hacia nuevos campos como la
educación, la salud, la soberanía alimentaria, la comuni-
cación, la gestión de la ciudad, la cultura o el ambiente.
A no dudarlo, estas transformaciones constitucionales
configuran un nuevo y más amplio campo de acción
para la acción social a favor de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes.


La nueva Carta Magna amplía los derechos de la democra-
cia directa facilitando el uso de la consulta, de la revoca-
toria del mandato, y de la iniciativa popular para impulsar
reformas legales y constitucionales. Adicionalmente, ésta
cuenta con un marco amplio y adecuado que garantiza
el papel de las organizaciones populares y reconoce sus
derechos de reclamo, protesta y resistencia, así como su
facultad de intervención en la política pública en todos los
niveles de gobierno (Artículo 97). Estos cambios permi-
tirían que la lucha por los derechos de la niñez amplíe su
base de sustentación en las comunidades urbanas y rura-
les organizadas. Al ubicar a la economía popular y solida-
ria como parte de la economía nacional, se fundamenta el
rol de las organizaciones en la agricultura, la industria y la
provisión de servicios al Estado. Estos postulados consti-
tucionales también pueden dar paso a un proceso de for-
talecimiento del tejido social, ya que los padres y madres
de familia podrían encontrar nuevas salidas para mejorar


sus condiciones de empleo y formar pequeñas empresas
y cajas de crédito que les ayude a procurar los medios de
subsistencia para mantener a sus hijos.


A nivel nacional, el Estado abre sus compuertas para que
la sociedad civil intervenga en la política pública. Con res-
pecto a los temas de infancia son importantes al menos
tres dispositivos: 1- los consejos de derechos, 2- los con-
sejos sectoriales en cada ministerio, y, 3- la planificación.
Los consejos de derechos se los define como instancias
orientadas a asegurar la plena vigencia y ejercicio de los
derechos, concentrando su función en la “formulación,
observancia, seguimiento, y evaluación de políticas”.
Dentro de esa nueva concepción, se mantiene el Conse-
jo de la Infancia, sólo que ahora se convierte en parte de
los Consejos de Igualdad (Constitución 2008, Art. 156, 157,
Sexta disposición transitoria). Con respecto a los consejos
sectoriales, cada ministerio ( por ejemplo los Ministerios
de Educación, Salud o Inclusión Social) tiene la obligación
de conformar dichos consejos en los que deben intervenir
delegados de las organizaciones para incidir ya sea con
propuestas, consultas o controlando lo que cada uno de
ellos hace (Artículo 52). Otro ámbito para que los actores
influyan en la agenda pública tiene que ver con la planifi-
cación, dispositivo que puede ser aprovechado por los ac-
tores comprometidos con los derechos de la niñez y ado-
lescencia para fortalecer la labor del Estado en los campos
de la educación, salud, empleo y servicios públicos.


Por otra parte, a nivel local también se establece un siste-
ma participativo que debe coordinar su accionar con los
gobiernos locales electos asegurando la intervención de
la ciudadanía a través de cuatro dispositivos: 1- el Con-
sejo de Planificación, 2- el presupuesto participativo, 3-
la silla vacía, y, 4- las asambleas locales. Los Consejos
de Planificación se deben formar en todos los niveles de
gobierno, con delegados de la sociedad civil, el Estado
y los gobiernos autónomos descentralizados con el fin
de formular políticas y planes locales (Ley de Participa-
ción, Artículo 66). Se establece de manera obligatoria el
presupuesto participativo de tal modo que las familias,
comunidades y organizaciones puedan intervenir y mo-
nitorear la forma en que los gobiernos locales gastan los
recursos. Otro de los mandatos participativos consiste en
que en cada parroquia, municipio o provincia se debe
conformar una asamblea popular con los ciudadanos
y organizaciones de dicha localidad. Además, se insti-
tucionaliza la figura de la silla vacía, es decir que en las
reuniones de los consejos municipales y provinciales,
dependiendo de los temas a tratarse, siempre deberá es-
tar presente un representante de los ciudadanos el cual
tendrá voz y voto (Artículos 67 - 73).


Otro componente importante de la Constitución es el de
control social. Éste implica que los ciudadanos puedan
pedir información, exigir cuentas a las autoridades que
eligieron y, de ser el caso, sancionar si no cumplen sus
promesas de campaña o están utilizando los recursos pú-
blicos en su beneficio. También se instituye el Consejo de


Parroquial


Instancias de
participación


local Asambleas locales


Municipal


Provincial


Regional


Nacional


Nivel de
Gobierno


Espacios Mixtos Sociedad Civil
(Asamblea Local)


Consejo
Local de
Planificación


30%
ciudadanía


Autoridades electas,


Régimen dependiente,


Sociedad civil local


Organizaciones
Sociales y


Ciudadanía


Instancias de
participación


local


Consejo
Local de
Planificación


30%
ciudadanía


Autoridades electas,


Régimen dependiente,


Sociedad civil local


Instancias de
participación


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Consejo
Local de
Planificación


30%
ciudadanía


Autoridades electas,


Régimen dependiente,


Sociedad civil local


Instancias de
participación


local


Consejo
Local de
Planificación


30%
ciudadanía


Autoridades electas,


Régimen dependiente,


Sociedad civil local


Gobierno Nacional


1 por cada nivel de gobierno local


4 representantes ciudadanos por
región geográfica (alternos)


Consejo Nacional
de Planificación


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Asambleas locales


Organizaciones
Sociales y


Ciudadanía


Asambleas locales


Organizaciones
Sociales y


Ciudadanía


Asambleas locales


Organizaciones
Sociales y


Ciudadanía


Asamblea Ciudadana
Plurinacional e
Intercultural


Delegados y
delegadas de las


Asambleas
Locales


Consejos Ciudadanos


Consejos Nacionales por la Igualdad


Todos los Ministerios y Secretarías Nacionales tendrán Consejos ciudadanos.
Sociedad civil organizada, podrán tener delegados de las asambleas locales


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Fuente: Asamblea Nacional, 2010. Elaboración del autor.


Gráfico No. 1 Diseño del sistema participativo




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Participación Ciudadana y Control Social que, entre otras
atribuciones debe incentivar la participación, fomentar
políticas de transparencia y coordinar con el Estado los
procesos de rendición de cuentas y de control ciudadano.


Todos estos avances constitucionales figuran en la Ley de
Participación, la cual regula de manera detallada los di-
versos componentes de la democracia participativa y sus
dispositivos. En el Gráfico No. 1 se muestra el diseño del
sistema participativo propuesto tanto para los gobiernos
locales, como para el gobierno nacional, estos se encuen-
tran en un espacio mixto en donde se ensamblan la socie-
dad civil, los gobiernos locales y el Estado. Así, se puede
ver cómo en cada nivel de gobierno se conectan los go-
biernos autónomos descentralizados con la sociedad civil.


A modo de síntesis, la Constitución del 2008, al tener a la
participación ciudadana como uno de sus pilares, logra
renovar el concepto de democracia como expresión de la
soberanía popular. En ese marco constitucional se reco-
nocen a los actores individuales y colectivos como titula-
res de los derechos de participación, hecho que les per-
mite incidir en la agenda pública. Tal como se ha revisado,
las normas sobre participación, de manera coherente,
atraviesan al conjunto de las instituciones vinculando al
Estado y a la sociedad civil con ámbitos autónomos pero
interconectados a través de instancias mixtas de delibera-
ción, consulta y planificación.


El nuevo Estado
territorializado


Hasta el año 2006 el ámbito local fue clave para el desa-
rrollo del movimiento de la infancia y sus iniciativas de
intervención en la política pública, pues se generaron
alianzas entre la sociedad civil y los gobiernos locales. Sin
embargo, aun cuando se dieron ciertos avances en mate-
ria de derechos, dicho movimiento tuvo que negociar con
un Estado débil, carente de políticas sociales consisten-
tes, con una autoridad caótica y fragmentada, producto
del periodo neoliberal. Además se trataba de un escenario
marcado por la inestabilidad política, en donde ninguna
reforma ni política pública podía consolidarse.


Con la nueva Constitución del 2008, se pretendió solu-
cionar algunos de estos problemas. La Asamblea reunida
en Montecristi resolvió mantener el carácter unitario del
Estado, estableciendo claras reglas de juego en términos
fiscales y de competencias. Así, y desde entonces, al Esta-
do central le compete por ley la rectoría y la gestión de las
políticas en educación, salud, seguridad social y vivienda,
áreas protegidas, comunicaciones, puertos y aeropuertos,
recursos energéticos, minerales, hidrocarburos, recursos
hídricos, biodiversidad y recursos forestales (Artículo 261).
A esto se suman las tradicionales funciones estatales de
seguridad, finanzas y gobierno, además del control de las
empresas estratégicas. Todo esto implica que el Estado re-
toma un rol primordial en el desarrollo y en la redistribu-


Dos cambios significativos que se han producido en la
Constitución y en el Código Orgánico de Ordenamien-
to Territorial Autonomía y Descentralización, COOTAD,
se relacionan con el sistema fiscal y el de competencias.
Antes de las últimas modificaciones constitucionales, las
competencias de los diferentes niveles de gobierno eran
escogidas voluntariamente por los mismos gobiernos
locales. Ahora el sistema de competencias es nacional y
obligatorio. Se ha establecido un órgano competente para
orientar la descentralización y dirimir posibles conflic-
tos: el Consejo Nacional de Competencias. Y, a la par, a
través de una fórmula de distribución de recursos, se ha
puesto en marcha un nuevo sistema fiscal que, según el
COOTAD, toma en cuenta a la población, a las necesida-
des básicas insatisfechas, a las inequidades territoriales y
a la eficiencia en los procesos de planificación, entre otros
indicadores. Es así como, este marco normativo resuelve
el vacío de rectoría estatal, planteando un Estado fuerte
y centralista, con claras reglas de juego en términos ad-
ministrativos y fiscales. Aun cuando la Constitución y el
COOTAD tienen una retórica sobre descentralización y
autonomía, el marco normativo sigue siendo centraliza-
dor y no logra resolver la superposición de las regiones
con los gobiernos provinciales, dejando pendiente nue-
vamente el tema de gobiernos intermedios con capacidad
para impulsar procesos de desarrollo territorial que inte-
gren a los gobiernos y los actores locales.


En el plano normativo, se vive un retorno del Estado cen-
tral, lo cual supone que el gobierno nacional cumpla un
rol de rectoría y mantenga en sus manos la ejecución de
la mayor parte de competencias estatales. En esta línea,
la Constitución ha confirmado la necesidad de contar con
un ejecutivo fuerte. En el plano de la gestión gubernamen-
tal también se observa un cambio debido a, entre otros
factores, una coyuntura alentadora por los precios inter-
nacionales del petróleo, lo que le otorga al Estado una gran
capacidad de control sobre las transferencias fiscales a los
gobiernos locales. Asimismo, el gobierno ha asumido un
destacado rol en la orientación de la planificación nacio-
nal debido al papel que cumple la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, y es el ejecutivo
quien dirige los numerosos programas de construcción de
carreteras, puentes, plantas eléctricas y obras de infraes-
tructura, así como la distribución de recursos mediante
bonos, créditos, insumos agrícolas, útiles escolares, etc.


Este fortalecimiento del Estado también se evidencia en
la relación con la sociedad civil: el primero asume un rol
protagónico mientras que esta última atraviesa un mo-
mento de debilidad. De hecho varias de las banderas de lu-
cha de los actores sociales ante el neoliberalismo, han sido
asumidas por el gobierno actual. Así, se evidencia en la
población una actitud de espera frente a la posibilidad de
que el gobierno nacional cumpla sus promesas y llene sus
expectativas de lucha. Hay que advertir que la irrupción
de una nueva fuerza política gobernante como es Alianza
País ha traído una división en las filas de las agrupaciones
sociales que antes estaban unidas contra el neoliberalis-


ción de la riqueza social, dando un fuerte peso a las fun-
ciones que cumple el ejecutivo.


A diferencia del período anterior en el que se pretendía
debilitar al Estado, en esta nueva etapa, y a través de ex-
plícitas normas constitucionales, se apunta al retorno es-
tatal, reasignando funciones en el desarrollo –el Sumak
Kausay– y en la garantía de la equidad social. El Estado se
convierte en el eje central de la sociedad y la economía.
Si bien se afirma la soberanía del pueblo y los ciudadanos
y existe un amplio reconocimiento de la participación de
la sociedad, el Estado ha asumido una forma centralista
y presidencialista.


Además, en lugar de los tres niveles de gobierno, con los
que se contaba hasta el 2000, actualmente existen cinco: el
gobierno central y los cuatro niveles de gobiernos descen-
tralizados (juntas parroquiales rurales, municipios, consejos
provinciales y gobiernos regionales). También se han crea-
do regímenes especiales tales como los distritos metropo-
litanos, las circunscripciones territoriales indígenas y los
regímenes ambientales como Galápagos. Como se enunció
anteriormente, el nivel en el que se concentra el poder es el
gobierno central, y a esto se suma una clara dispersión del
poder local en los más de mil gobiernos descentralizados,
en las cuatro instancias de gobierno subnacionales, hecho
que no ayuda a racionalizar ni a fortalecer la gobernabilidad
del país ni a generar gobiernos territoriales fuertes.


Así, la nueva Constitución crea una confusión entre los
niveles de gobierno regional y provincial, ya que otorga a
ambos niveles competencias comunes en relación al orde-
namiento territorial, al desarrollo económico, a las cuen-
cas hidrográficas o a las vías.3 A pesar de que esta nueva
organización estatal termina debilitando a los Consejos
Provinciales, éstos siguen siendo las únicas instancias con
capacidad de articular a los gobiernos cantonales y parro-
quiales que los integran. Por su parte, los municipios man-
tienen las mismas competencias que tenían en la Ley de
Régimen Municipal y que fueron confirmadas en la nueva
Constitución. De hecho, en el Artículo 54 se explicita que
estos niveles de gobierno mantienen su gestión en servi-
cios públicos, uso del suelo, contaminación ambiental, há-
bitat y vivienda, tránsito, turismo y patrimonio.


Otra de las innovaciones constitucionales recientes fue
reconocer a las juntas parroquiales como gobiernos au-
tónomos descentralizados con capacidad de planificar,
construir y gestionar los servicios públicos, mantener la
infraestructura física parroquial, y promover la participa-
ción y organización de los pobladores (Artículo 267). De
este modo las juntas ganan en estatus ya que son con-
sideradas como gobierno seccional, lo cual supone que
recibirán más recursos para su gestión. Adicionalmen-
te, aquellas ciudades ecuatorianas que cuenten con una
numerosa población podrán constituirse como ciudades
región, o distritos metropolitanos autónomos. Dicho es-
tatuto les permite asumir simultáneamente funciones y
competencias de municipio, provincia y región.


mo y que hoy asumen diversas posiciones, unas a favor y
otras en contra del gobierno. Asimismo, se revelan debili-
dades técnicas, financieras, políticas y mediáticas dentro
de los movimientos sociales para responder en este nuevo
contexto donde el gobierno nacional ha asumido un rol
tan fuerte, inclusive tomando medidas represivas contra la
protesta social. Las organizaciones no gubernamentales,
que antes jugaban un rol técnico y financiero de apoyo a
la movilización social, cuentan con menos recursos y me-
nor liderazgo para cumplir ese papel. Todo ello da cuenta
de que la sociedad civil no está en su mejor momento para
aprovechar las oportunidades de participación que se ge-
neran desde la nueva Constitución, ni para incidir en la
agenda pública. Se podría afirmar que la sociedad civil no
cuenta con todas las capacidades para hacer el contrapeso
al creciente poder estatal y aprovechar las oportunidades
del nuevo marco normativo.


Se puede afirmar que se ha inaugurado un nuevo periodo
que podría caracterizarse como post-neoliberal donde la
nueva organización del Estado presenta oportunidades y
limitaciones para el movimiento de la infancia y la lucha
a favor de sus derechos. Al eliminar el caos y la fragmen-
tación del período anterior, se configura un Estado con
capacidad de gobierno, recursos y ejecución de políticas
nacionales, que garantizan la universalidad y la equidad
de los derechos. Además, se establece una malla de pla-
nificación, articulada a nivel nacional y local, que puede
asegurar una visión integradora, así como la puesta en
marcha de las políticas públicas. Sin embargo, el ámbito
local tiende a convertirse en un operador de las políticas
nacionales, lo cual recorta el ámbito de toma de decisiones
y debilita la capacidad de la población de hacer frente a las
problemáticas locales con políticas específicas y de ejercer
su ciudadanía de tal manera que los actores sociales sean
responsables de lo que sucede en sus comunidades.


3. Nuevos desafíos para
el movimiento de la infancia

En este escenario el movimiento de la infancia también
tiene oportunidades. Esto se debe a que la causa de la
niñez posee un alto consenso en la población, las agru-
paciones sociales que luchan por los derechos tienen vi-
talidad, y los Concejos de la Niñez se mantienen a nivel
local y nacional, así como con las Juntas de Protección de
Derechos y las Redes de Servicios. Para aprovechar estas
oportunidades ese movimiento habría de tomar en cuen-
ta algunos elementos. Primero, que el escenario de su
lucha se transformó radicalmente: ahora existe un mar-
co legal que apunta al cumplimiento de derechos y que
promueve la participación de la sociedad. Segundo, que
existen elementos positivos relacionados con una mejoría
económica del país que ha permitido al Estado invertir en
el aérea social reduciendo la pobreza y la inequidad so-
bre todo en las familias de estratos socioeconómicos más
bajos. Y, tercero, de manera paradójica, que se ha consa-
grado una sociedad civil débil frente a ese Estado fuerte,


3 Han pasado tres años desde que la nueva Carta Magna fue aprobada, y hasta el momento no se vislumbra la formación de gobiernos regionales.




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el cual subordina a los gobiernos locales limitando la pro-
puesta de descentralización. Siendo así, este nuevo con-
texto ofrece oportunidades y limitaciones, por lo que hace
falta replantear los desafíos en torno a la defensa de los
derechos de la niñez y de la adolescencia.


Un primer reto estaría relacionado con la agenda que
plantea el movimiento de la infancia. Ésta habría de ser
actualizada, pues ciertas metas ya han sido cumplidas, en
temas como la universalización de la educación primaria
y un aumento de la cobertura de servicios públicos, mien-
tras otras siguen pendientes: aún persisten brechas étni-
cas y sociales; existen limitaciones para que las familias
cuenten con un empleo productivo; la calidad de la edu-
cación y la salud sigue en entredicho; y, la violencia social
continua signando el ambiente en el que crecen los niños,
las niñas y los adolescentes.4

Con una nueva plataforma el movimiento de la infancia
podría incidir de manera efectiva en las políticas públicas.
En particular se requiere fortalecer la incidencia de los ac-
tores en la planificación estatal especialmente en los te-
mas relevantes para garantizar el cumplimiento de los de-
rechos de la niñez y la adolescencia. Tomando en cuenta
que la planificación atraviesa a toda la malla institucional,
es fundamental que el movimiento de la infancia coloque
sus temas prioritarios en los consejos de planificación lo-
cales y nacionales. Esto significaría que hay que formular
una agenda ante las nuevas condiciones que vive el país.
Así, el movimiento a favor de la infancia habría de ser ca-
paz de insertarse en los planes de desarrollo que formula el
sector público, tanto a nivel sectorial como territorial, en
cada nivel de gobierno.


Otro reto es proyectar la acción de la causa a favor de la ni-
ñez y la adolescencia a nivel provincial y regional. El Có-
digo nunca consideró al nivel provincial como un espacio
de diseño e intervención de la política pública a favor de la
niñez. Sin embargo, la reforma territorial vigente abre esta
posibilidad. Es hora de superar el localismo que se con-
centra en lo micro, aislándose de las otras escalas de inter-
vención y pensar en las articulaciones entre lo micro, lo
meso y lo macro. Una estupenda oportunidad es el nuevo
espacio abierto a nivel provincial. De hecho, actualmen-
te dieciocho viceprefectos ya han asumido el diseño de
ordenanzas a favor de los niños, niñas y adolescentes,
abriendo la posibilidad de diseñar y ejecutar políticas de
escala mayor. Un claro ejemplo de ello se muestra en el re-
cuadro adjunto en el que se recoge el testimonio de David
Acurio, Viceprefecto del Azuay.


Teniendo en cuenta el acumulado de experiencias que ha
tenido el movimiento de la infancia, una dimensión que
debería ser fortalecida es la visión territorial e integral de
las políticas. De allí que sea necesario robustecer los con-
cejos locales de derechos, y articularlos a nivel provincial,
acortando la distancia existente entre los Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados y el Estado. En particular urge
una visión integral de lo territorial, superando el sectoria-
lismo y reduciendo la distancia entre el accionar ministe-


rial y los gobiernos autónomos descentralizados, pues las
carteras de gobierno nunca se han integrado con la ins-
titucionalidad descentralizada. Hay que estar conscien-
tes de que nada habrá cambiado en el país si no se logra
desarrollar la coordinación territorial de los servicios y la
protección de derechos con una visión integral.


Asimismo, el movimiento de la infancia habría de aprove-
char los dispositivos participativos previstos en el marco
legal. Tal como señala la ley, sería deseable conformar los
sistemas locales articulando los cuatro dispositivos fun-
damentales: consejos de planificación, silla vacía, presu-
puesto participativo y asambleas. Así, las organizaciones
que trabajan a favor de la infancia deberían mejorar sus
capacidades políticas y técnicas de tal forma que sean ca-
paces de generar continuamente propuestas para cada
uno de estos dispositivos gubernamentales.


Otro de los desafíos que tiene por delante el movimien-
to es fortalecer a los actores de la sociedad civil en térmi-
nos de mejorar sus capacidades de organización, gestión
e incidencia política con un enfoque de derechos. Para
ello es fundamental impulsar procesos de formación y
asistencia técnica sobre el marco legal y el ciclo de polí-
tica pública, de tal manera que los actores se empoderen
de los avances constitucionales y tengan herramientas de
información, desarrollen indicadores, y generen conoci-
miento en torno a presupuestos, y gestión. El objetivo es
que los actores que luchan por los derechos de la infan-
cia tengan, tanto a nivel local como nacional, capacidad
política y técnica para balancear las nuevas relaciones de
poder con el Estado.


Todo este proceso debería estar vinculado con el impulso
de la organización popular. Aquí el desafío fundamental
es alimentar redes territoriales que relacionen las deman-
das de las familias y comunidades, no sólo ante los temas
específicos de la niñez y la adolescencia, la educación o
la salud, sino también respecto a los bonos de desarrollo
humano, vivienda, crédito o producción ofertados por los
programas del Estado. Esto implicaría que los grupos de
padres de familia y las defensorías comunitarias, traba-
jen de manera coordinada con otras agrupaciones locales
configurando redes territoriales con mayor capacidad de
presión y negociación ante el gobierno y sus programas, a
favor de las demandas de las familias.


Los esfuerzos locales deben complementarse con un es-
trategia a nivel nacional que cuente con propuestas para
fortalecer al Consejo Nacional de Igualdad en el ámbito
de la niñez y adolescencia, de tal manera que no se pier-
da su identidad como movimiento, sino que se fortalezca
en este nuevo período. Este objetivo no será alcanzado si
no se fortalece el conjunto de la institucionalidad, tanto
a nivel del Estado, los ministerios, el INFA, los gobiernos
locales y su relación con la sociedad civil. Esto implica
tener en la mira el objetivo institucional más importante:
la consolidación del sistema de protección en función de
garantizar la universalidad de los derechos para todos los
niños, niñas y adolescentes ecuatorianos.


Recuadro 2.1


Viceprefectos comprometidos con los niños, niñas y adolescentes del país
Entrevista a David Acurio, Viceprefecto del Azuay*


¿Por qué formular políticas de niñez y adolescencia desde los territorios provinciales?


Porque los Gobiernos Autónomos Descentralizados, como los llama la nueva Constitución, somos garan-
tes de los derechos de las personas que viven en nuestros territorios. Hay un rol legítimo e irrenunciable
de los gobiernos provinciales: como parte del proceso de planificación, coordinar las acciones institucio-
nales en el territorio. Así, los gobiernos provinciales pueden jugar un importante papel articulador para que
las políticas nacionales se hagan realidad. Para que una acción planificada perdure en el tiempo, tenga
continuidad más allá de las autoridades, requiere definirse como una política, es decir, es un compromiso
del conjunto de la provincia para alcanzar ciertas metas en un plazo razonable. Frente a la niñez y ado-
lescencia, es fundamental generar políticas a nivel provincial, porque el Código Nacional de la Niñez y la
Adolescencia en su formulación no alcanzó a ver el papel de este nivel intermedio. De hecho sólo priorizó
al trabajo municipal lo cual fue importante en su momento y permitió tener muchos avances en una gran
cantidad de cantones, pero también evidenció las disparidades con que los niños, las niñas y los adoles-
centes ejercen sus derechos. Hoy el nivel provincial permite enfrentar las disparidades existentes entre los
distintos municipios y además comprometer a los alcaldes y presidentes de juntas parroquiales en una
política conjunta. Si queremos apostar a una sociedad equitativa tenemos que hacer más esfuerzos por
construir más bienes públicos y otorgar mayor acceso a los servicios y una política provincial puede servir
para eso, para fortalecer los sistemas de protección y cuidado social.


¿Cómo surge la idea de colocar en las viceprefecturas el trabajo a favor de la niñez y adolescencia?


En el caso del Azuay esa coincidencia de intereses entre el sistema de protección y la viceprefectura, per-
mitió ver que ésta era una tarea del conjunto de instituciones del Ejecutivo y de los gobiernos locales, que
requería un equipo dinamizador conjunto y que la viceprefectura tuvo la suerte y el honor de coordinarlo.


¿Cuáles son los elementos fundamentales que –desde la experiencia riquísima del Azuay y del
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia– debe tener una política de niñez y adolescencia
formulada desde el nivel provincial?


Nosotros partimos de reconocer que en el Azuay había una larga experiencia de trabajo en niñez y ado-
lescencia. Por tal motivo el primer elemento para la construcción de la política provincial fue no generar
una institucionalidad que se sobreponga a la ya existente, ni impulsar acciones que no fortalezcan el
sistema de protección o dupliquen los esfuerzos de otras instituciones. Contar con una política provin-
cial era diseñar unas líneas de trabajo interinstitucional: una ordenanza que exprese lo que el conjunto
de lo que la sociedad y la institucionalidad azuaya pretende alcanzar para garantizar los derechos y
el bienestar de niños, niñas y adolescentes. Una ordenanza que efectivamente gobierna el territorio y
todas sus instituciones. Reconocimos también que no existe política pública si no existe demanda so-
cial, y que por lo tanto un sustento básico de la política pública provincial es construirla en un ejercicio
profundamente participativo con el sujeto social comprometido con el tema, es decir los niños, niñas y
adolescentes y el movimiento de la niñez y adolescencia, con la expectativa de que no sólo sean ellos
los que redactan la ordenanza, sino que luego vigilan y exigen su cumplimiento.


¿Cuáles son las perspectivas futuras de las prefecturas?


La experiencia desarrollada ha permitido animar a todas las viceprefecturas del país, cada una con su
propio proceso y respondiendo a su contexto específico, a construir políticas provinciales. Aspiramos
que para inicios del 2012, la mayoría de provincias de Ecuador tengamos ordenanzas provinciales, lo
cual nos permitirá escalar la experiencia y tratar de influir en nuevas fases de la política nacional que
garantice el cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes. En Azuay, Cotopaxi, Loja y
Esmeraldas hemos iniciado la fase de implementación de las Ordenanzas. Debemos trabajar intensa-
mente para que esto no quede en el papel. No por ello debemos olvidar la alianza con el movimiento de
la niñez y adolescencia y tampoco perder de vista la necesidad de fortalecer el Sistema de Protección
Integral de Niñez y Adolescencia.
* Mayo, 2011.


4 Estos tópicos son profundizados en la segunda y tercera sección de este volumen.




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La ordenanza de Azuay: integralidad en la
visión de la política de la niñez y adolescencia*


En marzo del 2011 se logró la aprobación unánime de dicha orde-
nanza en la cámara provincial compuesta por el Prefecto, Vicepre-
fecto, 15 alcaldes, y 7 presidentes de Juntas Parroquiales azuayas.


La ordenanza:


Es una forma político – jurídica que expresa los mandatos y condi-
ciones legales, así como los mecanismos para su implementación.


Propone 8 líneas de trabajo y 50 metas a alcanzar desde el 2012
hasta el 2020.


Tiene una estructura responsable para su ejecución: el Comité
Permanente en el nivel político, y una Comisión Técnica con re-
presentación del régimen dependiente de los gobiernos autóno-
mos descentralizados y de los niños, niñas y adolescentes.


Requiere de recursos para su implementación, por tanto se creó
un fondo provincial basado en el 3% del presupuesto del Gobier-
no Provincial del Azuay (desde el presupuesto 2012). Dicho fondo
sólo puede ser utilizado para alcanzar las metas previstas en la
ordenanza. Asimismo puede ser cofinanciada y co-ejecutada con
otras instituciones.


Cuenta con mecanismos de participación y control social: una
asamblea provincial conformada por niños, niñas y adolescentes,
ciertos mecanismos de consulta provincial a los niños, niñas y
adolescentes, y un Observatorio Ciudadano que mide los avances
y los efectos de esta ordenanza en la situación de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes en Azuay.


*Esta información se obtuvo de la entrevista personal al Viceprefecto David Acurio. Cuenca, septiembre 2011.












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El Estado en disputa: Ecuador 1990-2011
Franklin Ramírez Gallegos


1. Entrada


El texto explora la dinámica del conflicto sociopolí-tico desatado en Ecuador en torno al despliegue e implantación de la agenda neoliberal durante las
décadas de 1980 y 1990, desde el segundo lustro del siglo
XXI, en torno a la configuración de un contexto de opor-
tunidad que abre las opciones para la superación de dicha
constelación de políticas públicas. En ambos escenarios
se articula el análisis de la lucha política con las orien-
taciones y modos de conducción de la acción estatal en
relación a los patrones de desarrollo, los esquemas de re-
gulación económica, las pautas distributivas y, en gene-
ral, los nexos con la sociedad. Esta perspectiva de análi-
sis toma distancia tanto de las visiones instrumentalistas
del Estado, que lo reducen a un simple aparato de domi-
nación de una clase o grupo de poder, como a aquellas
lecturas que centran la comprensión de la acción estatal
en las consecuencias de determinados marcos institucio-
nales sobre las transacciones políticas que determinan la
agenda pública. El análisis del Estado supone observar los
contextos históricos de la lucha política -que atraviesan
lo político y lo social- y las formas en que aquella permea
el carácter y el sentido de las intervenciones estatales en
relación al procesamiento de una pluralidad de demandas
e intereses sociales contradictorios en el marco de deter-
minadas pautas de acumulación de la riqueza social y de
producción y reproducción de las condiciones materiales
de existencia. Así, a través del seguimiento a las “batallas
por el Estado” en el Ecuador en las dos últimas décadas
el texto analiza: a) los escenarios y los actores de la con-
tienda democrática en relación a los diversos proyectos de
Estado y desarrollo en disputa; b) el problema de la auto-
nomía relativa del Estado y del poder político democráti-
camente sancionado respecto a específicos intereses so-
ciales; y c) los contenidos centrales de la agenda estatal en
el contexto del predominio de las políticas del Consenso
de Washington y en el curso del tránsito post-neoliberal
abierto desde mediados del primer lustro de la nueva dé-
cada del siglo XXI.


1980 se presenta como regresiva: la devaluación de la mo-
neda y la alta inflación tienen impactos devastadores en el
ingreso de la población que se empobrece a lo largo de la
década (Larrea, 1997).


El triunfo de la social-democracia (la Izquierda Democrá-
tica, ID) en 1988 abrigaba la posibilidad de un cierto giro en
la agenda pública. La continuidad del neoliberalismo no
fue sin embargo afectada, sino relanzada bajo un esquema
gradualista. Mini-devaluaciones permanentes, macro-de-
valuaciones ocasionales, mayor liberalización de la tasa
de interés, progresiva eliminación de créditos preferen-
ciales, reajustes mensuales de los precios de combustibles,
eliminación de los subsidios y limitados incrementos sa-
lariales se colocaron en el centro de la política económica
de Borja (Báez, 1995). En lo que concierne a las reformas
estructurales se dio paso a diversas leyes que apuntalaban
el proceso de ajuste: Ley de Régimen Tributario, Ley de
Reforma Arancelaria, Ley de Operación de la Maquila y,
sobre todo, la Ley de Flexibilización Laboral que abría la
ocasión para legalizar regímenes contractuales que pre-
carizaban el mundo del trabajo. Junto con el avance de las
medidas de desindustrialización, la flexibilización laboral
provocó una acelerada reducción del empleo industrial
privado y un debilitamiento de la organización sindical
para inicios de los años 90 su protagonismo político era
mínimo. La ‘neoliberalización de la social-democracia’
ocurrió en diversos países de la región en medio de la he-
gemonía del Consenso de Washington.


El gobierno de la Izquierda Democrática (ID) tuvo pocos
logros en términos de estabilidad y dinamismo de la eco-
nomía. La difícil situación fiscal, acelerada por la repro-
gramación de la deuda efectuada en el gobierno de Febres
Cordero, y el efecto especulativo del esquema gradualista,
limitaron la capacidad del Estado para responder a las de-
mandas acumuladas durante una década y profundizaron
los problemas adquisitivos de la ciudadanía. La inflación
promedio fue de 50% en todos los años del mandato de la
ID mientras que el porcentaje de la población bajo la línea
de pobreza pasó del 40% en 1970 al 61% en 1990 (Barreiros,
1988). El gobierno marcó, sin embargo, diferencias con su
antecesor en el intento de recuperar el diálogo democrá-
tico. La apertura de la negociación con una pequeña gue-
rrilla urbana (Alfaro Vive Carajo), una acción más abierta
frente a las organizaciones sindicales, iniciativas como el
Plan Nacional de Alfabetización y una política internacio-
nal multilateral, fueron los signos de ese esfuerzo. Dicha
agenda fue, de todos modos, insuficiente para revertir las
tendencias hacia la crisis económica y para construir, en
medio de excepcionales condiciones políticas1 , un amplio
frente democrático en torno a un programa nacional.


El avance del neoliberalismo, el repliegue del Estado y la
apertura democrática del gobierno de Borja fueron tres de
los elementos del contexto de oportunidad en que tuvo lu-
gar uno de los sucesos más significativos del vigente pe-
ríodo democrático: el primer levantamiento indígena de
junio de 1990. Se trataba de un hecho inédito en el Ecua-


2. La neoliberalización
de la social-democracia y la
disputa política de los años 90


Al igual que en la mayoría de países de la América Latina,
en el Ecuador la década de 1980 está marcada por el re-
torno democrático y el arranque de las políticas de ajus-
te estructural (PAE) destinadas a abandonar un patrón de
desarrollo centrado en un fuerte activismo estatal -el de-
sarrollismo- y a procurar la apertura de la economía na-
cional al mercado global. La denominada agenda del Con-
senso de Washington (CW) también se coloca a lo largo de
los años 90 como el hilo conductor de la agenda pública
impulsada por gobiernos que, sin embargo, se presenta-
ban con distintos perfiles ideológicos. Así, la social-demo-
cracia del Presidente Rodrigo Borja (1988-1992) continúa,
aunque bajo un esquema gradualista, con las PAE impul-
sadas por su antecesor, el social cristiano León Febres
Cordero, quien gobernó el país entre 1984-1988.


La característica central del período social-cristiano fue
una suerte de des-estatización a geometría variable: si
por un lado se minimizaban las capacidades redistributi-
vas del Estado, por otro se lo reorientaba hacia el subsidio
selectivo de los sectores empresariales, productivos, y ex-
portadores cercanos al círculo presidencial. La desregula-
ción de los mercados era entonces parcial y selectiva. Se
trataba de un proceso de “estatización del neoliberalismo”
(Montúfar, 2000) que, más que a una doctrina económica
o a un programa político, respondía al peso de específicos
agentes privados en la determinación de la agenda eco-
nómica. Entre otros factores ello explica que en dicho pe-
ríodo se haya producido un fuerte incremento del gasto
público financiado mediante crédito externo y préstamos
del Banco Central. Tales medidas tuvieron un impacto
negativo en las tasas de inflación que bordearon el 100%
anual. Así, mientras en la década de 1970 hay logros en
términos de crecimiento económico, de los salarios reales
y de la extensión de los servicios estatales, la década de


dor, pues durante 9 días miles de indígenas paralizaron el
país a través de la ocupación de iglesias, comunas, pue-
blos, capitales provinciales y carreteras. El bloqueo del ca-
llejón interandino culminó con el arribo a Quito de las más
importantes organizaciones indígenas. Su discurso cues-
tionaba la concentración en la tenencia de la tierra, las po-
líticas de riego, crédito y precios agrícolas, y reivindicaban
el reconocimiento del carácter plurinacional del Estado.
Desde entonces tuvieron lugar sucesivos levantamientos
e innumerables acciones contenciosas que evidenciaban
la consolidación de un denso entramado organizativo
que articulaba la acción colectiva comunitaria con más
amplias estructuras de representación del mundo indíge-
na. La emergencia del movimiento indígena ecuatoriano
reconfiguraría el campo del conflicto democrático, en-
sancharía la agenda de las izquierdas y construiría en su
torno un polo de organizaciones que se colocaron en la
vanguardia de la resistencia contra el neoliberalismo. De
hecho, el resto de la década estaría marcada por la disputa,
en torno al carácter del Estado y al modelo de desarrollo,
entre la “constelación neoliberal” y la “constelación movi-
mientista” hegemonizada por la Confederación de Nacio-
nalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE).


3. Retraimiento estatal,
emergencia indígena y
conflicto anti-neoliberal


El aumento de la presencia estatal en el agro -extensión
de la educación básica, programas de capacitación y asis-
tencia técnica, líneas de crédito- y el avance de las medi-
das de reforma agraria -parcelación de las haciendas de
la curia y del Estado-, durante las décadas de 1960 y 1970,
contribuyeron a resquebrajar las bases de lo que Andrés
Guerrero (1993) ha denominado “administración étnica”.
Tal concepto designa a una dinámica de administración
de la población indígena que adopta una forma de poder
que entremezcla lo público y lo privado. El “triángulo de la
dominación étnica” estaba compuesto por los hacenda-
dos, responsables de la explotación económica de ‘sus’ in-
dios; la iglesia católica, que recaudaba diezmos y presidía
el dominio cultural de las comunidades; y la gente blanca
que ostentaba el poder local. Esta trilogía de poder perduró
desde la abolición del tributo de indios (1857) hasta su oca-
so durante los años 70.


La ampliación de la acción estatal hacia el sector rural propi-
ció la desprivatización de los conflictos agrarios -atrapados
hasta entonces en los confines de la hacienda- y estimuló
el incremento del espiral organizativo del mundo indíge-
na. La presencia en el campo de militantes comunistas y
luego de la iglesia católica permitió, además, la moviliza-
ción de nuevos recursos simbólicos y organizativos en las
comunidades. Progresivamente, éstas fueron rompiendo la
tutela de aquellos y construyendo sus propias estructuras
de representación. En junio de 1972 se fundó el ECUARU-
NARI (Ecuador Runacunapac Riccharimui)2 , la principal


1 Borja asume el poder con mayoría legislativa y buenas relaciones con los otros poderes del Estado.


2 En castellano: despertar del pueblo indio.




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organización indígena de la sierra que sería la base para la
creación de la CONAIE en 1986. Entre el fin de la “adminis-
tración étnica” y los efectos negativos de la descomposi-
ción de la matriz desarrollista en el agro, el movimiento in-
dígena logró delinear una agenda política que articulaba la
lucha por el reconocimiento con la contestación al avance
del ajuste estructural. Su capacidad de movilización contri-
buyó no solo a cohesionar al mundo indígena sino a rea-
linear a las formaciones de izquierda en su torno (Ramírez
Gallegos, 2008). La articulación del “polo movimientista”
fue particularmente dinámica en el período presidencial de
Sixto Durán Ballén (1992-1996). Tal gobierno fue el más ní-
tido porta-estandarte ideológico del neoliberalismo. Durán
Ballén integró a sectores de la derecha serrana y algunos
disidentes costeños del Partido Social Cristiano. Su orien-
tación programática se expresaba en el vicepresidente, Al-
berto Dahik, prestigioso economista ortodoxo y Ministro de
Economía durante el mandato de Febres Cordero. Bajo tal
enfoque, el gobierno adoptó un paquete de medidas que
contemplaba la devaluación del 35% del tipo de cambio real
del mercado de intervención, el establecimiento de meca-
nismos de mercado abierto (mesas de dinero y subastas se-
manales de bonos como política monetaria), la reducción
progresiva del encaje bancario, la elevación de las tarifas de
energía, el alza de los derivados del petróleo, en especial de
la gasolina y el establecimiento de un impuesto extraordi-
nario del 2% a los activos de las empresas. Tal agenda hacía
parte de la carta de intención firmada con el FMI para la
renegociación de la deuda externa que ascendía a 14 mil
millones de dólares. Apenas posesionado, el gobierno con-
servador decidió además la salida del Ecuador de la OPEP,
liberalizó la venta de divisas de los exportadores y envió al
parlamento la Ley de Modernización que impulsaba la pri-
vatización de empresas estatales.


El conflicto social no se hizo esperar. El Movimiento Indí-
gena Ecuatoriano (MIE) y los sindicatos públicos propul-
saron una intensa ola de movilizaciones contra el gobier-
no. Las demandas apuntaban a la garantía de la seguridad
social, especialmente para campesinos e indígenas, al re-
chazo a las privatizaciones y al incremento de los costos
de ciertos recursos básicos, y a la apertura de una nueva
agenda política que incluyera la plurinacionalidad3, los
derechos colectivos y la consolidación de los derechos
sociales. Dicha plataforma de demandas articuló a diver-
sos actores sociales, organizaciones no gubernamentales,
universidades e incluso emergentes formaciones políticas.
La “nueva” sociedad civil ecuatoriana, impulsada por la
movilización indígena, emergía así en medio del ocaso
de la acción sindical y del retraimiento estatal. En medio
de la conflictividad socio-política estalla, en 1994, un es-


cándalo de corrupción en el gobierno y se produce la pri-
mera quiebra bancaria. Ambas cuestiones marcarían en
lo sucesivo el proceso político ecuatoriano y contribui-
rían al desprestigio del conjunto de la clase política. Aun
así, los primeros resultados de la política económica no
lucían, vistos desde la perspectiva gubernamental, som-
bríos. Hasta 1994 la inflación se redujo al 25.4%, los saldos
fiscales tuvieron un superávit de 1.2 puntos del PIB y el
país acumuló reservas que superaron los 1.700 millones
de dólares. El crecimiento parecía recuperarse (Araujo,
1999). En tales condiciones el régimen avanzó en algunas
reformas pospuestas: desregular el mercado financiero4 ,
flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto pú-
blico y facilitar la inversión extranjera en el sector hidro-
carburos (desregulación de los precios de los combusti-
bles). No obstante, a pesar de la afinidad ideológica entre
el gobierno y otros partidos de la derecha, y aun cuando
eran mayoritarios en el legislativo, la tendencia no supo
organizarse como bloque hegemónico. Al contrario: la
tensa negociación parlamentaria entre el gobierno y el
PSC abrió el camino para el desgaste del sistema político y
para una ralentización de las reformas. En ese escenario,
en 1995, Durán Ballén convocó a un plebiscito en procura,
entre otros puntos, de la reforma de la seguridad social y la
desregulación laboral en el sector público. A la derrota del
gobierno5 se sumaron denuncias contra el Vicepresidente
por mal uso de fondos públicos y su posterior juicio políti-
co impulsado por el propio PSC. La continua disputa entre
los grupos de poder sobre las modalidades y beneficiarios
de la “modernización del Estado” dificultó la continuidad
del programa de estabilización.


Los resultados económicos de 1995-1996 evidenciaban los
problemas políticos del país luego de sus años más estables
desde el retorno democrático6. En efecto, entre 1992 y 1996,
el panorama macro-económico mejoró: el crecimiento
alcanzó un promedio de 3% anual, se logró controlar la
inflación -que se ubicó en 25%-, los asalariados urbanos
ganaron terreno, aumentó el empleo y se produjo incluso
una reducción de la pobreza de ingresos (Vos, León y Ra-
mírez, 2003). El balance del período reflejó, sin embargo,
que a pesar del empuje de las reformas (ver Recuadro No. 1)
y de una relativa convalecencia económica, el gobierno y
los partidos pro-reforma carecían de un consistente apoyo
popular (pérdida en el referéndum), enfrentaban un déficit
de legitimidad de sus organizaciones y liderazgos políticos,
y soportaban un alto nivel de conflictividad. Este contraste
dejaba ver los efectos de la división de las elites, el peso del
clivage regional (sierra-costa) y la errática gestión de las re-
formas: partidos grandes y con programas afines pero sin
capacidad de consolidar su proyecto a nivel nacional.


3 El enfrentamiento más fuerte del MIE con el gobierno ocurrió en 1994 en torno a la expedición de una regresiva ley agraria que suponía un punto final al proceso de reforma
agraria ejecutado a medias desde la década de 1970. Las escenas del levantamiento de 1990 se repitieron y forzaron a una negociación en la que participó el propio Presidente
con la mediación de la Iglesia Católica.


4 La reforma financiera tuvo dos componentes: a) la desregulación local del crédito permitiendo a los intermediarios financieros canalizar a su criterio la asignación del crédito,
fijar libremente las tasas de interés, plazos, etc., sin la intervención del Estado; b) la liberalización de la cuenta de capitales, eliminando el control de cambios, trasladando las
operaciones de compra y venta de divisas al mercado libre, y permitiendo el libre flujo de capital nacional hacia el sistema financiero internacional.


5 A pesar de la campaña oficial y el apoyo de los medios de comunicación, el 58% de los votantes rechazaron las reformas y provocaron la mayor derrota política al intento
de profundizar el neoliberalismo. El protagonismo de las organizaciones sociales en la contienda electoral fue evidente.


6 El PIB creció apenas en tasas de 2 y 2.3% -en 1994 lo hizo en 4.35- y el déficit fiscal aumentó del 1.1 al 3%. La inflación subió y las tasas de interés se mantuvieron en niveles
elevados (Araujo, 1999).


Recuadro 2.2


El avance de la reforma neoliberal en Ecuador


Aunque diversos analistas sostienen que en el Ecuador el neoliberalismo no
avanzó con la profundidad de otros países en América Latina, el caso es que
para la segunda mitad de la década de 1990 el país había alcanzado un alto
grado de cumplimiento de la agenda de reformas estructurales según lo es-
tablecen diversos trabajos referidos a la medición de aquellas a nivel regional*.


Liberalización comercial: Para 1995, Ecuador tuvo un índice de apertura
comercial de 0.953, en ese mismo año el promedio regional era de 0.946.
Para entonces, Ecuador tenía una apertura mayor que Brasil, Colombia,
Perú y Venezuela y niveles comparables con Chile. Desde 1996, en ocasión
de la reunión de Organización Mundial de Comercio, el país prosiguió con
la eliminación de casi todas las restricciones arancelarias.


Desregulación del mercado financiero: Desde 1992 el índice de desregu-
lación financiera fue largamente superior al promedio latinoamericano en
una relación de 0.980 a 0.927.


Liberalización de cuentas de capitales: el promedio nacional también su-
peró en este aspecto al promedio latinoamericano: 0.860 a 0.848.


Privatizaciones: Desde 1984 el índice de privatizaciones de Ecuador estuvo
por debajo de la media: para 1995 el país tenía un índice de 0.663 frente al
0.782 del promedio regional.


Reforma tributaria: El índice ecuatoriano era inferior (0.551) al promedio
regional (0.573).


A partir de estos cinco índices, el estudio de Samuel et. al (1999) construye
un índice general, para 1995, sobre el desempeño regional de las reformas.
El índice ecuatoriano se ubicaba muy próximo al promedio latinoamericano
(0.801 frente a 0.821) y era igual o superior al de Brasil, Colombia, Hondu-
ras, México y Venezuela. Las reformas estructurales hasta mediados de los
90 mantuvieron similares patrones de comportamiento que el resto de la
región. El promedio para el continente marcó índices promedios bajos para
la reforma tributaria y las privatizaciones y muy altos para la liberalización
comercial, de cuentas de capital y la desregulación financiera. En estos tres
últimos aspectos el país se sitúa por encima de la media latinoamericana.












* Ver S. Samuel, R. Machado y S. Pettinato (1999) y Lora (2002).




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4. Crisis política y
empantanamiento neoliberal


Entre 1997 y 2002 se suceden cinco gobiernos, entre
ellos una Junta indígena-militar, y dos presidentes son
destituidos. Al final de la década estalla además una cri-
sis bancaria que incrementa la desigualdad social, la po-
breza y la exclusión7 a niveles sin precedentes. En medio
del desgaste de sus impulsores, la agenda del Consenso
de Washington avanza con dificultades. En 1996 Abdalá
Bucaram es electo como Presidente. Su plan económico
contemplaba un conjunto de reformas económicas, que
tenían como núcleo central el establecimiento de un sis-
tema monetario de convertibilidad. Incluían también una
serie de medidas orientadas a la supresión de subsidios,
a la elevación de precios, privatizaciones y reformas en
la seguridad social. Aun cuando tal agenda tranquilizaba
al sector empresarial y a los organismos internacionales,
abría al Presidente dos frentes de conflicto. Por un lado,
con los tradicionales grupos de poder (cercanos al PSC), ya
que Bucaram gobernaba apoyado en grupos económicos
ligados al comercio y el agresivo plan de privatizaciones
podía modificar las estrategias de acumulación de dichos
grupos. Por otro lado, con las organizaciones indígenas y
sociales anti-reformas. En estas condiciones el desgaste
del régimen fue vertiginoso.


Movilizaciones ciudadanas en todo el país y un relan-
zamiento de la ofensiva del movimiento indígena –aun
cuando algunos de cuyos dirigentes habían apoyado al go-
bierno- dejaban ver el unánime rechazo al presidente. Las
movilizaciones de los días 5, 6 y 7 de febrero de 1997 no tie-
nen parangón en las últimas décadas: se estimó que cerca
de tres millones de personas se movilizaron durante esos
días. Los contornos de la nueva sociedad civil se volvían
más nítidos. Luego de siete meses de gestión, Bucaram fue
cesado por el Congreso. La destitución presidencial no se
ciñó a los procedimientos establecidos. En razón del ba-
lance de poder se nombró al titular del Congreso, Fabián
Alarcón, como presidente interino. Alarcón no se esforzó
en orientar de algún modo la agenda pública. Lo más re-
levante del período fue la convocatoria a una Asamblea
Constituyente encargada de reformar la Constitución. La
Carta Magna, promulgada en 1998, expresó algo de las dos
tendencias enfrentadas desde el inicio de la década. Por un
lado legitimó la agenda privatizadora8 y por otro extendió
nuevos derechos9. Se constitucionalizó así una suerte de
“neoliberalismo con rostro social” que no resolvía la con-
flictividad política y que encerraba una serie de paradojas.
Una de ellas, quizás fundamental, concernía a la ampliación
de derechos sociales en una coyuntura en que se restringía


los recursos y los márgenes de acción del Estado para po-
der garantizarlos. En cualquier caso, la Asamblea recibió un
sinnúmero de delegaciones de sectores sociales organiza-
dos, de organismos no gubernamentales, de asociaciones
civiles, que procuraban con sus propuestas a incidir en la
reorientación del rumbo del país. De esta movilización pro-
viene los nuevos derechos sociales y colectivos incluidos
en una Constitución por la que el pueblo no pudo pronun-
ciarse (no hubo referéndum aprobatorio). La coyuntura
fue de todos modos propicia para la visibilidad de nuevos
actores sociales (indígenas, jóvenes, niños y adolescentes,
mujeres, ambientalistas, etc.), de novedosas “problemáticas
públicas” y de una normatividad que demandaba la amplia-
ción del terreno de las intervenciones estatales en el espa-
cio de lo social. Así, por ejemplo, la Constitución de 1998
reconoce por primera vez a los niños y niñas como sujetos
de derechos, superando la visión de minoridad de las Leyes
de Protección de Menores emitidas desde 1937. A pesar de
la incidencia de la nueva sociedad civil y del protagonismo
del movimiento indígena en las arenas de la contienda de-
mocrática, en la cima de la política instituida la alianza que
lideró la Asamblea –entre el PSC y la Democracia Popular
(DP) – continuaba acercando sus programas y se presen-
taba como la coalición que podría consolidar un programa
neoliberal moderno. Esas eran las condiciones en que Ja-
mil Mahuad (DP) accede al poder en 1998.


Desde inicios de su gobierno y avalado por el FMI, Mahuad
asumió que los dos problemas fundamentales de la coyun-
tura eran la fragilidad del sistema financiero y la debilidad
fiscal. En este sentido, las autoridades económicas no pusie-
ron límites a la ayuda para los bancos en problemas. Así, el
crédito interno neto al sistema financiero -por parte del Ban-
co Central y del Ministro de Finanzas- se expandió en forma
inusitada: hasta agosto de 1999 los recursos públicos cana-
lizados a la banca superaban los 1.400 millones de dólares10 .


El “salvataje bancario” supuso la creación de la Agencia de
Garantía de Depósitos (AGD) cuyo fin fue administrar a los
bancos quebrados por usos indebidos de los depósitos de
la ciudadanía11. Con la AGD emergió a la luz pública un
engranaje de gestión bancaria sustentada en una política
crediticia, sin respaldo financiero alguno, a empresas per-
tenecientes a los mismos grupos propietarios de las enti-
dades bancarias. La laxitud de las normas y la complicidad
de las autoridades de control financiero degeneraron en
la extensión de la crisis a un número cada vez mayor de
instituciones. En marzo de 1999 la crisis llega a su clímax:
Mahuad decreta un feriado bancario y el congelamiento
de los depósitos de los ahorristas. El Banco Central conti-
nuaba con una política de intensa emisión monetaria para
evitar que se desmorone el sistema12. El gobierno asumía


7 Mientras en 1990, el ingreso per cápita del hogar del decil más rico era 19.7 veces más alto que aquel del decil más pobre, en el 2000, la diferencia entre esos dos extremos
fue de 41.2 veces (SIISE 3.0).


8 Se eliminó la noción de áreas estratégicas y de otras formas de propiedad -la estatal y la comunitaria- y se dio paso a una propiedad nominal sobre los recursos naturales no
renovables cuya exploración y explotación podían ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas (Moreano, 1998).


9 Mujeres, niños, jóvenes, adultos mayores y otros grupos sociales, vieron ampliar sus derechos y garantías ciudadanas. De particular importancia fue la extensión, en sintonía
con el Convenio 169 de la OIT, de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.


10 El salvataje bancario costó al país el equivalente del 24% del PIB (Romero, 1999).


11 En lo que sigue se usa el trabajo de Ramírez Gallegos (2000).


12 En el Congreso el PSC bloqueó la posibilidad de intervenir en los bienes y las empresas de los banqueros e impidió que se otorgue inmunidad a las autoridades de control
para procesar a los banqueros.


Recuadro 2.3


Impactos de la crisis bancaria


En lo que sigue se presenta algunos de los principales efectos del proceso de sal-
vataje bancario que afrontó el país a fines del siglo pasado*.


1. Crecimiento económico
A diferencia de la mayoría de los países de la región, Ecuador terminó la década
con una tasa de crecimiento per cápita promedio anual nula (0%): “En 1999, la
economía se contrajo drásticamente: el PIB cayó en 7.3% respecto del año anterior.
Asimismo, el PIB per cápita decreció en 9,0% entre 1998 y 1999. Se trata del indica-
dor más elocuente de la crisis económica: la producción económica por habitante
en 1999 cayó a niveles semejantes a los de hace 23 años” (SIISE, 2.0., 2000).


2. Pobreza
Para el año 1995, la pobreza afectaba al 56% de la población y al 76% de la po-
blación rural. En 1999, la pobreza en el país fue 1.6 veces mayor que en 1995. El
número de personas que vivían en hogares cuyo consumo era inferior al valor de
la línea de pobreza aumentó del 34% en 1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56%
en 1999. La extrema pobreza o indigencia también aumentó considerablemente.
Entre 1995 y 1999, subió del 12% al 21% en todo el país (SIISE, 2.0., 2000).


3. Inflación y pérdida del poder adquisitivo
La inflación se aproximó al 100% durante el año 2000. Ello ocasionó una subida
general de los precios en bienes y servicios. El efecto inmediato fue la violenta
caída del ingreso real de los hogares y, en consecuencia, el deterioro de su calidad
de vida. Así, a pesar de que los ingresos en términos de salario mínimo pasaron de
U$S 45.76 a U$S 96.64, entre diciembre de 1999 y diciembre del 2.000, y a U$S
117.5 en enero del 2.001, el precio de la canasta básica se situó, en vista de un pro-
ceso inflacionario en dólares, en U$S 260 (SIISE, 2.0., 2000).


4. Gasto social
El gasto público social** aumentó notablemente en la década de 1970, se redujo
drásticamente en el decenio de 1980, y ha seguido las tendencias de la economía
en la última década. “El gasto público social por habitante se redujo en 37% entre
1996 y 1999. Esto es, al concluir la década, el gobierno central invertía una tercera
parte menos que antes del inicio de la crisis económica de 1999 en la provisión de
servicios sociales básicos” (SIISE, 2.0., 2000).










* En este segmento se usa por extenso el Informe presentado por el SIISE. Versión 2.0, 2000.


** La inversión pública en educación y salud comprende gastos destinados a infraestructura (hospitales, escuelas) y a mantener o recuperar las capaci-
dades de las personas (enseñanza, asistencia médica, etc.).




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que la reducción generalizada del ritmo de actividad, la
paralización de la producción, el cierre de empresas y el
crecimiento del desempleo13 podían ser manejados como
males menores. Una vez más, como a lo largo del proceso
de ajuste, se privilegió la estabilización financiera frente a
las actividades productivas. Cuando meses más tarde uno
de los pocos banqueros enjuiciados denunció que los 3.1
millones de dólares que él había donado para la campaña
de la DP habían sido mal utilizados, fue posible entender
las decisiones del gobierno: “[Mahuad] fue rehén de los fi-
nancistas de su campaña y ellos tuvieron el timón hasta el
último día de su mandato” (Estupiñán, 2000).


Este episodio condensaba algunas características de la
economía política de las reformas neoliberales. En primer
lugar, se observaba que las instituciones políticas habían
funcionado como una maquinaria que transfería recursos
hacia una elite privada, gracias a los nexos estables, regula-
res e institucionalizados entre ciertas entidades claves del
Estado, la clase política, y las elites financieras (Andrade,
1999). Se trataba de acuerdos que ocasionaban que el Es-
tado y el conjunto de la población asuman los costos de las
crisis14. La contradicción era clara: mientras se disminuía el
presupuesto para el sector social y se concentraban esfuer-
zos para disminuir el déficit fiscal, se daba apoyo sistemá-
tico al sector privado. Los desequilibrios provenientes de
este sector y sus requerimientos de recursos explicaban el
déficit y el endeudamiento público y por tanto la necesidad
de desplegar continuas medidas de ajuste (Ramírez, 2002).


La gestión de las reformas determinó, por otro lado, una
serie de factores de transmisión de la desigualdad. Los im-
perativos del ajuste convirtieron a la política social no sólo
en subsidiaria y asistencial sino en insustancial para la re-
distribución de la riqueza. La desigualdad se explicaba por
los bajos recursos destinados a la inversión social, los re-
cortes del gasto producidos desde mediados de la década
de 1990 a fin de disminuir la carga fiscal, y por la poca efi-
ciencia de la focalización de los programas sociales (Vos
et. al, 2003). El rostro social del Estado neoliberal de fin de
siglo se desconfiguraba, entonces, en medio de la presión
bancaria al poder político ecuatoriano.


5. Los nuevos aires
del neoliberalismo


Enero del 2000 inicia con una situación económica in-
controlable y con la pulverización de la legitimidad de
Mahuad. La fórmula de la dolarización aparece en esta
coyuntura más como una suerte de “salvavida político”
del ex-presidente que como resultado de algún tipo de re-
solución al escenario de crisis. Tan es así que pocos días
antes de anunciar la dolarización el propio Presidente ca-
lificaba a esta medida “como un salto al vacío”. Sin embar-
go, en momentos en que su continuidad corría peligro, y


aún en contra de la opinión de muchos funcionarios del
Banco Central (Acosta, 2000), Mahuad asumió tal medida.
La dolarización re-articuló a los sectores empresariales, fi-
nancieros y en general de la derecha política15.


Desde el ‘polo movimientista’ la respuesta fue el llamado
a movilización general. Al tiempo, la dirigencia indígena
mantenía reuniones con el alto mando militar para plan-
tear la disolución de los tres poderes del Estado. La no-
che del 20 de enero del 2000, 9 mil indígenas rodeaban
el Congreso y la Corte Suprema de Justicia. En la mañana
del 21 ingresaron al Congreso oficiales y tropa del Ejérci-
to. El derrocamiento presidencial se consumó gracias al
retiro del apoyo de las clases dominantes a Mahuad y al
papel arbitral de las FF.AA. Un triunvirato fallido ocupó el
palacio de gobierno durante tres horas. Posteriormente se
sucedieron una serie de hechos que condujeron a la cú-
pula militar a entregar el poder al vice-presidente Gustavo
Noboa en una extraña resolución cuyo trasfondo conspi-
rativo aún no está aclarado. Apenas posesionado, Noboa
reafirmó la dolarización de la economía. La movilización
social y la fuerza de la CONAIE no alcanzaron a socavar
los resortes de poder de los grupos financieros que habían
sido los responsables de la más grave crisis económica del
Ecuador. El modelo seguía con vida.


El gobierno de Noboa, sin partido en el Congreso, con
apoyos esporádicos del PSC y la DP y en medio de una
nueva ola de protesta social, buscó únicamente estabili-
zar la economía a través de la dolarización y la promoción
de la inversión extranjera en el sector petrolero. Por lo de-
más, no desarrolló ningún programa de envergadura. Aun
así, las primeras señales macroeconómicas del período de
dolarización no eran malas. Contribuían a tal escenario,
además de la misma salida del punto más dramático de la
crisis, los precios del petróleo en alza desde mediados de
1999, el voluminoso envío de remesas por parte de los tra-
bajadores ecuatorianos emigrados hacia España, EE.UU. e
Italia -al punto de convertirlas en la segunda fuente de di-
visas después de las exportaciones de petróleo- y la cons-
trucción, iniciada en 2001, del nuevo oleoducto de crudos
pesados (OCP) con un financiamiento constituido en la
inversión extranjera más importante desde los 70. El tipo
de cambio con que se adoptó la dolarización permitió,
además, precios relativos excepcionalmente favorables
para las exportaciones en el año 2000 (Larrea, 2004).


Esta relativa recuperación de la economía tuvo su lado dé-
bil en la pérdida de competitividad de la producción local.
Ello se reflejó en el deterioro de la balanza comercial. Es
así como, para 2003, el sector no petrolero creció tan sólo
1.4%, la tasa más baja de los diez últimos años, exceptuan-
do la gran crisis de 1999. Y es que la dolarización impide
que el país reaccione, con instrumentos como la deva-
luación que sí poseen las economías vecinas, frente a la
pérdida de competitividad de los productores locales. El


nuevo sistema monetario no produjo tampoco la nivela-
ción de las tasas de interés local con las internacionales,
ni garantizó el acceso del país a los mercados financieros
internacionales (Correa, 2004). Los cinco primeros años
de dolarización evidenciaron entonces un ambiguo cre-
cimiento económico: en el 2000 la tasa de crecimiento del
PIB fue de 2.8 %, la siguiente de 5.1%, en 2002 del 3.5%, en
2003 se registró un nuevo descenso que se recompuso en
el 2004 con un 6% de crecimiento.


A nivel de las condiciones materiales de la población, las
tendencias también son contradictorias. Si bien en los pri-
meros años de la dolarización se produce una reducción
de la pobreza e indigencia –llegando a mediados del 2003
al 45% y 20% respectivamente– y una cierta recuperación


salarial –influenciada por al descenso de la inflación–, el
precio de la canasta familiar no alcanza a ser cubierto por
el salario mínimo: para 2003 el déficit de restricción alcan-
zaba el 35% lo que era indicativo de la continuidad de la
pobreza (Naranjo, 2003). La Tabla No. 1 presenta una serie
histórica en torno a la inflación y el salario mínimo vital.


En tal escenario, y con niveles de crecimiento inestables,
la capacidad de mejorar las condiciones materiales de la
sociedad dependía de la dinámica redistributiva propicia-
da por el poder público. No obstante, una vez en el poder,
el Presidente Gutiérrez y su Partido Sociedad Patriótica
(PSP) confirmaron una línea de distribución centrada en
mecanismos de mercado, focalización y políticas cliente-
lares, ineficientes en metas de equidad y redistribución.


13 En 1999 se cerraron 2500 empresas. Mientras, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, pasó de 9.2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999
(Romero, 1999).


14 “It became a system of highly organized “oligarchic-mafioso” agreements that forced the State and the population as a whole to asume the costs of recurrent crisis” (Ramírez
y Rivera, 2005: 132).


15 El PSC, el PRE y la DP anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta. Las Cámaras de Empresarios y Pequeños Industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión # 67).


Año Inflación Salario mínimo promedio US$


2000 91.0 67.7


2002 9.4 138.2


2004 1.95 143.6


2001 22.4 121.3


2003 6 148.6


Tabla No. 1 Inflación y salario mínimo en los primeros años de la dolarización


Fuente: Banco Central del Ecuador, 2005. Elaboración: autor.




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6. La postergación
del ciclo post-ajuste


Para llegar al poder Gutiérrez se presentó como un can-
didato “independiente” de la estructura partidaria y esta-
bleció una alianza con el Movimiento de Unidad Pluri-
nacional Pachakutik-Nuevo País (PK), brazo electoral del
movimiento indígena, y con el Movimiento Popular De-
mocrático (MPD), un pequeño partido de izquierda que
controla al gremio docente y diversas organizaciones
estudiantiles. Estas dos formaciones habían jugado un
destacado papel en la resistencia a las políticas de ajuste
durante la década de 1990.


Mientras los sectores dominantes veían con asombro cómo
militares, indígenas y militantes de izquierda llegaban al po-
der, en el campo progresista –aun cuando se percibía con
reservas la alianza indígena con ex militares- se esperaba el
inicio de una fase post-ajuste. Las expectativas se derrum-
baron rápidamente. Antes de la segunda vuelta en 2002,
Gutiérrez anunció un re-direccionamiento de su agenda
luego de viajar a EE.UU. y dialogar con el Fondo Mone-
tario Internacional. Apenas electo, planteó la tesis de que
Ecuador sería el “mejor aliado” del Presidente Bush y de-
signó como Ministro de Finanzas a un economista libe-
ral cercano a la gran banca: como a lo largo del período
democrático, el poder político no alcanzaba a actuar con
relativa autonomía del poder económico. En el resto del
gabinete se dejó en un rol marginal a Pachakutik y al resto
de la izquierda. A nivel popular, además de su articulación
con organizaciones indígenas, el Coronel forjó un sólido
nexo con los poderosos gremios de la transportación. Se
trataba de un arco de relaciones políticas que, “por arriba”,
aseguraba la vigencia de la agenda ortodoxa y, “desde aba-
jo” condicionaba al gobierno a una lógica segmentada y
parcial de intervención pública. Aunque la alianza entre el
Partido Sociedad Patriótica y Pachakutik se rompió luego
de siete meses de gobierno, diversos dirigentes y organi-
zaciones indígenas continuaron sus nexos con Gutiérrez
dentro y fuera del gabinete. Dicha dinámica explicaría,
entre otros factores, que en esos años (2002-2004) se asis-
ta a un descenso del conflicto social16 y, más aún, que el
movimiento indígena pierda el influjo que había conquis-
tado entre los sectores progresistas. El ‘polo movimientis-
ta’ comenzaba a fragmentarse (Ramírez Gallegos, 2010).


A pesar de que el reflujo de la presión social permitió a Gu-
tiérrez sostener la continuidad de la política económica
sin mayores contratiempos, la descomposición institucio-
nal llegaba a un nivel extremo. La decisión del oficialismo
de intervenir en la Corte Suprema de Justicia (diciembre
2004) revelaba en toda su magnitud el arbitrario dominio
de la clase política sobre las instituciones políticas. Diversos
sectores de la opinión pública consagraron, desde enton-
ces, el neologismo ‘partidocracia’ para ubicar las fuentes
del bloqueo democrático. En este contexto, en abril 2005,
una nueva movilización social abría la ruta para el tercer


tructura global del país18. Aunque dicha composición no
implicaba la proyección de los trabajadores –como en el
caso del Partido de los Trabajadores en Brasil– o de los
sectores campesino-indígenas –como en el MAS boli-
viano– hacia el Estado, suponía el ascenso al poder de un
abanico de fracciones de las clases medias, algunas muy
radicalizadas, activas y cercanas a dichos sectores en la
movilización contra el neoliberalismo. La diferenciación,
más o menos difusa, con las clases dominantes emergía
como condición de posibilidad en la disputa por la recon-
figuración de los nexos entre el gobierno democrático y
los tradicionales grupos de poder. Es así que, a diferencia
de Gutiérrez, una vez en el poder, Alianza País y sus alia-
dos –entre los que destaca el Partido Socialista– mantu-
vieron y radicalizaron el discurso bolivariano e izquierdis-
ta con que emergieron a la vida pública. Su confrontación
con las elites y los partidos dominantes no operó como
mero recurso de campaña. Prosiguió en años posteriores.
En el gabinete Correa evitó la presencia de figuras cerca-
nas a los sectores empresariales y financieros. Los pro-
pios miembros del órgano de dirección del movimiento
gobernante ocuparon los cargos estratégicos. El gobierno
manejaba la tesis de que la construcción de una agenda
universalista tenía como condición evitar toda represen-
tación partidaria, corporativa o gremial en el gobierno.


El día de su posesión Correa convocó a consulta popular
para decidir sobre la instalación de la Constituyente. Di-
cha convocatoria fue objeto de una intensa pugna con el
legislativo. Si anteriores crisis se resolvieron con las desti-
tuciones de presidentes sin respaldo parlamentario y con
baja credibilidad social, en el 2007 sucedía lo inverso: un
Presidente cuyo único capital político19 era el robusto apo-
yo popular que su figura provocaba, sin estricto apego al
derecho, la destitución –por parte del órgano electoral- de
57 diputados acusados de obstruir el referéndum. La “caída
parlamentaria” viabilizó el proceso constituyente. Las iz-
quierdas triunfaron en las elecciones para designar a los
constituyentes: Alianza País obtuvo 80 de los 130 curules
y el resto de fuerzas progresistas 10 más. Tales resultados
consolidaban la proyección de la Revolución Ciudadana20
y dejaba a los partidos dominantes sin mayor incidencia
en los debates constitucionales. Dicha correlación de fuer-
zas explicaba la orientación del nuevo texto constitucional.
Descontando el sostenimiento del presidencialismo como
régimen político, la Carta Magna avanza en cuestiones li-
gadas a la ampliación de los derechos, a la prefiguración
de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo,
al fortalecimiento del aparato estatal, al reconocimiento
del carácter plurinacional del Estado, a la promoción de la
democracia participativa, a las regulaciones ambientales
del desarrollo, a la profundización del sufragio universal21,
entre otros elementos. Así, la nueva Constitución innova y


derrocamiento presidencial en menos de una década. A
diferencia tanto de la destitución de Bucaram en 1997,
cuando las movilizaciones fueron encabezadas por los
partidos y movimientos sociales –sobretodo la CONAIE–,
como del derrocamiento de Mahuad en enero del 2000,
cuando el protagonismo indígena se enlazó con mandos
medios del Ejército, el tercer derrocamiento presidencial
fue fruto de un conjunto de movilizaciones auto-convo-
cadas por heterogéneos segmentos de la ciudadanía. No
eran los partidos los únicos actores colectivos contesta-
dos por la multitud. Comenzando por el movimiento in-
dígena, ningún otro actor social o político pudo tampoco
liderar la protesta. El repudio social a toda estructura de
representación –“¡que se vayan todos!”– parecía marcar el
ocaso del ciclo estatal orientado bajo la lógica del ‘neolibe-
ralismo criollo’ por los partidos tradicionales (Ramírez Ga-
llegos, 2005). La caída del Coronel supuso un cierto giro
en la agenda pública. El nuevo Presidente, Alfredo Pala-
cio, dio señales de distanciamiento con el Consenso de
Washington y con la política de cooperación con EE.UU.17.
Tales decisiones reposicionaron en el debate público dis-
cursos nacionalistas. El gobierno de Palacio no cumplió,
sin embargo, con uno de los principales cometidos de las
movilizaciones de abril: la convocatoria a una Asamblea
Constituyente. El bloqueo de la reforma política abrió la
ocasión para que, en las elecciones de 2006, ganen terre-
no las agendas de cambio radical. La candidatura de Ra-
fael Correa tomó dichas banderas.


7. La coyuntura de la
autonomía relativa del Estado


Rafael Correa y su movimiento político Alianza País, (AP)
acceden al poder a fines del 2006 luego de derrotar en se-
gunda vuelta al bananero Álvaro Noboa. En campaña, el
futuro presidente se situó en las antípodas del poder esta-
blecido al articular un discurso de confrontación contra el
neoliberalismo, la “partidocracia” y la erosión de la sobe-
ranía nacional. El carácter refundacional del proyecto de
AP se sostenía en la posibilidad de reconfigurar la matriz
de poder social a partir de la convocatoria a una Asamblea
Constituyente de Plenos Poderes que dibuje nuevos hori-
zontes para el Estado, la economía y la sociedad ecuato-
riana del siglo XXI.


El núcleo fundador de Alianza País estaba compuesto
por antiguos dirigentes de la izquierda tradicional, inte-
lectuales y activistas de la nueva izquierda social, figuras
provenientes de novísimas organizaciones ciudadanas
y personajes sin trayectoria militante ni perfil ideológico
pero cercanos al entorno personal del ahora Presidente.
Emergía así una fuerza heteróclita amalgamada bajo un
horizonte ideológico neo-nacionalista y anti-neoliberal,
un imaginario anti-partidista y el peso del liderazgo de
Correa. Tal perfil entrañaba una ampliación del espectro
de la representación social de las izquierdas hacia lo que
Rafael Quintero denomina las clases intermedias de la es-


contiene el conjunto de demandas que emergieron desde
la resistencia social al neoliberalismo y desde otras agendas
de transformación democrática que habían permanecido
represadas en los años 90. Si la dinámica constituyente
concentró la disputa entre Alianza País y los partidos tradi-
cionales, la orientación de las decisiones gubernamentales
en torno al lugar del Estado en la economía activó la tenaz
resistencia de los círculos empresariales, financieros y me-
diáticos afines a las ideas liberales dominantes en los años
90. La intensidad del conflicto era indicativa de la apertura
de una coyuntura en que la autonomía relativa del Estado
parecía expandirse.


Apenas instalada en el poder, la Revolución Ciudadana
tomó una serie de medidas que el movimiento popular
venía reivindicando una década antes: el fin del conve-
nio de cooperación militar antinarcóticos que permitía a
EE.UU. tener presencia en la Base de Manta; la ratificación
de la caducidad del contrato con la petrolera norteameri-
cana OXY; la suspensión de la negociación del Tratado de
Libre Comercio (TLC); la ilegalización de la terciarización
laboral; y el trazado de una estrategia para revertir el peso
de la deuda externa. La orientación programática de tales
decisiones expresaba el virtual desacoplamiento entre el
poder democrático y los circuitos transnacionales y loca-
les que sostuvieron el largo ciclo de debilitamiento, des-
nacionalización y plena instrumentalización del Estado
nacional. Más allá de la voluntad política del gobierno, su
capacidad decisional se catapultó en la reconstrucción de
los factores de poder que habilitarían el relanzamiento del
Estado al primer plano de la vida pública. Cinco líneas de
decisión, tomadas en los dos primeros años de gobierno,
tienen particular relevancia al respecto:


a) La creación y/o fortalecimiento de empresas públicas
en sectores estratégicos de la economía (petróleo, mine-
ría, servicios públicos, etc.);


b) La renegociación de contratos con diversas empresas
transnacionales (telefonía celular, petroleras) de cara a
incrementar los márgenes de participación estatal en los
ingresos, regalías y excedentes que se producen en tales
sectores;


c) La reducción del peso de la deuda externa en el presu-
puesto público: luego de la apertura de una auditoría de la
deuda externa y de la declaratoria de ilegitimidad de cier-
tos tramos de endeudamiento, el Estado declaró una mo-
ratoria técnica y entró en un default de una parte signifi-
cativa de la deuda contenida en los bonos 2012 y 203022.


d) El incremento de la capacidad recaudatoria en el marco
de una reforma tributaria progresiva que ha derivado en


16 Entre 1999-2000 la protesta social llegó a su clímax: se registró una media de 62 conflictos por mes. Luego del paso de Pachakutik por el poder (2003-2005), dicho pro-
medio desciende a 25. Cálculos realizados a partir de los datos de la revista Ecuador Debate, serie 1983-2010, CAAP-Quito.


17 El gobierno optó por la caducidad del contrato con la petrolera norteamericana OXY. El giro en la política petrolera incidió en el gobierno norteamericano para suspender
la posibilidad de firmar un TLC con el Ecuador. Bajo la iniciativa del entonces Ministro de Economía, R. Correa, se reformó también la Ley de Hidrocarburos en la perspectiva
de mejorar los ingresos estatales provenientes de una renta petrolera en ascenso por los altos precios del crudo en el mercado internacional.


18 Se trataba de “sectores sociales intermedios, urbanos y rurales, trabajadores asalariados no proletarios, pequeña burguesía urbana y rural, intelectuales, burócratas, profe-
sionales, pequeños y medianos comerciantes, transportistas, obreros en activo, y empresarios con ideas nacionalistas” (Quintero, 2007: 41).


19 Como AP no presentó candidaturas parlamentarias, Correa empezó a gobernar sin un bloque afin en el Congreso. Carecía además de fuerza política propia y del soporte
de organizaciones sociales robustas.


20 Así se denomina, oficialmente, al proceso de cambio liderado por Correa.


21 Se reconoce el derecho al voto a jóvenes mayores de 16 años, a ecuatorianos residentes en el exterior, a extranjeros, a reos sin sentencia, y a policías y militares.


22 El país logró así retirar el 93% de la deuda representada en tales bonos: la ratio deuda pública/PIB descendió al 25% en el período 2007-2009. Entre 2000-2006 dicha rela-
ción llegaba a 49% (Ministerio Coordinador de la Política Económica, 2011).




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mayores niveles de presión fiscal23 y más amplias capaci-
dades redistributivas; y


e) El impulso de la reforma institucional orientada a racio-
nalizar el aparato burocrático, a recuperar las capacidades
estatales de rectoría, regulación y control de la agenda pú-
blica, a incrementar los niveles de presencia estatal en los
territorios, y a regular la implantación de ciertos arreglos
corporativos al interior de las instituciones públicas.


Aunque el alcance de este conjunto de decisiones ha sido
desigual, permitieron al gobierno colocarse en mejores
condiciones de poder para disputar la centralidad del Es-
tado –y en algunos casos apenas su legítima interven-
ción- en la determinación de la agenda pública. Las con-
diciones políticas habilitan la operación del Estado como
agente en capacidad de enfrentar, e incluso zanjar a favor
del interés general, negociaciones de diverso tipo con ac-
tores que, en medio del debilitamiento estatal reforzado
por el neoliberalismo, capturaron diversos segmentos de
la política pública mientras preservaban alto poder de veto
sobre las decisiones democráticas.


8. La transición post-neoliberal


El relanzamiento de la acción estatal como principal deto-
nante de una vía heterodoxa de desarrollo se coloca, en el ci-
clo 2007-2011, en el centro de la agenda pública ecuatoriana:
la sociedad y la nación hacen uso de su Estado como agente
fundamental para encaminar una nueva estrategia de de-
sarrollo. En el discurso ortodoxo, por el contrario, la globa-
lización es vista como una situación en la cual los Estados-
nación pierden relevancia. Allí reside la principal diferencia
entre una agenda de carácter neoliberal y otra caracterizada
como neo-desarrollista (Bresser Pereira, 2007). El retorno
del Estado al primer plano de la coordinación social aparece
como un rasgo común entre los gobiernos progresistas de
la región. Una de las particularidades del Ecuador reside en
la constitucionalización de las líneas de ruptura con el “viejo
orden”. A continuación se describen algunas de ellas.


Recuperación de la planificación pública. La Carta Magna,
aprobada por el 63% de la población en septiembre 2008,
colocó a las funciones de planificación en el centro de la
construcción del nuevo régimen del desarrollo y del buen
vivir24. Para ello fija la obligatoriedad de constituir un “Siste-
ma descentralizado de planificación participativa” que fija
los grandes lineamientos del desarrollo y las prioridades del
presupuesto e inversión pública25. Ello se ha materializado
en el protagonismo que ha adquirido la Secretaría Nacional
de Planificación y Desarrollo en la concepción de la agenda
de transformación social y reforma del Estado.


La afirmación del rol del Estado como promotor del desa-
rrollo. De modo contrario al discurso ortodoxo, que plan-


nes. Las presiones de ciertos sectores empresariales por
reabrir una agenda de libre comercio con las economías
más fuertes del planeta se incrementan de manera pro-
porcional a su inercia productiva (primario-exportadora)
y a las escasas respuestas gubernamentales por resolver
los enormes problemas de la balanza comercial. En este
marco, el gobierno ha dado prioridad a la ampliación del
arco de relaciones geo-políticas del Ecuador y a la acelera-
ción de los procesos de integración regional abanderados
por el eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas: el país impulsa
activamente a la flamante Unión de Naciones Sudame-
ricanas (UNASUR) y a la Alternativa Bolivariana para las
Américas (ALBA). Por lo demás el gobierno ha tomado
medidas pragmáticas como ampliar la presencia consular
del Ecuador en el globo y decisiones radicales como el fin
de la participación del país en el Convenio sobre el Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI).


Políticas distributivas. En el marco del doble objetivo de
consolidar una sociedad de derechos y de propender ha-
cia mayores niveles de igualdad, el texto constitucional
otorga un papel central al papel distributivo del Estado.
Dicho imperativo depende de la capacidad de la sociedad
para obtener recursos y de las políticas de asignación que
se implementen. Respecto a lo primero, se ha visto ya que
desde 2007 ha aumentado la presión fiscal. No solo que
para el ciclo 2007-2010 se ha recaudado casi el 64% más
que en el período 2001-2006 sino que se verifica un au-
mento en la progresividad de los impuestos26. En lo que
concierne a las modalidades de asignación se identifican
tres grandes líneas de análisis:


tea que el ahorro externo y la inversión extranjera son los
principales mecanismos de financiamiento del desarrollo,
el gobierno de Correa ha otorgado prioridad a los capitales
nacionales y al ahorro interno como medios para dinami-
zar el desarrollo nacional. Correa tomó la decisión, en este
sentido, de repatriar y movilizar los recursos de la Reser-
va Internacional Monetaria de Libre Disponibilidad, antes
depositados en la banca extranjera, hacia la inversión pro-
ductiva y la activación de la banca pública. En el mismo
sentido, los recursos colocados en el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social –se creó el Banco del Afiliado– han
sido dirigidos al financiamiento de proyectos nacionales
estratégicos y hacia políticas de expansión de la vivien-
da (créditos para la construcción). Además de encausar
la reactivación de la obra pública (énfasis en vialidad), la
inversión pública se ha dirigido, hacia la dinamización de
los sectores estratégicos (petróleo, hidroeléctricas), de la
producción y de la política social. El uso del ahorro nacio-
nal ha sido condenado por el discurso ortodoxo como una
política que atenta contra la prudencia fiscal. La Constitu-
ción establece, sin embargo, que la política fiscal no podrá
estar desligada de la generación de incentivos para la in-
versión productiva. Así, entre 2007 y 2009 la participación
de la inversión pública como porcentaje del PIB creció en
promedio hasta el 11%, es decir, 50% más que en el ciclo
2001-2006 (6,6%).


Regulación económica. En medio de una permanente
confrontación con los sectores bancarios y financieros, el
gobierno de AP ha esbozado la voluntad de regulación de
las finanzas y la banca en procura de bajar las tasas de in-
terés, conseguir la repatriación de sus reservas depositadas
en el exterior, ampliar la franja impositiva a la salida de ca-
pitales (de 1 a 5 por ciento entre 2007 y 2011), dinamizar el
aparato productivo y apuntalar a la banca pública y coope-
rativa. Se eliminó además la autonomía del Banco Central
–cuya independencia se ha colocado, en el discurso orto-
doxo, como un valor capital para la seguridad de los merca-
dos-, y se promulgó una ley de control del poder de merca-
do (“ley anti-monopolio”) que permite sancionar los abusos
de mercado de las grandes firmas y que faculta al ejecuti-
vo para, en casos especiales, definir políticas de precios en
ámbitos neurálgicos para el consumo de la población.


Política comercial y nueva integración regional. En un
país dolarizado y sin capacidad de devaluar la mone-
da local –algo que hicieron los países vecinos en medio
de la crisis global de 2009- una política comercial activa
emerge como recurso básico para dinamizar la produc-
ción nacional y para precautelar los desequilibrios en la
balanza de pagos. La Revolución Ciudadana ha intenta-
do esbozar una agenda en esa dirección. El camino no le
ha sido fácil. Además de negar la opción de un TLC con
los EE.UU. y de mostrarse renuente a firmar similar tipo
de acuerdo con Europa, el gobierno apenas ha intentado
diversificar los productos y los destinos de las exportacio-


a. Política salarial: el gobierno ha decretado tres alzas en
el ingreso básico de los trabajadores entre 2009 y 2011. Al
comparar los promedios anuales, en 2008 el índice del
salario real fue de 117,15, el promedio en 2009 asciende a
122,46 y para 2010 se coloca en 131,1227. En medio de la
crisis económica el salario real fue compensado en 3,6%,
es decir, similar a la inflación anual. Así, “las políticas del
Gobierno han ayudado a que se mantenga, e incluso in-
cremente, el poder adquisitivo de los hogares” (Acosta et.
al., 2010: 65). Si en 2007 el ingreso familiar cubría el 68%
del costo de la canasta básica, en 2010 dicha relación se
coloca en 85%.


b. Política de transferencias directas y susidios: destaca
aquí el aumento del Bono de Desarrollo Humano –un pro-
grama que tiene como beneficiarios a los hogares pobres
y extremadamente pobres- de 15 a 35 dólares entre 2007 y
2010. Dicho programa ha sido uno de los principales ejes
de acción del Estado desde hace más de una década. En
el énfasis que la Revolución Ciudadana ha puesto en su
continuidad se observan las inercias de una visión focali-
zadora de la política social propia del neoliberalismo28. Un
cierto distanciamiento con dicha perspectiva se observa
en la decisión de hacer de los receptores del Bono sujetos
de crédito ante el sistema financiero. En la misma línea,
se duplicó el Bono de la Vivienda de 1800 a 3600 dólares
(en el sector rural llegó a 3960) y se creó un Bono para las
personas que se ocupan del cuidado de personas discapa-
citadas. El gobierno ha defendido también la continuidad
del subsidio universal del gas doméstico y de la gasolina y
promulgó tarifas diferenciadas en los servicios públicos29.


23 En 2006 Ecuador poseía un valor de su presión fiscal del 10,38%. Para 2010 este indicador se coloca en el 14,8% (A. Acosta et. al, 2010: 67-68).


24 Con la noción de buen vivir o sumak kausay algunos sectores de la Revolución Ciudadana (RC) han buscado reorientar la discusión sobre el problema del desarrollo. En el
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007–2010 la idea del desarrollo fue definida como: “La consecución del Buen Vivir de todas y todos, en paz y armonía con la naturaleza
y la prolongación indefinida de las culturas humanas” (Senplades, 2007)


25 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la Ley de Participación Ciudadana y el Código de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización, apro-
bados en el parlamento entre 2009 y 2010, son las tres leyes que configuran la nueva arquitectura en que se sostiene el andamiaje de la planificación.


26 La participación de los impuestos directos en el total de la recaudación se incrementó en 9 puntos durante el vigente periodo de gobierno: pasó de 34% a 43% del total de
la recaudación.


27 Ver, Ministerio Coordinador de la Política Económica (2011:16).


28 Dicho argumento es desarrollado con mayor profundidad en Ramírez Gallegos y Minteguiaga (2007).


29 Por ejemplo, la “Tarifa de la dignidad” (electricidad) que disminuye a la mitad el valor de cada kilovatio hora para los sectores de bajo consumo y eleva dicha tarifa a los
sectores medios y medios altos.


D1-D4 D5-D9 10% más rico


0


25


50


75


100


Septiembre 20102009200820072006


42.72%


46.61%


10.6%


36.93%


50.29%


12.78%


Gráfico No. 1 Composición de la distribución del ingreso 2006-2010


Fuente: INEC-ENEMDUR. Elaboración: Senplades, 2010. *** D1-D4: Décil 1 al décil 4; D5-D9: Décil 5 al décil 9.




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c. Políticas con tendencia universalista: se hace referen-
cia a la eliminación de las barreras de acceso a la educa-
ción y a la salud públicas en procura de la universalización
de su cobertura. Se suprimió el cobro de 25 dólares para la
matrícula en escuelas y colegios, se distribuyeron los tex-
tos escolares de modo gratuito y se entregaron uniformes
a los alumnos de las escuelas rurales. En el campo de la
salud se eliminaron los costos de las consultas médicas,
se amplió el acceso a medicamentos esenciales gratuitos
y se normalizó la jornada de atención a 8 horas. Para am-
bos sectores se ha elevado el número de partidas disponi-
bles (número de profesores y médicos) y la inversión en
infraestructura básica. En la misma óptica universalista, la
constitución fijó la gratuidad de la educación pública uni-
versitaria y reafirmó la obligatoriedad de la afiliación a la
seguridad social a las personas en régimen de dependen-
cia laboral: entre 2007 y 2010 el porcentaje de ocupados
plenos con seguridad social ha pasado del 38% al 53.5%.


En medio de la más grave crisis del capitalismo desde los
años 30 del siglo XX, el impulso redistributivo del gobierno
se ha sostenido en un incremento de la inversión social
favorecida por las recaudaciones tributarias y en los bue-
nos precios del petróleo a nivel internacional: en relación
al presupuesto general del Estado tal inversión pasó del
18% durante el ciclo 2001-2006, al 26% en promedio du-
rante el vigente ciclo gubernativo. Al relacionar el gasto
social con el servicio a la deuda se observa que antes del
2007 los recursos destinados al pago de deuda duplicaban
a la inversión social. Hoy sucede lo contrario (Acosta et.
al, 2010: 85-86). Aunque la distribución de los factores de
producción también está contemplada en la Carta Magna,
el gobierno sólo ha avanzado con el traspaso y la titulari-
zación de las tierras improductivas de propiedad estatal y
con la venta de acciones de empresas incautadas a los tra-
bajadores. El grueso de la reforma agraria está pendiente.
La ley que habilita la redistribución del agua quedó ade-
más entrampada en medio del conflicto entre el gobierno
y diversas organizaciones indígenas respecto a la institu-
cionalidad del sector hídrico. En determinados sectores
persiste entonces la capacidad de veto de ciertos grupos
de poder (dentro y fuera del gobierno) y de algunos anillos
burocráticos. Ello y el aislamiento del gobierno en rela-
ción a las organizaciones sociales –así como la debilidad
de éstas- bloquean las opciones distributivas de carácter
propiamente estructural. Aun así, entre 2007 y 2011, y en
el marco de un ciclo de relativa estabilidad económica a
lo largo de la década, se verifica una tendencia a mayores
niveles de igualdad social30 y a una recomposición de la
pauta redistributiva (Ver Gráfico 1). La reversión de prio-
ridades–mayor inversión social y productiva, menor ser-
vicio a la deuda- explicaría que capas medias y sectores
populares se coloquen en mejor posición para encarar la
reproducción de sus condiciones materiales de existencia
de cara al futuro.


9. Límites y tensiones
del retorno estatal


El retorno al primer plano de la planificación del desarro-
llo, la regulación financiera y la redistribución de la rique-
za social marcan un claro distanciamiento con el canon
ortodoxo fijado desde la década de 1980 (ver Tabla No.
2). Dicho giro está ligado, en el último lustro, a la frágil
conquista de la autonomía relativa del Estado respecto a
la gama de intereses que habían hegemonizado la esfera
política y dominado el mercado en las últimas décadas.
La preservación de tales márgenes de autonomía estatal
requiere, no obstante, de cierta apertura gubernamental a
la movilización autónoma de los actores sociales que so-
portaron las dinámicas concentradoras y excluyentes de
la economía centrada en el mercado. La debilidad de tales
fuerzas y la escasa voluntad del gobierno de AP para di-
namizar su participación en el proceso de cambio abren
dudas sobre el futuro de la salida del neoliberalismo en el
Ecuador del siglo XXI.


La centralidad del liderazgo presidencial y la escasa voca-
ción dialógica de AP ya ocasionaron la ruptura de la coa-
lición progresista que comandó el proceso constituyente.
Tal descomposición articulatoria estimuló la confronta-
ción entre diversas organizaciones sociales y el gobierno
reactivó el conflicto social31 y empantanó la transición
post-constitucional32. Además del malestar de ciertos
sectores sociales por la falta de apertura a la participación
popular y por la continuidad de la matriz primario-expor-
tadora de la economía nacional, el proceso de retorno del
Estado ha abierto otro tipo de tensiones en relación a los
principios que re-organizan los vínculos entre ese “Esta-
do potenciado” y una gama de actores sociales que, mal
que bien, habían ampliado o conquistado derechos, re-
presentación política y específico poder institucional en
el marco del “Estado de rostro social del neoliberalismo”.
A grosso modo, dicha tensión puede ser retratada a partir
de la dicotomía entre la óptica universalista de la nueva
Constitución y de la conducción gubernamental de AP y
la perspectiva particularista con que se trazaron las rela-
ciones socio-estatales y el reconocimiento de derechos
durante el anterior ciclo político (la Constitución de 1998
recogía de algún modo tal perspectiva).


El debate político respecto a la nueva institucionalidad
encargada de asegurar que el enfoque de la “igualdad
categorial”33-género, etnia, niñez/adolescencia, capacida-
des especiales, en lo fundamental- atraviese todo el cam-
po de las políticas públicas es revelador de las tensiones
asociadas a dicha dicotomía. La nueva Constitución de-
nomina ‘Consejos de Igualdad’ a tales instituciones. Estos
deberán remplazar a aquellos que se crearon durante las
últimas décadas en torno a particulares sujetos de dere-


30 El coeficiente de Gini de ingresos disminuyó un 6,7% desde 2006 para llegar a 0,487 en 2010: el valor más bajo de la década.


31 En 2007 se registra una media de 33 conflictos por mes, en 2010 esta cifra asciende a 42 (CAAP, 193-2010).


32 Aún deben aprobarse 3 de las 16 leyes de la transición constitucional que debió terminar en 2009.


33 La desigualdad de categorías hace referencia a las diferencias organizadas en ventajas de género, raza, nacionalidad, etnia, religión, generación y otros sistemas de clasifi-
cación similares.


Capacidades estatales Neoliberalismo
1983-2005


Transición post-neoliberal
2006-2011


Planificación


Regulación y control


Regulación laboral


Promoción del desarrollo


Liberalización comercial


Redistribución


Privatizaciones


Desmontaje de instituciones
de planificación pública


Desregulación financiera y
bancaria. Liberalización del


mercado de capitales


Flexibilización laboral,
terciarización, precariedad


del trabajo.


Ahorro externo e inversión
extranjera financian el desarrollo.


Centralidad de mecanismos
de mercado


Políticas por libre comercio.
Se promueve la firma de trata-


dos para apertura de mercados.
Apertura comercial elevada


Supeditada al equilibrio fiscal.
Centralidad de la focalización.


Política tributaria regresiva


Contempladas en agenda.
Avances limitados.


Alta centralidad de la
planificación del


desarrollo nacional


Nueva regulación a la banca, las
finanzas y control al poder de


mercado. Fin de autonomía del
Banco Central


Ilegalización de la terciarización.
Promoción del aseguramiento


universal del trabajo formal.
Límites a la contratación


colectiva


Ahorro nacional como eje de la
inversión pública. Financiamiento


público apuntala dinámica
productiva. Empresas públicas


Rechazo al aperturismo y
desconfianza en tratados de


libre comercio. Inserción
“controlada” en mercado


global. Integración regional


Expansión del gasto social.
Reforma tributaria progresiva.


Focalización y tendencias
universalistas


No contempladas en la agenda.


Tabla No. 2 Matriz de síntesis
Transformación de las capacidades del Estado ecuatoriano 1983-2011
Neoliberalismo y tránsito post-neoliberal


Elaboración: Franklin Ramírez Gallegos, 2011.




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cho: Consejo Nacional de las Mujeres, Consejo de Desa-
rrollo de las Naciones y Pueblos del Ecuador, Consejo Na-
cional de la Niñez y la Adolescencia, entre otros. Si estos
últimos se habían constituido como instancias adosadas
al gobierno central a fin de construir y controlar la políti-
ca pública específicamente concernida con las vigencias
de los derechos de cada uno de esos sujetos, los Consejos
de la Igualdad propenderían a inscribir dicha especifici-
dad en el marco de campos de acción pública de carácter
global. Así por ejemplo, la problemática de la niñez y la
adolescencia debería enmarcarse en un Consejo Etario o
Generacional que opere sobre el conjunto del ciclo de vida
(“de la cuna a la tumba”) de todo ser humano. En el curso
de la transición, los involucrados en los (anteriores) con-
sejos han tendido a insistir en la vigencia de un enfoque
que reposa en la particularidad de cada actor y, por tanto,
en la preservación de las instancias públicas dirigidas por
ellos/ellas en torno a las específicas problemáticas que les
afectan (perspectiva “diferencialista”). El gobierno, por su
parte, parece entender que las problemáticas de mujeres,
niños, niñas, adolescentes, indígenas, afroecuatorianos,
montubios, personas con capacidades especiales con-
ciernen al conjunto de la población, que deben ser por
tanto procesadas bajo una perspectiva más general y en
el marco de instituciones des-corporativizadas y con ca-
pacidad de permear el conjunto de la agenda pública con
sus enfoques relativos a la igualdad categorial (perspecti-
va “universalista”). Entre cierto “narcicismo de la peque-
ña diferencia” en unos y una suerte de “igualitarismo de


propensión homogenizadora” en otros, el procesamiento
de la normativa que regule la existencia de la Consejos de
la Igualdad no termina de cuajar luego de tres años de la
aprobación de la Carta Magna. En cualquier caso, la pro-
longada transición fragua una dinámica de incertidumbre
institucional que puede volver sino irrelevantes al menos
ineficaces los avances constitucionales en materia de los
derechos ciudadanos que confieren igual dignidad e igual
estatura moral y política a todos los sujetos sociales.


El alcance y los efectos de tal reforma institucional están
aún por verse. Transcurre un proceso de reorganización
de la infraestructura estatal que abarca cambios de índole
institucional, normativa e ideológica en que interactúan
múltiples actores sociales y políticos. Dicho proceso sería
más fluido si el gobierno enviaría señales de mayor aper-
tura a la interlocución con la sociedad. Y es que pasado el
proceso constituyente se ha hecho más visible la baja dis-
posición del oficialismo a reconocer el lugar de las orga-
nizaciones sociales en la contienda democrática. Correa
parece creer que la nítida voluntad redistributiva de su go-
bierno contiene la dimensión de reconocimiento moral
y político con la que los sujetos consiguen inscribirse, de
modo íntegro, en el proceso de formación de la voluntad
popular. El énfasis en la ampliación de los derechos socia-
les sin efectivo reconocimiento del valor de las identida-
des políticas resta, empero, plena validez normativa a la
pretensión igualitaria del nuevo Estado constitucional de
derechos en el Ecuador del siglo XXI.




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Ecuador 2000-2010: nuevas familias y viejos dilemas
Gioconda Herrera Mosquera


Por medio del artículo 67 la Constitución ecuatoriana del 2008 formaliza en su normativa la existencia de diver-sos tipos de familias, realidad que si bien no es nueva,
no gozaba del reconocimiento del Estado y no eran sujetos
de su protección. ¿A qué responde este giro en la concepción
de la familia en las normas? ¿Expresan estos cambios norma-
tivos transformaciones en las estructuras familiares? ¿Cuánto
ha variado la composición de las familias ecuatorianas en los
últimos diez años? ¿Se trata de transformaciones estructura-
les en la composición de las familias o más bien de nuestro
imaginario sobre qué es una familia? ¿Hasta qué punto estas
nuevas realidades normativas significan una disputa sobre
los sentidos de la familia más que sobre su estructura?


En este artículo se intentará abordar estas preguntas a la luz
de los siguientes elementos: por un lado, se examina cuál ha
sido la evolución de las estructuras familiares en el Ecuador
en los últimos años, por otro lado, qué tipo de sentidos han
surgido en torno al reconocimiento de las familias diver-
sas en un contexto específico: la experiencia migratoria. Se
analiza lo que ocurre en torno a las familias migrantes como
un ejemplo y un reflejo de la discusión más general sobre
el reconocimiento o negación de la existencia de familias
diversas en el país, discusión que fue motivo de acalorados
debates en la coyuntura de la Asamblea Constituyente de
2007 y que posteriormente se ha convertido en un caballo
de batalla para algunos grupos conservadores. Se sostiene
que las tensiones en torno a la familia migrante en realidad
reflejan una disputa en juego entre diversos sentidos en tor-
no a las familias en la sociedad ecuatoriana contemporánea.


En efecto, la familia es una institución social cuyos senti-
dos son frecuentemente disputados, sobre todo en tiempos
de transformaciones sociales rápidas. Imágenes y discur-
sos sobre su desintegración tienden a proliferar a la hora
de diagnosticar sus cambios y de allí fácilmente se derivan
representaciones sobre el riesgo y la vulnerabilidad de sus
miembros, sobre todo de los más dependientes. Más aún,
en varias ocasiones las imágenes sobre la crisis de las fami-
lias como hechos privados oculta y suplanta un examen de


Por ello, es necesario desnaturalizar a la familia en las po-
líticas públicas y las normativas, o dejar de concebir como
universal una forma específica de ser familia con el fin de
responder de mejor manera a sus necesidades. Así, por
ejemplo, como lo muestran Cerrutti y Binstock (2009:7)
para América Latina, la familia nuclear consagrada como
el modelo normativo a seguir, es únicamente una de las
formas familiares existentes que representa, cada vez más
y para cada vez más personas, una etapa entre otras de
la existencia. Es decir, no sólo que es un tipo más entre
varios, sino que además una misma persona puede expe-
rimentar y vivir en varios tipos de familia durante su vida.
Esta dimensión temporal viene a ser fundamental para
empezar a complejizar los impactos que tienen los entor-
nos familiares en la vida de las personas.


A esto se puede sumar también una dimensión espacial.
En efecto, con mucha facilidad se presupone a la familia
como una institución cuyos miembros comparten el mis-
mo espacio. Más aún, la legislación ecuatoriana supone
esta condición. De acuerdo a Agustín Grijalva, hasta 1989
el Código Civil ecuatoriano concebía a la familia como una
institución al mando del pater familia y establecía a la resi-
dencia compartida como uno de los requisitos de la socie-
dad conyugal, desconociendo, entre otras, las experiencias
de migración interna e internacional que por largos años
se han producido en el país. Así, por ejemplo, el artículo
135 del Código establecía que el marido podía obligar a la
mujer a vivir con él, “[…] y a seguirle dondequiera que tras-
lade su residencia […]”. Es con las reformas al Código Civil
sobre el matrimonio que empieza a cambiar parcialmen-
te el modelo jurídico de familia nuclear patriarcal (Grijal-
va, 2009:117) y a pensarse en nuevas situaciones. Ahora,
el Código establece que la residencia se fijará de común
acuerdo entre los cónyugues. Pero la importancia de la
residencia se sigue manteniendo en la legislación actual
y se deriva del deber de cohabitación entre los cónyugues
que establece el matrimonio, siendo causal de divorcio el
incumplimiento de esta cohabitación (abandono) (Grijal-
va, 2009: 117). Por ello, el reconocimiento de diverso tipos
de familia, entre ellos las familias transnacionales tendría
que implicar la modificación de este tipo de legislación
con el fin de adaptarla a los mandatos de la Constitución.
Se necesita entonces integrar a los marcos normativos una
conceptualización de las familias que reconozca tanto la
diversidad de sus formas como de sus valores y de los sen-
tidos que se le atribuye (Zack, 1997).


Por último, un aspecto fundamental a la hora de mirar
los cambios en las familias en tanto instituciones socia-
les tiene que ver con sus dinámicas internas. En efecto,
las familias están atravesadas por relaciones de poder que
suponen conflictos y negociaciones permanentes entre
sus miembros, tanto de género como generacionales. La
división del trabajo entre los sexos y la distribución del
trabajo remunerado y no remunerado entre sus distintos
miembros expresan estas relaciones de poder en el ám-
bito reproductivo y se relaciona estrechamente con la
organización social del cuidado. A su vez, ésta última no


la situación en términos estructurales –léase de sus con-
diciones sociales y económicas– y del papel del Estado y
las instituciones públicas respecto a su bienestar o males-
tar. En la concepción liberal de la familia, ésta se consti-
tuye en un espacio privado, que, por su carácter separado
del mundo de la deliberación política y de las interacciones
económicas, viene a ser un refugio frente a los embates del
mundo exterior (Nicholson, 1997). Esto alimenta la ilusión
de que estamos frente a una institución estable, con poco
movimiento, que permanece en el tiempo mientras se pro-
ducen cambios vertiginosos en el mundo “público”, lejos
de la intimidad de la familia. Pero, además, difícilmente se
articula lo que sucede al interior de las familias con otras di-
mensiones de la vida social. Así, poco sabemos de la diver-
sidad de familias, su composición, la organización social de
las actividades reproductivas, sus potencialidades, vulnera-
bilidades y conflictos y cómo todos estos procesos están
relacionados con determinadas estructuras económicas y
formas de intervención del Estado a través de sus políticas.
Más bien la idea que predomina en el imaginario social y en
la norma es la de un sólo tipo de familia-nuclear, biparental,
monogámica, estable en el tiempo y fija en el espacio.


Por el contrario, en este artículo, se parte de una con-
cepción de la familia como una institución social en
constante transformación que actúa y reacciona perma-
nentemente frente a las transformaciones de las otras es-
tructuras sociales con las cuales está íntimamente rela-
cionada. Es decir, las familias son estructuras histórica y
socialmente construidas y por lo tanto cambiantes. Pero
además, independientemente de su tamaño, composi-
ción, estructura o historia, las familias son instituciones
cuyo sentido social radica en la reproducción material y
emocional de sus miembros (Nicholson, 1997). Los sen-
tidos de pertenencia que pueda desarrollar cada uno de
sus integrantes varían y dependen de muchos factores,
las familias son unidades donde ocurren procesos ma-
teriales y simbólicos de reproducción y se caracterizan,
como la gran mayoría de instituciones sociales, por estar
atravesadas por desigualdades.


solamente depende de las familias, aunque culturalmente
así se presupone, sino que se entrelaza con el Estado y el
mercado, dejando al descubierto nuevamente la articula-
ción de las dinámicas familiares con otros procesos eco-
nómicos y sociales.


En ese sentido en una primera sección se abordarán los
cambios y continuidades que se han producido en térmi-
nos de las estructuras, composición y arreglos familiares en
Ecuador durante los últimos años. En la segunda parte, en
cambio, se indagará en torno a los sentidos en disputa sobre
la familia presentes en algunos instrumentos de políticas di-
rigidos a atender a las necesidades de las familias migrantes.


1. Cambios y continuidades
en las estructuras
familiares ecuatorianas


De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009) los cambios en
las dinámicas familiares latinoamericanas en los últimos
años parecen venir del ingreso de las mujeres al merca-
do laboral y de la profundización de las desigualdades de
clases en la región. En América Latina, la presencia de las
mujeres en el mercado laboral pasó (en promedio) de 38%
a 50% entre 1990 y 2005. En Ecuador, el crecimiento de la
presencia femenina fue de 28% en 1990, a 43% en 2000,
y a 50% en 2010. En 2006, el 68% de las mujeres ecua-
torianas entre 24 y 44 años eran económicamente acti-
vas. El ingreso de las mujeres al mercado laboral no ha
significado una mercantilización importante del cuidado
y tampoco han crecido de manera significativa los servi-
cios de cuidado estatales hacia la población menor de 5
años (Genta y Contreras, 2009). Al examinar lo que ocurre
en términos de la división social del trabajo al interior de
las familias, varias fuentes confirman que las mujeres son
las que están abrumadoramente a cargo de las actividades
domésticas y de cuidado, a pesar de su creciente inser-
ción en el mercado laboral. Así, de acuerdo a la encuesta
de uso del tiempo, las mujeres trabajan sin remuneración
en mayor proporción que los hombres en el rango de más
de 45 horas. Adicionalmente, la carga global de trabajo de
las mujeres responsables del hogar es mayor que la de los
hombres cuidadores. El tiempo de provisión de cuidados
se incrementa de acuerdo al tipo de familia y al número de
hijos-as. A pesar de que los hombres cuidadores intervie-
nen en las tareas no remuneradas, su dedicación es me-
nor no sólo porque son pocos los hombres que proveen
cuidado sino también porque dedican menos tiempo que
las mujeres. La provisión de cuidado para las familias con
más hijos e hijas y con hijos e hijas menores de 5 años,
significa al menos 10 horas más de trabajo no remunerado
semanal para las mujeres cuidadoras que para los hom-
bres cuidadores. Si se considera la población general, para
el cálculo de la carga global de trabajo que es la sumatoria
del trabajo remunerado y no remunerado, las mujeres de-
dican 16 horas semanales más de trabajo que los hombres
ecuatorianos (Genta y Contreras, 2009).


“Se reconoce la familia en sus diversos tipos. El Estado la protegerá
como núcleo fundamental de la sociedad y garantizará condiciones


que favorezcan integralmente la consecución de sus fines. Estas se
constituirán por vínculos jurídicos o de hecho y se basarán en la


igualdad de derechos y oportunidades de sus integrantes”
(Artículo 67, Constitución de la República del Ecuador)




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Esto se corrobora con los datos del Observatorio de los
Derechos de la Niñez y Adolescencia, ODNA, (2010) que
muestran que no ha existido ningún cambio respecto al
cuidado de los menores de 5 años. En 2000 y 2010, el 94%
del cuidado de los menores de 5 años estaba en manos
de familiares y el 70% de esos cuidados era ejercido por
las madres frente a un 7% de los padres. En el 2010, úni-
camente en tan sólo el 3 % de los hogares ecuatorianos,
estas actividades eran compartidas por padres y madres
durante los días laborables (ODNA, 2010: 32). Es decir,
el ingreso de las mujeres al mercado laboral plantea una
serie de desafíos en torno a los tiempos de cuidados y a
los tiempos de trabajo remunerado, visibilizando, desde
la escasez, los viejos dilemas en torno a la articulación
entre trabajo productivo y reproductivo. Se trata de en-
contrar mecanismos para responder a las necesidades
materiales de las familias y mejorar las condiciones de
protección. En ese sentido, la Constitución ecuatoria-
na del 2008 ha dado un paso importante al reconocer no
sólo al trabajo doméstico como una actividad productiva
sino al cuidado como el sustento de la vida. Este es un
primer paso para pensar en políticas que puedan respon-
der adecuadamente a las nuevas dinámicas familiares.
En efecto, tal como lo señalan Cerrutti y Binstock (2009):
“el modelo del varón como único proveedor resulta aho-
ra para unas (familias) inaceptable y para muchas fami-
lias simplemente inviable” (2009:7). Pero además, “la cre-
ciente heterogeneidad de las formas familiares no sólo se
debe a una modernización de los vínculos sociales sino
que es también resultado de las crisis, del crecimiento
económico desigual y de una mayor inequidad en la re-
gión. Las familias tuvieron que adecuarse a las nuevas
circunstancias en función de los recursos y los activos
disponibles (Cerrutti y Binstock, 2009:7).


Ahora bien, si observamos algunos indicadores sobre la
formación y las estructuras de las familias encontramos
más continuidades que cambios. En efecto, si miramos la
edad mediana en que las mujeres ecuatorianas deciden
formar una familia, se constata que ésta no ha variado
mucho en los últimos 40 años. Así, entre las cohortes de
mujeres nacidas entre 1940, 1950 y 1960, ésta se mantie-
ne en alrededor de los 20 años, y lo mismo sucede en la
mayoría de países latinoamericanos. La tendencia varía de
acuerdo al nivel educativo. Entre las mujeres sin instruc-
ción nacidas en 1970 la edad mediana para formar una fa-
milia es de 18.6 años, mientras que con 9 años y más de
instrucción, pasa a ser de 23 años. Por tanto la transición
de la soltería a la formación de una familia todavía se pro-
duce de manera temprana y los cambios responden a los
comportamientos de los sectores medios y altos (Cerruti
y Binstock, 2009: 20).


En relación a las uniones de hecho, o uniones consensuales,
en Ecuador, a diferencia de los países del Cono Sur, siempre
han sido muy numerosas, e incluso, han aumentado en los
últimos 10 años. Así, entre los jóvenes de 15 a 24 años pasa-
ron de 40 % (1990-1995) a 52% (2000-2005). El promedio ge-
neral incrementó de 30.7% (1990-1995) a 40.7 % (2000-2005).
En contraste, por ejemplo, en Uruguay las uniones de hecho


representaban el 12.6% entre 1990-1995, y el 21% en el pe-
riodo 2000-2005. Es decir, los y las ecuatorianas deciden
formar una familia, con o sin matrimonio, de manera muy
temprana. Se constata la misma tendencia cuando mira-
mos la edad de la primera maternidad. En efecto, ésta no ha
variado considerablemente entre las cohortes de mujeres
nacidas entre 1940, 1950,1960 y 1970 y se sitúa en 21.4 años.
Si tomamos en cuenta el nivel de instrucción, sí se produce
una variación: de 18.1 años entre mujeres sin instrucción a
24.1 años entre aquellas mujeres con 9 años o más de edu-
cación (Cerrutti y Binstock, 2009:24). El cambio fundamen-
tal que se da en términos de fecundidad tiene que ver con el
número de hijos antes que con retardar la maternidad. Así,
en el caso de Ecuador, la tasa global de fecundidad pasó de
4.7, entre 1980-1985, a 2.3, entre 2000-2005.


De igual manera, si miramos las estructuras familiares, éstas
no han variado demasiado. De acuerdo al ODNA (2010), para
el año 2000, el 54% de los niños y niñas ecuatorianos vivían
en familias biparentales (nucleares), y para el 2010, lo hacía
el 53%. Así mismo, los hogares monoparentales han pasado
del 8% al 9%, entre 2000 y 2010, y los extendidos con núcleo
conyugal del 23% al 22 %. Por otra parte, hay que señalar un
leve crecimiento de las familias unipersonales, siguiendo la
tendencia de toda América Latina. Es decir, las variaciones
en la última década son poco significativas. En cuanto a su
tamaño, el número medio de personas por hogar ha dismi-
nuido entre 1990 y 2005 de 4.7 a 4.1. Sin embargo, al igual
que en el resto de América Latina, a mayor pobreza más
grandes son las familias: en 2005, en el quintil 1, el número
medio de personas en un hogar era de 4.9, mientras que en
el quintil 5 era de 3.1 (Cerruti y Binstock, 2009:32).


En definitiva, tanto las estructuras, los tipos de familias,
su composición, su tamaño, así como la división sexual
del trabajo en su interior no han sufrido grandes modifi-
caciones en los últimos 10 años. Tampoco se ha presen-
tado una tendencia a mayor desintegración o separación
de las familias. Las tasas de divorcio y de separación no
han crecido dramáticamente y el balance que ha dejado
la migración internacional, luego de un proceso de se-
paración temporal de muchas familias, no es tampoco
tan dramático. De acuerdo al ODNA (2010), sólo un 2% de
las niñas y los niños ecuatorianos tiene a uno de sus dos
padres viviendo fuera del país, mientras que el 8% nunca
ha conocido a su padre, el 17% no vive con su padre y el
3% no vive con su madre porque están separados (ODNA,
2010:27). Además, los hogares unipersonales también han
crecido, pasando del 6%, en 1995, al 8 % en 2005 (Cerrutti
y Binstock, 2009: 32). Es decir, más que la migración otros
son los motivos que dan lugar a diferentes tipos de fami-
lias, distintas de la nuclear biparental, las cuales siempre
han existido. Como lo vimos anteriormente, estas familias
pueden asumir la forma de familias monoparentales o ex-
tendidas. Pero, además en contextos de mayor inestabi-
lidad familiar, los hogares nucleares biparentales pueden
esconder familias ensambladas, o compuestas por hijos e
hijas de distintos padres y madres, aumentando el abani-
co de diversidades familiares existentes. Al momento no
contamos con estudios sobre trayectorias matrimonia-


les que pudieran arrojar datos sobre la magnitud de estas
nuevas formas de familias ensambladas pero es necesario
empezar a tomarlas en cuenta.


¿De dónde vienen entonces los cambios en las normativas
y en los imaginarios sobre la familia?


De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009), más que impor-
tantes cambios demográficos en las estructuras familiares,
han surgido nuevas formas familiares que han impactado
en el imaginario social: las familias consensuales y las fa-
milias transnacionales. Sin embargo, en el caso de Ecua-
dor, las uniones de hecho o familias consensuales no son
algo nuevo, siempre han sido numerosas y, tal como lo
mencionamos anteriormente, también han crecido en los
últimos años. Esta fuerte presencia ha derivado en cam-
bios de orden normativo, como es el reconocimiento, en
la Constitución de 2008, de las uniones de hecho con los
mismos derechos que el matrimonio. Esta equiparación
ha significado un reconocimiento por parte del Estado a
la existencia de familias diversas.


De la misma manera, las familias transnacionales no son
nuevas en el país. La migración internacional a Estados
Unidos tiene más de 40 años y ha transitado por varias
etapas. De una tendencia a la reunificación familiar en
destino de toda la familia, se ha pasado a la vivencia de la
familia a distancia. Esto se debe principalmente al endu-
recimiento de las políticas migratorias y a los obstáculos
cada vez más crecientes para realizar procesos de reunifi-


cación familiar. De ahí que muchas familias migrantes han
tenido que desplegar estrategias para mantener sus víncu-
los, tanto materiales como afectivos. Es decir, la separación
física de las familias se produce en el país desde hace al
menos un par de décadas pero había permanecido oculta
en tanto fenómeno social. Sin embargo, es la última ola de
emigración hacia Europa, y sobre todo la feminización de
este flujo, que provoca la discusión sobre la separación de
las familias, el aparecimiento de nuevas formas de vincu-
lación, o su desintegración, y surgen desde ciertos secto-
res sociales, defensores de los derechos de los migrantes,
la necesidad de posicionar la existencia de familias trans-
nacionales. Éstas tampoco son estructuras estables y ho-
mogéneas, más bien tenemos que hablar de un conjunto
diverso de estructuras y arreglos familiares que van des-
de la ruptura con la familia en origen y la construcción de
nuevos lazos familiares en destino, hasta el mantenimien-
to de las relaciones familiares a la distancia y en el tiempo.


En la segunda sección de este artículo se sostiene que es
tanto la visión negativa y desesperanzadora de la expe-
riencia migratoria, como aquellas visiones más atentas a
la protección de los derechos de las familias migrantes, las
que han sacudido el imaginario social sobre la familia. Es
esta discusión la que ha actuado simbólicamente como
palanca para ampliar aquélla en torno a la diversidad fa-
miliar, alimentando nuevos imaginarios. Al mismo tiem-
po, la experiencia migratoria de la separación física entre
diversos miembros visibiliza nuevos y viejos arreglos fa-
miliares que van más allá de la división sexual del trabajo




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entre dos personas y del modelo de familia heterosexual
nuclear predominante. Se vuelve manifiesta la desigual
distribución de la organización social de los cuidados al
interior de los hogares que permanecía latente cuando
las relaciones entre sus miembros se naturalizaban en el
marco de las familias espacial y temporalmente fijas. En
definitiva, el reconocimiento de la diversidad de familias
en el Ecuador de 2010 – unipersonales, monoparentales,
extendidas, ensambladas y nucleares biparentales–, para
sólo hablar de su composición, demanda el abandono de
la idea de la familia nuclear como el único tipo de familia
en las normativas y en las políticas públicas. No se trata de
responder a nuevas realidades sino a viejos dilemas que
siempre han caracterizado la convivencia social en el país.


2. La diversidad de familias
en disputa: reflexiones en
torno al discurso sobre la
familia migrante en los
10 últimos años1.


El impacto social del éxodo migratorio de ecuatorianos y
ecuatorianas que empezó hace un poco más de 10 años ha
sido múltiple. En términos de la reproducción material de
las familias, muchos hogares han contado con remesas de
sus familiares para solventar parte de sus necesidades. In-
clusive frente a la crisis, los procesos de subsistencia parecen
haberse mantenido, a diferencia de la inversión en activos
y otros rubros. Es decir, la migración ha permitido que un
número considerable de familias ecuatorianas puedan re-
solver su reproducción material a la distancia. En términos
sociales, las familias ecuatorianas han experimentado nue-
vas maneras de vincularse y algunas de ellas han empezado
a explorar el uso de las nuevas tecnologías de información
para fortalecer la relación con sus familiares en el exterior.
También las separaciones y ausencias han impactado en la
organización social del cuidado de los más dependientes,
niños, niñas y ancianos, produciéndose en algunos casos
situaciones de vulnerabilidad y visibilizando la importan-
cia de tomar en cuenta a la organización social del cuidado
como parte constitutiva de los procesos de reproducción y
sustento de la vida (Pérez, 2010, Herrera, 2011).


Pero más allá de lo que pueden haber experimentado las
familias migrantes –que han sido cambios importantes– la
migración ha impactado en el imaginario social de la so-
ciedad ecuatoriana sirviendo de espejo para pasar revista
a muchos temas en torno a la identidad, las ausencias, la
fragilidad o fortaleza de los vínculos sociales. Cada uno
de estos temas implica la discusión sobre las familias, su
papel de cimiento de las sociedades, su rol en la sociali-
zación de las personas, su fragilidad. Estos discursos han
circulado de manera diversa, a través de historias y de na-
rrativas sobre éxitos y fracasos, abandonos y reencuentros.
Entre estas narrativas, presentes tanto en medios impresos
como audiovisuales, pero también en manifestaciones ar-
tísticas, como teatro, cine, fotografía, novelas, los temas de


la ausencia y las separaciones han predominado teniendo
como telón de fondo una serie de construcciones sociales
sobre las familias, su desintegración y su vulnerabilidad.
Estas narrativas han copado también el debate en el terreno
de las políticas públicas: la migración ha sido vista como el
símbolo de la crisis y la desintegración familiar como una
de sus nefastas consecuencias (Herrera, 2011). También se
han reactivado mensajes estigmatizadores en torno a la
responsabilidad de las familias y sobre todo de las madres
respecto al cuidado de sus hijos e hijas haciéndose eco de
una construcción histórica centenaria de las políticas so-
ciales en el país en torno a la diada madre-hijo y al mater-
nalismo social (Herrera, 2011, Molyneux, 2000, Clark, 1999).


Se puede hablar de tres tipos de discursos sobre la familia
migrante en el Estado que se alimentan de estas narrativas
sociales de la familia. En primer lugar está el discurso de
la desintegración familiar. En los primeros años del éxodo
migratorio, entre 2000 y 2005, podemos decir que predo-
minaba esta visión, íntimamente ligada a una concepción
muy negativa de la migración. Es más, la idea de sufrimien-
to de las familias, su desgarre y los peligros que esto conlle-
vaba para que cumpla su rol de cimiento de la sociedad,
parecía cumplir una doble función: por un lado, contribuía
a legitimar una visión destructiva de la migración, muchas
veces relacionada en el discurso político, con el país que
hay que dejar atrás, y por otro lado, sirvió de sustento para
el establecimiento de políticas de atención de corte psico-
lógico que ejecutan tanto los poderes locales, como ciertas
ONGs y están presentes en los planteamientos de las ofi-
cinas estatales. Se trata de servicios de atención que cons-
truyen sus acciones sobre la base de una familia “rota” cuya
salida es la atención psicológica. En este tipo de discurso, la
organización social del cuidado y las múltiples estrategias
que en ausencia del Estado y la poca mercantilización del
cuidado, despliegan las familias, permanecen ocultas.


En segundo lugar, se percibe un segundo tipo de discurso
cercano al anterior pero que prioriza un tipo de sujeto, el
niño o niña, como espacio de intervención. Aquí sí existe
una determinada concepción de cuidados pero relaciona-
da con un sólo polo de la organización social del cuidado
que son las personas en necesidad de ser cuidadas. Este es
un discurso que prioriza el “déficit de cuidados”. Si bien hay
un mayor reconocimiento de que se trata de un fenómeno
social, quedan ocultas tanto la experiencia migratoria de las
mujeres como las condiciones estructurales en que ocu-
rren estos “déficit” de cuidados. Es decir, el reconocimiento
de la falta de cuidados no está acompañado de un análisis
de cómo este fenómeno está conectado con la ausencia del
Estado en estos servicios. También permanecen ocultos
los vínculos y las prácticas transnacionales que establecen
ciertas familias migrantes y que coadyuvan a reproducir el
cuidado a la distancia. Es decir, este discurso se construye
sobre una base muy local dejando de lado el carácter glo-
bal de la experiencia migratoria y la existencia de vínculos
que se construyen más allá del espacio local y nacional. La
migración internacional de las mujeres madres es leída por
las instituciones con un marco referencial, históricamente
construido, que coloca a los niños y a las niñas como los


1 Esta última sección se basa en el artículo “La familia migrante en las políticas públicas en Ecuador: de símbolo de la tragedia a objeto de intervención”, que será publicado en
Liliana Rivera, Bela Feldman, Marta Villa y Carolina Stefoni, La construcción social del migrante. CLACSO, FLACSO, Universidad Alberto Hurtado.


principales sujetos de las políticas y a las madres en inter-
mediarias de su bienestar. En su ausencia, la lectura es la de
déficit de cuidados, desconociendo la existencia de redes
locales y transnacionales que se activan para suplir la pre-
sencia de estas madres y la de una organización social del
cuidado que antes de la migración es mucho más compleja
que la diada madre-hijo (Herrera, 2010).


Hasta el momento, estos dos discursos representan con-
tinuidades respecto al imaginario hegemónico de la fa-
milia y reproduce lo que Nicholson (1997) denomina el
mito de la familia tradicional. Pero, lo que nos interesa
resaltar, además de las continuidades, son también las
posibles rupturas que estas experiencias han traído al
imaginario social sobre las familias y cómo esto ha con-
tribuido para fortalecer las reivindicaciones sobre la ne-
cesidad de reconocer las familias diversas. La experiencia
migratoria permitió catapultar la discusión política sobre
los distintos tipos de familias. A pesar de las fuertes reac-
ciones por parte de sectores conservadores que todavía
idealizan a la familia nuclear patriarcal, fueron precisa-
mente las realidades sociales de la migración, como ex-
periencias múltiples y ambiguas que habían marcado al
conjunto del país, las que coadyuvaron a colocar en el
debate político la importancia de considerar otros tipos
de familias: las familias transnacionales, las uniones de
hecho y también, causando mucho más controversia, las
familias homosexuales. En efecto, durante la Asamblea
Constituyente de 2007, como producto de un proceso
de cabildeo de varias organizaciones de defensa de los
derechos de los migrantes, y bajo el impulso de los seis
representantes de los migrantes en calidad de asambleís-
tas constituyentes, se insertan 58 artículos relativos a la
migración entre los cuales está el reconocimiento a las
familias transnacionales y la protección de sus derechos.
Las discusiones específicas sobre las familias transnacio-
nales fueron llevadas a cabo en alianza con sectores que
trabajaron por la defensa de los derechos de la población
LGBT quienes, con el paraguas de la diversidad de fami-
lias también buscaban garantizar un marco mínimo de
respecto a sus demandas y derechos, por ejemplo el reco-
nocimiento legal de la unión de hecho entre parejas del
mismo sexo. Al nombrarla en la Constitución de 2008, en
su artículo 40, numeral 6, se ha dado un paso importan-
te para que desde su enunciación cobre existencia legal.
Pero hace falta todavía que el propio Estado la plasme en
políticas concretas que necesariamente van a significar
visibilizar la organización transnacional del cuidado, la
existencia de vínculos a la distancia y las redes de cuida-
do locales que se tejen, se componen y de descomponen
con la migración internacional, sobre todo de mujeres. La
existencia de las familias transnacionales como motores
de la organización social del cuidado no es todavía reco-
nocida y menos aún la necesidad de imaginar políticas
que incluyan estas prácticas. En parte, esto parece estar
relacionado con la ausencia de la experiencia de las mu-
jeres migrantes, sus problemas y vivencias, en el discurso
y las políticas del Estado. Como si la figura fija de la ma-
dre, tan arraigada en las construcciones sobre la familia y
la nación impediría la enunciación de la experiencia legí-


tima de las maternidades transnacionales. Una excepción
a la regla son las políticas enunciadas en el Plan Nacional
de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010,
instrumento que delinea las principales políticas de las
Secretaria Nacional del Migrante. En efecto entre sus
cinco objetivos, el segundo busca “generar y consolidar
los vínculos de las personas migrantes con sus familia-
res y su país”. Asimismo, en el desarrollo de las políticas
se mencionan dos políticas fundamentales relacionadas
con las familias: por un lado, el impulso a la reunificación
familiar, y por otro, el apoyo a la consolidación de fami-
lias transnacionales. Es decir, aquí existe otra visión, más
centrada en los vínculos entre familiares que en la desin-
tegración familiar y que reconoce la existencia, relativa-
mente normalizada, de la familia transnacional.


Así, la tímida aparición de las familias transnacionales en
el discurso del Estado, es una ventana de oportunidad para
disputar los sentidos que sobre el cuidado, la maternidad, la
familia y la familia migrante, construyen las distintas capas
del poder estatal. El ejercicio de desmontar estos significa-
dos puede contribuir a modificar el orden de género que
subyace en la organización social en el país y posicionar
con más fuerza el reconocimiento de la diversidad de fami-
lias. Puesto que no es suficiente con desmontar los sentidos
naturalizados de la familia sino avanzar hacia la transfor-
mación de las representaciones, es importante reconocer
que a pesar de que no constituye todavía un discurso hege-
mónico, ya circula en los corredores del discurso estatal y
puede potenciar un uso simbólico de la norma a la hora de
reivindicar derechos de las familias diversas.


Ahora bien, ¿qué repercusiones puede tener el cambio en
las representaciones y concepciones de la familia sobre las
prácticas de reproducción, de resguardo y de protección
que tienen lugar en su interior? Todavía quedan muchos
factores por analizar para evaluar si el cambio en las repre-
sentaciones también significará un cambio positivo en las
prácticas de las familias, sobre todo frente a aquellas per-
sonas con menor capacidad de resguardo autónomo: los
niños y niñas, los adultos mayores, y las personas depen-
dientes. Aunque podemos suponer con suficiente convic-
ción que, superados los estereotipos, una cultura de reco-
nocimiento de la diversidad de tipos de familias coadyuva
a un mejoramiento de las relaciones en su interior. De tal
manera que la vulnerabilidad de las familias que se ven
abocadas a reorganizarse por motivos de la migración,
las separaciones, los decesos, y muchos otros factores de
violencia estructural, ya sea de orden socioeconómico o
político, no se acrecienten aún más.


Esto nos lleva entonces a relativizar si las familias diversas
constituyen en sí mismas entornos más propensos a prác-
ticas violentas, hacia niños, niñas, y adolescentes, adultos
mayores o discapacitados. Por el contrario, el reconoci-
miento de la diversidad de tipos de familias y de las estrate-
gias que éstas despliegan para enfrentar los cambios, puede
ayudar a desligar esta relación, todavía poco sustentada, en-
tre cambios en la composición familiar, desestructuración
de las mismas y violencia hacia sus integrantes más débiles.




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Recuadro 2.4


La niñez migrante y el derecho a la familia1


Los procesos migratorios globales están afectando, directa o indirectamente, a nuevos
actores sociales como la niñez y la adolescencia. Según el Banco Mundial (2010), en el
mundo existirían aproximadamente 30 millones de migrantes menores de 18 años (Banco
Mundial, 2010 en Martínez, 2010), y según estimaciones de la CEPAL (2010), una de cada
cinco personas que emigra es un niño, niña o un adolescente (CEPAL 2010 en Feuk, Pe-
rrault y Delamónica, 2010:6).A pesar de estas nada despreciables cifras, la situación de la
infancia migrante apenas ha empezado a ser visibilizada.


Dos hechos han confluido en este giro. Primero, la feminización de las migraciones que
ha incidido en la configuración de nuevos arreglos familiares y en la adopción de nuevos
roles sociales al interior de la familia. Es decir, en nuevas formas de cuidado que afectan
a la niñez y adolescencia.Estas modificaciones han dado origen a las también conocidas
como familias transnacionales, o familias que a pesar de la distancia logran mantenerse
unidas superando las fronteras nacionales (Thorne, 1997;Hondagneu-Sotelo y Avila 1997;
Bryceson y Vuorela, 2002; Sørense, 2005; Salazar Parreñas, 2005). Segundo, si bien en
términos generales, la decisión de emigrar corresponde, en la gran mayoría de las veces,
a los adultos, son hijas e hijos quienes terminan directamente afectados por el proyecto
migratorio de sus padres y madres. Esta afectación se debe al impacto que supone que-
darse a cargo de otros familiares, parientes, amigos, o incluso solos, o también al hecho
de emprender procesos de reunificación familiar, sea formal o de manera clandestina, y
más tarde tener que insertarse en el nuevo país de acogida (Dreby, 2007; Salazar Parreñas,
2005; Faulstich et. al., 2001).


Esta realidad no ha sido ajena al Ecuador contemporáneo. La cuádruple condición migra-
toria del país ha impactado directamente en la vida de los más pequeños y su derecho a la
familia. Por una parte, a los que se fueron, es decir a la niñez y adolescencia ecuatoriana
que, a través de procesos de reunificación familiar formal o clandestina, deben insertarse
en las sociedades de destino con todos los desafíos sociales y culturales que eso implica.
Por otra parte, están los que se quedaron cuyos padres y/o madres han emigrado y que
deben cargar con el dolor de ser hijos-as a la distancia y vivir en esas familias transnacio-
nales. Además, figuran los que llegaron, que pueden ser niños, niñas o adolescentes inmi-
grantes en Ecuador, desplazados, refugiados o también los menores de 18 años migrantes
que han retornado de manera voluntaria o que han sido deportados. Debido a las con-
diciones por las que llegan al país, en no pocas ocasiones el derecho que estos infantes
tienen a la familia suele vulnerarse. Finalmente, los que transitan que son la niñez y adoles-
cencia que se enfrentan a enormes riesgos y formas de violencia al emprender procesos
de migración clandestina de la mano de coyotes y caen directamente en redes de tráfico
y trata de personas para poder preservar el derecho a la familia.


Cualquiera de esas condiciones supone impactos emocionales para los niños, niñas y ado-
lescentes, que ellos carguen formas de dolor, que sus derechos posiblemente sean vulne-
rados y que su crecimiento feliz y saludable sea puesto en entredicho. De ahí que dar res-
puestas decididas sea uno de los mayores desafíos para el Estado y la sociedad ecuatoriana,
ha consolidando una respuesta posible para la construcción de un sistema de protección
integral que tenga en cuenta a la niñez migrante.


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1 Este recuadro forma parte del artículo:“Entre la ida, la llegada y el tránsito. Un análisis de la situación de la niñez y adolescencia en el contexto migratorio del Ecuador con-
temporáneo”, escrito por Soledad Álvarez Velasco y Alexandra Escobar García para el Migration and Social ProtectionNexusWorkshop de UNICEF, realizado en Nueva York
en diciembre 2010.




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Parte III


Niñez y adolescencia
en Ecuador 1990-2011




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Del marco legal al ejercicio cotidiano de los derechos*


A dos décadas de la firma de la Convención de los Derechos del Niño, CDN, en Ecuador existe un es-cenario sumamente favorable para el cumplimien-
to de la misma. Por una parte, los principios y disposicio-
nes fundamentales del Código de la Niñez y Adolescencia
están integrados en el nuevo marco constitucional, y por
otra, existe una voluntad política de construir un sistema
de protección integral para los niños, niñas y adolescen-
tes ecuatorianos.

Cuando en 1990 se firmó la Convención, por cada mil be-
bés ecuatorianos que nacían, 43 morían antes de cumplir
5 años. Actualmente sólo 16 mueren por cada mil que na-
cen vivos (INEC, 1990 y 2009). Hace veinte años el por-
centaje de adolescentes estudiando era 72%, cifra que hoy
alcanza el 81% a pesar de que es en ésta edad cuando más
jóvenes abadonan sus estudios por trabajar (INEC, 1990 y
2010). Esos innegables avances, lamentablemente se ven
opacados por datos que revelan las complejas condicio-
nes en las que crecen buena parte de los más grandes. Por
ejemplo, en los últimos veinte años, el suicidio entre los
y las adolescentes de 12 y 17 años pasó a ser su segunda
causa de muerte. De hecho, en diez provincias serranas
y amazónicas, con alta presencia de población indígena
y rural, la primera causa de muerte de adolescentes, en
los recientes cuatros años, ha sido el suicidio. Y, en cier-
tas provincias como Guayas o las fronterizas Esmeraldas,
Sucumbíos, u Orellana, el homicidio a adolescentes figu-
ra como la primera causa de muerte de ese grupo etáreo
(INEC, 1995 y 2009). Por otra parte, si en el año 2000 el
porcentaje de niños y niñas que fueron agredidos por sus
padres con alguna forma de violencia física fue del 35%, en
el 2010 esa misma cifra incrementó al 44% (ODNA, 2010).


Estos datos ponen en evidencia las limitaciones que tan-
to el Estado como la sociedad han tenido para crear en-
tornos afectivos y formativos propicios que aseguren el
pleno cumplimiento de los derechos de la niñez y de la
adolescencia. De ahí que llevar a la praxis tanto la Conven-


ción como la legislación nacional a favor de la infancia,
es –a no dudarlo– uno de los mayores desafíos estatales
y sociales pendientes. Esto implica poner en marcha un
sistema de protección social que apunte a la permanente
protección y restitución de los derechos vulnerados de la
infancia y, por supuesto, a la transformación de relaciones
adulto-céntricas y a la violencia.


El objetivo de este capítulo es señalar los avances y las li-
mitaciones que la puesta en marcha de la Convención,
y su concretización en instituciones vivas y cercanas a
la niñez, ha tenido en el Ecuador contemporáneo. Para
ello se sugerirán algunas respuestas a estas necesarias
preguntas:¿cuál es el carácter de los derechos contenidos
en la Convención y en el marco legal ecuatoriano a favor
de la niñez y adolescencia?; ¿cómo se operativizan estos
derechos en instituciones concretas hasta llegar a incidir
en la vida cotidiana de los más pequeños? y, ¿cuál sería el
modelo estatal necesario para el pleno cumplimiento de
los derechos de la infancia y cómo dentro del mismo ha-
bría de concebirse y ejecutarse un sistema de protección
social e integral de las familias ecuatorianas?


Las tentativas respuestas a esas interrogantes se exponen
en cuatro secciones. En una primera, se señalan los avan-
ces legales que en Ecuador se han dado a favor de la niñez
y adolescencia. En la segunda, se hace un análisis en tor-
no a los derechos sociales y la ciudadanía social de la in-
fancia. En la tercera sección, en cambio, se muestran las
limitaciones y los aciertos del actual sistema de protec-
ción a la infancia. Y, en la última parte, se analiza el víncu-
lo que existe entre el bienestar de las familias, el modelo
de un Estado social de derechos que proteja a la infancia
y el cumplimiento de la Convención. Vínculo que bien
podría comprenderse con el marco propicio para la plena
garantía de los derechos de la niñez y adolescencia. Esta
reflexión apunta, además, a visibilizar una de las mayores
problemáticas derivadas del incumplimiento de los dere-
chos: la generación de formas de violencia hacia la infan-


cia. Lamentablemente en esas dos décadas, la violencia se
ha posicionado como uno de los elementos más negati-
vos sobre la vida de los niños, niñas y adolescentes ecua-
torianos. Por esto se alerta que para enfrentar los riesgos
que supone vivir en un contexto de violencia, como el
contexto contemporáneo global, es fundamental apuntar
a transformaciones de orden cultural a partir de nuevas
formas de relacionamiento entre adultos e infantes.


1. El marco legal ecuatoriano
a favor de la niñez


Como afirma Eduardo Bustelo (2010), la CDN tiene una
dimensión programática que, como ya se mencionó en
el capítulo inicial de este volumen, es la que permite, y de
algún modo exige, pasar del enunciado general propositi-
vo previsto en la Convención, a la vida cotidiana donde las
relaciones entre el Estado y la sociedad, y entre los niños,
niñas, adolescentes y los adultos habrían de ser transfor-
madas (Bustelo, 2010, 31-84). De ahí que la concepción de
la infancia como sujeto de derechos –enunciado funda-
mental de la CDN– implica la inexorable creación de un
marco legal específico el cual debe orientar a su vez al di-
seño y puesta en marcha de una institucionalidad que de
manera integral preste atención directa a la niñez y ado-
lescencia y garantice, en la vida cotidiana, el pleno cum-
plimiento de sus derechos.


En el caso ecuatoriano, a lo largo de estos 21 años, impor-
tantes avances legales, institucionales y sociales se han
dado a favor de la infancia. El concepto de niñez y adoles-
cencia como sujeto de derechos fue incluido en el mar-
co legal ecuatoriano. Éste aparece por primera vez en la
Constitución de 1989 (Artículo 50), en el Código de la Ni-
ñez y Adolescencia del 2003 (Artículo 15, Capítulo I, Título
III) y en la nueva Constitución de 2008 (Artículo 51). Esos
avances legales derivaron en el posicionamiento de la te-
mática de derechos de la infancia tanto en el sistema es-
colar como en los medios de comunicación. Esto supuso,
de alguna manera, la concientización en los niños, niñas y
adolescentes al respecto de sus derechos. Así lo demostra-
ron los resultados de las sucesivas encuestas realizadas a la
niñez y adolescencia, efectuadas a lo largo de los últimos
diez años, en torno al conocimiento de sus principales de-
rechos.1 Por ejemplo, en el 2006, cuando se llevó a cabo
la consulta previa a la última elección presidencial, más
de medio millón de niños y niñas escogieron las priori-
dades de la política social, las cuales más tarde integraría
la Agenda a favor de Niñez y Adolescencia en el período
2007- 2010 (ODNA, 2006: 68 y CNNA, 2006).


Se ha de insistir en que estos avances no se hubieran al-
canzado sin la comprometida injerencia que durante las
dos últimas décadas tuvo el movimiento de la niñez y
adolescencia. En los capítulos previos de este libro, algu-
nos autores ya han analizado el proceso de conformación
y la importancia de este movimiento. Así, sólo basta se-


ñalar que las más de 250 organizaciones de la sociedad
civil que conformaron dicho movimiento, y que contaron
con el apoyo directo del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia, UNICEF, con su trabajo posicionaron pú-
blicamente la temática de la niñez y de la adolescencia,
llamando la atención en su especificidad. Lograron así,
incorporar este tema como prioritario en el diseño de la
política pública en el país (ODNA, 2003, 33-37, 2006,68-
69; Oviedo, 2011, 485-523).


2. Los derechos sociales
de la niñez y adolescencia


¿Qué es lo que la Convención propone en términos de de-
rechos para la niñez y la adolescencia? Sistemáticamente
se ha insistido en que a lo largo de estos 21 años, gracias a
la CDN, se ha conquistado una suerte de ciudadanía social
para los niños, niñas y adolescentes donde éstos son sujetos
de derechos, en particular de derechos sociales (Guendel,
2008, OSE, 2005). T.H. Marshall (1950) clasificó los derechos
en civiles, políticos y sociales. Cada uno de ellos significó
importantes conquistas para los movimientos sociales, y sus
logros –en cada caso– tardaron casi un siglo (Marshall 1950,
en Tejada, 2006). Los derechos sociales, surgidos a fines del
siglo XIX, se insertaron en un período histórico marcado por
transformaciones en las relaciones entre la ciudadanía y el
sistema de clases (Garcés, et al, 2006 en Tejada, 2006). Las
luchas de la clase obrera, por ejemplo, estuvieron dirigidas
a cambiar las normas laborales para asegurar la estabilidad
y transformar las condiciones de trabajo que no sólo se re-
ferían al salario, sino también a los beneficios sociales y a
la protección. Las conquistas obreras, alcanzadas a lo largo
del siglo XX, son una muestra de cómo la ampliación de los
derechos, entre ellos los sociales, históricamente ha impli-
cado arduos procesos de movilización social, de conflictivi-
dad, de negociación y de replanteamiento de las relaciones
Estado-mercado y sociedad.


Sonia Fleury (1989) afirma que entre esos tres tipos de de-
rechos, los sociales han sido, y siguen siendo, los más di-
fíciles de alcanzar debido al carácter de los mismos (Fleu-
ry, 1989). T.H. Marshall (1950) explica dicha dificultad de
esta manera: “se puede conseguir que los ciudadanos que
lo deseen dispongan de un médico, pero sería más difí-
cil lograr que reciban un tratamiento adecuado cuando
caigan enfermos. Es entonces cuando descubrimos que
la legislación, en lugar de dar el paso decisivo para hacer
efectiva esta política, adquiere cada vez más el carácter de
una declaración general de principios que se espera rea-
lizar algún día” (Marshall, 1950 en Garcés et al., 2006: 61).
Es decir, en la medida en que existan demandas sociales,
aun cuando puedan resolverse, en una sociedad desigual
producto del sistema de clases, siempre surgirán nuevas
peticiones y cada vez más complejas. Por ejemplo, cuan-
do se logra el acceso a la salud para la población, aparece
una nueva demanda y un nuevo desafío estatal mayor:
mejorar la calidad y la calidez de la misma. Lo mismo su-


1 Según datos de la encuesta Mi Opinión Sí Cuenta, impulsada por Defensa de los Niños Internacional, en 1994, el 90% de los niños y niñas en Ecuador sabía que tenía
derechos; y el 64% era consciente de la existencia de un marco legal específico para su protección. Cinco años más tarde esos porcentajes incrementaron a 93% y 67%,
respectivamente (DNI-Ecuador y Rädda Barnen, 1997). Por otra parte, a partir del 2010, cuando el Tribunal Supremo Electoral redujo la edad mínima de votación a 16 años, la
concurrencia a las urnas entre los adolescentes de 16 y 17 años, ha sido, en promedio, del 30% (ODNA, 2010).


* Este apartado fue escrito por Margarita Velasco Abad, de la Secretaría Técnica del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia.


Las niñas y niños de los mercados de Quito nos dicen:
“No está bien que trabajemos, tenemos el derecho a no trabajar”.


Sin embargo, está internalizado en todos la idea de que deben
“ayudar” a sus papás, de lo contrario toda la familia estaría en alto


riesgo de sobrevivir” (OSE, 2011: 26).




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cede con la educación: a pesar de que Ecuador está próxi-
mo a cumplir la meta de la cobertura universal (93% de
educación básica y 96% de educación primaria ), ahora
aparece como fundamental e imperativo el lograr la cali-
dad educativa para así garantizar el pleno cumplimiento
de ese derecho.


En el caso de la infancia, la ampliación de sus derechos
sociales también ha significado luchas y procesos polí-
ticos. No obstante, éstas se han visto dificultadas por el
hecho de que este grupo social no tiene la capacidad
de auto-representarse, y como afirma Eduardo Bustelo
(2010): sin poder social es difícil construir un poder po-
lítico (Bustelo, 2010: 74). Por tanto, sin esa capacidad, la
defensa de los derechos de la niñez y adolescencia que-
da en manos de los adultos. A pesar de que puede existir
cierta legitimidad en una representación sin mandato, en
el caso de la niñez y adolescencia, ésta dependerá del tipo
de relación y del vínculo comunicativo existente entre
adultos y niños. Si los adultos asumen la difícil tarea de
representar a otros, en este caso aquellos que histórica-
mente ha sido concebidos como “menores”, éstos tienen
el deber “de aprender de los niños” y de “penetrar cuanto
sea posible al interior de su perspectiva vital”. Este exi-
ge márgenes de transparencia y una relación que diste
mucho del adulto-centrismo, algo que rara vez se logra
(Bustelo, 2010: 74). Ahí el porqué de la complejidad de al-
canzar los derechos sociales para la infancia y asegurar
su ciudadanía social.


El concepto de ciudadanía social pone en cuestión la
noción de que la niñez y la adolescencia sean una etapa
transitoria de un estado de vida secundario a uno supues-
tamente primario, el de la adultez. Dicho concepto impli-
ca la transformación de relaciones de poder desigual en-
tre adultos y niños, donde los primeros se asumen como
los moldeadores de los segundos, y terminan cosificán-
dolos y concibiéndolos como “objetos” de intervención.
La ciudadanía social, por el contrario, concibe a la niñez
y adolescencia como sujetos de derechos, es decir, como
individuos portadores de derechos sociales y también de
responsabilidades. Es un concepto que universaliza los
accesos a la salud, a la educación, a la protección, a la
participación igualitaria y equitativa de los niños, niñas y
adolescentes; y que concibe a la infancia como un grupo
social con necesidades particulares que van acorde a su
edad, a las diferencias de género, de procedencia étnica,
geográfica y socio-económica. En definitiva, este con-
cepto implica el reconocimiento y respeto de las com-
petencias de la infancia, de su voz, de su capacidad de
decisión, de su potencial creativo para participar activa-
mente en la vida social, en definitiva el pleno respeto y la
garantía irrestricta de los derechos sociales. Una lectura
detallada de la CDN, revela que en esencia ésta plantea
la extensión de los derechos sociales para la niñez y la
adolescencia, agrupados en cuatro apartados: derechos
a la supervivencia, al desarrollo, a la participación y a la
protección especial. En consecuencia con lo previsto en
la CDN, estos cuatro apartados ineludiblemente habrían


ños, niñas y adolescentes; y, 5- políticas de participación,
orientadas a la construcción de la ciudadanía de los ni-
ños, niñas y adolescentes.


Como lo mencionamos, el resultado de la puesta en mar-
cha de esas cinco políticas debería ser la conformación de
un sistema que articule a los servicios sociales de atención
(salud y educación, por ejemplo) y a los de protección es-
pecial provistos por el Estado. También deberían articular-
se tanto el sistema judicial como los órganos en los cuales
se formula y se vigila el cumplimiento de la política de la
niñez y de la adolescencia –que en este caso son los Con-
sejos Cantonales de la Niñez y las Juntas Protectoras de
Derechos–, y los que realizan la prevención, atención y la
restitución de derechos –que en Ecuador son los Centros
de Protección de Derechos–. Como se constata, el Sistema
de Protección idealmente estaría compuesto por varias
instancias estatales que tendrían que trabajar de manera
coordinada a nivel local, provincial y nacional.


Por tanto, para que ese sistema se instale a lo largo del te-
rritorio, es necesario contar con instituciones locales que,
siguiendo la actual división político-administrativa del Es-
tado, tengan responsabilidades específicas en cada uno de
los niveles (centrales, provinciales y cantonales) y sean las
encargadas de ejecutar las cinco políticas antes señaladas
y enunciadas en el Código. Actualmente, existen diversas
instancias estatales que se articulan a ese sistema y que
efectivamente tienen la tarea de aplicar el Código, y por
ende la CDN. Por una parte, está el Consejo Nacional de la
Niñez y Adolescencia, CNNA2, y los Concejos Cantonales
de la Niñez y Adolescencia, CCNA, los cuales definen la
existencia de organismos de formulación, planificación y
evaluación de la política3. Por otra, figuran varios organis-
mos destinados a la protección, defensa y exigibilidad de
derechos en el ámbito local que son las Juntas Cantonales
de Protección de Derechos4, la Administración de Justi-
cia Especializada de la Niñez y Adolescencia, los Jueces
de la Niñez y Adolescencia, el Procurador de Adolescen-
tes Infractores, la Policía Especializada en Niñez y Ado-
lescencia, DINAPEN, así como la Defensoría del Pueblo
y las Defensorías Comunitarias5. Finalmente, al Sistema
descrito también se integran los organismos de ejecución
de políticas, planes, programas y proyectos, en el que se
incluyen tanto las entidades públicas de atención cuanto
las entidades privadas de atención.


Este diseño institucional ha impulsado la constitución de
117 CCNA, de los 221 que se esperaría que existiesen de
acuerdo al número de municipios del país. Además, se han
conformado 146 Juntas Protectoras de Derechos y 174 De-


de estar presentes tanto en los Códigos específicos a fa-
vor de la infancia, como en la Constitución de los países
firmantes de tal modo que esos derechos sean garanti-
zados, y por ende que se asegure la ciudadanía social de
ese grupo social.


3. La institucionalidad que
viabiliza la ciudadanía social
de la infancia


En el caso ecuatoriano, los niños, niñas y adolescentes
de algún modo se han visto beneficiados del concepto
de ciudadanía social, contemplado en la CDN, ya que
éste se ha traducido en específicas leyes nacionales: el
Código de la Niñez y Adolescencia (2003) y las Consti-
tuciones políticas, desde la de 1998 hasta la más reciente
de 2008. Este paso ha sido la mayor garantía para que
la institucionalidad del país se reconstituya bajo dicho
concepto y se diseñen y ejecuten políticas públicas con
miras a garantizar los derechos sociales de la infancia. A
pesar de esos avances en el marco legal, todavía existe
un desafío pendiente: llevar a la praxis esa nueva lega-
lidad y alcanzar transformaciones concretas en las rela-
ciones cotidianas entre adultos y niños. Para ello, hacen
falta decisiones y acciones políticas desde el Estado que
apunten a generar un trabajo en conjunto con la socie-
dad civil para transformar en el largo plazo las relaciones
estatales y socioculturales a favor de una cultura de dere-
chos. Como afirma Guillermo O’Donnell (2001, en Guen-
del, 2008), el vínculo entre la norma jurídica y la práctica
social es una de las falencias de América Latina, razón
por la cual el derecho no ha podido internalizarse en la
gente en una práctica democrática, como sí ha sucedi-
do en Europa Occidental (O’Donnell, 2001, en Guendel,
2008). De ahí que el desafío más importante que plantea
la Convención se relaciona con una nueva ingeniería so-
cial que permita llevar a la práctica institucional y social
el enfoque de derechos.


La ruta seguida en Ecuador inicia con el Código de la Ni-
ñez y Adolescencia, instrumento legal que establece las
políticas que deben ser concretizadas por el Sistema Na-
cional Descentralizado de Protección a la Niñez y Ado-
lescencia, SNDPINA. (Artículo 193). Estas políticas se re-
fieren a cinco ámbitos: 1- políticas sociales básicas, en las
que se incluyen protección a la familia, a la educación, a
la salud, a la nutrición, a la vivienda, al empleo de los pro-
genitores y a la seguridad social; 2- políticas de atención
emergente, que aluden a servicios destinados a la niñez y
a la adolescencia en situación de pobreza extrema, crisis
económico-social severa o afectada por desastres natu-
rales o conflictos armados; 3- políticas de protección es-
pecial, encaminadas a preservar y restituir los derechos
de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren
en situaciones de amenaza o violación de sus derechos;
4- políticas de defensa, protección y exigibilidad de de-
rechos, encaminadas a asegurar los derechos de los ni-


fensorías Comunitarias (Oviedo, 2011). El continuo trabajo
realizado por el CNNA por más de 8 años ha logrado posi-
cionar a la ciudadanía social de la infancia en algunos mu-
nicipios. A través de permanentes procesos de sensibiliza-
ción y concientización se ha ido transformando la noción
de que la niñez y adolescencia son “objetos” de caridad,
para ser concebidos como sujetos de derechos sociales,
destinatarios de políticas sociales que deben ser formuladas
e implementadas a nivel local. Sin embargo, debido al limi-
tado desarrollo institucional de la gran mayoría de gobier-
nos locales, sólo en pocas municipalidades efectivamente
se han adoptado políticas específicas a favor de la infancia.
De manera generalizada, a nivel local, los cambios a favor
de la infancia siguen siendo todavía incipientes.


¿Por qué a casi una década de la creación del Código de
la Niñez y Adolescencia persisten esas limitaciones en la
configuración y puesta en marcha del Sistema de Protec-
ción Integral de la Infancia?


Farith Simon Campaña (2011) explica que el Código fue
redactado con la convicción de que adicionalmente ha-
bía que elaborar y poner en marcha mecanismos, ins-
trumentos normativos, bases institucionales de la polí-
tica pública y de presupuesto para que las declaraciones
de principios de derechos tuviesen una concreción en
la realidad. Así, el Sistema de Protección fue entendido
como un medio para organizar al Estado y a la sociedad
con el propósito de dar efectividad y garantizar los dere-
chos de la infancia. Para ello, se volvió fundamental por
un lado, lograr la extensión territorial de la ciudadanía so-
cial de la infancia, como base para el diseño de la política
pública. Y por otro, garantizar la interrelación con otros
sistemas de protección: el de la salud, de la educación y
el de la protección especial (Simon, 2011.) De este modo,
una de las mayores prioridades sería la integración de las
acciones estatales bajo un enfoque de derechos a favor
de la infancia. No obstante, como afirma Simon Cam-
paña (2011), “esa situación no es leída por el Estado, peor
aún por las burocracias” (Simon, 2011). Es más, la mayor
limitación para la existencia, en la práctica, de un Sistema
Integral de Protección de la Infancia, es que ni siquiera
los sistemas específicos de salud, educación o protección
para la población en general están bien diseñados y ope-
ran de manera exitosa. Como afirma Sara Oviedo (2011):
“Si ni siquiera los sistemas de salud o educación –que vie-
nen creándose desde 1967 y 1928, respectivamente–, han
logrado configurarse como tales, y no actúan integral-
mente, resulta todavía más difícil pensar que este inmen-
so sistema de protección a la niñez esté listo y operando”
(Oviedo, 2011).


2 El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, CNNA, es un organismo colegiado que opera a nivel nacional. Está integrado paritariamente por representantes del Estado y
de la sociedad civil, y se encarga de velar por el cumplimiento de los derechos establecidos en el Código de la Niñez y de la Adolescencia (Código de la Niñez y Adolescencia,
2003).


3 Los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia, CCNA, son organismos colegiados que tienen incidencia a nivel cantonal. Están integrados paritariamente por repre-
sentantes del Estado y de la sociedad civil, encargados de elaborar y proponer políticas locales al Concejo Municipal. Los CCNA cuentan con personería jurídica de derecho
público y de autonomía orgánica, funcional y presupuestaria. Los presiden los alcaldes y su constitución es obligación de los gobiernos municipales (Código de la Niñez y
Adolescencia, 2003).


4 Las Juntas Cantonales de Protección de Derechos son órganos administrativos cuya naturaleza, fin y característica fundamental es la protección ante amenazas o violacio-
nes de derechos individuales y colectivos de niños, niñas y adolescentes. Las juntas deben tomar medidas administrativas que persiguen el cese inmediato de una amenaza o
una violación de un derecho. Pertenecen a la administración pública local, por tanto, se anclan en los gobiernos locales (Código de la Niñez y Adolescencia, 2003).


5 Las Defensorías Comunitarias son formas de organización de la comunidad, en las parroquias, barrios y sectores rurales, para la promoción, defensa y vigilancia de los de-
rechos de la niñez y adolescencia. Son instancias organizadas y pueden intervenir en los casos de violación de los derechos de la niñez y adolescencia y ejercer las acciones
administrativas y judiciales que estén a su alcance. Cuando es necesario, coordinan su actuación con la Defensoría del Pueblo (Código de la Niñez y Adolescencia, 2003).




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¿Qué implicaría integrar los sistemas sociales con el afán
de alcanzar la ciudadanía social de la infancia? Una rela-
ción permanente y transversal con las diversas Carteras de
Estado del área social y económica que hacen posible la
prevención, la atención con servicios de protección y la
restitución de derechos de niños, niñas y adolescentes. Es
decir, implicaría que los Ministerios de Inclusión Económi-
ca y Social, Educación, Salud, Relaciones Laborales, Finan-
zas, Justicia y Derechos Humanos, Policía, y las Secretarías
Nacional de Planificación y Desarrollo, y del Migrante, ten-
gan como eje de su trabajo al Código de la Niñez y Adoles-
cencia, por ende a la CDN y los mandatos constitucionales
sobre niñez y adolescencia. Por tanto, cuando se habla de
la ingeniería organizacional para alcanzar el cumplimiento
de los derechos de la niñez y adolescencia, se está apelando
a la existencia de un sistema en red en lo local, provincial
y nacional, que evidencia niveles geográficos de responsa-
bilidad, donde se integra la oferta sectorial de servicios del
Estado, y se presta atención específica para los casos que
requieren de protección especial en instancias de cuidado.
Dentro de este sistema, el Ministerio de Inclusión Econó-
mica y Social, MIES, funge como rector y debe coordinar el
trabajo de organizaciones, públicas y privadas.


Actualmente en el país lamentablemente existe un siste-
ma truncado, con múltiples acciones desarticuladas. Por
un lado se observan limitaciones presupuestarias para
implementarlo, por ejemplo, los presupuestos para la
protección especial apenas comienzan a ser considerados
en la magnitud del trabajo que deben realizar. Tampoco
se cuenta con una base legal para que las organizaciones,
que forman parte de ese sistema de protección, puedan
operar. Sólo existen 70 centros de restitución de derechos,
cuando deberían existir por lo menos 140 centros que a
nivel nacional operen en red y se integren con los siste-
mas de salud, educación y justicia. A decir de Berenice
Cordero (2011) y de Farith Simon Campaña, ese vacío en
la institucionalidad a favor de la infancia se espera que se
resuelva con el fortalecimiento del rol que hoy cumple el
Instituto Nacional del Niño y la Familia, INFA, como ins-
tancia pública y no privada como era anteriormente (Cor-
dero, 2011 y Simon, 2011).


Efectivamente, en el 2008 el INFA se constituyó como la
instancia pública responsable de garantizar la protección
integral de las personas de entre 0 y 18 años, y a sus fami-
lias. Hasta ese año, dicha institución era de carácter pri-
vado y su accionar estaba en manos de la Primera Dama.
Este giro ha sido una conquista del movimiento a favor de
la infancia. Actualmente el INFA opera dentro del MIES y,
de algún modo, es el corazón del Sistema de Protección
Integral de la infancia, pues debe crear y activar servicios
de atención dirigidos a la protección especial (MIES-INFA,
2010). Esto supone la implementación de programas que
garanticen la oferta de servicios públicos de calidad y es-
pecializados para la protección, promoción, prevención
y restitución de derechos de niños, niñas y adolescentes.


4. El límite de los derechos
de la niñez y adolescencia


Deliberar sobre el futuro de una sociedad es nada


menos que discutir la infancia y la adolescencia hoy


(Bustelo, 2010).


El límite del cumplimiento de los derechos de la niñez y de
la adolescencia es el de la ciudadanía social de sus padres,
madres y familias. Aun cuando existiese un sistema de
protección de la niñez y adolescencia, éste, en sí mismo,
no sería capaz de crear las condiciones necesarias para ga-
rantizar los derechos universales. Esto se debe a que mien-
tras no esté garantizada la protección social para toda la
población, no será posible sólo generarla para la infancia.
Si la niñez y la adolescencia son una categoría histórica,
entonces, es fundamental el poder configurador del Estado
y su institucionalidad como garante de una política pública
respecto a los derechos de este grupo social. Sin embargo,
y en ello se ha de insistir, la protección social de la pobla-
ción –incluyendo a la infancia– sólo puede garantizarse
si la desigualdad e inequidad, intrínseca a una sociedad
de clases, es resuelta. De ahí que la redistribución de los
ingresos y de la riqueza sean condiciones innegociables
para la puesta en macha y garantía de cualquier sistema de
protección con enfoque de derechos (Bustelo, 2010).


Desde que el INFA se convirtió en una instancia pública,
ha planificado y desarrollado actividades técnicas y admi-
nistrativas orientadas a construir un modelo de gestión
con lineamientos estratégicos, administrativos y técnicos,
incluyendo la propuesta de gestión de la Coordinación de
Protección Especial, en la que se contempla la creación
e implementación de los Centros de Protección de Dere-
chos, CPD (Sarzosa, P, 2011, y MIES-INFA, 2010).


Estos CDP vinieron a reemplazar a los ‘Centros Ternura’
del anterior INNFA. Cambiaron su estructura, e integraron
su atención para otras problemáticas, con la inclusión de
equipos multidisciplinarios de profesionales en una nue-
va área educativa comunitaria-familiar (Lizararo, 2010, y
MIES-INFA, 2010 ). Con la creación de estos Centros se pre-
tende poner en marcha la protección integral encaminada
a preservar, fomentar la corresponsabilidad ciudadana y
restituir los derechos de niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en situaciones de amenaza o violación de sus
derechos. Entre esas situaciones figuran: maltrato, abuso,
explotación sexual, explotación laboral y económica, trata
y tráfico, privación de su medio familiar, migración, niños,
niñas y adolescentes perdidos/as, niños, niñas y adolescen-
tes hijos/as de madres y/o padres privadas/os de la libertad,
adolescentes infractores, niños, niñas y adolescentes en
situación de refugio o desplazamiento, con capacidades
especiales, adolescentes embarazadas, etc. Si bien los CDP
están en proceso de construcción, éstos serían la concreti-
zación del sistema de protección frente a la violencia de la
sociedad y del Estado contra la niñez y adolescencia6.


Por tanto, el objetivo esencial del Sistema de Protección
Integral a la niñez y sus familias es la articulación, desde
el Estado, de un sistema que prevenga, atienda y restitu-
ya derechos para todos y todas, con enfoque de derechos.
Así, una tarea pendiente de la política pública es la fun-
cionalidad integral y la complementariedad del sistema de
protección incluyendo en él los otros ámbitos de la aten-
ción social: salud, educación y justicia. Ese sistema habría
de priorizar, ante todo, la protección contra la violencia
y su eliminación como forma de relación y convivencia.
Esto significa apostar por un cambio cultural profundo
que asegure a las familias una vida diferente, y como con-
secuencia, asegure también a los niños, niñas y adoles-
centes, la vida que se merecen.


Sin embargo, no basta con atender a la infancia. La con-
cepción colocada en la Constitución de 2008, demanda la
creación de un Consejo de la Igualdad donde se incluya
una división específica para atender la temática de niñez,
y ampliar ese criterio de atención hacia toda la población
que sufre violaciones de sus derechos. Así, a decir del Vi-
ceministro de Inclusión Social, Pabel Muñoz, es el mode-
lo del Consejo de la Niñez y Adolescencia sobre el que se
debe construir este Consejo de la Igualdad (Muñoz, 2011).
Esta construcción implicaría decisiones financieras, polí-
ticas y organizacionales que aún no se concretizan.


Amartya Sen (1999) ha afirmado que el desarrollo de las
capacidades humanas es un elemento fundamental para
proteger a la población de la pobreza y para lograr un ac-
ceso más equitativo a los beneficios del mundo actual. Sen
es claro al definir que no basta el acceso a la educación; es
necesario que el entorno de los niños y niñas en su familia
provean de capital social para que los beneficios de la es-
cuela se vean potencializados. Así, educación y capital so-
cial asegurarían un punto de partida para mejorar el des-
empeño de los niños y niñas en la escuela y por tanto, la
apertura de mayor número y diversidad de oportunidades.
Si esa escuela provee de alta calidad educativa, si la familia
acoge y brinda estabilidad emocional al niño y niña, y si
tiene un acumulado social y cultural, las posibilidades de
potencializar el desarrollo de la infancia son mayores (Sen,
1999). Además, si la familia cuenta con el apoyo estatal en
el cuidado de los hijos e hijas, a través de centros de cui-
dado con alta calidad, se garantizaría no sólo la supervi-
vencia infantil, su desarrollo psicomotriz, afectivo e inte-
lectual, sino también la posibilidad de que padres y sobre
todo madres, tengan oportunidades laborales que garan-
ticen la reproducción social familiar. Además, si en la so-
ciedad y en el Estado, se supera el modelo madre-céntrico
en el cuidado y se involucra por igual al padre en el creci-
miento y atención a los niños y niñas, se apostaría a que
las mujeres tengan iguales condiciones para desarrollar-
se. En definitiva si se diseñan políticas sociales dirigidas a


6 Actualmente funcionan 61 Centros de Protección de Derechos, de los cuales 44 dependen directamente del INFA y 17 operan bajo convenios con organismos seccionales
en las provincias de Azuay, Bolívar, Cañar, Carchi, Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, El Oro, Guayas, Galápagos, Imbabura, Los Ríos, y Loja (Lizararo, 2010).




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Recuadro 3.1


Desafíos actuales de la política social ecuatoriana
Entrevista a Pabel Muñoz, ex-Viceministro del Ministerio de Inclusión Económica y Social*


En Ecuador, en los últimos años, hemos atravesado por un momento propicio para com-
plementar el enfoque de la política social centrado en el desarrollo de las capacidades
de Amartya Sen. Esto implica que los campos de injerencia de la política social deben
ampliarse. Así, ésta ya no sólo habría de incidir en la educación y la salud de la pobla-
ción, como tradicionalmente lo ha hecho, y donde el país tiene importantes logros, sino
también en los campos de la protección y de la seguridad social. Ecuador es uno de los
pocos países donde se han puesto en marcha prestaciones adicionales asociadas al Bono
de Desarrollo Humano (BDH) y que forman parte del aseguramiento no contributivo. En-
tre ellas figuran: la pensión asistencial para personas con discapacidad; la pensión jubilar
para adultos mayores que no se encuentran dentro de la seguridad social; el seguro de
vida y los servicios exequiales para los beneficiarios del BDH, y la red de protección para
enfermedades catastróficas. Actualmente el desafío es estructurar un sistema integrado
de protección social que alcance el aseguramiento universal de la población. Para ello,
el Ministerio de Inclusión Económica y Social, MIES, ha definido como uno de sus ejes
programáticos la estructuración de un sistema de protección social, el mismo que con-
templa el aseguramiento no contributivo, la protección familiar a lo largo del ciclo de
vida y la protección especial para precautelar y restituir derechos violentados. Por otro
lado, la reforma territorial que el actual gobierno está impulsando a partir de la figura de
distritos administrativos es clave para asentar este sistema de protección en las localida-
des y territorios. Los distritos serán para los Ministerios de Salud Pública, Educación e In-
clusión Económica y Social, unidades de planificación y de intervención de sus políticas,
buscando cumplir con estándares de infraestructura, coberturas mínimas y calidad de los
servicios y convirtiéndose en verdaderos territorios del buen vivir.


La figura de distritos abre una oportunidad para la operación sistémica de la protección
integral, si ello se liga a la reforma de la justicia pueden darse cambios sustanciales en la
garantía de los derechos, la restitución efectiva en vía administrativa y su consecuente
desjudicialización.


En este marco, el rol del Instituto de la Niñez y la Familia, INFA, deberá dar atención prio-
ritaria a la familia, a los servicios de cuidado y atención en todo el ciclo de vida (ello sin
perder de vista la especificidad de las temáticas y manteniendo a la niñez como objeto
prioritario de su acción). Lo anterior requiere ciertas reformas legales pero sobre todo la
aplicación de una agenda de calidad en todos sus servicios.


Este enfoque podría fortalecerse con la elaboración de un marco normativo integral, un
Código de Protección Integral al Ciclo de Vida, en línea con los mandatos constitucionales.


El Movimiento de la Niñez hizo una gran contribución al proponer un enfoque garantista,
al pensar y estructurar un sistema de protección para la niñez y la adolescencia, esto que
en muchos casos adelantó el debate constitucional de Montecristi, debe hoy ser actuali-
zado y adaptado a la nueva normativa constitucional, pero sobre todo nos debe permitir
mirar de manera más integral, buscando la garantía de derechos de los ciudadanos en
todo su ciclo de vida.


fortalecer a la familia, como eje del cuidado y protección
de los niños y niñas asistidas por el Estado, probablemen-
te se cumplirán los enunciados de la CDN, de la Carta de
Declaración de los Derechos del Niño (que antecede a la
CDN)7,y la propia Constitución ecuatoriana vigente.


Estos tres marcos legales pretenden configurar un mundo
para todos donde los niños y niñas son uno de los prin-
cipales beneficiarios. Asimismo, alertan sobre el hecho de
que si los adultos no acceden a empleo digno, permanen-
te, motivante y seguro, los derechos de la infancia no po-
drán cumplirse. El empleo digno es todo lo contrario de la
precariedad, es la garantía para la autonomía humana. Por
tanto, para llevar a la praxis la Convención, el Código de la
Niñez y la Constitución ecuatoriana de 2008, es necesario
contar con un Estado donde se priorice la inversión en sus
niños y niñas, y en donde se haya logrado un pacto social
acordado entre las diferentes fuerzas sociales existentes.
Para ello es necesario tener una propuesta, un proyecto de
país consensuado a ser construido hoy y hacia el futuro.


En definitiva el enfoque de derechos al que nos aboca la
CDN tiene una concepción de integralidad, indivisibilidad
y universalidad que implica que todos los derechos sean
cumplidos, no sólo para los niños, niñas y adolescentes
sino también para sus familias. Su garantía concreta y co-
tidiana, en el caso ecuatoriano, ya no depende de la trans-
formación de las leyes, sino más bien de la creación de un
sistema integral que prevenga, brinde servicios sociales
y restituya los derechos cuando éstos han sido vulnera-
dos. La existencia de la ciudadanía social de la infancia
requiere de una profunda transformación cultural de las
familias, las comunidades, los funcionarios del Estado, los
tomadores de decisión. Por ello, el núcleo de la misma es
la transformación de la relación adulto-niños, y también
de las relaciones entre adultos. Se trata entonces de cons-
truir un país del buen vivir para todos y todas. Se trata de
prevenir, preparar y enfrentar a la violencia, que vulnera
y niega la posibilidad de vivir con derechos, que es el de-
safío mayor de las sociedades contemporáneas.


* Septiembre del 2011.7 La Declaración de la Sociedad de Naciones sobre los Derechos del Niño, celebrada en 1924 en Ginebra tras los desastres de la Primera Guerra Mundial, establecía que los
miembros más jóvenes debían recibir lo mejor de la sociedad en la que viven. Es en la segunda mitad del siglo XX, tras la catástrofe de la segunda Gran Guerra, cuando dicha
doctrina se desarrolla y consolida tanto en la esfera internacional como en la de muchos países, particularmente occidentales (Diccionario de Acción Humanitaria y Coope-
ración al Desarrollo. Recuperado el 20 de noviembre del 2011 de: www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/60 )




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Entrevistas


Cordero, Berenice (2011). Oficial de Políticas Públicas y Protección Especial de UNICEF, Entrevista personal. Quito: 22 de marzo.


Simon Campaña, Farith. (2011). Jurista especialista en derechos de la Niñez y Adolescencia. Entrevista personal. Quito: 19 de abril.


Sarzoza, Patricia (2011), Directora del INFA. Entrevista personal. Quito: 21 de marzo


Oviedo, Sara. (2011). Secretaria Ejecutiva del CNNA. Entrevista personal. Quito: 17 de marzo:


Muñoz, Pabel. (2011). Ex Viceministro del Ministerio de Inclusión Social, Entrevista personal. Quito: 12 de septiembre.


Bibliografía




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Avances y tensiones en la vida de la infancia
y adolescencia del Ecuador1,2


1. Introducción


Los 21 años de la Convención de los Derechos del Niño,
CDN, es el marco que acompaña el presente artículo. El ob-
jetivo central del mismo es revisar qué sucedió a lo largo
de estos años con la vida de los niños, niñas y adolescen-
tes luego de que el Ecuador adoptara y se comprometiera
a cumplir con ese instrumento internacional. ¿Cuál es el
balance que deja la CDN en la vida de la infancia y de la
adolescencia? ¿Qué temas permanecen irresueltos y cuáles
son los retos frente al nuevo siglo en torno a la vida de los
niños, niñas y adolescentes?


Éstas son las preguntas que se espera responder a lo largo
de los tres apartados que siguen. En el primero se hará una
rápida revisión histórica de las dos últimas décadas para
comprender lo que sucedió con la niñez y adolescencia en
Ecuador. Así, se determinarán cuáles han sido las transfor-
maciones demográficas, sociales y culturales que acompa-
ñaron el cambio de siglo en el país. En el segundo apartado,
se describirán los avances y las tensiones generadas en la
vida de los niños y niñas a partir del análisis de tres ámbitos
fundamentales que inciden sobre su bienestar: la salud, la
educación y la protección. Finalmente, en el tercer aparta-
do, se propondrán algunas conclusiones que señalan de-
safíos para formular y aplicar políticas públicas que garan-
ticen los derechos de la niñez y la adolescencia que salden
la deuda social que perdura a con la población más joven.


En las dos últimas décadas los cambios económicos, so-
ciales, culturales y políticos sucedidos a escala global y
local signaron la vida de la población infantil y adolescen-
te del Ecuador contemporáneo. La infancia es el resulta-
do de una construcción social en el tiempo (Coles 1986,
Scheper-Huges y Sargent 1990, Christensen y Prout 2002,
Sykes 2003, Carli 2006, Hart 2008, Nieuwenhuys 2008),
por tanto vale la pena dar cuenta de las transformaciones


que han acompañado a este cambio de siglo provocando
avances y tensiones en el cumplimiento de sus derechos.


Las transformaciones normativas e institucionales, ya re-
señadas en el artículo previo, abrieron las puertas para su
reconocimiento como sujetos sociales y saldaron buena
parte de las “deudas” que el país tenía frente a la doctri-
na de los derechos humanos. Sin embargo, en algunos
puntos, la política social no logró tener un correlato en la
realidad con los avances alcanzados en términos legales,
generando una serie de tensiones. La transición demo-
gráfica, la consolidación de la urbanización del país, la
mejoría en las condiciones habitacionales de la población,
el descenso de la pobreza y la extrema pobreza por ingre-
sos, la conectividad del Ecuador con el mundo global por
la incersión de las nuevas tecnologías de la información y
la comunicación, han configurado un país y una genera-
ción infantil y adolescente diferente que plantea nuevos
retos. No obstante, simultáneamente, estas transforma-
ciones se ven confrontadas por antiguos desafíos como
son las desigualdades sociales y la exclusión que ciertos
grupos sociales continuan experimentando y que impi-
den la igualdad de oportunidades para todos los niños, ni-
ñas y adolescentes que residen en nuestro país.


De ahí que un elemento nodal para comprender las ten-
siones que generadas en la vida de los niños, niñas y ado-
lescentes, a 21 años de la CDN, se inscriban en el marco
desde el cual la cuestión de la infancia ha sido concebida.
Hasta mediados de la presente década, la decisión política,
de alguna manera generalizada, apuntaba a configurar un
“Estado mínimo” cuyo objetivo era alcanzar la estabilidad
macroeconómica a costa de fuertes recortes en la inver-
sión social, colocando a las políticas económica y social
en posiciones irreconciliables. A partir de ese modelo es-
tatal se generaban intervenciones sociales fundamenta-
das en la fragmentación del campo de lo social. Es decir,


1 Este aparatado fue escrito por Alexandra Escobar García de la Secretaría Técnica del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia.


2 A lo largo de este artículo se analizan una serie de bases de datos producidas en estos últimos 20 años por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, y la base de
datos de la Primera Encuesta de la Niñez y Adolescencia de la Sociedad Civil realizada por el Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia, Plan Internacional,
Save the Children, Care, ONU-Mujeres y UNICEF. Las bases de datos recuperadas del INEC para este análisis son las siguientes: Censo de Población y Vivienda (2010a) (2001)
(1990) (1982). Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (2010b) (2008) (2005b) (2004b) (2000b). Estadística de entradas y salidas internacionales (2009a). Estadísticas
vitales y de defunción (2009b) (2007) (2006a) (2005c) (2004c) (2003) (2002) (2001) (2000c) (1999) (1998) (1997). Encuesta de Condiciones de Vida (2006b) (1999b) (1998b)
(1995). Egresos hospitalarios (2008c) (2007) (2006c) (2005c) (2004c) (2007). Todos los indicadores presentados fueron calculados por el equipo técnico del Observatorio de
los Derechos de la Niñez y Adolescencia.


en el tema de la infancia, por ejemplo, se perdió de vista
que el concepto de niñez es relacional y que cobra sentido
sólo si se lo vincula con el mundo adulto, y que, por tanto,
la acción pública y social no puede ser aislada sino que
requiere de intervenciones complejas e integradoras para
resolver los problemas sociales de la niñez y de la adoles-
cencia (Sykes, 2003). Sin embargo, estas concepciones
basadas en la fragmentación de la realidad y de la inter-
vención social fueron elementos que abonaron a generar
contradicciones y tensiones que impidieron la existencia
de un correlato entre los avances legales y la política pú-
blica gestada. Si bien en los últimos cuatro años de la pre-
sente década se intenta revertir mucho de esos reveses, a
través de la recuperación del Estado nacional, todavía en
el campo de la política social, se tornan difusas varias de
esas acciones e impactos sobre la vida de la infancia.


A lo largo de estos 21 años se han constituido algunos nu-
dos críticos irresueltos en las distintas dimensiones de la
política pública –salud, educación y protección– que po-
nen restricciones al cumplimiento de los derechos de la
infancia. Una prueba de ello se refleja en los Índices de
Cumplimiento de los Derechos, IDN, –que por casi una
década monitorea el Observatorio de los Derechos de la
Niñez y de la Adolescencia, ODNA, – donde a pesar de los
avances, el Estado y la sociedad, continúan sin resolver el
incumplomiento de sus derechos. Así, en este decenio,
solo el IDN-1 de los primeros años ha visto mejorar su po-
sición al pasar de 4.3 sobre 10 puntos a 6.6. Sin embargo,
tanto el IDN-2 de la edad escolar y el IDN3-3 de la adoles-


cencia no muestran cambios en el tiempo, manteniendo
calificaciones deficientes (3.5 sobre 10 y 3.7 sobre 10 pun-
tos) (véase la sección Monitoreando los derechos).


1.1. Cambios en el entorno


de la niñez


A los cambios normativos se sumaron las transformacio-
nes demográficas, sociales y culturales que efectivamente
han ido marcando el pulso de la vida de la infancia y que
abonan a entender cómo se va gestando el telón de fondo
en estas últimas dos décadas.


1.1.1 Menos niños y


más adolescentes


Según el Censo de Población y Vivienda, CPV, en 1990, en
Ecuador habitaban 9.6 millones de personas. Veinte años
más tarde, según el nuevo Censo, la población ha incre-
mentado en 1.4 veces: al término del 2010, el país contaba
con 14.3 millones de habitantes. Es decir, un 15% más que en
el 2001. No obstante, el ritmo de crecimiento que observá-
bamos hace 20 años en la población hoy está disminuyen-
do. Entre 1990 y el 2001 la tasa de crecimiento poblacional
anual que registró el país fue de 2.1%, mientras que para el
nuevo periodo intercensal –2001 y 2010– ha caído al 1.8%.


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3


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12


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2010


1990


65 y más60 a 64
años


55 a 59
años


50 a 54
años


45 a 49
años


40 a 44
años


35 a 39
años


30 a 34
años


25 a 29
años


20 a 24
años


15 a 19
años


10 a 14
años


5 a 9
años


Menor
de 5 años


13


10


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7


6


4


7


Gráfico No. 1 Transición demográfica en el país, 1990 y 2010


Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda, 1990 y 2010. Elaboración: ODNA, 2001. Nota: porcentaje de población por grupo etario.




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Esta desaceleración observada en el crecimiento de la
población ecuatoriana se evidencia principalmente por
dos factores: la reducción en el número de hijos e hijas,
y, simultáneamente, una mayor esperanza de vida por la
mejoría en las condiciones vitales básicas de su población.
Uno de los cambios más importantes en estas dos déca-
das, como se verá más adelante, ha sido la disminución de
las muertes durante la primera infancia y la edad adulta.
Mientras que para 1990 los ecuatorianos podían esperar
vivir un promedio de 64 años, actualmente –según las
proyecciones del INEC– la esperanza de vida al nacer bor-
dearía los 75 años (SIISE, 2010) (véase gráfico 2).


Si bien el crecimiento de la población ecuatoriana conti-
núa desacelerando su ritmo por la transición demográ-
fica, estas variaciones han afectado de manera disímil
a las regiones del país. A lo largo de estas dos décadas,
la población serrana creció en un 21%, mientras que en


la Costa el aumento fue de un 30%, y en la Amazonía se
duplicó el número de habitantes. De acuerdo a los datos
del Censo de 2010, en la última década, las poblaciones
serrana y costeña habrían crecido por debajo del prome-
dio nacional, en tanto que, la población amazónica habría
superado dicho promedio, pues su crecimiento poblacio-
nal sigue siendo acelerado, rezagando su transición de-
mográfica con respecto al resto de las regiones del país3.


Por su parte, el crecimiento desacelerado de la población
continúa afectando la estructura poblacional. La transi-
ción demográfica en el país ha combinado una amplia
población joven, que junto a un segmento creciente de
adultos mayores (concentrado en los centros urbanos),
han reducido el peso de la población menor de 18 años
(véas en gráfico 1). Mientras en 1990 la población de niños,
niñas y adolescentes era el 45% de la población, para el
2010 alcanzó el 37%. Es decir, ese grupo social representa


3 Según los datos del Censo de Población y Vivienda, CPV, (2010) la tasa de crecimiento poblacional a nivel nacional es de 1.9%. En la sierra es 1.1%, en la costa 1.4%y en la
Amazonía el crecimiento es 3.2% (INEC, 2011).


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Mortalidad infantil


Esperanza de vida


2010*2005200019951990


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71


74
75


Gráfico No. 2 Descenso de la mortalidad infantil e incremento la esperanza de vida,
1990 -2010


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1990-2010. Elaboración: ODNA, 2001. *La tasa de mortalidad infantil registrada corresponde al año 2008, el atraso en las estadísticas
vitales impide tener una información actualizada.


un 21% menos que hace 20 años. Estas transformaciones
han afectado principalmente a las cohortes más jóvenes
de la edad infantil. Así, mientras en 1990 la población de
la primera infancia –niños y niñas menores de 6 años–
representaba el 16% de la población nacional, en el 2010
representa un 12%. En tanto que el grupo de escolares –ni-
ños y niñas de entre 6 y 11 años y adolescentes– ha visto
incrementar su número en estas dos décadas.


Si bien en términos relativos la proporción de infantes y
adolescentes también ha descendido con respecto a las
dos décadas pasadas, casi un cuarto de la población tiene
entre 6 y 11 años y entre 12 y 17 años; actualmente hay más
niños, niñas y adolescentes en la Costa que en la Sierra. En
la década de 1990, las provincias de Loja, Manabí, Carchi,
Bolívar, Cañar y Azuay vieron reducir el número de niños,
niñas y adolescentes residiendo en estas provincias. Sin
embargo, al cierre de la primera década del siglo XXI, en-
tre estas provincias, solamente Loja, Cañar y Carchi con-
tinuaron reduciendo el número de personas menores de
18 años, mientras que en las otras ha aumentado. Asimis-
mo, Pichincha y Guayas concentraron muy rápidamente
la población infantil de todo el país: 40% del total de niños,
niñas y adolescentes del país vive en estas dos localidades.
No obstante, en la mitad de las provincias del país –todas
ellas amazónicas, con alta concentración de niñez indíge-
na o afroecuatoriana –, más del 40% de su población tiene
menos de 18 años, y en casos como Morona Santiago la
mitad de sus habitantes son niños, niñas y adolescentes.
De ahí que, por ejemplo, entre los pueblos originarios y
afroecuatorianos, uno de cada dos habitantes, respectiva-
mente, tengan entre 0 y 17 años de edad.


1.1.2 Más niños y niñas en


las ciudades


Otra característica que ha marcado al país en estos últi-
mos veinte años ha sido la consolidación del proceso de
urbanización. Entre 1990 y el 2001 la población urbana
incrementó en 5 puntos al pasar de 55% al 61%. Si bien
entre el 2001 y el 2010, el aumento fue menor (en 2 puntos
porcentuales), actualmente el 63% de ecuatorianos vive
en áreas urbanas (véase gráfico 3). Sin embargo, este pro-
ceso de urbanización, según la información procesada a
partir de Censos de Población y Vivienda nacionales, ha
avanzado a ritmos dispares en las regiones. La Costa, al
igual que la década anterior, conserva su posición como
la región más urbanizada del país: ocho de cada 10 habi-
tantes costeños vive en las urbes. En la Sierra, en cambio,
el 55% se asienta en las cabeceras cantonales, mientras
que la Amazonía sigue siendo la región menos urbaniza-
da: sólo el 40% de la población vive en las ciudades.


Este cambio en la población en general hizo que, en las
dos últimas décadas, la población infantil y adolescente
afiance su número en las ciudades del país. En los últi-
mos diez años mientras en el campo la tasa de crecimien-
to anual de la población menor de 18 años fue de 0.94%,
en las ciudades alcanzó el 1.54%. Hoy, cerca del 60% de la
infancia y de la adolescencia del país vive en las urbes,
principalmente la niñez en edad escolar y los adolescen-
tes: este grupo etáreo bordea los 2 millones de habitantes
en las ciudades.


Urbana


Rural


2001 201019901982197419621950


71


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Gráfico No. 3 Población urbana y rural a nivel nacional 1950-2010


Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda, 1950-2010. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: la distribución urbano-rural corresponde a la clasificación de la división política
administrativa y no por el criterio poblacional.




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Por otra parte, Los procesos de urbanización también han
marcado la vida de la población infantil según etnia. El
último Censo de Población y Vivienda, los niños y niñas
afroecuatorianos son mayoritariamente urbanos (76%),
mientras que las niñez indígena continúa caracterizán-
dose por la alta presencia en las zonas rurales (83%).


1.1.3 Niñez y condiciones


sanitarias de sus viviendas


En los últimos veinte años, las condiciones de sanea-
miento de los hogares ecuatorianos han mejorado sus-
tancialmente. En 1990, cuatro de cada 10 hogares contaba
con agua entubada dentro de la vivienda, y seis de cada 10
disponía de medios de eliminación de excretas. Al cierre
del 2010, seis de cada 10 hogares cuenta con agua entuba-
da dentro de la vivienda, y casi nueve de cada 10 hogares,
en cambio, dispone de medios de eliminación de excretas.
Esta importante mejoría en las condiciones habitaciona-
les ha tenido un impacto directo sobre la vida de la niñez y
la adolescencia abonando a entornos más saludables para
su desarrollo. Actualmente, según la Encuesta de Empleo
y Desempleo Urbano-Rural, ENEMDUR, (INEC, 2010b), el
65% de los niños y niñas de nuestro país reside en vivien-
das que disponen de agua entubada dentro de la misma, y
el 94% de ese grupo social vive en residencias que cuentan
con sistemas de eliminación de excretas. Es decir, un 40%
más con respecto a 1990 (véase gráfico 4).


No obstante, estas mejorías han sido dispares en térmi-
nos territoriales y sociales. Aún cuando, en estos veinte
años, las condiciones en las que viven las niñas y los ni-
ños costeños y amazónicos han avanzado de manera sig-
nificativa, todavía no alcanzan el promedio nacional. Al
cierre del 2010, el 63% de las niñas y niños costeños vivía
en hogares que disponían de agua entubada dentro de la
vivienda, y el 96% en hogares con un sistema de elimi-
nación de excretas (véase gráfico 4). En la Amazonía, por
su parte, esos mismos datos alcanzaron el 48% y el 80%
respectivamente. La serranía ecuatoriana, en cambio, ha
visto incrementar más lentamente el porcentaje de niños
y niñas que residen en viviendas con estos servicios bási-
cos. Aunque la Sierra, históricamente, ha accedido a agua
entubada dentro de sus hogares (incluso por encima del
promedio nacional) y a sistemas de eliminación de excre-
tas, actualmente, el 70% de su niñez y adolescencia habita
hogares con agua entubada, y el 94% con sistemas de eli-
minación de excretas.


Por otra parte, la marginación a algunas poblaciones como
los grupos originarios y afroecuatorianos no ha permitido
que éstos vivan en entornos habitacionales que coadyu-
ven a mejorar las condiciones de salud de sus niños y ni-
ñas. Mientras en el período 2001- 2010, el porcentaje de
infantes blanco-mestizos en hogares con agua entubada


dentro de la vivienda incrementó en 24 puntos, ese mis-
mo porcentaje entre la niñez y adolescencia indígena y
afroecuatoriana aumentó en menos de la mitad. De he-
cho, actualmente sólo el 39% y 46% de las niñas y niños
indígenas y afroecuatorianos, respectivamente, dispone
de estos servicios, cifra que lamentablemente es similar a
la que tenía el país hace 20 años.


A pesar de esas desigualdades, se ha de insistir en que la
mejoría en el desempeño nacional y regional ocurre, so-
bre todo, en el actual periodo inter-censal (2001-2010)
en el cual se ha incrementado a casi el doble el número
de niños y niñas que accede a esos servicios en todas las
regiones, con respecto al periodo anterior (1990-2001).
Si bien se han hecho grandes esfuerzos para mejorar las
condiciones de vida de la niñez y de la adolescencia, to-
davía persisten esas brechas sociales, hace falta alcanzar el
acceso universal a estos servicios básicos.


1.1.4 Niñez, pobreza y


desigualdad social


Ecuador concluyó el siglo XX con una crisis social, eco-
nómica y política sin precedentes que afectó substancial-
mente la capacidad de reproducción económica de bue-
na parte de las familias ecuatorianas. La conjugación de
una serie de sucesos críticos sucedidos en esta década –el
conflicto bélico con el Perú en 1995, las grandes pérdidas
que dejó el Fenómeno del Niño, la ruptura del orden cons-
titucional por dos ocasiones y la crisis del sistema finan-
ciero a finales del 2000– sumadas a una respuesta estatal
que, bajo la aplicación de políticas neoliberales, redujeron
fuertemente las inversiones en salud, educación, desarro-
llo y vivienda configurando un escenario nada alentador
(Acosta, 2006: 12 en: Escobar García y Álvarez Velasco
2012). En tan sólo cinco años, de 1995 a 1999, el porcenta-
je de gente viviendo en situación de pobreza4 incrementó
del 39% al 50%; en tanto que la proporción de personas en
situación de extrema pobreza pasó del 15% al 20% (SIISE,
2010 en: Escobar García y Álvarez Velasco 2012). La región
mayormente afectada por la crisis fue la Costa donde la
pobreza incrementó en un 32% en ese periodo. De he-
cho, al cierre de la década de 1990 más de la mitad de la
población costeña se ubicaba por debajo de la línea de la
pobreza y de ellos, el 16% estaba en situación de extrema
pobreza. Mientras que durante este periodo, en la Sierra se
incrementaron aún más los elevados niveles de pobreza
y al igual que en la Costa, el 50% de la población vivía en
situación de pobreza (SIISE, 2010 en: Escobar García y Ál-
varez Velasco 2012).


Fue tan desalentador el escenario de los años finales del si-
glo pasado, que la década de 1990 fue calificada como una
década perdida para el país. Así, a lo largo de los 2000 poco
a poco se inició un proceso de recuperación de la crisis. Es


Costa


País


Sierra


Amazonía


1990 2001 2010


90 10080706050403020100


805240


948065


968380


71 80 94


Costa


País


Sierra


Amazonía


90 10080706050403020100


482517


705341


633930


34 45 65


Costa


País


Sierra


Amazonía


90 10080706050403020100


6 9 11


9 19 23


136


73


Gráfico No. 4 Condiciones sanitarias de las viviendas, 1990, 2001 y 2010


Porcentaje de población infantil y adolescente
en hogares con agua entubada dentro de la vivienda


Fuente: INEC, Censo de población y vivienda 1990, 2001; INEC, ENEMDUR 2010. Elaboración: ODNA 2011.


Porcentaje de población infantil y adolescente
en hogares con sistema de eliminación de excretas


Porcentaje de población infantil y adolescente
en hogares con sistema piso de tierra


más, en los primeros 10 años del tercer milenio, el porcen-
taje de personas viviendo en hogares en situación de po-
breza y pobreza extrema por ingreso5 se redujo en un 50%
y un 77%, respectivamente (véase gráfico 5). Sin embargo,
para interpretar esta reducción se debe tomar en cuenta
que, debido a la crisis de finales de la década de 1990, par-
timos de un punto en donde los niveles de pobreza se en-
contraban exacerbados. De ahí que sea necesario matizar
esta reducción acontecida a lo largo del primer lustro de


periodo 2000 - 2010. De acuerdo al Segundo Informe de
Avance de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (2007),
los logros en materia económica y social permitieron tan
alcanzar sólo una reducción de la pobreza en los hogares
ecuatorianos similares a 1995 (CISMIL,2007).


Si bien entre 2005-2010, la pobreza y la pobreza extrema
por ingreso han continuado su descenso (véase gráfico 5),
actualmente, uno de cada tres habitantes vive en hoga-


5 Esta forma de medir la pobreza, analiza los niveles de vida de la población a partir de los ingresos de los hogares, a saber: ingresos percibidos por el trabajo, u otro tipo de
ingresos como rendimientos financieros, remesas, transferencias de dinero condicionadas, entre otros. El monto total de esta sumatoria es dividido para el número de inte-
grantes del hogar y comparado con la línea de pobreza y extrema pobreza. Las líneas de pobreza son establecidas sobre el costo mínimo de una canasta de bienes y servicios
que satisfaga las necesidades básicas del hogar. Así, aquellos hogares cuyo ingreso es menor a la línea de pobreza y extrema pobreza son considerados pobres y pobres
extremos. Esta metodología directa para medir la pobreza es la utilizada con mayor frecuencia pues recoge información periódicamente a través de las encuestas de hogares.
Sin embargo, no es la mejor medida para capturar el bienestar de la población. Esto se debe a cuatro limitaciones: 1) los ingresos son más estacionales que otras formas de
medición de pobreza; 2) los supuestos en la sumatoria de los ingresos del hogar asumen que todos sus miembros recibirán partes iguales, cuando las relaciones de poder
al interior de los hogares suelen colocar en situación de desventaja a sus miembros más vulnerables; 3) esta medición no toma en cuenta ciertos beneficios que algunos
miembros del hogar pueden recibir de diversas instituciones mejorando su consumo mas no su ingreso; y 4) la metodología no toma en cuenta las posibles economías de
escala al interior de los hogares, posibilitando la sobre-estimación de la pobreza en hogares con mayor número de miembros (SIISE, 2010).


4 El indicador de pobreza utilizado para esta primera descripción hace referencia a la incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo. Éste mide el nivel de vida a partir
del consumo de las personas u hogares. Se establecen líneas de pobreza e indigencia, definidas en función del costo de una canasta básica de alimentos para el hogar. De tal
forma que, todos aquellos hogares que se encuentran por debajo de estos límites son definidos como pobres y pobres extremos por no llegar a satisfacer los requerimientos
mínimos nutricionales. La norma frecuentemente utilizada es de 2.141/ kilocalorías /persona/ día (SIISE, 2010).




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res en situación de pobreza, y de ellos, uno de cada 10 en
pobreza extrema. Estas importantes reducciones, se con-
trastan con ciertas desigualdades sociales que persisten
entre la población que históricamente ha sido excluida.
Así, por ejemplo, la incidencia de la pobreza por ingreso
entre la población indígena es dos veces mayor al prome-
dio nacional y la extrema pobreza por ingreso, en cambio,
es tres veces mayor. De igual forma, otros grupos amplia-
mente excluidos en el país, como los afroecuatorianos y
los montubios, también registran incidencias de pobreza
y extrema pobreza por ingreso que superan la media na-
cional (véase gráfico 6). Igualmente, las poblaciones rura-
les continúan expuestas a mayores situaciones de pobreza
que aquellas que viven en las ciudades.


La reducción de la pobreza ocurrida a lo largo de la década
del 2000 también incidió en la población infantil y ado-
lescente. Así, según las encuestas de empleo, desempleo y
subempleo del INEC, mientras en el 2000 –año álgido de
la crisis económica– el 72% y el 47% de ese grupo pobla-
cional vivía en hogares en situación de pobreza y pobreza
extrema por ingresos, al término de la década, el 40% y el
20% niños y niñas se encontraban en estas situaciones.


La disminución de la pobreza infantil ocurrió tanto en las
ciudades como en el campo (véase gráfico 7). Sin embar-
go, la brecha entre la zona urbana y rural se ha mantenido
sin variación en los últimos cinco años. Una cuestión po-
sitiva, no obstante, es la reducción de las distancias entre
el campo y la ciudad en torno a la incidencia de niños y
niñas viviendo en hogares en situación de extrema po-
breza por ingreso. Ésta ha acortado su distancia respecto
al 2005 (véase gráfico 7).


En estos últimos cinco años –para los cuales es posible
contar con información provincial comparable – las re-
ducciones más importantes en el porcentaje de niños y
niñas en hogares pobres por ingreso se observan sobre
todo en las provincias costeñas de Los Ríos, Guayas, Es-
meraldas y El Oro que muestran una disminución de al
menos 10 puntos. A pesar de esos importantes descen-
sos de los hogares costeños en condición de pobreza,
Esmeraldas, Los Ríos y Manabí continúan presentando
promedios bastante más elevados que el promedio na-
cional e incluso que el regional. Por su parte, en la Sierra
y en la Amazonía, el descenso de los hogares en situa-
ción de pobreza ha sido menos homogéneo y acelerado.


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RuralUrbanoMestizoMontubioAfroecuatoriano Indígena


Pobreza extrema


Pobreza


63


40 40


19


49


18


29


10


23


7


53


25


Gráfico No. 6 Incidencia de la pobreza y extrema pobreza por ingreso, según etnia del jefe-a
de hogar y lugar de residencia, 2010 (Porcentaje de personas)


Fuente: MCDS 2011 en base a la fuente INEC; ENEMDUR, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


Extrema pobreza


Pobreza


10


0


20


30


40


50


60


70


20102009200820072006200520042003200220012000


64


55


50


45


42


38 37
35 36


33


40


31


27


23 22


17 17 16 15


80


90


100


13


Gráfico No. 5 Reducción de la pobreza y la extrema pobreza por ingresos 2000-2010
(Porcentaje de personas)


Fuente: MCDS, 2011. Elaboración: ODNA, 2011


201020052000201020052000


Niños/as en hogares en situación de pobreza Niños/as en hogares en situación de pobreza extrema


Rural


Urbana


72


63 63


36


17


10


32


47


40


85


62


31


Gráfico No. 7 Reducción de la pobreza infantil, 2000, 2005 y 2010 (Porcentaje de niños, niñas
y adolescentes en hogares en situación de pobreza y pobreza extrema por ingreso)


Fuente: INEC, ENEMDUR 2000, 2005. 2010. Elaboración: ODNA, 2011.




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1
1


101100


Tan sólo en tres provincias serranas muestran niveles
comparables a los datos registrados en la Costa. Estas
provincias son Azuay, Carchi e Imbabura. En cambio, Pi-
chincha, Tungurahua, Cañar, Bolívar, Cotopaxi y Chim-
borazo presentaron reducciones bastante menos signifi-
cativas. De hecho, las provincias del centro de la serranía
ecuatoriana siguen destacándose por concentrar la ma-
yor indicencia de niños, niñas y adolescentes viviendo
en hogares en situación de pobreza. Un comportamiento
similar comparte la región amazónica donde la inciden-
cia de niños y niñas viviendo en hogares en condición
de pobreza alcanza el 56% 6.


En torno a la niñez en situación de pobreza extrema las pro-
vincias costeñas son las que muestran las reducciones más
importantes. Por otra parte, la niñez y adolescencia en situa-
ción de pobreza extrema serrana muestra menores reduc-
ciones. Un cambio llamativo y positivo parecería encontrar-
se en la provincia de Bolívar y en la región amazónica: en
ambos territorios, durante los últimos cinco años, se han re-
gistrado importantes disminuciones en torno a la población
infantil viviendo en condiciones de pobreza extrema.


1.1.5 Niñez y movilidad humana


La urbanización y la inserción de Ecuador en los circui-
tos globales migratorios, han provocado que, en estos 20
años, los movimientos poblacionales se intensifiquen y
complejicen. Internamente, los cambios de residencia
de la población ecuatoriana han ocurrido principalmen-
te dentro de la misma región, pero también se han dado
cruces importantes entre regiones. El modelo de desa-
rrollo del país consolidó rutas migratorias internas hacia
Guayas y Pichincha, las dos provincias que más pobla-
ción han recibido en este periodo de tiempo. Por otra
parte, si bien los números absolutos son pequeños, no ha
sido menor el impacto de los movimientos poblacionales
internos sobre las provincias amazónicas: en todas ellas
los flujos poblacionales, interno y más recientemente in-
ternacional, se han incrementado.


De otro lado, la inserción del país en los circuitos migra-
torios globales, sobre todo durante la última década, com-
plejizó el escenario nacional. Ecuador ha pasado de ser un
país de emisión moderada de emigrantes a ser simultánea-
mente un país emisor, de destino, de tránsito y de retorno.


Los últimos datos del Censo de Población y Vivienda 2010,
develan que alrededor de 280 mil ecuatorianos dejaron el
país entre el 2001-2010, y el 30% de ellos y ellas salió entre
el 2001-2002, años críticos que sucedieron a la crisis de
finales de siglo. Esta ola migratoria, además de haber di-
versificado sus destinos y contar con un alto porcentaje
de población joven, también estuvo caracterizada por la
feminización de sus flujos, provocando reconfiguracio-
nes familiares que han modificado las formas de convi-
vencia y las prácticas de crianza de la familia ecuatoriana


(Pedone, 2006). Entre el 2001-2010, el 46% de los emigran-
tes que dejaron el país fueron mujeres. Por otra parte, las
provincias con mayor incidencia emigratoria se ubican
en la zona austral del país –Cañar (6%) y Azuay (4%) –des-
de donde sus pobladores vienen emigrando desde hace
más de cinco décadas. Sin embargo, de acuerdo a los da-
tos procesados a partir del último CPV 2010, las provincias
que mayor número de población emigrante registraron
fueron Pichincha y Guayas: entre las dos aglutinan a casi
la mitad de los habitantes que emigraron en este periodo.


Adicionalmente, la dolarización de la economía del país, el
desborde del conflicto colombiano hacia los países vecinos,
y el reciente cambio constitucional a favor de la libre movi-
lidad humana y la apertura de fronteras, provocó que entre
2000 y 2009 el número de entradas de extranjeros al país,
sin salir de él, se haya incrementado. El saldo migratorio to-
tal, entre entradas y salidas, para esos años fue de 1’308.037
(INEC, 2009). Los resultados del CPV de 2010 dan cuenta
que el 1% de la población que reside en Ecuador es extranje-
ra, y que de ellos y ellas alrededor de 121.000 habrían llega-
do al país en esta década. No obstante, se ha de mencionar,
que existe un importante número de inmigrantes que no
registra su año de entrada. La gran parte de inmigrantes
provienen de Colombia (48%) –país del que han llegado so-
bre todo poblaciones con necesidades de protección inter-
nacional por el conflicto armado–y de Perú (8%). Su llegada
está cambiando la configuración de las regiones y las gran-
des ciudades ecuatorianas. Además, en los últimos años
ciudadanos provenientes de distintos países del continente
americano, así como de África y Asia se han internado en
territorio nacional. Estos últimos, sobre todo, en búsqueda
de oportunidades o como tránsito para conectar con las ru-
tas clandestinas y continuar su viaje hacia Estados Unidos7
(Álvarez Velasco y Escobar García, 2010).


Estos procesos de movilidad humana que vive el país tam-
bién han colocado a la niñez y la adolescencia como acto-
res sociales claves en el hecho migratorio. Así cada vez, con
mayor frecuencia, los niños y niñas se quedan junto a al-
gún familiar o migran solos o acompañados hacia los paí-
ses donde están sus padres y madres o huyendo por causas
asociadas a la violencia y exclusión que viven. La llegada
de otros colectivos infantiles a territorio ecuatoriano, en
los últimos diez años, está diversificando las regiones. El
1% de la población infantil es extranjera. En los últimos 20
años, según el CPV 2010, se estima que la población ex-
tranjera menor de 18 años bordea los 50 mil niños, niñas y
adolescentes y su presencia, principalmente, se concentra
en la Sierra: el 53% de la niñez inmigrante reside en esta
región, especialmente en Pichincha. La mayor parte de los
niños y niñas, al igual que los adultos, proviene de Colom-
bia, pero también se registra, a nivel nacional, la llegada
de infantes de otras nacionalidades como cubana, china,
haitiana, afgana o pakistaní (véase gráfico 8). Todos estos
grupos, con la excepción de la nacionalidad china, tienen
una presencia reciente. Podría sugerirse que es ello un re-
sultante de la política de fronteras abiertas que mantiene el


3.200
(1,2%)


459
(0,6%)


144
(0,4%)


181
(0,3%)


302
(0,4%)


164
(0,3%)


10.876
(1,3%)


1.301
(0,9%)


157
(2,2%)


1.584
(0,7%)


60
(0,7%)


1.109
(0,7%)


493
(0,3%)


127
(0,2%)


1.284
(0,7%)


13.024
(1%)271


(0,2%)


2.569
(0,5%)


1.930
(0,6%)


1.134
(0,6%)


1.995
(2,2%)


2.230
(1%)


1.444
(0,8%)


368
(0,9%) Azuay


Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


7
0.3
4


0.3
1
2
5
3


28
3
3
4
6
1


0.4
0.3
23
3


0.8
0.1
0.7
0.4
2


0.6


Provincia NNA emigrantes
(%)


Cómo se distribuye la niñez emigrante


Alta incidencia emigratoria


Media incidencia emigratoria


Baja incidencia emigratoria


País:
46.457
niños


Mapa No. 1 Infancia y adolescencia emigrante, 2010
(número y porcentaje de NNA, según provincia)


Fuente: Censo de Población y Vivienda, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


6 Lastimosamente la información compilada en la serie de encuenstas ENEMDUR del INEC no permite tener desagregaciones provinciales para la región Amazónica.


7 Entre los países de origen figuran Haití, Cuba, China, Afganistán, Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán, Somalia, entre otros (Álvarez Velasco y Escobar
García, 2010).




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1


103102


país desde el 2009 (Álvarez Velasco y Escobar García, 2010).
Finalmente, el segundo y tercer colectivo más importante
de niños y niñas inmigrantes en el país proviene de España
y Estados Unidos (véase y gráfico 8). Todo parece indicar
que buena parte de estos infantes pertenecen a familias
ecuatorianas que han regresado desde estos países o han
enviado a sus niños y niñas al país. Por ejemplo, a partir de
los datos del último CPV, en Cañar –la provincia de mayor
emigración hacia Estados Unidos– el 60% de la niñez inmi-
grante proviene de Estados Unidos, y el 24% de España. Sin
embargo, estas cifras que reporta el Censo parecen mostrar
tan solo una parte en torno a la verdadera magnitud de la
niñez inmigrante en el país. Pues a partir de las estadísticas


dejado a sus hijos e hijas al cuidado de abuelos, tíos u otros
parientes. No obstante, parecería que las cifras de hijos-as
de emigrantes se han reducido a causa de los procesos de
reunificación familiar, oficial o clandestina, en el destino, y
también por el retorno voluntario de ecuatorianos y ecua-
torianas al país debido a la crisis económica de los países
receptores, particularmente Estados Unidos, España e Ita-
lia8. En la actualidad el 2% de los niños, niñas y adolescentes
vive sin uno a ambos padres porque emigraron, especial-
mente, la niñez de la Amazonía, donde uno de cada 10 ni-
ños y niñas tiene padres emigrantes (ODNA et. al., 2010).


Como parte de esos procesos de reunificación familiar,
también hay niños, niñas y adolescentes ecuatorianos que
se han ido al re-encuentro de sus padres y madres en des-
tino usando vías oficiales o clandestinas. Es difícil estimar
cuántos de ellos y ellas viven fuera. Sin embargo, los resul-
tados del Censo de 2010 dejan ver que en la última década
el 1% de la población menor de 18 años dejó el país, por-
centaje que representa a 47 mil niños, niñas y adolescen-
tes (véase mapa 1). La mayoría de infantes habría emigrado
hacia los principales destinos de la población adulta: el 47%
a España; el 24% a Estados Unidos; el 9% a Italia; el 5% a
Venezuela, Colombia y Chile; el 7% a otros países; y un 9%
no registra información del destino. Asimismo, la salida
de estos niños y niñas hacia el extranjero sucede desde las
provincias de mayor incidencia migratoria (véase mapa 1).


Al analizar los datos que se registran en los países de des-
tino, en particular el caso de Estados Unidos, debido a
los dificultosos procesos de regularización que sostiene
la política migratoria estadounidense, se estimaría que
apenas un 16% de los hogares ecuatorianos viviendo en
este país tendrían niños, niñas y adolescentes que posi-
blemente llegaron por vías clandestinas, es decir, de la
mano de coyotes (UNFPA-FLACSO, 2008). Por su parte en
España, en cambio, los procesos de reunificación familiar
por la vía formal han permitido el incremento de la pobla-
ción infantil ecuatoriana: entre el 2000 y el 2010 la cifra
incrementó del 6% al 16%. Esto significa que actualmente
un poco más de 70 mil ecuatorianos residiendo en el país
ibérico son ecuatorianos menores de 16 años. En Italia, el
tercer destino migratorio ecuatoriano, es difícil calcular
el número de niñas y niños ecuatorianos viviendo en ese
territorio. Sin embargo, a partir de estudios realizados en
ese país europeo, se estima que alrededor de 12 mil niños
y niñas se educan en el sistema escolar italiano, siendo
el ecuatoriano el sexto colectivo con mayor presencia en
este sistema educativo (UNFPA-FLACSO, 2008).


1.1.6 Niñez y comunicación global


El tránsito hacia el siglo XXI implicó que Ecuador experi-
mente una mayor conexión local y global. Los procesos de
urbanización y de modernización de la sociedad ecuato-
riana, en las últimas dos décadas, han sido acompañados
por el desarrollo de infraestructura y de nuevas tecnolo-
gías de la comunicación, TICs, convirtiendo al país en un
lugar más conectado, acortando las distancias geográfi-


que compila la Dirección Nacional de Refugiados del Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores del Ecuador, se podría in-
ferir que el número es aún mayor: considerando a los niños
y niñas en situación de refugio y solicitantes de asilo, éste
superaría los 60 mil (MRRE, 2011), es decir, una diferencia
de aproximadamente 11 mil infantes más que las que repor-
ta el último Censo.


La otra cara de los procesos migratorios es la salida de ecua-
torianos y ecuatorianas, en particular desde la década de
1990. Esa salida de connacionales terminó incidiendo en
la vida de la infancia y reconfigurando a las familias ya que
los padres y madres jóvenes emigrantes usualmente han


cas, facilitando encuentros y el acceso a información de
los hechos que suceden a escala global y local a través de
diversos medios de comunicación como la TV, el internet
y el celular.


Buena parte de esta interconexión no habría sido posible
sin la ampliación de ciertos servicios básicos como la ener-
gía eléctrica. Para 1982, según el CPV, un poco más del 60%
de los hogares ecuatorianos disponían de servicio eléctrico
en sus hogares; veinte años más tarde, la cobertura de di-
cho servicio se ha vuelto prácticamente universal. Mientras
en 1990 el 78% de los hogares contaban con este servicio,
hoy alcanza al 93%. Este incremento exponencial se ha
dado sobre todo en la zona rural, donde el acceso al servicio
eléctrico incrementó del 54% al 88% entre 1990 y el 2010.


Aún cuando en el país el acceso a las TICs es desigual,
la aparición de las mismas ha revolucionado las formas
de comunicación, el relacionamiento social y la interco-
nexión con el mundo. El acceso al conocimiento y la ge-
neración de redes virtuales a través del internet ha cam-
biado a lo largo de la década. Si bien sólo contamos con
datos recientes, que recaban las encuestas de empleo y
desempleo del INEC, se sabe que entre 2008 y el 2010 el
acceso de los hogares al internet ha pasado del 8% al 12%.
Así, la gran mayoría de ellos están en la Sierra: 18% frente
al 6% de los hogares de la Costa y de la Amazonía. A pe-
sar de que el acceso al servicio de internet es limitado, los
ecuatorianos y ecuatorianas utilizan con frecuencia esta
herramienta. En el 2008, dos de cada 10 ecuatorianos y
ecuatorianas habría utilizado el internet, al menos una vez
en el año. Al cierre de la primera década del siglo XXI, la
cifra ha incrementado a tres de cada 10. De igual manera,
los serranos, más que los costeños o los amazónicos, son
quienes utilizan con mayor frecuencia el internet: 35%,
25% y 20% respectivamente.


El acceso al computador también ha ido evolucionando
rápidamente. A finales de la década de 1990 tan sólo el 8%
de los hogares del país contaba con un computador (INEC,
ECV 1998). Para el 2010, en uno de cada 5 hogares existía
una de estas máquinas electrónicas. Los hogares con ma-
yor acceso al computador estaban en la Sierra (31%), mien-
tras que en la Costa y la Amazonía la tenencia de compu-
tadoras era más rezagada: 17% en ambos casos.


La telefonía celular ha sido otro de los grandes cambios
tecnológicos de estos veinte años. Es más, sin su llegada,
miles de personas y hogares en el país continuarían ex-
cluidos pues la cobertura de la telefonía fija sigue siendo
insuficiente en las ciudades, ni se diga en el campo. Ac-
tualmente, uno de cada dos hogares tiene acceso al celu-
lar. Esta tendencia no presenta mayores variaciones entre
el campo y la ciudad. Así, mientras en las zonas rurales el
44% de los hogares posee este servicio, en las urbes alcan-
za al 52%, porcentaje similar al promedio nacional.


Esta revolución tecnológica ha influido directamente en
la infancia y en la adolescencia. La exposición y el uso
de las TICs entre las nuevas generaciones es un común


8 Para el 2000 se estimaba que cerca de 150 mil niños y niñas tenían a sus padres y madres viviendo fuera del país como resultado del éxodo de miles de ecuatorianos a finales
del siglo pasado (EMEDINHO, 2001).


Gráfico No. 8 Niñez extranjera, 2010 (Número de niños, niñas y adolescentes extranjeros)


Fuente: Censo de Población y Vivienda, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


Cuba 225


Sin especificar 1.010


China 128


Cerca de 51.000
niños extranjeros


residen en nuestro país.


Haití 37


Afganistán 18


Pakistán 12


Colombia
17.629


España
11.670


Estados Unidos
9.196


Perú
2.358


Italia
1.976


Venezuela


1.598




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denominador. Según la Encuesta de Empleo y Desempleo
del INEC, al cierre de la década del 2000, cerca del 60% de
los niños, niñas y adolescentes del país utilizaba el com-
putador, el 38% accedía a internet, y el 14% disponía de
un celular (véase gráfico 9). Aún cuando las brechas en el
acceso a las TICs también son amplias, los niños, niñas y
adolescentes de esta generación tienen mayor acceso y
conocimiento de lo que tenían generaciones anteriores.
En el último año, cuatro de cada 10 niños entre 5 y 17 años
utilizaron internet, y de ellos más del 70% accedió a este
medio al menos una vez por semana (véase gráfico 10). La
niñez y la adolescencia de las zonas urbanas hace uso de
este medio más que la infancia rural.


La tenencia de celular en las edades infantiles varía se-
gún región, área y etnia. Así, tanto en la Sierra como en la
Costa, más niños y niñas dispone de celular para su uso
personal, mientras que en la Amazonía el porcentaje es
menor. Lo mismo sucede en las ciudades y en el campo:
el doble de las niñas y los niños urbanos tiene celular con
respecto a los rurales. La niñez indígena y afroecuatoriana
tiene menor acceso a este dispositivo de las telecomuni-
caciones que sus pares blanco-mestizos. Se puede sugerir
que la tenencia del celular, de algún modo, está asociada
a los niveles de ingreso de los hogares; es decir, que los
niños y niñas pertenecientes a los hogares de estratos so-
cioeconómicos más altos,son los que mayores posibilida-
des tienen de acceder a las TICs.


Internet Computador


0


10


20


30


40


50


60


70


80


100


Blanco/
mestizo


Afro-
ecuatorianos


Indígena12 a 17
años


5 a 11
años


MujerHombreAmazoníaSierraCostaRuralUrbanoPAÍS


38


58


67


49


20


43


33


51


46


67


25


51


38


58


39


58


20


46


57


71


48


22


29


50


41


60


Gráfico No. 9 Acceso a las nuevas tecnologías de la información, 2010
(Porcentaje de niños, niñas y adolescentes de 5 a 17 años)


Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


Al menos una vez al día Al menos una vez a la semana


Blanco/
mestizo


Afro-
ecuatoriano


Indígena12 a 17
años


5 a 11
años


AmazoníaCostaSierraRuralUrbanaMujerHombreTotal


39


54


39


54


38


55


43


51


21


69


40


54


39


53


25 40


68


53


38


27


55


64


35


56


40


54


Gráfico No. 10 Frecuencia de uso del internet, 2010 (Porcentaje de niños, niñas y adolescen-
tes de 5 a 17 años que lo utilizaron en los últimos 12 meses)


Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: Sólo se incluye las respuestas de al menos una vez al día y al menos una vez a la semana.




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1
1


107106


Infantil


Neonatal


Niñez


0


10


20


30


40


50


2008200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990


43


28


24


22


16


12


7
8


9


13


15


20


30


1990


2010


0


20


40


60


80


100


Partos en centros de salud
(%)


ab
Acceso a saenamiento y agua


(% población menor
18 años en hogares)


cd


cd
Mujeres con educación


secundaria (% 18 años y más)
Tasa de mortalidad en la niñez


(por mil nv)


e


91


74


32


16


43


21


49


70


Gráfico No. 11 Dos décadas monitoreando el derecho a la vida en el Ecuador
(Tasa de mortalidad por 1000 nacidos vivos)


Gráfico No. 12 Repliegue de la mortalidad de la niñez en las últimas dos décadas


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1990 – 2009. Elaboración: ODNA 2011.


Fuente:aINEC, ECV 1995. bODNA, ENNA 2010. cINEC, Censo de población y vivienda 1990. dINEC, ENEMDUR 2010. eINEC, 2009 Estadísticas vitales. Elaboración: ODNA 2011.


2. Niñez, adolescencia y derechos
En este apartado se analizarán los cambios y tensiones en
el cumplimiento de tres ámbitos de los derechos de la in-
fancia: la salud, la educación y la protección.


2.1 La salud
En términos de los avances de la salud, en esta sección se
abordarán las siguientes dos temáticas: 1-la reducción de
la mortalidad en los primeros años de vida; y, 2-la dismi-
nución de la desnutrición. Por contraste, también se revi-
sarán los pendientes que existen frente al pleno cumpli-
miento del derecho de la infancia a la salud, tales como:
1-las elevadas tasas de mortalidad y desnutrición entre las
poblaciones más excluidas; 2-el lento descenso de la mor-
talidad neonatal; 3-el incremento de las muertes evitables
entre adolescentes; 4-la aparición de nuevas dolencias en
la salud de la niñez y de la adolescencia; y, 5-el aumento
del embarazo adolescente. Dichos pendientes sólo pueden
comprenderse como parte de las limitadas respuestas que
el Estado ecuatoriano dio entre 1990 y el 20069


2.1.1 La reducción de la
mortalidad en los primeros
años de vida10


El derecho a la vida se lo mide a partir de los indicadores de
mortalidad en dos momentos críticos del ciclo vital de los
niños y niñas: en sus primeros años y en la adolescencia.


Uno de los avances más destacables de las últimas dos dé-
cadas en Ecuador, así como en la región latinoamericana,
fue el descenso de la mortalidad de la niñez y de la mor-ta-
lidad infantil (CEPAL-UNICEF, 2007a). En estos veinte años,
Ecuador consiguió reducir la tasa de mortalidad de la niñez
en un 63%: de 43 por mil nacidos vivos registrado en 1990,
a 16 por mil nacidos vivos para el 200811. Asimismo, la re-
ducción de la mortalidad infantil fue importante: mientras
en 1990 morían 30 por cada mil niños y niñas que nacían
antes del primer año de vida, al cierre de la primera década
del siglo XXI esta cifra llegó a 12 por cada mil nacidos vivos.
Cifras que incluso nos colocan bastante más abajo del pro-
medio regional12. Las reducciones más rápidas en las tasas
de mortalidad infantil y de la niñez ocurrieron durante los
años noventa. Sin embargo, la tendencia continuó pero a
ritmos más lentos (véase gráfico 11).


¿Qué explicaría el repliegue de la mortalidad de la niñez en
los últimos 20 años? Esta destacable reducción en los ries-
gos de muerte de los niños y las niñas menores de cinco
años ocurridas en el país, en mayor o menor medida ha
estado vinculada a las transformaciones e intervenciones
sociales ocurridas conjuntamente a lo largo de estos años
(ODNA, 2006a y CEPAL-UNICEF, 2007a). La primera, se re-
laciona con el descenso de la tasa global de fecundidad que
pasó de 3.4 hijos en el quinquenio 1990 -1995, a 2.5 en el
período 2005-2010 (CEPAL, 2010). La segunda, en cambio,
tiene que ver con el avance de la atención primaria a tra-
vés de programas básicos de salud que impulsaron tanto el
control prenatal cuanto la vacunación masiva y el control
del niño sano. Aún cuando las sostenidas restricciones pre-
supuestarias no siempre permitieron alcanzar la cobertura
universal de las vacunas, el avance en los programas de in-
munización durante los años noventa–tarea fundamental
del Ministerio de Salud Pública, MSP,–derivó en la desapa-
rición de enfermedades como la poliomielitis y el descen-
so del sarampión que impactaron sobre la mortalidad de la
infancia (STFS-MBS, 2002). La tercera intervención se rela-
ciona con el mejoramiento de los niveles educativos de las
mujeres. La ampliación en la cobertura de la escolarización
formal permitió que un importante número de ellas llegue a
su vida adulta con educación secundaria y, en algunos ca-
sos, con educación superior (véase gráfico 12). A inicios del
siglo XXI, la mitad de las mujeres ecuatorianas de 18 años y
más, residentes en las ciudades, tiene educación secundaria
y una de cada cuatro mujeres, de 24 años y más, educación
superior. El impacto positivo de la creciente escolaridad de
las mujeres se refleja en una cuarta causa: el acceso a los
servicios de salud. Los datos de la Primera Encuesta de la
Niñez y Adolescencia de la Sociedad Civil del 201013 mos-
traron, por ejemplo, un rápido incremento en el acceso a
servicios maternos. En la actualidad, nueve de cada 10 mu-
jeres da a luz en una institución de salud, es decir, un 77%
más que en 1995. Tal ha sido el avance en el área urbana
que, después de la crisis económica de finales de los no-
venta, hoy la cobertura es cercana al 100%. La ampliación
en el acceso a este servicio ocurrió principalmente en la
primera década del milenio especialmente en la zona rural.
Finalmente, la reducción de la tasa de mortalidad de la niñez
también se debe al mejoramiento en el acceso a servicios
de saneamiento básicos a lo largo de estos últimos 20 años.
Esto ha permitido reducir el porcentaje de muertes relacio-
nadas a enfermedades gastrointestinales y respiratorias en
la niñez. Así, mientras en 1990, dos de cada cuatro niños y
niñas menores de 18 años vivían en hogares con acceso a


9En el caso del Ecuador, tal como anota Velasco (2011), entre 1990 – 2006, la propuesta neoliberal en el campo de la salud se consolidó a través de la privatización de los
servicios públicos, que implicó: i) la fragmentación y desarticulación del sistema de salud; ii) la reducción de la inversión pública en salud ; iii) la eliminación de los principios
de gratuidad y universalidad de los servicios públicos de salud; y iv) el débil rol del Ministerio de Salud Pública, MSP, como rector del sistema y a la vez proveedor de servicios
(Velasco, 2011).


10Las reflexiones colocadas en este apartado fueron trabajadas con el equipo del ODNA en torno a las causas y consecuencias de la mortalidad neonatal en los últimos 20
años.


11Las estadísticas vitales son los indicadores que nos permiten estimar y analizar la mortalidad de la niñez. Esta información es compilada por el INEC a partir de los registros
de nacimiento y de defunción del Registro Civil. No obstante, dicha información presenta problemas de sub-registro: omisiones tanto en los registros de defunciones como
en las inscripciones de las niñas y niños recién nacidos. Las primeras omisiones se registran cuando los niños y niñas que fallecen son enterrados sin obtener un certificado de
defunción. En cambio las segundas se deben a que los niños y niñas son registrados tardíamente. Por esta razón las estadísticas de nacimientos son corregidas para incorporar
el número de nacimientos que fueron omitidos de años anteriores (ODNA, 2006).


12Según el último informe Panorama Social de la CEPAL, en América Latina la mortalidad infantil y de la niñez, para el 2008 es de 20 y 26 por mil nacidos vivos, respectiva-
mente (CEPAL, 2010).


13El Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia, ODNA, Plan Internacional, Save the Children, Care, ONUMujeres y UNICEF, en conjunto, condujeron la Primera
Encuesta de la Niñez y Adolescencia de la Sociedad Civil, 2010.




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agua y saneamiento, en el 2010 la cifra se ha incrementado
a tres de cada cuatro (véase gráfico 12). De igual manera, el
acceso a saneamiento fue casi dos veces mayor.


En algunas provincias la tasa de mortalidad de la niñez se
redujo a la tercera parte. Un ejemplo de ello es Chimbora-
zo, donde en 1990 se registraba una tasa de mortalidad de
73 niños fallecidos por cada mil nacidos vivos, cifra equipa-
rable a los países más pobres como Guatemala y Nicaragua
(UNICEF, 1995). Hoy en Chimborazo 25 de cada mil niños
que nacen mueren antes de cumplir 5 años.


2.1.2 La reducción de la
desnutrición crónica


Las grandes pérdidas que deja la desnutrición infan-
til inciden sobre el bienestar de los individuos al limitar
sus capacidades o libertades fundamentales (Sen, 1999)
e impactan sobre el desarrollo del país. Un reciente estu-
dio realizado por el MCDS, PMA y la CEPAL, concluyó que
en el país el costo total de la desnutrición al 2005 alcan-
zaba 1.236,5 millones de dólares, es decir, el 3.4% del PIB
(MCDS-PMA-CEPAL, 2010). Cerca de la mitad del costo
(47%) se explica por la pérdida de 2.7 años menos de es-
colaridad que no alcanzaron los individuos que ahora se
encuentran en edad de trabajar y la otra mitad se explica,
en cambio, por las 386 mil personas que no llegaron a la


edad productiva debido a la mayor probabilidad de mo-
rir que tienen las personas que enfrentan la desnutrición
(MCDS-PMA-CEPAL, 2010:10).


¿Qué pasó con la desnutrición infantil en Ecuador en los
últimos 20 años? Si las secuelas que deja la desnutrición
infantil son tan lacerantes, ¿qué hicimos en esos años
para revertir esas tendencias?


Según la Primera Encuesta de la Niñez y Adolescencia de
la sociedad civil (2010), dos de cada cinco ecuatorianos
menores de 5 años no crecieron lo suficiente para su edad.
En las últimas dos décadas el país hizo esfuerzos para re-
ducir la desnutrición. En 1986, cuatro de cada 10 niños y
niñas menores de 5 años sufrían de desnutrición crónica;
12 años más tarde la cifra había descendido a tres de cada
10 (véase gráfico 15). Sin embargo, con la crisis económica
de finales del siglo pasado su descenso se detuvo y sólo
fue hasta el 2004 que esa cifra nuevamente cayó. Entre el
2000 y el 2004, la proporción de niños y niñas menores
de 5 años que no crecieron lo suficiente para su edad se
redujo de 31% a 26%.


Entre las tendencias positivas podemos destacar, por ejem-
plo, la reducción de la pobreza de ingresos. En la última dé-
cada, el porcentaje de niños y niñas viviendo en hogares
en situación de pobreza y pobreza extrema cayó del 72% al
43%, y del 47% al 18%, respectivamente. El mejoramiento de


1990 1990Provincias Provincias2000 20002008 2008


Azuay Azuay


Guayas Guayas


Cotopaxi Cotopaxi


Manabí Manabí


Cañar Cañar


Loja Loja


El Oro El Oro


Tungurahua Tungurahua


Bolívar Bolívar


Imbabura Imbabura


Chimborazo Chimborazo


Pichincha Pichincha


Carchi Carchi


Los Ríos Los Ríos


Esmeraldas Esmeraldas


Amazonía Amazonía


50.6 36.2


32.5 25.5


87.9 55.6


22.4 16.1


51.3 34.4


32.6 22.1


29.9 18.9


62.7 41.6


49.5 33.4


65.8 41.8


75.6 46.7


43.3 32.4


53.8 38.5


49.0 37.1


42.7 27.3


38.2 25.4


23.5 16.8


23.0 18.1


49.7 31.1


12.8 9.1


20.9 14.3


20.7 14.2


17.9 13.0


34.6 23.2


26.6 13.7


28.5 18.0


41.0 26.8


31.8 25.3


37.7 29.7


26.5 20.6


19.4 13.0


23.2 13.1


13.8 9.2


15.3 12.5


25.6 14.8


9.3 6.7


11.4 7.2


13.1 8.9


9.8 5.6


21.5 12.5


23.8 14.4


15.2 9.4


28.3 18.2


19.0 15.3


18.3 13.3


16.6 12.7


11.7 8.4


14.4 8.1


Tabla No. 1 ¿Cómo se expresa el derecho a la vida en los territorios?
(Tasa de mortalidad en la niñez por mil nacidos vivos)


Tabla No. 2 ¿Cómo se expresa el derecho a la vida en los territorios?
(Tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos)


Fuente: INEC, 2009 Estadísticas vitales. Elaboración: ODNA, 2011. Fuente: INEC, 2009 Estadísticas vitales. Elaboración: ODNA, 2011.


la capacidad adquisitiva de los hogares sobre todo se regis-
tró en las ciudades donde el porcentaje de niños y niñas en
estos hogares se redujo a la mitad en la última década, y el
porcentaje de hogares en pobreza extrema, a casi a la terce-
ra parte. Asimismo, de alguna manera las coberturas de los
programas de alimentación complementaria para la prime-
ra infancia y los programas a las madres en período de lac-
tancia y mujeres embarazadas también se incrementaron.
Luego de la crisis de finales de la década pasada, en el país se
hicieron esfuerzos para ampliar las coberturas de estos pro-
gramas focalizados en la población pobre (ODNA, 2006a).


Actualmente, alrededor del 30% de los niños y niñas me-
nores de 5 años recibe alimentación complementaria y la
mitad de las mujeres embarazadas, accede a bebidas for-
tificadas durante el embarazo (INEC, 2009c). De igual for-
ma, las mejoras en el acceso al agua, al saneamiento, y a
la calidad de las viviendas, a lo largo de estas dos décadas,
parecerían haber incidido en ese descenso. En las zonas
rurales, por ejemplo, el porcentaje de niños y niñas ha-
bitando viviendas con piso de tierra se redujo a más de la
mitad del 22% al 11%, y el porcentaje viviendo en hogares
con acceso a agua y saneamiento, duplicó su porcentaje
en estos 20 años. No obstante, esas buenas noticias con
respecto al descenso de la desnutrición infantil, que tra-
jo el primer lustro del 2000, no siguió ese mismo ritmo
en los años subsiguientes. Entre el 2004 y el 2006 –años
de importante crecimiento económico para el país– los


cambios se mantuvieron imperceptibles y sólo fue hasta
el 2010 que volvió a decrecer ligeramente para ubicarse
en el 23%. A pesar de los esfuerzos que dan cuenta de una
reducción del 30% de la desnutrición en los últimos 24
años, el país necesita trabajar intensamente para atacar
este silencioso problema. Ecuador mantiene una preva-
lencia más elevada que la mayoría de países de la región
latinoamericana y caribeña (MCDS-PMA-CEPAL, 2010)14 .


2.1.3 Limitaciones en el
cumplimiento del derecho a
la vida en los primeros años


La muerte a edades tempranas revela las limitaciones en el
cumplimiento de los derechos de la infancia, en particular
al inicio de su vida. Actualmente en América Latina nacen
11 millones de niños y niñas, de los cuales 400 mil mueren
antes de cumplir los 5 años de edad; alrededor de 250 mil
fallecen antes de llegar al primer año, y de ellos unos 160
mil no cumplen su primer mes de vida (IIEPI-UNESCO y
OEI, 2009). En el caso ecuatoriano las cifras recientes in-
dican que durante el 2009 –último año del que se tiene
información para este indicador– fallecieron 4.446 niños
y niñas antes de cumplir los 5 años de vida (INEC, 2009b).
Es decir que, al término de la primera década del siglo XXI,
en el país al menos 340 niños o niñas murieron cada mes, y


14En América Latina y el Caribe, el 14% de la población infantil menor de 5 años sufre de desnutrición crónica (UNICEF, 2011).




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12 cada día, cifra que resulta similar a la que registraban los
países ricos hace 25 años.


La desigualdad expresada sobre el territorio muestra que
pese a las importantes reducciones a nivel nacional de
las tasas de mortalidad infantil y de la niñez, las provin-
cias más pobres y con alta concentración de población
excluida, continúan presentando los riesgos más altos
de muerte temprana. Por ejemplo, el riesgo de muerte en
Chimborazo, Cotopaxi y Bolívar destaca sobre el resto del
país e indica que el rezago de estas provincias es com-
parable al que tenía Ecuador a mediados de la década de
1990 (véase tabla 2 y 3). Este rezago se explica porque en
estas provincias se encuentran los porcentajes más ele-
vados de analfabetismo del país (14%), y las limitaciones
en la dotación de servicios básicos públicos (luz eléctrica,
agua, servicios higiénicos y eliminación de basura). En-
tre el 60% y 70% de las viviendas asentadas en estas tres
localidades no disponen de esos servicios (INEC, 2010b).
Asimismo, en Cotopaxi, Chimborazo y Bolívar, según la
Encuesta de Empleo y Desempleo del 2010, dos de cada
10 niños y niñas viven en hogares con piso de tierra.


Otra de las desigualdades territoriales que ha persistido a
lo largo de estas dos últimas décadas se refiere a la dife-
rencia en el cumplimiento del derecho a la vida entre el
campo y la ciudad. Si bien al momento no se cuenta con
información reciente debido a la ausencia de una actua-
lizada Encuesta Demográfica de Salud Materno- Infantil,
ENDEMAIN, el informe publicado por el ODNA en 2005,
ya demostraba que aunque a lo largo de la década de 1990
se acortó la histórica brecha entre el campo y la ciudad, el
riesgo de muerte para la niñez de los poblados dispersos y
fronterizos se mantenía más alto que en las zonas urbanas
(ODNA, 2006a). Sin embargo, una tendencia preocupan-
te que develó este mismo informe fue una nueva cara de
la exclusión: el aumento de la mortalidad infantil en las
ciudades. Según la ENDEMAIN 2004, la tasa de mortalidad
infantil habría aumentado de un 22 por mil nacidos vivos
en el quinquenio 1994 -1999 a 28 en el período 1999-2004
en la región urbana. En contraste, en la zona rural, habría
disminuido de 40 a 32 por mil nacidos vivos. Así, la histó-
rica brecha entre el campo y la ciudad se habrían acorta-
do. No obstante, esto no se debió necesariamente a que
las causas estructurales, que generan desigualdades entre
ambos territorios, se habrían transformado, sino más bien
al proceso de urbanización el cual habría posiblemente
trasladado los problemas rurales a las ciudades sin que las
políticas de salud pública hayan respondido efectivamen-
te a estos cambios15.


2.1.4 El lento descenso de la
mortalidad neonatal


El aumento de la mortalidad infantil ( antes de cumplir el
primer año de vida) en las ciudades es un reflejo del es-
tancamiento de la mortalidad neonatal (antes de cumplir
un mes de vida). Si bien hasta 1995 el descenso de la mor-


el hospital de Macas se detectó que el 75% de las madres de
los bebés fallecidos tenía problemas de desnutrición y eran
de nacionalidad shuar. Sin embargo, en el servicio de salud
nadie hablaba esa lengua y sus procedencias distantes im-
pedían el acceso a un buen control prenatal (ODNA, 2009).
Asimismo, según la Encuesta Nacional de la Niñez (2010)
aún cuando el control del embarazo, en 5 o más ocasiones,
incrementó en el 21% en las áreas rurales entre el 2004 y el
2010; en las ciudades subió sólo en el 8%. Este lento cambio
es uno de los factores que puede explicar el aumento de la
mortalidad temprana en las áreas urbanas. La norma del
MSP señala que toda madre debe realizarse nueve controles
del embarazo y el sistema de salud debe cumplir con ese
servicio de alta calidad. No obstante, los rezagos persisten y
el promedio de controles prenatales no logra cumplir por lo
menos con la norma mínima recomendada por el MSP: de
cinco controles durante el embarazo (ODNA, 2009).


Las falencias en la gestión estratégica de los recursos hu-
manos en salud siguen sin solución, basta señalar la falta de
recursos humanos especializados lo que no ha permitido
atender con calidad y calidez a la población. Las veedurías
hechas, por el ODNA (2009), en el hospital Enrique Garcés
de Quito y en el Hospital de Macas develaron la realidad de
muchos servicios de salud en el país. En el primero, hubo
que asegurar la dotación total de los médicos especialistas


talidad neonatal había ido a buen ritmo, este importante
cambio se detuvo con la crisis de 1999, y al iniciar el nue-
vo milenio, el riesgo de muerte antes del primer mes de
vida inició un lento progreso. Desde entonces y a pesar
de la recuperación económica del país, observada desde
el 2002, el descenso de la mortalidad neonatal nunca más
bajó al ritmo de los años anteriores y cada vez se ha torna-
do más difícil modificar estas cifras. Actualmente, la tasa
de mortalidad neonatal es de 7 por mil nacidos vivos y se
mantiene sin mayores variaciones desde inicios del siglo
XXI (ver gráfico 11).


Este lento avance en el descenso de la mortalidad neonatal
nos devela que el sistema de salud no incurrió en transfor-
maciones profundas a lo largo de estas dos décadas para
asegurar el derecho a la salud de sus nuevas generaciones.
Así, ya no bastaba con ofertar servicios básicos de salud
que atiendan el nacimiento de niños y niñas, sino que és-
tos fueran de óptima calidad, por ejemplo,mínimo 9 con-
troles durante el embarazo para prevenir el nacimiento de
niños y niñas prematuros.


A partir de las experiencias recogidas en las veedurías reali-
zadas por el ODNA (2009) frente a los fallecimientos de re-
cién nacidos en los últimos 5 años, es posible explicar cómo
muchas de las deficiencias de la gestión del sistema de sa-
lud no se han solucionado y persisten. Dichas deficiencias
revelan los serios problemas de la atención de salud. Entre
ellos: ausencia de mecanismos para detectar y hacer segui-
miento a las mujeres embarazadas en situaciones vulnera-
bles; acceso universal a servicios de alta calidad en el cui-
dado prenatal y durante el parto, y, de alta especialización
en las unidades de cuidados neonatales. Adicionalmente,
el ODNA identificó otras limitaciones en las unidades de
cuidado neonatales: ausencia de sistemas de control de
bioseguridad eficientes y eficaces; falencias en la gestión
estratégica de los recusos humanos; inadecuados sistemas
de comunicación entre los diferentes niveles de decisión; y,
débiles procesos de seguimiento, monitoreo y evaluación
de los servicios y apoyo desde la planta central del MSP ha-
cia los centros de atención, entre otros (ODNA, 2009).


A estas limitaciones en los servicios se añade la precaria
salud de las madres, sobre todo de poblaciones indígenas
y en situación de pobreza. Estos riesgos podrían evitarse si
las madres recibiesen cuidados primarios durante el em-
barazo. Si bien la primera causa de muerte neonatal son
las afecciones originadas en el periodo perinatal, éstas
pueden prevenirse si la madre recibe todos los controles
prenatales periódicos y de calidad (ODNA, 2009).


Retomando aquello que ya se mencionó, aún cuando en
las últimas dos décadas la demanda de los servicios de sa-
lud materno-infantil ha incrementado, éstos no necesaria-
mente han garantizado el acceso a todas las poblaciones.
Por ejemplo, las desigualdades sociales han excluido a las
mujeres embarazadas indígenas (65%) y a aquellas vivien-
do en la Amazonía (67%) de recibir atención prenatal (véase
gráfico 13). En la veeduría realizada por el ODNA (2009) en


durante un año para no sobrecargar los horarios de trabajo
de los pocos galenos. En el segundo caso, simplemente no
existían ni médicos especializados, ni un servicio de neona-
tología. La pregunta de fondo, por tanto, obligaba a cuestio-
nar qué sucedió durante estas décadas con la planificación
estratégica de los servicios y de sus recursos humanos en sa-
lud para cubrir las necesidades de la población ecuatoriana.


Los deficientes sistemas de control de infecciones en las
unidades de neonatología continúan sin tener una solu-
ción de fondo desde la muerte de los bebés en el Hospital
de Chone en el 2005. En el servicio de neonatología del
Hospital de Loja, por ejemplo, se encontró enterobacter en
las jaboneras donde el personal se lavaba las manos para
atender a los bebés (ODNA, 2011). Las prácticas y el control
permanente de la higiene y el adecuado manejo neonatal
son fundamentales para evitar muertes innecesarias.


Sin embargo, en los últimos cuatro años se produjeron
algunos importantes cambios que apuntan a la recom-
posición de políticas de salud con corte universal. Entre
ellos figuran: la re-institución de la gratuidad de todos los
servicios de salud; la extensión del horario de atención a
toda la jornada diurna; la creación de equipos básicos de
atención primaria suspendida en su implementación (sin
una política de atención primaria sostenida); el aumento


15Las estimaciones del INEC en torno al Censo del 2001 señalaban que el crecimiento de la población urbana en el país fue de 700 mil habitantes, mientras que en el área
rural ésta se mantuvo sin cambios (CEPAR, 2005).


2006 201019991995


0


20


40


60


80


100


AmazoniaSierraRuralCostaUrbanaHogar afro-
ecuatoriano


Hogar blanco-
mestizo


Hogar
indígena


PAIS


74


69


84
86


67
65


87


91


80


85


79


53


87
89


77


72


82


88


66


81
79 80


72


66


89
87


49


60


67


Gráfico No. 13 Control prenatal (Porcentaje de mujeres embarazadas que se practicaron al
menos un control prenatal)


Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1995, 1999, 2006. ODNA, ENNA 2010. Elaboración: ODNA, 2011.




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de recursos humanos en salud; y un considerable incre-
mento del presupuesto (MCDS, 2011 y SENPLADES, 2009).


En suma, a pesar de estos cambios, el sistema de salud no
responde ante la demanda generada por la concentración
urbana y la gratuidad. De hecho, los servicios públicos, la-
mentablemente, continúan con problemas en la gestión
y en la visión integral de la atención a la salud a pesar de
los decretos de emergencia implementados para superar
la crisis16 (ODNA, 2011).


2.1.5 Lento descenso de la
desnutrición
Aún cuando Latinoamerica produce un excedente de ali-
mentos de un 30% superior a la necesidad de los requeri-
mientos por el número de población, como resultado de
las desigualdades sociales que persisten en la región, 53
millones de personas no cuentan con alimentos suficien-
tes y 8 millones de niños y niñas menores de 5 años sufren
de desnutrición crónica –déficit de talla para la edad—
(IIEPI- UNESCO, OEI, 2009: 53).


Para crecer saludables, conforme a su edad y herencia ge-
nética los niños y las niñas deben recibir una nutrición
correcta. La ausencia de estas condiciones incrementa su
riesgo de muerte, inhibe su desarrollo cognitivo, afecta de
por vida a su salud, y a la larga, termina impactando negati-
vamente sobre el desarrollo de un país. Así, la desnutrición
infantil constituye uno de los principales mecanismos de
transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigual-
dad. Aun cuando en el país los estudios en torno a esta pro-
blemática continúan siendo limitados, sobre todo en lo que
se refiere a la obesidad, es posible analizar con claros ejem-
plos las consecuencias irreparables que la desnutrición ha
dejado en el país en los últimos 20 años.


La desnutrición puede ser causa directa de la muerte de los
infantes. Si bien en los últimos años se ha asistido a una
reducción de las muertes por dicha causa, en ese período
un poco más de 3.000 niños y niñas murieron por desnu-
trición. Asimismo, estudios realizados en el país en torno a
las secuelas que deja la desnutrición en la primera infan-
cia, dan cuenta, por ejemplo, que el doble de niños y ni-
ñas con indicios de desnutrición presentaban severas de-
ficiencias en sus capacidades de lenguaje y de interacción,
en contraste con sus pares bien nutridos (ODNA, 2006a).
Igualmente, cuando un niño o niña llega a la edad escolar,
el limitado desarrollo cognitivo alcanzado constituye una
barrera para culminar sus estudios, deviniendo en un me-
nor nivel de escolaridad y un menor ingreso laboral a futu-
ro (CEPAL-UNICEF, 2006).


La desnutrición crónica –a lo largo de la última década–
continúa siendo un problema preocupante en el campo, al
doblar su proporción con respecto a los pares que habitan
en las ciudades (33% y 16%, respectivamente) (véase gráfico


educación para evitar los riesgos de muerte por diarrea,
conjuntamente, con un mayor acceso a la salud logra-
ron reducir el número de niños y niñas muertos por esta
causa, las enfermedades gastrointestinales se mantienen
dentro de las tres primeras causas de la morbilidad de los
menores de 6 años desde 1999. La tasa de egresos hospi-
talarios en este grupo de edad por estas enfermedades se
ha incrementado en un 44%, al pasar de 71 a 163 por 10.000
niños y niñas menores de 6 años.


En tercer lugar, el lento descenso de la desnutrición crónica-
se da por el estancamiento de la proporción de niños y niñas
que nacen con peso bajo. Este hecho también se relaciona
con las muertes neonatales, descritas anteriormente, y vuel-
ve a alertar sobre los graves y serios problemas que muestra
el sistema de salud en la atención primaria. El bajo peso, al
igual que las afecciones perinatales, puede ser monitoreado
y prevenido si se efectúan controles prenatales periódicos
y de calidad. Pero, como se analizó antes, estos problemas
no han sido superados. Por ello, según los registros de naci-
mientos del INEC casi uno de cada 10 niños y niñas que na-
cieron en el país tenían bajo peso, cifra que sigue sin mos-
trar cambios por más de una década (INEC, 2009).


En definitiva, si bien han sido varias las acciones y pro-
gramas encaminados a reducir la desnutrición crónica, su
origen multicausal demanda políticas y acciones amplias
e integrales para resolver este problema de manera es-


15). Es más, el porcentaje de la niñez rural que sufre retardo
en la talla para la edad se ubica en niveles equiparables a los
que tenía el país a mediados de los noventa o similares a los
que mantiene la región de África Septentrional y el Medio
Oriente, actualmente17.


La problemática de la desnutrición crónica sigue siendo
mayor en la región andina y amazónica; en estas dos regio-
nes el 33% de los niños y niñas mostró retrasos en su talla en
comparación con el 16% de la Costa. Tanto la Sierra como la
Amazonía, son regiones que concentran alta población in-
dígena y rural. Si bien no se cuenta con datos actualizados
al 2010 (debido a la falta de encuestas nacionales que regis-
tren su evolución), para el 2006 los niños y niñas de los ho-
gares más pobres (quintil 1) y aquellos de hogares indígenas
mostraron las prevalencias más elevadas de desnutrición:
40% y 51% (MCDS – PMA, 2010). Estas cifras demuestran las
claras desventajas con las que estos grupos sociales inician
sus vidas sin posibilidades de ser revertidas a futuro.


La provincia con mayor prevalencia de desnutrición cró-
nica fue Chimborazo, donde el 53% de sus niños y niñas
padecía de este problema, más del doble de lo que se re-
gistró en El Oro (15%), provincia con la menor prevalencia.
Igualmente, seis provincias mostraron incidencias simi-
lares a las que el país registraba a mediados de la década
de 1990: Azuay, Bolívar, Cañar, Cotopaxi, Imbabura y Loja
(véase mapa 2). Sin embargo, en términos absolutos más
del 40% de la niñez con retraso para la talla está localizada
en las tres provincias más densamente pobladas del país:
Guayas, Pichincha y Manabí. Datos que dan cuenta de que
el trabajo desde la política social debería ser más completo
para incidir de verdad sobre esta realidad.


A lo largo de estas dos últimas décadas, varias tendencias
negativas, que se vinculan con las causas de la desnu-
trición, han abonado en detener su descenso. En primer
lugar, la lactancia materna exclusiva, por ejemplo, dismi-
nuyó. Actualmente, 16% menos de niños y niñas entre 0 y
5 años es alimentado exclusivamente con leche materna
durante sus primeros seis meses de vida con respecto a
1995 (véase gráfico 14). Esta tendencia ha sido preocupan-
te sobre todo en las ciudades y en la Costa, lugares donde
se concentran por un lado, la mayor densidad de niños
y niñas menores de 5 años, y por otro, cerca del 40% de
infantes desnutridos del país. Si bien la pérdida de esta
práctica, en buena parte, se relaciona con la creciente
incorporación de las mujeres en el mercado laboral, ésta
expresa la ausencia de condiciones laborales adecuadas
para que las mujeres trabajadoras puedan ejercer su dere-
cho a la lactancia, exponiendo a los niños y niñas a ingerir
alimentos que no satisfacen los requerimientos nutricio-
nales necesarios.


En segundo lugar, el riesgo de las enfermedades gastroin-
testinales sigue latente en estos 20 años incidiendo di-
rectamente en la desnutrición. Si bien los programas de


tructural. Hasta mediados de la década del 2000, tal como
anota el reporte del ODNA (2006a), el país no mostraba un
rumbo claro en torno al combate a la desnutrición, hecho
que influyó para que, simultáneamente, se den progresos
y retrocesos frente a esa compleja problemática (ODNA,
2006a). Al término de esta década, en cambio, se ha dado
un giro importante en dos sentidos. El primero, de índole
más programática, que conecta con los principios de rec-
toría y coordinación sectorial que ha retomado el Estado
ecuatoriano, al desarrollar la Estrategia Acción Nutrición.
Dicha estrategia es multisectorial puesto que intervienen
varios ministerios claves en el tema y consiste en foca-
lizar una serie de actividades, tales como: la promoción
de la lactancia materna; el inicio de la alimentación com-
plementaria a partir de los 6 meses; el incremento de la
cobertura de los servicios gubernamentales de salud, pro-
tección social y educación; y la dotación de agua segura
y mejoramiento de los pisos de las viviendas para com-
batir la malnutrición infantil (MCDS, 2009). Si bien los re-
sultados de esa estrategia todavía no son del todo visibles,
habrá que evaluar los impactos de la misma y analizar si
acaso ésta constituye un punto de quiebre importante en
la formulación de la política pública.


El segundo, de índole legal, es todavía mayor: la aproba-
ción de la Ley Orgánica de Soberanía Alimentaria. Para
establecer los mecanismos mediante los cuales el Estado
deberá cumplir con su obligación y objetivo estratégico


16 La veeduría realizada por el ODNA (2010) en Macas ilustra ese problema. En dicha localidad, a pesar de que se estaba construyendo un nuevo hospital, ni el viejo ni el nuevo
contaban con una unidad de neonatología. En esta provincia seguía operando el modelo de “centros de paso” que derivan pacientes a hospitales provinciales o regionales
especializados. Sin embargo, la veeduría permitió mejorar la situación de dicho hospital e implementar las reformas necesarias para este nuevo hospital se instale y amplie la
sala de neonatología debidamente equipada para la demanda (ODNA,2011).


17 Según el Estado Mundial de la Infancia (2011), elaborado por UNICEF, la tasa de desnutrición crónica en esta región es del 31% (UNICEF, 2011).




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1
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115114


23.412
(36,7%)


31.064
(35,2%)


58.203
(22,5%)


16.326
(40,3%)


4.753
(31%)


10.354
(19,2%)


19.282
(42,6%)


10.860
(47,9%)


15.960
(34,9%)


65.375
(16,8%)


35.367
(24,7%)


18.326
(21,5%)


27.100
(52,6%)


7.870
(34,9%)


8.988
(15,2%)


15.309
(34,7%)


Manabí
Amazonía
Chimborazo
Azuay
Cotopaxi
Los Ríos
Imbabura
Tungurahua
Loja
Bolívar
Esmeraldas
El Oro
Cañar
Guayas
Pichincha
Carchi


9.6
8.4
7.4
6.4
5.2
5.0
4.4
4.3
4.2
2.9
2.8
2.4
2.1
17.7
15.8
1.3


Provincia
Distribución NNA con
desnutrición crónica


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


Mapa No. 2 ¿ Cómo se expresa el derecho a crecer sano y saludable?
(Porcentaje y número de niños y niñas menores de 5 años con desnutrición crónica)


Fuente: INEC, ECV 2006. En MCDS-PMA, 2010.


0


20


40


60


80


100


Hogar
blanco/mestizo


Hogar afro-
ecuatoriano


Hogar
indígena


RuralSierraCostaAmazoníaUrbanaPAÍS


2006 201019991995


55


51
54


46


66


58


44
40


84


78


58


69
66


68


45
41


36


40


46 45 45


69


82


51
54


46
49


44


56


Gráfico No. 14 Lactancia materna exclusiva (Porcentaje de niños y niñas que recibieron exclu-
sivamente leche materna hasta los 6 meses de edad)


Fuente: INEC, ECV, 1998-1999-2006 y ODNA et. al. ENNA, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


0


10


20


30


40


50


60


70


80


90


100


2010200620042000199919981986


41


33
32 31


26 26
23


33


3636
42


23


19
20


16


RuralUrbanaPaís


Gráfico No. 15 Evolución en el combate a la desnutrición crónica de la niñez (Porcentaje de
niños y niñas menores de 5 años)


Fuente: DANS, 1986, INEC, ECV 1998-1999-2006 y ODNA et. al, ENNA, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.




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para garantizar a las personas, comunidades y pueblos la
autosuficiencia de alimentos sanos, nutritivos y cultural-
mente apropiados de forma permanente (Ley Orgánica del
Regímen de Soberanía Alimentaria, 2009). Esta transfor-
mación nodal inscribe al combate a la malnutrición y a la
mortalidad infantil desde otro punto de partida al atacar las
causas estructurales que están detrás de la desnutrición de
la niñez.


2.1.6 Muertes evitables en
la adolescencia


El reciente informe de la Organización Mundial de la Sa-
lud, OMS, (2008), Global Burden of Disease, develó que en
el mundo alrededor de 2.7 millones de personas murieron
por consecuencia de tres causas consideradas evitables:
1.3 millones de personas perdieron la vida en accidentes
de tránsito, 0.8 millones por suicidio y 0.6 por homicidios
(WHO, 2008). Dentro de este trágico escenario, América
Latina no ha podido escapar de esta realidad. A lo largo de
los últimos decenios, el continuo incremento de la violen-
cia cotidiana en nuestra región la ha colocado como un
tema representativo y problemático de la organización de
la vida social contemporánea.


Actualmente, como advierte Waiselfisz (2008), asistimos a
un cambio profundo en las formas de manifestación, per-
cepción y abordaje de la violencia. En efecto, por una parte
observamos un crecimiento sostenido de los indicadores
objetivos de la violencia –tasas de homicidio, conflictos
étnicos, religiosos, raciales, narcotráfico y criminalidad,
etc.— y, de otra, presenciamos una re-conceptualización
de las particularidades y los nuevos significados que la
engloban. Pues la violencia, como anotan Scheper-Hug-
hes y Bourgoise (2008), es un concepto multidimensional
y su abordaje debe ir más allá de lo corporal: se la debe
comprender desde las dimensiones sociales, culturales y
políticas que son las que le otorgan su poder y su signifi-
cado (Scheper-Hughes y Bourgoise, 2008).


Las tasas de mortalidad por causas violentas en una socie-
dad no sólo reflejan una determinada cantidad de personas
que mueren, sino que además son un claro indicador de la
precariedad o a la ausencia de estructuras –económicas, so-
ciales, culturales y políticas—que garanticen la inclusión y el
bienestar de todos los ciudadanos y ciudadanas. Un grupo
particularmente afectado por estos mecanismos específi-
cos de exclusión son los y las jóvenes en nuestra región.


Una prueba de cómo la violencia generalizada atraviesa,
de manera insoslayable, la vida de millones de jóvenes
en la región, causando la negación de su ciudadanía, se
refleja en estas brutales estadísticas. En el campo de los
homicidios y las muertes por armas de fuego, América
Latina se destaca por sus elevados índices, especialmen-
te, entre su población joven. Las tasas de homicidio en la
región, para el conjunto de su población son 16 veces más
altas que las tasas europeas. Cuando se trata de víctimas


jóvenes, ésta aumenta en 31 veces (Waiseilfisz, 2008). En-
tre las muertes jóvenes por armas de fuego, asimismo, el
promedio regional supera en más del doble al de América
del Norte y es 40 veces más alta con respecto al promedio
europeo (Waiseilfisz, 2008). Por su parte, si bien las tasas
en la población general de la región que muere por suici-
dios son bajas, al compararlas con otras regiones mundia-
les; la victimización juvenil en América Latina es la más
alta del planeta: proporcionalmente se suicidan 45% más
los jóvenes que los no jóvenes (Waiseilfisz, 2008).


De ahí que la vida de los adolescentes esté afectada por
el entorno social y cultural en el que viven. El incremen-
to de la violencia es lo que, en estos 20 años de cambios
vertiginosos, está marcando sus oportunidades en el país.
Los accidentes –especialmente los de tránsito–, el suici-
dio y las agresiones son tres claras amenazas que acom-
pañan la vida de los adolescentes con más frecuencia. En
el caso ecuatoriano, las normativas nacionales definen la
responsabilidad de las instituciones sociales de asegurar a
los jóvenes su integridad –en todas las dimensiones– y su
protección. Incluso la Constitución del 2008 los ha reco-
nocido como actores estratégicos del desarrollo del país.
Sin embargo, las tendencias que se revisan a continua-
ción, dan cuenta que es muy poco lo que se ha logrado en
estos 20 años para procurar estos mandatos.


La violencia y los accidentes, conjuntamente, son las pri-
meras causas de muerte de los adolescentes en el país. En-
tre 1997 y 2009 –información oficial con la que contamos
a partir del procesamiento de las estadísticas de defunción
del INEC –murieron un promedio de 1.200 adolescentes
cada año y de ellos, uno de cada 2 murió por accidentes
(transporte, caídas, ahogamiento, envenenamiento), ho-
micidios o lesiones auto-infligidas. Ello quiere decir, que
el Estado y la sociedad ecuatoriana han sido incapaces
de evitar que cada día al menos 2 adolescentes pierdan la
vida por estas causas evitables.


Si se compara el promedio de muertes en cada uno de los
cuatrienios 1997-2000; 2001-2004 y 2005-2008, es posible
identificar algunas tendencias (véase tabla 4). Primero, se
observa un aumento en el número de muertes por acci-
dentes de tránsito, suicidios y homicidios. En relación al
número total de la población adolescente se da un ligero
decremento en los accidentes y los homicidios, no así en
las muertes auto-infligidas. Segundo, los accidentes de
tránsito se han mantenido como la causa de mayor peso,
seguido de los suicidios y los homicidios. Una particula-
ridad que se registra a partir de la década del 2000 es el
crecimiento acelerado de los suicidios: hoy, una de cada
tres muertes evitables entre los adolescentes obedece a
esta causa, mientras que los homicidios parecerían dis-
minuir su peso con respecto a estas muertes, dos de cada
10 muertes evitables en adolescentes son por esta causa.
Tercero, los riesgos que enfrenta la población adolescente,
varían de acuerdo a las distintas zonas del país y a sus con-
diciones sociales (véase tabla 4). En la Costa, por ejemplo,
las muertes por violencia siguen siendo la principal causa


Suicidios


Suicidios


Accidentes
de tránsito


Homicidios


Suicidios


Suicidios


Accidentes
de tránsito


Suicidios


Homicidios


Homicidios


Homicidios


Accidentes
de


tránsito


Accidentes
de


tránsito


Suicidios


Suicidios


Suicidios


Suicidios


Suicidios


Accidentes
de tránsito


Accidentes
de tránsito


Accidentes
de


tránsito
Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Sucumbíos
Orellana
País


Tránsito
Suicidios
Tránsito
Suicidios
Tránsito
Tránsito


Homicidios
Tránsito
Tránsito
Tránsito
Suicidios


Homicidios
Homicidios


Tránsito
Tránsito
Tránsito
Tránsito
Tránsito
Suicidios
Tránsito
Tránsito
Suicidios


Provincia 2da Causa


Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios


Suicidios
Suicidios
Suicidios


Homicidios
Homicidios


Suicidios
Suicidios


Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios
Homicidios


Suicidios
Suicidios


Homicidios


3ra Causa


Homicidios


Suicidios


Accidentes de tránsito


La primera causa de muerte en el país
son los accidentes de tránsito


Mapa No. 3 ¿Cómo se expresa la violencia hacia los adolescentes sobre el territorio? Las tres
primeras causas de muerte evitable: accidente de tránsito, suicidio y homicidio


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 2005-2008. Elaboración: ODNA, 2011.




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18 Según la OMS (2007), los conductores jóvenes e inexpertos con tasas de alcoholemia superiores a 0.05 g/dl tienen un riesgo de 2.5 veces mayor de sufrir accidentes que
los conductores de más edad y con mayor experiencia (OMS, 2007).


19 El exceso de velocidad es la infracción de tránsito que más cometen los conductores hombres jóvenes y es la causa de hasta un tercio de la totalidad de los accidentes
de tránsito (OMS, 2007).


Tabla No. 4 Incremento de las causas de muerte
entre los adolescentes según género y región


Accidentes de
tránsito


Suicidios Homicidios
Muertes
evitables


País


Sexo


Región


+2


+7


+2Hombre


Costa


Mujer


Sierra


Amazonía


-5


+1


+3


+11


+2


+12


+21


+11


+7


+1


+4


0


-3


+2


+11


+14


+14


+14


+14


+14


+20


Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1997 -2008. Nota: la tabla registra el número de muertes evitables por cada 100.000 mil adolescentes y muestra los cambios ocurridos en
la tasa de mortalidad de adolescentes en dos periodos de tiempo 1997-2000 y 2005-2008. El color naranja indica los mayores aumentos, el verde incrementos moderados y
el celeste descensos o no variaciones. Elaboración: ODNA, 2011.


de fallecimiento entre los adolescentes, mientras que en la
Sierra y en la Amazonía, en la década del 2000, las muertes
auto-infligidas desplazaron a los accidentes de tránsito, y,
actualmente, son la primera causa de muerte evitable.


De igual forma, los riesgos emergen si se hace un análi-
sis según género. Los adolescentes varones tienen ma-
yor exposición a estas muertes que las mujeres: la mitad
de las muertes de los chicos ocurrieron por accidentes
de tránsito o por agresión. En el caso de la mujeres, en
cambio, dichas causas representan un poco más de la
tercera parte. A no dudarlo, una masculinidad ligada a
comportamientos de riesgo y a una forma de vida donde
la agresividad e incluso la violencia pueden formar parte
de la identidad de género explican que, desde este enfo-
que, la resolución violenta de conflictos tenga una di-
mensión cultural muy estrecha con el machismo (CEPAL,
et.al., 2008). Aun cuando la magnitud es indudablemente
mayor entre los varones, ello no quiere decir que las ado-
lescentes no sean víctimas de la violencia (véase tabla 6).
Hay dos tendencias que preocupan en estos 12 años. Por
una parte, el incremento en las muertes por causas evi-
tables ha sido más acelerado entre las mujeres que entre
los hombres, al pasar de 17% a 32%, es decir, casi el doble.
Por otra, la principal causa de muerte entre las mujeres
adolescentes es el suicidio y su proporción en el total de
causas de muerte sigue creciendo. Estos datos interpelan
las formas de relacionamiento que nuestra sociedad tie-
ne con las mujeres. A pesar de su mayor participación e
incorporación en la vida pública las relaciones de poder
siguen marcando la cotidianeidad y las oportunidades de
vida de las mujeres. lisiones de vehículos o volcamientos, sino por lesiones de


peatón. Así, el costo social que dejan estas muertes es muy
grande, según la OMS en el mundo, por cada adolescente
que pierde la vida en un accidente de tránsito, otro queda
incapacitado permanentemente, 10 más hospitalizados y
cerca de 1000 necesitan de atención médica (WHO, 2001:
en ODNA, 2006a). A pesar de estos datos, son magros los
esfuerzos que la sociedad y el Estado realizan para reducir
el riesgo de muerte y las discapacidades por esta causa en-
tre los adolescentes. Si bien se ha aprobado una nueva ley
de tránsito en el país (Ley Orgánica de Transporte Terres-
tre, Tránsito y Seguridad Vial, 2011), que intenta ordenar y
colocar sanciones severas, en la cotidianidad, la normativa
parece tener poco eco. Los conductores –especialmente de
buses y camiones– continúan ignorando las reglamenta-
ciones existentes. También la autoridad de tránsito ha he-
cho poco en torno a temas de educación vial para educar
a la población e invertir en tecnología e infraestructura
que proteja a los grupos más vulnerables. La tendencia a
adoptar ciertos comportamientos de riesgo durante la ado-
lescencia, especialmente por la presión de sus pares, como
es la conducción bajo el efecto de alcohol18 y el exceso de
velocidad19 constituyen también elementos que disparan el
riesgo en esta edad y los decesos de jóvenes en el país.


De ahí que la educación vial sea una necesidad urgente.
El papel que pueden desempeñar las instituciones educa-


La muerte en las calles y carreteras


Las muertes por accidentes de tránsito se mantienen
como la primera causa de muertes evitables en la ado-
lescencia en el país. Según la Organización Mundial de
la Salud, OMS, en el mundo alrededor de 400 mil jóvenes
anualmente pierden la vida en las carreteras; la mayoría
de las muertes se producen en los países de ingresos bajos
y medios y entre los usuarios más vulnerables de la red
vial –peatones, usuarios de transporte público, ciclistas y
motociclistas – (WHO, 2008). En Ecuador, durante el últi-
mo cuatrienio, según las cifras de los anuarios de defun-
ciones del INEC, alrededor de 600 adolescentes no llega-
ron a cumplir 18 años por ser víctimas de los accidentes de
tránsito; es decir, que aproximadamente un adolescente
perdió su vida cada día por esta causa.


Estas muertes por accidentes de tránsito, que pueden ser
evitables, continúan sobre todo ocurriendo en la Sierra y
en la Amazonía. Sin embargo, tal como lo advertía el infor-
me del ODNA (2006a), en los últimos años, se observa una
tendencia al ascenso de las muertes de adolescentes en las
carreteras costeñas (ODNA, 2006a:161). Por otra parte, las
víctimas en las carreteras continúan siendo ampliamente
los varones por sobre las mujeres: 55 y 22 por cada 100 mil
adolescentes, respectivamente. Actualmente, las provin-
cias con mayor proporción de accidentes de tránsito son
Carchi, Manabí, El Oro, Los Ríos y Bolívar; en todas éstas,
es la primera causa de muertes evitables.


Por otra parte, más de la mitad de las muertes en estos 12
años, que involucran a un adolescente, no fueron por co- tivas en torno a este tema es fundamental. Pero todo esto


debe estar acompañado por una autoridad de tránsito res-
petuosa y rigurosa en las normas y en la certificación ade-
cuada para los conductores.


El suicidio
En los últimos años, el suicidio se ha convertido en unos
de los problemas decisivos de la salud pública a nivel
mundial, especialmente, entre los y las adolescentes. Si
bien en la región, como se vio anteriormente, la tasa de
suicidios de la población está por debajo de los promedios
europeos; en el caso de ciertos países, los índices de auto-
victimización juvenil son más altos que el de los adultos.
Este dato se registra en Nicaragua, Paraguay, Colombia,
Guatemala, Ecuador, El Salvador y México (Waiseilfisz,
2008.) Así, mientras en el mundo el suicidio se manifies-
ta más como una opción para los adultos, en estos países
latinoamericanos el suicidio se ha convertido en una op-
ción para las poblaciones jóvenes.


A pesar de que el suicidio es un acto personal e íntimo, éste
devela grandes riesgos y pérdidas, pues esconde el sufri-
miento humano y la deshumanización de las sociedades.
Si bien el suicidio es el resultante de un comportamiento
complejo en el cual los síntomas y las razones pueden ser
disímiles entre las personas, su asocio no puede ser enten-




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Gráfico No. 16 Relación entre desigualdad y violencia


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. INEC, ENEMDUR SIISE, 2010. Elaboración: ODNA 2011


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Bajo


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Alto


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Los Ríos


Carchi


Cañar


Guayas


Orellana El Oro


ManabíEsmeraldas


Sucumbíos


Tungurahua


Chimborazo


Pichincha


Loja


Zamora Chinchipe


Azuay


Bolívar


Imbabura


Coeficiente de Gini


20 Según varios estudios realizados en torno al suicidio, más del 80% se desencadenó por depresión (Betancourt, 2008).


21 Desde hace varios años se observa en la región un aumento en el número de suicidios de adolescentes en comunidades indígenas. Así, por ejemplo, en Colombia, entre
el 2003-2004 alrededor de 20 jóvenes de pueblos indígenas Emberá y Wounaan cometieron suicidio. Igualmente, un diagnóstico psicosocial realizado en 4 municipios de
la zona norte del Cauca, reveló 8 intentos de suicidio en la comunidad Nasa. Estos estudios de caso han dado cuenta que las presiones ejercidas sobre las comunidades
indígenas por el desplazamiento del conflicto colombiano aumenta la tensión social y afectan desfavorablemente la identidad, la autoestima, sobre todo en la juventud, ex-
perimentando frustración y desparranca en el futuro. Igualmente otras situaciones similares han sido documentadas en el Brasil con la comunidad Guaraní Kaiowa, así como
entre jóvenes Guaraníes en Argentina (UNICEF-TACRO, s/f).


dido únicamente desde el ámbito clínico, pues enfermeda-
des mentales como la depresión20 se relacionan e intensifi-
can con múltiples factores sociales que acompañan la vida
de los individuos (Betancourt, 2008).


Entre los jóvenes estos factores sociales asociados a la
depresión se vinculan con la baja autoestima y las tensio-
nes personales en los hogares, en los centros educativos
o en las relaciones con sus pares (ODNA, 2003). Entre las
tensiones que desencadenan estas causas pueden estar
el abuso de los adultos, los conflictos con los padres, la
ansiedad por la identidad sexual, los embarazos no desea-
dos, el aislamiento social, la migración, la falta de oportu-
nidades y la ruptura de relaciones. Algunos estudios con
población infantil y adolescente han dado cuenta de que
la niñez y la adolescencia expuestas a diversos tipos de
violencias –intrafamiliares, sexuales y físicas– o que per-
tenecen a familias con historial en el uso de sustancias
psicotrópicas o de alcohol, tienden a recurrir a compor-
tamientos suicidas o de auto destrucción, incluso el efec-
to de estas causalidades ha terminado marcando la vida
de la infancia cada vez a edades más tempranas (Sadock y
Kaplan, 2007 en: Betacourt, 2008).


El fenómeno del suicidio de jóvenes en el país habría de
comprenderse desde su multicausalidad. Las vertiginosas
transformaciones por las que ha atravesado la sociedad en
estos últimos años, sin duda han alterado seriamente las
relaciones sociales y desafortunadamente, estos hechos
no fueron acompañados con políticas públicas especí-
ficas. Entre 1997 y 2009, según las estadísticas de defun-
ciones del INEC, un poco más de 1 400 adolescentes se
quitaron la vida intencionalmente en el país. se estimaría
que cada 3 días un adolescente entre 12 y 17 años perdió
su vida por esta causa. Según advierte la OMS, el problema
que esconden estos números es aún más grande, pues por
cada joven suicida hay por lo menos 40 más que inten-
tan hacerlo (WHO, 2001). Actualmente, ésta es la segunda
causa de muerte evitable entre los y las adolescentes, y lla-
ma la atención su aumento vertiginoso. Entre el cuatrie-
nio 1997- 2000 y 2005- 2008, el suicidio de adolescentes,
en términos absolutos, prácticamente se duplicó. A pesar
de que el primer cuatrienio fue un periodo de crisis eco-
nómica en el país, los mayores incrementos ocurrieron a
inicios de este siglo.


En porcentajes, las muertes evitables por esta causa se en-
cuentran sobretodo en la Sierra y la Amazonía. Sin embar-
go, el número de suicidios entre los jóvenes, en el último
cuatrienio, se concentra, para ese mismo periodo, en las
provincias de Pichincha, Guayas y Azuay. Éstas registran
prácticamente la mitad de las muertes auto-infligidas del
país. En esos territorios se concentra el mayor número de
adolescentes viviendo en las zonas urbanas. De ahí que se
podría sugerir que el suicidio puede estar asociado con el
deterioro de la vida urbana. El estrés en las ciudades, y el


de las políticas se estigmatice la imagen de los jóvenes
y se justifique la implementación de duras políticas que,
bajo el supuesto del control social, terminan ocultando
las verdaderas causas de la violencia juvenil. De ahí que
sea importante comprender ese tipo de violencia desde
su multidimensionalidad en el escenario de tensiones
y contradicciones que signa la vida de los jóvenes. Por
ejemplo, en la actualidad, aún cuando ellos y ellas tienen
un mayor acceso a una diversidad de oportunidades, eso
no se traduce necesariamente en un mayor bienestar
para sus vidas (CEPAL, et.al., 2008). Así, un mayor acceso
a la educación, no asegura sus oportunidades efectivas de
empleo en el futuro. Adicionalmente, las tensiones entre
sus aspiraciones por el reconocimiento, se enfrentan al
mismo tiempo con propuestas de política que, desde el
ámbito de la educación y la salud, los infantilizan o por el
contrario, desde la justicia y los medios de comunicación,
los estigmatizan.


Por otra parte, la violencia también emerge por las desi-


hecho de que los rápidos cambios sociales no han esta-
do acompañados de políticas públicas que garanticen la
protección de la población ni la igualdad de oportunida-
des vitales y laborales, bien podrían estar generando su-
frimiento entre los jóvenes urbanos. Sin embargo, en el
área rural también se observa este problema. En provin-
cias, como Cotopaxi, Chimborazo, Cañar, Imbabura, Mo-
rona Santiago y Pastaza, el suicidio se ha incrementado
tan aceleradamente en estos años, que se ubica como la
primera causa de muerte de adolescentes (véase mapa 3),
al representar más de la mitad de las causas de muertes
evitables. Por tanto, es importante indagar qué está suce-
diendo en estas localidades con la adolescencia, y en par-
ticular con aquella indígena y rural ya que parecería ser el
grupo más afectado por los suicidios.


En los últimos años algunos estudios de caso en la región
latinoamericana, por ejemplo en Colombia y Brasil, han
develado cómo la exclusión y las constantes tensiones so-
ciales y culturales que se extienden desde las ciudades ha-
cia los ámbitos rurales, parecen exponer a las poblaciones
indígenas. A pesar de los avances legales en materia de
sus derechos, estos jóvenes están expuestos a situaciones
extremas que disparan las opciones de suicidios entre la
población indígena joven21 (UNICEF-TACRO, 2010). Otro
grupo que preocupa son las mujeres jóvenes. Desde 1997,
en el país, el suicidio viene siendo la primera causa de
muerte evitable entre la población adolescente femenina,
cifras que tienden a elevarse en el último cuatrienio.


En definitiva, las cifras en torno a esta creciente proble-
mática evidencian la ausencia de estrategias integrales
que apunten a mejorar la calidad de vida de los y las ado-
lescentes, ya sea en las ciudades o en el campo, está revir-
tiendo de manera trágica en sus vidas. Si bien la tendencia
suicida es un asunto que se da en la individualidad, ésta
nace y se intensifica en su relación sujeto-sociedad, de
ahí que pueda y deba ser prevenida socialmente. Algunas
formas de intervenir podrían ser a través de la creación
de espacios de recreación para el uso del tiempo libre, de
un mayor acompañamiento de sus familias y la escuela
en sus búsquedas personales, de espacios de diálogo con
y entre los jóvenes, y sobre todo de oportunidades de cre-
cimiento personal y laboral que a futuro permitan conso-
lidar los proyectos vitales de esta joven población.


Las muertes por agresiones y
armas de fuego


La agresión y la violencia entre los jóvenes continúa co-
brando sus vidas. El incremento de la violencia juvenil es
un tema recurrente en el debate social, por ello es nece-
sario distinguir entre la violencia y una visión de la mis-
ma construida por los medios de comunicación. Por lo
general, esta última ha dado paso a que desde el accionar


gualdades en las oportunidades que aislan a unos de otros
jóvenes, por las diferencias en el acceso a la educación de
calidad, empleos dignos y capital social. Y, es justamente
esta tensión entre violencia juvenil y exclusión social la
que da cuerpo para que se propicien soluciones de políti-
ca más violentas hacia los jóvenes. La falta de proyección
en vastos sectores juveniles del país, especialmente po-
pulares-urbanos y fronterizos, que al quedar desprovistos
de las destrezas y vínculos sociales necesarios para poder
sentirse parte de la sociedad, son seducidos y condenados
por la violencia.


Una forma de cómo se expresa la violencia en la vida de
los jóvenes, es a través de las muertes por agresiones u ho-
micidios. La correlación entre alta desigualdad y violencia
ha sido comprobada en varios estudios y forma parte del
saber de las sociedades contemporáneas22. En Ecuador
las muertes por agresiones son la tercera causa evitable
que cobra la vida de los adolescentes. En los últimos doce
años, según los datos que reportan los anuarios de defun-


22 El estudio analizó a 45 países a nivel mundial encontró que las altas desigualdades se correlación con las tasas de homicidios Fajnzylber, Lederman y Loayza (2000).




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ciones del INEC, más de 1 200 adolescentes entre 12 y 17
años murieron por actos de violencia intencional. Estas
muertes, que son un reflejo de la exclusión que viven los
jóvenes, ocurren con mucha frecuencia por el uso de ar-
mas de fuego y de armas cortantes. De hecho, seis de cada
10 muertes de adolescentes en los últimos doce años in-
volucró un arma de fuego, y dos de cada cuatro un arma
corto-punzante, sin mostrar variaciones en ese periodo
de tiempo. Al igual que en los dos casos anteriores, las
amenazas por la violencia también muestran diferencias
regionales y parecen correlacionarse con el entorno de
crisis o de estabilidad del país. En los últimos 4 años se ob-
serva un menor peso de estas muertes en las tres regiones.
Las muertes violentas continúa siendo más frecuentes en
las provincias costeñas que en las serranas y amazónicas.
En la Costa, en el último cuatrienio, el 40% de las muer-
tes evitables de adolescentes se debieron a esta causa y
su proporción no ha variado mayormente en los últimos
años. En cambio, en la Sierra y en la Amazonía la muerte
de adolescentes por violencia fue bastante más baja, 13%
y 26%, respectivamente. En estas regiones los porcenta-
jes de muerte por esta causa encontrados en el cuatrie-
nio 2001-2004, eran más altos, coincidiendo con los años
posteriores a la crisis y sugeriendo ser parte del saldo que
la agudización de las problemáticas sociales dejaron.


Las provincias de Esmeraldas, Guayas, Sucumbíos y Ore-
llana sobresalen por tener el porcentaje de muertes más
elevados en su población joven. Más del 40% de las muer-
tes evitables de adolescentes fueron por agresiones, ubi-
cándose como la primera causa de muerte (véase mapa
3). Aún cuando la relación entre violencia y desigualdad,
parecería no mostrarse muy nítida (véase gráfico 16) en al-
gunas localidades del país, en las provincias previamente
enunciadas dicha relación es más acentuada. Por otra par-
te, las provincias de Guayas, Pichincha, Esmeraldas, Los
Ríos y Manabí, en conjunto, registran cerca del 70% de las
muertes por homicidios sucedidas en el último cuatrienio.
Este porcentaje sugiere también que la violencia tiene un
rostro importantemente urbano, puesto que Guayas, Pi-
chincha y Manabí albergan el mayor número de adoles-
centes residiendo en ciudades.


Las agresiones, al igual que los accidentes de tránsito,
afectan más a los hombres jóvenes que a las mujeres.
En los últimos años, el 20% de los adolescentes varones
que murieron por causas no biológicas fueron víctima de
agresiones, en tanto que entre las mujeres la cifra fue me-
nor. No obstante, esta enorme diferencia de la incidencia
de homicidios según género, no significa que las mujeres
adolescentes no sean víctimas de violencia. La violen-
cia de la que ellas son víctimas suele ser velada pues es
producto de ciertas problemáticas sociales –machismo y
violencia intrafamiliar, por ejemplo— de las cuales la so-
ciedad se resiste a hablar y a tratar abiertamente, pero que
implican una alta carga para la salud pública y sobre todo
para la vida de las mujeres. Esas formas de violencia pue-
den traducirse en enfermedades del aparato genitourina-
rio y enfermedades de transmisión sexual.


enfermedades respiratorias hayan incrementado en un
40% entre 1999 y 2008.


Las enfermedades genitourinarias, el cáncer y las enfer-
medades vinculadas al sistema cardiovascular emergen
como un nuevo problema. Entre 1999 y el 2008, los egresos
hospitalarios en la población menor de 18 años por enfer-
medades vinculadas al aparato genitourinario se duplica-
ron en nueve años, poniendo en riesgo sobre todo a los
adolescentes, y en particular, a las niñas (véase gráfico 22).
Estas transformaciones evidencian que los cambios ocu-
rridos en los comportamientos sexuales de la población
adolescente no han estado necesariamente acompañados
por políticas públicas que les permita informarse y garan-
tizar la seguridad de su salud sexual.


Llama la atención que en la última década, las enfermeda-
des cardiovasculares figuran como una de las cinco pri-
meras causas de muerte entre los niños y niñas en edad
escolar y entre los adolescentes (véase gráficos 19 y 21). Al-
rededor del 10% de las muertes, en ambos grupos, obedecen
a esta causa. Una detección adecuada de los signos de ries-
go, entre ellos, los errados estilos de vida que provocan es-
tas enfermedades podrían evitarlas. A eso se añade los altos
costos que implican estas dolencias crónicas para las fami-
lias: se estima que una familia con un miembro enfermo
crónicamente por estas causas puede gastar más del 30%
de su ingreso familiar para cubrir los gastos (Velasco, 2011).


Así, el problema de la violencia juvenil, como manifiesta
la CEPAL y la Organización Iberoamericana de Juventu-
des (OIJ) (2008) requiere de una transformación estatal
y social que mire a los jóvenes como actores estratégi-
cos y sujetos de derechos, canalizando su acceso a acti-
vos que les permita ganar autonomía, y abra espacios de
autoafirmación y reconocimiento en el ámbito público
y político (CEPAL et. al 2008: 116). Los enfoques de ma-
yor criminalización hacia la población adolescente, que
vienen ensayándose en muchas sociedades, no han de-
mostrado resultados óptimos ni han abonado al descen-
so de la violencia. Por tanto, se requiere avanzar hacia
modelos de prevención y rehabilitación, que reflejen en
el accionar de las políticas públicas los compromisos de
la Constitución.


2.1.7 Nuevas dolencias en la salud
de la niñez


El proceso de transición epidemiológica ocurrido en las
últimas décadas, también ha significado un cambio en las
causas de enfermar y morir de los niños, niñas y adoles-
centes. El tránsito de un país viejo a uno nuevo ha dejado
atrás ciertas dolencias y causas de muerte relacionadas
con la pobreza y la ausencia de servicios de saneamiento.
En esa transición han surgido otras causas de muerte que
recuerdan perfiles de sociedades con mayor desarrollo.


Hasta 1995, las enfermedades digestivas y respiratorias eran
una de las primeras causas de muerte en el país, principal-
mente para la primera infancia. Según las estadísticas de
mortalidad del INEC, desde 1997 hasta el 2009 se observa un
declive sostenido en las tasas de mortalidad por dichas cau-
sas al pasar de dos por 10.000 niños, niñas y adolescentes
a 0.8 muertes por 10.0000 (véase gráfico 17). Mientras des-
cienden las muertes por estas causas ocurre un ascenso sos-
tenido de los egresos hospitalarios por enfermedades gas-
trointestinales, especialmente entre los niños más pequeños
(véase gráfico 18). El descenso de las muertes se explica por el
mejoramiento de los servicios de saneamiento básico. El in-
cremento de los egresos hospitalarios, evita los fallecimien-
tos debido al mayor acceso a la atención de salud.


Asimismo, las enfermedades respiratorias muestran un
comportamiento similar a las gastrointestinales: descenso
sostenido en las muertes causadas por dichas enfermeda-
des en la niñez, e incremento en los egresos hospitalarios
por estas enfermedades, sobre todo entre las niñas y niños
más pequeños (véase gráfico 17). Entre 1999 y el 2008 la
tasa de egresos hospitalarios por estas enfermedades, en-
tre la primera infancia, pasó de 83 por 10 mil a 167 por 10
mil (véase gráfico 18). Si bien el descenso en las muertes
puede estar asociado con un mayor cuidado de los infan-
tes al recibir atención médica, esa cifra también alerta so-
bre el deterioro ambiental, a consecuencia de la contami-
nación del aire, que probablemente incide en un aumento
de las enfermedades crónicas respiratorias. De ahí que los
egresos hospitalarios entre escolares y adolescentes por


El cáncer, por su parte, ha ido en aumento en la última
década. Entre las posibles causas que desencadenaría esta
enfermedad constan: el stress, la depresión, los malos há-
bitos alimenticios y la falta de prevención oportuna en la
población. En estos 11 años, el cáncer ha pasado de ser la
quinta a la segunda causa de muerte entre los niños y ni-
ñas en edad escolar; y de ser la cuarta a la tercera causa
entre los adolescentes (véase gráfico 19 y 21). El riesgo de
no recibir atención es más alto entre los niños y niñas de
niveles socioeconómicos más bajos ya que el acceso a las
tecnologías de detección y tratamiento es mucho más li-
mitado. Aun cuando se han hecho esfuerzos importantes
para garantizar dicho acceso, los centros especializados
tienen costos elevados que limitan la concurrencia de
gran parte de la población (Velasco, 2011).


Finalmente, la violencia aparece en el perfil de mortalidad y
morbilidad de los niños y niñas más pequeños. Actualmen-
te la tercera causa de muerte y la cuarta de egresos hos-
pitalarios son los accidentes por negligencia en el cuidado
y/o la violencia doméstica. Esta tendencia, tal como anotan
la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, y el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF,
(2005), la comparten otros países en la región Latinoameri-
cana y da cuenta cómo la violencia está causando las muer-
tes a edades tempranas (CEPAL-UNICEF 2009). Estos son
los nuevos desafíos que deben ser abordados para cumplir
el derecho a la vida de la infancia en sus primeros años.




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Muerte perinatal
y malformaciones


Por causas
mal definidas


Enfermedades del
aparto respiratorio


Aparato digestivo Aparato digestivo


2006 2007 2008 2009200520042003200220012000199919981997


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8


Gráfico No. 18 Cambios en la mortalidad de la niñez menor de 6 años
(tasa por 10 mil niños y niñas menores de 6 años)


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. Elaboración: ODNA, 2011


Enfermedades del
periodo perinatal
y malformaciones


Enfermedades
respiratorias


Enfermedades
gastrointestinales


Consecuencia
de accidentes


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150


200


Gráfico No. 17 Cambios en los tipos de enfermedades de la niñez menor de 6 años
(tasa por 10 mil niños y niñas menores de 6 años)


Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1997-2008. Elaboración: ODNA, 2011.




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Evitables Por causas
mal definidas


Enfermedades del
aparto respiratorio


Sistema nevioso,
cardiológicas y
circulatorias


Cáncer


2006 2007 2008 2009200520042003200220012000199919981997


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0.8


0.5


0.4


0.3


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0.4


0.8


1.2


1.6


2.0


0.3


0.5


Gráfico No. 19 Cambios en la mortalidad de la niñez escolar
(tasa por 10 mil niños y niñas entre 6 y11 años)


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. Elaboración: ODNA, 2011.


Enfermedades
gastrointestinales


Consecuencia
de accidentes


Enfermedades
respiratorias


Enfermedades
del aparato
reproductor y
urinarias


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Gráfico No. 20 Cambios en los tipos de enfermedades de la niñez escolar
(tasa por 10 mil niños, niñas entre 6 y11 años)


Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboración: ODNA, 2011.


0.8
0.8 0.70.7


0.60.6 0.6


Evitables Sistema nevioso,
cardiológicas y
circulatorias


Por causas
mal definidas


Cáncer Enfermedades del
aparto respiratorio


2006 2007 2008 2009200520042003200220012000199919981997


3.6


3.2


3.6
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0.5


0.3


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0.3


0


1


2


3


4


5


Gráfico No. 21 Cambios en la mortalidad de los adolescentes
(tasa por 10 mil adolescentes)


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. Elaboración: ODNA, 2011.


Enfermedades del aparato
reproductor y urinarias


Enfermedades
gastrointestinales


Consecuencia
de accidentes


Enfermedades
respiratorias


2006 2007 20082005200420032002200120001999


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Gráfico No. 22 Cambios en los tipos de enfermedades de los y las adolescentes
(tasa por 10 mil adolescentes)


Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboración: ODNA, 2011.




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2.1.8 Incremento del embarazo
adolescente a lo largo de las
dos décadas


Durante los últimos 20 años en Ecuador y la región se asis-
tió a un descenso sostenido de la fecundidad, y era espe-
rable que la fecundidad entre la población joven también
se redujera, particularmente en los adolescentes. Si bien
esta tendencia fue observable hasta finales de los años
ochenta, tal como se anota en el informe de la CEPAL-
UNICEF, ésta se revirtió a partir de los noventa y la fecun-
didad de las mujeres de hasta 20 años de edad muestra
tendencias de ascenso en el país y toda América Latina
(CEPAL-UNICEF, 2007b). Así, en nuestro país, mientras
en 1990 el 14% de las mujeres entre 15 y 19 años era ma-
dre, para el año 2001 el porcentaje se incrementó al 16%
(CEPAL-UNICEF, 2007b). En el 2010 casi tres de cada 10
mujeres adolescentes en el país se encontraba embaraza-
da (ODNA et. al.,2010). No existen estadísticas anuales que
den cuenta de la ocurrencia de los embarazos tempranos,
otra forma de observar los cambios de esta tendencia en
el tiempo es a partir de los nacimientos de hijos o hijas
de madres adolescentes en los últimos años. Aun cuando
en cifras absolutas ha ocurrido un descenso en el número
de estos nacimientos hay dos cuestiones fundamentales
que preocupan en este grupo etario: los alumbramientos
registrados en adolescentes ocurren, actualmente, en ma-
yor proporción y a edades más tempranas.


Entre 1997 y 2009, la proporción de alumbramientos de
madres jóvenes se incrementó del 7% al 10%. En términos
absolutos, sin embargo, el número de estos nacimientos
casi duplicó su número al pasar de 17 mil a 29 mil (véase
gráfico 24). Ascensos que necesariamente dan cuenta de
que las acciones de política pública en los últimos años
han sido insuficientes para revertir esta tendencia.


En la década del 2000, este aumento se observaba, sobre
todo, en las regiones costeña y amazónica. Por otra parte,
en el 2010 la proporción de chicas embarazadas en las zo-
nas urbana y rural alcanzó niveles similares (tres de cada
diez, en ambos lugares) (ODNA et. al., 2010). Es decir, este
fenómeno afecta por igual a las ciudades y al campo.


Las regiones de la Sierra y la Amazonía son las que ma-
yor proporción de adolescentes embarazadas presentan
actualmente (Sierra: 34% y Amazonía 72%) (ODNA et. al.,
2010). Pero el porcentaje de nacimientos de madres ado-
lescentes es, en cambio, más alto en la Amazonía y la Costa
(12% y 11%, respectivamente) (véase gráfico 23). Al mirar la
distribución del número de nacimientos registrados entre
madres adolescente a nivel nacional, en cambio, sobresa-
len Guayas (27%), Pichincha (16%) y Manabí (13%). Las tres
provincias concentran uno de cada dos partos de chicas
de 12 a 17 años (véase mapa 4). Sin embargo, en términos
relativos, todas las provincias costeñas y amazónicas son
las que presentan los porcentajes más elevados junto con


Cañar: uno de cada 10 alumbramientos ocurre en madres
adolescentes (véase mapa 4).


Otra forma de dar cuenta de las transformaciones en la
fecundidad de las adolescentes es comparándola con la
fecundidad de las mujeres mayores de 35 años. Dadas las
tendencias demográficas y sociales mencionadas ante-
riormente, se esperaba que se registren cambios. En 1990
la proporción de alumbramientos de mujeres adoles-
centes y mujeres mayores a 35 años eran similares. Para
el 2009, sin embargo, un cambio trascendental ocurre
en los alumbramientos de las más jóvenes. Entre 1990 y
2009, los nacimientos entre chicas menores de 20 años
aumentaron en un 75% mientra que en las mujeres ma-
yores se mantuvo sin cambios. En los países del norte se
observa un aumento en los alumbramientos de mujeres
de 35 o más años, debido a los impactos que ha tenido
el incremento en los niveles educativos de las mujeres
más jóvenes, junto a políticas y programas que respetan
los derechos sexuales reproductivos de los y las jóvenes
(CEPAL-UNICEF, 2007b). De ahí que podamos sugerir que,
en nuestro caso, un mayor aumento en los niveles de
escolaridad de las mujeres más jóvenes no tuvo el efecto
observado en dichos países porque no se acompañó de
políticas públicas sobre la sexualidad.


La segunda razón que preocupa al mirar las cifras de los
últimos 20 años es el descenso de la edad de las madres
adolescentes. En 1990 los alumbramientos registrados en-
tre mujeres entre 12 y 14 años fue el 2% del total, y en el
2009 fue el 3%. Igual preocupa lo que sucede en el rango
de 15 a 17 años. Entre 1990 y el 2009 los alumbramientos
de adolescentes de este grupo etario crecieron en un 81%,
en tanto que el grupo de 18 a 19 años se redujo en un 36%.


Entre las situaciones adversas que conlleva el embarazo
adolescente no sólo podemos incluir graves riesgos de sa-
lud para las madres y sus bebés –existen mayores probabi-
lidades de pérdidas intrauterinas, mortalidad y morbilidad
infantil y complicaciones obstétricas que pueden devenir
en mortalidad materna—sino también implicaciones pro-
fundas sobre los proyectos de vida de estas jóvenes muje-
res y sobre el desarrollo de sus capacidades durante su tran-
sición a la vida adulta. De ahí que, por ejemplo, aún cuando
el sub-registro de muertes maternas jóvenes es grande, en
los últimos 10 años murieron un promedio de 30 chicas de
entre 12 y 17 años de edad por causas relacionadas al emba-
razo y al parto. De igual forma, los egresos hospitalarios por
causas vinculadas al aborto incrementaron casi dos veces
su número en este grupo etario entre 1997 y el 2008 (1362
y 28170 egresos, respectivamente) (INEC, 2008). Hasta el
2006, dos de cada 10 egresos atendidos como consecuen-
cia de aborto correspondían a niñas y adolescentes de 10
a 19 años (INEC, 2006). Y, en este mismo año en las pro-
vincias de Azuay, El Oro, Guayas, Loja, Los Ríos, Manabí,
Morona Santiago, Pastaza y sobre todo Sucumbíos, más del
20% de los egresos hospitalarios por causas relacionadas al
aborto eran a niñas de entre 10 y 19 años (INEC, 2006).


1.066
(8%)


456
(13%)


200
(10%)


427
(11%)


529
(13%)


235
(9%)


4.697
(8%)


639
(7%)


270
(9%)


1.365
(11%)


33
(7%)


723
(8%)


330
(8%)


750
(8%)


7.975
(10%)


3.851
(13%)


2.320
(13%)


640
(7%)


413
(11%)


1.297
(11%)


719
(8%)


253
(13%) Azuay


Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana


4
1
1
1
2
2
4
5


27
2
2
8
13
2
1
1


16
3
1
0
2
1


Provincia Distribución de nacimientos
a madres adolescentes


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


Mapa No. 4 ¿Cómo se expresa el derecho a terminar
saludablemente su crecimiento físico y emocional? (Porcentaje y número de nacimientos a
madres adolescentes)


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 2009. Elaboración: ODNA, 2011.




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1
1


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País Costa Sierra Amazonía


2006 2007 2008 2009200520042003200220012000199919981997


7


8


10


8


11


5


7


8


9


12


0


2


4


6


8


10


12


14


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. Elaboración: ODNA, 2011


Gráfico No. 23 Evolución del embarazo adolescente en el país según región
(% nacimientos registrados)


Costa Sierra Amazonía


0


5000


10000


15000


20000


25000


30000


2009200820072006200520042003200220012000199919981997


En 12 años el número de alumbramientos
de madres adolescentes casi se duplicó


1042


2100


6281


10247


9483


16808


1997: 16.828
2009: 29.188


Gráfico No. 24 Evolución de nacimiento de niños y niñas de madres adolescentes en el país
según región (Número de nacimientos registrados a madres adolescentes)


Fuente: INEC, Estadísticas vitales 1997-2009. Elaboración: ODNA, 2011


Por otra parte, no resulta casual el estancamiento de la
mortalidad neonatal, que vimos anteriormente, pues el
embarazo adolescente incrementa los riesgos perinatales.
Aun cuando en los últimos años la eliminación de algunas
barreras en torno al acceso a servicios de salud aumentó
la utilización de los servicios públicos, siendo las madres
adolescentes el grupo que más se benefició: siete de cada
10 chicas embarazadas atendieron sus controles de em-
barazo y tuvieron su parto en estos servicios (ODNA et al.,
2010), ellas no recibieron un cuidado adecuado durante el
embarazo. Apenas el 68% de estas adolescentes se practi-
có cinco o más controles –situación similar a la de las mu-
jeres embarazadas del campo y la Amazonía, territorios
donde la atención de la salud atraviesa reveses—, cuando
lo óptimo son 9 controles, más aún si por su condición
adolescente los riesgos de muerte por embarazos son más
altos que los que corren las mujeres adultas.


Varias serían las causas que no permiten revertir esta ten-
dencia en el país a lo largo de estos años. Así, el embara-
zo a tempranas edades se relaciona con los cambios en
los comportamientos sexuales de los y las adolescentes,
por ejemplo, con la edad de la primera relación sexual y
la edad del emparejamiento o matrimonio, con el nivel


En la investigación realizada por el ODNA (2007) sobre
estilos de vida de la población adolescente en la fronte-
ra norte se señala que la mitad de los varones y el 30%
de las chicas tuvieron su iniciación sexual entre los 12 y
14 años, incluso un 5% de las mujeres de esa edad había
iniciado su vida sexual a edades todavía más tempranas
(ODNA, 2007). Si bien estas cifras, especialmente aque-
llas que dan cuenta de la iniciación sexual a edades tan
cortas puede involucrar situaciones de abuso y violación
que merecen extrema atención, también es importante
recordar que la sexualidad es un elemento inherente al
ser humano y como tal es necesario abordarla, y no desde
la censura y la culpa como normalmente es tratada en la
sociedad ecuatoriana.


El inicio de la vida sexual de los y las adolescentes a menor
edad no tiene nada que ver con sus percepciones respecto
a la edad en la que les gustaría comenzar su vida en pare-
ja o contraer matrimonio. Según la Encuesta de la niñez del
2010, ya citada, los jóvenes del país consideran que la edad
adecuada para contraer matrimonio y casarse es 25 años –
dos años más tarde que la edad que sugieren sus padres en la
misma Encuesta–, tendencia compartida por igual en todas
las zonas y grupos sociales de esta edad (ODNA, et.al., 2010).


educativo –aunque parecería ser no tan clara su relación
como sugerimos anteriormente— y, sobre todo, con una
educación sexual oportuna que se vincule con la genera-
ción de proyectos de vida.


Al respecto, ¿qué sucedió en el país en los últimos 20 años?
Como parte de las transformaciones socio-culturales el ini-
cio de la vida sexual de los y las adolescentes se da a edades
más tempranas. Al momento no contamos con informa-
ción sistemática que permita establecer claramente dichos
cambios del comportamiento sexual de chicos y chicas. Sin
embargo, desde el ámbito del comportamiento de la fecun-
didad de las mujeres y a partir de estudios de caso sobre la
población adolescente es posible elucidar algunas tenden-
cias. Según la encuesta de salud materna, entre 1994 y 2004
la edad mediana de inicio de las relaciones sexuales dismi-
nuyó de 19.8 a 18.7 (CEPAR, 2004). Por otra parte, el inicio
de la vida sexual de las mujeres ha sido más temprano para
mujeres del campo que para las de las ciudades. Hasta 1999,
en las encuestas de salud sexual y reproductiva se observaba
que a mayor nivel educativo más se retrasaba el inicio de las
relaciones sexuales. Sin embargo, en los últimos años esta
tendencia cambió y son las mujeres con mayor educación
las que inician su vida sexual a menor edad (CEPAR, 2004).


Esto nos lleva a preguntar si conocemos a nuestros adoles-
centes. ¿Cómo han acompañado el Estado, la escuela y las
familias ecuatorianas estos cambios que viven los y las jo-
venes en los distintos lugares del país? ¿Cómo se abordan
la educación sexual en las escuelas? ¿Cómo se está tratan-
do el tema de la sexualidad en las familias? Y, ¿qué políticas
ha impulsado el Estado para tender estos puentes?

Ante esta realidad, apuntar hacia una educación sexual
oportuna para los chicos y chicas que parta del recono-
cimiento de sus derechos sexuales y reproductivos y pro-
mueva proyectos de vida se vuelven cuestiones priorita-
rias de políticas públicas. Lastimosamente, a lo largo de
estos 20 años, en el país y pese a que el tema siempre estu-
vo incluido en las agendas y preocupaciones por la niñez,
poco es lo que se ha podido avanzar en torno a la pro-
blemática, según los datos analizados. En 1998 se aprobó
la Ley de Educación Sexual y el Amor. Esta Ley buscaba
impartir educación sexual en el sistema educativo, para lo
cual los maestros fueron capacitados, y los y las jóvenes
eran protegidos prohibiendo que sean expulsados de los
centros educativos por causa del embarazo. Aún cuando
no contamos con información directa que permita eva-
luar los resultados de su aplicación, la evidencia que arroja




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1
1


133132


la última Encuesta de la Niñez y Adolescencia de la so-
ciedad civil es preocupante: seis de cada 10 adolescentes
indígenas no conoce sobre métodos anticonceptivos y
cuatro de cada 10 adolescentes rurales, de la Amazonía y
la Sierra, no han recibido información sobre estos temas.
Asimismo, cuatro de cada 10 adolescentes afroecuatoria-
nos desconoce que la transmisión del VIH puede darse de
madres a hijos (ODNA et. al., 2010).


Estas consideraciones reclaman la superación de la edu-
cación sexual restringida a los ámbitos de la reproducción
o al de las enfermedades minimizando la seriedad e im-
portancia que merece el tema. La educación sexual com-
pete a la familia y a la escuela, sus ámbitos son muy di-
versos y van desde el reconocimiento y aceptación de los
y las adolescentes como seres sexuados sin sentimientos
de culpa, pasando por el desarrollo de roles sexuales en
el marco de valores. Por tanto, una mejor educación de
la sexualidad es la que promueve que los y las adolescen-
tes hagan preguntas, amplíen sus curiosidades y puedan
conversar de manera abierta sobre el tema con sus profe-
sores, padres y madres.


En este sentido, resulta pertinente y acertado el reciente
conjunto de acciones que intenta implementar el Esta-
do ecuatoriano para reducir el embarazo adolescente en
el país. Primero, porque el tema ha sido elevado al nivel
de política pública, definiendo acciones y sobretodo fi-
nanciamiento para poner en marcha programas y activi-
dades. Segundo, porque la estrategia apunta hacia el re-
conocimiento de las y los adolescentes, como sujetos de
derechos y protagonistas de su propio desarrollo, y busca
garantizar el derecho a la salud integral con énfasis en la
salud sexual y reproductiva. Y, tercero, porque sus accio-
nes pretenden trabajar con todos los actores clave involu-
crados en el tema –jóvenes, padres, maestros, personal de
salud, entre otros—. No obstante, habrá que evaluar cómo
se desarrolla esta estrategia, para ver si los actores invo-
lucrados logran trabajar conjuntamente e impactar sobre
este problema.


En suma, en las dos décadas analizadas se avanzó en la
garantía del derecho a la salud de la niñez, por el incre-
mento de las coberturas de los servicios de salud, sin em-
bargo, ello evidencia los problemas referidos a la calidad de
la atención, a la prestación de los servicios considerando
los cambios en el perfil de enfermedad y de muerte de los
niños y niñas y el diseño de políticas integrales de promo-
ción, prevención y curación, en el marco de un sistema de
salud nacional.


población adolescente, por ejemplo en Esmeraldas, Coto-
paxi, Guayas, Los Ríos, Manabí, y Pichincha. Al cierre de la
década de 1990, menos jóvenes estaban escolarizados que
a principios de esa misma década28.


En los primeros diez años del siglo XXI, especialmente en
los últimos cinco años, estas tendencias se han revertido
y el país ha avanzado vertiginosamente en el acceso de
la niñez y la adolescencia al mundo escolar. Estos avan-
ces han sido el resultado de la continuidad en las políti-
cas educativas sostenida por el Estado ecuatoriano a partir
del 2006 con el Plan de Educación Decenal. La meta de la
universalidad de la educación para la niñez de 6 y 11 años
de edad29 ha sido casi alcanzada. Ese repunte ha permiti-
do acortar las diferencias territoriales, de género e inclu-
so étnicas que existieron a lo largo de muchos años en el
país y que determinaban las trayectorias de vida de la niñez
ecuatoriana. Entre el 2000 y el 2010, los avances sobre todo
se registraron en las tasas netas de educación primaria de
las provincias costeñas (véase gráfico 25), las mismas que
mostraban las condiciones más deficientes en la década
de 1990, en particular en Esmeraldas, Los Ríos y Mana-
bí. En los años recientes, en estas mismas provincias el
acceso de los niños y niñas al grado que les corresponde
para su edad, creció en al menos 10 puntos porcentuales,
alcanzando el promedio nacional. En la Sierra, por su parte,
también se avanzó aunque a un ritmo más lento que en las


2.2 Educación


2.2.1 Avances en la cobertura
de la educación


Uno de los logros más importantes de estos 20 años ha
sido alcanzar la universalidad en el acceso a la educación
de los niños y niñas en edad escolar (6 a 11 años), e incluso
estar muy cerca de que todos ellos estudien en el grado que
les corresponde para su edad. Actualmente, según el CPV
del 2010, el 97% de los niños y niñas, en este rango de edad,
se encuentra en el sistema educativo23, el 96% de ellos es-
tudian en el nivel adecuado24 pero no necesarimente en el
grado que les corresponde.


Durante la década de 1990, la crisis que vivió el país jun-
to a las políticas de corte neoliberal demandaron fuer-
tes recortes en el gasto público y trasladaron el costo de
la educación pública a los hogares25. Esto impidió al país
avanzar en el acceso a la escolarización de sus niños, ni-
ñas y adolescentes. Luego de iniciar la década de 1990,
con coberturas, que situaban al país a la par del promedio
de la región latinoamericana26, al término de esa década,
como consecuencia de dichas transformaciones, Ecuador
quedó relegado situándose por debajo del promedio de la
región27. Así, en los primeros 10 años de vida de la CDN, el
país no logró cambios en torno a la escolarización de sus
niños y niñas de edad escolar, pues las tasas de escolari-
zación por edad y neta –asistencia al nivel que le corres-
ponde para su edad—tuvieron mejorías insignificantes al
pasar del 90% al 91% y del 85% al 87%, respectivamente.


Un fenómeno similar se replicó en la educación secun-
daria. Durante la década de 1990, el avance en el acceso
a la educación secundaria fue nulo y desigual. De la mis-
ma forma que había sucedido con las tasas de escolariza-
ción de la niñez en edad escolar, en el ámbito del acce-
so a la educación secundaria, Ecuador inició esa década
con promedios que situaban al país muy por encima del
promedio regional28. Sin embargo, las mismas situaciones
previamente mencionadas (crisis y adopción de políticas
neoliberales), provocaron que a lo largo de toda esta déca-
da la escolarización secundaria se estacione y en algunos
casos muestre retrocesos. Entre 1990 y el 2001, las tasas de
escolarización por edad para la población de 12 a 17 años
y la tasa neta de educación secundaria se mantuvieron sin
cambios e incluso el sistema educativo de algunas pro-
vincias –especialmente costeñas– excluyó aún más a la


otras regiones (véase gráfico 25). Por otra parte,tomando
en cuenta las diferencias étnicas entre campo y ciudad, las
brechas en el acceso educativo se han cerrado muy rápido.
Por ejemplo, en el 2001, mientras el 84% de la niñez indíge-
na y afroecuatoriana estudiaba en el grado que le corres-
pondía para su edad, para el 2010 esta misma cifra subió
al 95%, dato equiparable a la tasa que mantiene la región
latinoamericana (95%) y el promedio del país (96%).


Durante este mismo periodo, el país prácticamente logró
universalizar la educación básica. La Reforma Curricular
y la Constitución de 1998, establecieron una nueva meta
educativa en el país al señalar la obligatoriedad y el dere-
cho de al menos 10 años de educación básica de calidad.
Al término de la década, el 94% de los niños, niñas y ado-
lescentes entre 5 y 14 años están insertados en el sistema
educativo y el 93% están en el nivel que les corresponde
para su edad. Un hecho puntual que merece ser destacado
es el avance en la incorporación de los niños y niñas de 5
años de edad: en estos 10 años, se logró que el 91% de ellos
estén en la educación formal.


De igual forma, en el último quinquenio, observamos un
crecimiento importante en el acceso a la educación me-
dia. Así, actualmente, según el CPV del 2010, la tasa neta
de educación secundaria es del 68%, es decir un 35% más
con respecto al 2001 (véase gráfico 26). Este importante


23 Se refiere la tasa de asistencia por edad.


24 Se refiere a la tasa de asistencia neta a educación primaria.


25 En el 2010, el 70% de la población infantil y adolescente escolarizada asistía a un establecimiento público (INEC, 2010).


26 En 1990 el porcentaje de niños y niñas asistiendo al grado que les correspondía para su edad era del 86% en la región latinoamericana, mientras que en Ecuador la tasa era
del 90%. Diez años más tarde la región hizo esfuerzos y logró llegar al 95%, en tanto que el país se mantuvo sin cambios (CEPAL, 2007).


27 Mientras que en el país la tasa neta de educación secundaria no experimentó ningún cambio al quedarse en el 45%, en América Latina este indicador subió de 29% a 63%.
Ver anexo tablas de educación (CEPAL, 2007).


28 Según las cifras que reporta el Anuario de Estadísticas de la CEPAL, en 1990 sólo el 23% de los adolescentes entre 12 y 17 años, de la región, estudiaban en el curso que les
correspondía para su edad (CEPAL, 2007).


28 Para un detalle de las cifras en este periodo ver anexo estadístico, sección educación.


29 Según las Encuestas de Empleo y Desempleo del INEC, entre el 2003 – 2007 pasó del 86% al 89%, mientras que entre el 2007 – 2010 está pasó del 89% al 96% (INEC,
2003-2007).




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1990 2001 2010


Costa


País


Sierra


Amazonía


95 100908580757065605550


90 9689


9485 88


9690 91


9586 87


1990 2001 2010


Costa


País


Sierra


Amazonía


95 100908580757065605550


68 83


8168 72


856865


836656


Gráfico No. 25 El acceso a la educación en la edad escolar, 1990, 2001 y 2010
Tasa neta de asistencia al nivel primario
(porcentaje de niños y niñas 6 a 11 años)


Tasa de asistencia de niños y niñas de 6 a 11 años
(porcentaje de niños y niñas 6 a 11 años)


Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda, 1990, 2001, 2010. Elaboración: ODNA 2011.


incremento sucedido en estos años fue similar en las tres
regiones del país y aún cuando la brechas entre el campo
y la ciudad persisten, las oportunidades entre los jóvenes
rurales para estudiar en el nivel que les corresponde a su
edad, ha aumentado importantemente con respecto a los
jóvenes urbanos. Igualmente las oportunidades para que
los adolescentes indígenas se inserten en el sistema esco-
lar se ha elevado con respecto a los adolescentes blanco-
mestizos y afroecuatorianos30. Por otra parte, las diferen-
cias en la ampliación de la tasa neta de asistencia entre
los territorios ecuatorianos, muestran un incremento más
rápido en las provincias serranas y amazónicas que en las
costeñas. No obstante, en Pichincha el crecimiento de esa
tasa es menor que en el resto del país, lo que alerta sobre
posibles deficiencias en la oferta educativa pública para
cumplir con la demanda.


Entre 2001 y el 2010 la tasa de asistencia por edad pasó del
68% al 83%, es decir hubo un incremento del 18%, luego de
haberse mantenido sin cambios a lo largo de la década de
1990. Los avances más notables durante estos años se ob-
servan en las provincias de Azuay, Cañar, Carchi e Imbabu-
ra, donde la incorporación de los jóvenes al mundo escolar
se incrementó en al menos 23 puntos con respecto al año
2001. Estos avances también estuvieron presentes entre la
población indígena y afroecuatoriana. A pesar de ello, las
deficiencias de la política educativa a lo largo de la déca-
da de 1990, mantienen a Esmeraldas, Cotopaxi, Cañar, Im-


babura, Manabí y Los Ríos con proporciones inferiores al
promedio nacional y las desigualdades sociales continúan
rezagando a la juventud indígena y afroecuatoriana31.


¿Qué explica el aumento en las coberturas de la educa-
ción en los niveles de enseñanza? Varias son las causas
que están por detrás de esta mejoría, entre ellas: una ma-
yor valoración de la educación por parte de las familias,
el aumento en los niveles de escolaridad de la población,
los procesos de urbanización, la reducción de la pobre-
za, y de manera particular la eliminación de las barreras
en el acceso a la educación pública. Si bien en estos diez
años las primeras cuatro transformaciones previamente
mencionadas ocurrieron a distintos ritmos en el país, la
eliminación de las barreras en el acceso a la educación,
parecería ser la causa fundamental que permitió consoli-
dar prácticamente la universalización del acceso de los de
6 a 11 años y dar impulso al acceso a la escolarización de
los adolescentes de 12 a 17 años.


En los últimos cuatro años, como parte de los procesos de
recuperación del Estado y del protagonismo de la política
social, la educativa apuntó a la eliminación de las barreras
en el acceso a la educación, que a lo largo de la década de
1990 y mediados del 2000, truncaron el derecho a la edu-
cación de miles de niños, niñas y adolescentes del país.
Así, a través del retiro del mal llamado “aporte voluntario”
de 25 dólares de los padres a las escuelas, la condicionali-


30 Para el detalle de las cifras ver anexo estadístico, sección educación.


31 Para el detalle de las cifras ver anexo estadístico, sección educación.


dad de las transferencias monetarias, la entrega de textos
escolares gratuitos, el desayuno escolar y los uniformes
gratuitos en las zonas rurales y sectores urbano-populares
son las medidas integrales que explicarían esos avances en
el acceso educativo (véase gráfico 27). Si bien la mayor par-
te de esas medidas apuntan a asegurar la educación bási-
ca, también varias de ellas han tenido efecto para lograr el
retorno de la población adolescente al sistema educativo.
Como se verá más adelante,el fenómeno de la sobre-edad
también explicaría por qué tantos niños y niñas se han
mantenido dentro del sistema educativo.


Otro de los importantes avances en el ámbito educativo
al cierre de la década, ha sido el incremento salarial a los
educadores, la renovación y el incremento del cuerpo do-
cente en la educación pública. Más de 11 mil maestros y
maestras han sido contratados para que se inserten en el
sistema de educación pública. De igual forma, se ha ins-
talado de manera continua un Sistema Nacional de Eva-
luación y Rendición de Cuentas que procura evaluar a
los diversos actores del sistema educativo. Dentro de este
cambio, en el 2009 se realizó la evaluación a más de 22 mil
docentes de la educación pública para determinar sus ne-
cesidades de capacitación y ser insertados en programas
de formación continua (Ministerio de Educación, 2010).
Asimismo, se ha instaurado un nuevo sistema de evalua-
ción del desempeño de los estudiantes, que por más de
siete años estuvo sin tener ningún seguimiento. Por otra


parte, los planes de jubilación aplicados para renovar los
cuadros docentes en la enseñanza (Ministerio de Edu-
cación, 2010), parecen ser señales que intentan abonar a
recuperar los rezagos que dejaron las políticas educativas
aplicadas durante la década de 1990 y que mantuvieron a
la educación pública marginada.


Igualmente, el mejoramiento en la infraestructura esco-
lar ha dado cambios importantes al término de la primera
década del siglo XXI. El acceso a las TICs en el ámbito de
la enseñanza, ha dado pasos fundamentales para insertar
a la niñez y a la adolescencia en el ámbito tecnológico y
procurar la alfabetización digital. En el 2004, la mitad de
los niños, niñas y adolescentes de 5 a 17 años escolariza-
dos tenían acceso a computadoras en sus escuelas y el
18% a internet. Actualmente, según las cifras de la Primera
Encuesta de la Niñez y Adolescencia de la Sociedad Ci-
vil (2010) el 75% de la niñez y adolescencia tiene acceso
a computadoras y 35% a internet. En este mismo perio-
do, las brechas en la dotación de estos nuevos recursos
tecnológicos también fueron reducidas entre el campo y
la ciudad. En el 2004, dicho acceso era casi el doble en
las ciudades que en el campo. En el 2010 esa brecha se
redujo a la mitad. De igual forma, el uso de internet era
cuatro veces mayor en las escuelas y colegios de las ciu-
dades que en las del campo; para el 2010 esa diferencia se
redujo a la mitad. Asimismo, las distinciones entre la edu-
cación pública y privada en torno a la oferta de las nuevas




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0


20


40


60


80


100


No asistencia al
sistema educativo


Recibe desayuno
escolar


Recibe uniformes
gratuitos


Recibe textos
gratuitos


No paga
$25 dólares


92
89


35


42


6


Gráfico No. 27 Eliminación de las barreras en el acceso a la educación pública, 2010
(Porcentaje de niños y niñas de 5 a 14 años en el sistema de educación pública)


Fuente: INEC, ENEMDUR 2010 y CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011


1990 2001 2010


Costa


País


Sierra


Amazonía


90 10080706050403020100


43 45 68


6542


7245 47


633729


44


1990 2001 2010


Costa


País


Sierra


Amazonía


90 10080706050403020100


68 83


8168 72


856865


836656


Gráfico No. 26 Tasa neta de asistencia a secundaria, 1990, 2001 y 2010
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 años)


Tasa de asistencia de adolescentes de 12 a 17 años
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 años)


Fuente: INEC, CPV 1990, 2001 y ENEMDUR 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


tecnologías para la enseñanza estarían acortándose. Ac-
tualmente, el 31% y 74% de niños y niñas estudiando en
el sistema público dispone de internet y computadoras,
respectivamente; mientras que en las escuelas privadas
las cifras son: 48% y 82%.


Todos estos cambios no habrían sido posibles si la inver-
sión en educación no hubiese incrementado. Histórica-
mente la inversión pública en educación, al igual que en
salud, estuvo ligada a los ciclos económicos de “prosperi-
dad” y a las restricciones fiscales supeditadas a mantener
la estabilidad macroeconómica. Como parte de la recupe-
ración de lo público, los niveles de la inversión en educa-
ción, en el último trienio, incrementaron en un 300%, su-
perando los niveles de inversión que mantuvieron los tres
gobiernos precedentes al pasar de $235 millones a $940.7
millones entre 2007-2010 (SENPLADES, 2011). Sin embar-
go, todavía sigue siendo una de las más bajas en relación
a otros países de nuestra región32 y tampoco ha logrado
llegar todavía a los niveles que demanda la Constitución.


Finalmente, la aprobación de la nueva Ley de Educación
Intercultural, constituye un importante avance. Desde me-
diados de la década de 1990 el país estuvo en espera de una
nueva Ley de Educación para canalizar las transformacio-
nes urgentes que requería el sistema educativo. Durante
este periodo, pese a los constantes esfuerzos, desde instan-


cias como el Contrato Social por la Educación se crearon
cerca de 27 versiones del proyecto de Ley de Educación y
ninguna logró los acuerdos necesarios para su aprobación
(UNICEF, 2008). Una década más tarde para consolidar es-
tos cambios, la nueva Ley Orgánica de Educación Intercul-
tural fue aprobada en enero de 2011. Ésta trae consigo diver-
sas oportunidades para superar muchas de las limitaciones
que mantiene el sistema educativo en el país. Ratifica el de-
recho a la educación y reconoce a la interculturalidad y a la
plurinacionalidad en la enseñanza, señalando que todos los
habitantes del Ecuador son titulares del derecho a la educa-
ción de calidad, laica y gratuita en los niveles inicial, básico
y bachillerato. También recupera la rectoría del Ministerio
de Educación para regular y controlar ese sistema, y esta-
blece las regulaciones básicas para la estructura, los niveles
y modalidades, modelo de gestión, el financiamiento y la
participación de los actores del Sistema Nacional de Edu-
cación, entre otros puntos fundamentales (Ley Orgánica de
Educación Intercultural, 2011).


Ahora bien, a pesar de que estos avances en la ampliación
en el acceso a la educación han permitido asegurar que
un mayor número de niños, niñas y adolescentes se in-
corpore al mundo escolar, a lo largo de estos 20 años, a
consecuencia del marco en el cual se inscribió la cuestión
de la infancia, las múltiples dimensiones de la exclusión
en el derecho a la educación persisten y han dejado mar-


ca. A continuación se pasará revista a cuatro de las exclu-
siones detectadas en el derecho a la educación de la niñez
y adolescencia en el país.


2.2.2 El incumplimiento del
derecho a la educación


Actualmente, tan sólo el 58% de los jóvenes de 19 a 24 años
cuenta con educación secundaria completa. Las brechas
entre el campo y la ciudad, así como la exclusión por ra-
zones étnicas han marcado las trayectorias educativas de
miles de adolescentes en el país. De ahí que, por ejemplo,
mientras en las urbes el 68% logró completar la secunda-
ria, en el campo sólo el 37% pudo hacerlo. De igual forma,
en tanto el 62% de los jóvenes blanco-mestizos culminó
este ciclo educativo, sólo el 44% y 32% de los adolescentes
afroecuatorianos e indígenas, respectivamente, lo logró.
Este panorama educativo da cuenta de que, paradójica-
mente la generación que nació con la CDN, al llegar a la
adolescencia ha experimentado con demasiada frecuencia
la exclusión.


Esas cifras que resumen las falencias de la política educa-
tiva en estos veinte años, se reflejan también en el presen-
te. Todavía miles de niños, niñas y adolescentes de zonas
rurales y de los lugares más marginados del país, donde
sobre todo habita población indígena y afroecuatorian,
continúan siendo excluidos (véase gráfico 28). Así pode-
mos afirmar que de acuerdo a los nuevos lineamientos
de la Constitución y la Ley Orgánica de Educación Inter-


cultural, a partir de los datos del CPV del 2010, cerca de
390 mil niños, niñas y adolescentes del país, entre los 5
y 17 años, están fuera del sistema educativo, y que cerca
de uno de cada tres estudiantes tiene sobre-edad. Es de-
cir que, aproximadamente 1’300.000 niños, niñas y ado-
lescentes experimentan alguna forma de exclusión en su
derecho a la educación.


El incumplimiento del derecho a la educación de la in-
fancia puede ser analizado desde múltiples aristas. En
este artículo, sin embargo, serán abordados solo cuatro
aspectos, donde es posible contar con información para
estos años: 1- quedar por fuera del sistema educativo; 2-
la sobre-edad; 3- limitado acceso a adquirir destrezas en
las nuevas tecnologías de la información y, 4-falencias del
desempeño escolar.


Estar fuera del sistema escolar:
La exclusión en los primeros
años de vida


Uno de los factores más importantes vinculados con el
éxito en las trayectorias escolares futuras de niños y ni-
ñas es el acceso a educación inicial (IIEPI-UNESCO-OEI,
2009). Sin embargo, en términos generales, precisamente
ahí es donde menor énfasis ha puesto la política educativa
nacional y regional en estos veinte años.


Si bien ésta ha sido la tendencia que ha marcado el víncu-
lo entre política educativa y educación inicial, al analizarla


32 Mientras que en otros países de la región como Argentina y Chile la inversión en educación representa el 5% del PIB en Ecuador alcanza al 3.6% (CEPAL, 2010 y MCDS-
SPYSGS-DMSGS, 2011).




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70


80


90


100


MontubioAfro-ecuatorianoIndígenaPaísBlanco/mestizo


9 10
13 14


15


Gráfico No. 28 Exclusión en el derecho a la educación según pertenencia étnica, 2010
(Porcentaje población 5 a 17 años fuera del sistema educativo)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


33 Actualmente en la región más del 80% de los niños y niñas de 5 años de edad se encuentran escolarizados (IIEPI- UNESCO, OEI, 2009).


se pueden identificar ciertos avances: en la región se han
puesto en marcha diversos servicios para los niños y ni-
ñas de la primera infancia a través de programas formales
y no formales. En Ecuador, por ejemplo, actualmente al-
rededor del 30% de los niños y niñas menores de 5 años
acceden a alguna modalidad de desarrollo infantil (ODNA
et. al., 2010). La mayor concentración de esfuerzos regio-
nales en esta materia se ha enfocado sólo en trabajar con
los grupos de 3 a 5 años. Así, por ejemplo, con la reforma
curricular educativa establecida a finales de la década de
1990, se ampliaron las coberturas en el acceso a la educa-
ción de los niños y niñas de 5 años33, como una forma de
iniciarlos tempranamente en el desarrollo de sus capaci-
dades. Tan sólo recientemente con la aprobación de la Ley
Orgánica de Educación Intercultural se acaba de colocar la
obligatoriedad de la educación inicial desde los tres años
de edad. En Ecuador no se han alcanzado importantes co-
berturas en la asistencia escolar de los niños y niñas de 3 y
4 años, algo que sí ha sucedido en otros países de la región.
En Ecuador, apenas el 8% de los niños y niñas entre 3 y 4
años asiste a la educación pre-escolar, siendo los niños y
niñas rurales lo que muestran menos oportunidades para
acceder a dicho nivel educativo (ODNA et. al. 2010)


Aún cuando es un avance fundamental haber logrado que
cerca del 90% de los niños y niñas de 5 años se encuen-
tren en el sistema educativo, los aportes de investigación
cognitiva muestran básicamente que son los tres primeros
años de vida de la infancia los que marcan su desarrollo
crebral que permitirán trascender sobre los comporta-
mientos y aprendizajes futuros (Peralta Espinosa, 2009).
De esta forma si observamos lo que sucede, en el país, con
la educación de la población en sus primeros años se de-


tecta, en general, una exclusión: pues no se ejerce, ni se
garantiza el derecho a la educación oportuna y pertinente
desde el nacimiento. En este sentido, las coberturas desde
las distintas propuestas de educación inicial durante los
tres primeros años de vida son muy bajas: ocho de cada 10
niños y niñas no recibe ningún tipo de educación dentro
de los programas formales o no formales. En el campo y la
ciudad las tedencias son similares, aunque la niñez rural
recibe mayor atención. Así, mientras en las ciudades el 84%
de la infancia menor de cuatro años no accede a ningún
programa, en el campo el porcentaje es del 77%, pues es
donde la mayor parte de programas vinculados a los temas
del cuidado y desarrollo infantil se ha concentrado.


En el país, al igual que en la región, gran parte de la cober-
tura de los programas de atención formal para la prime-
ra infancia –exceptuando los niños y niñas de 5 años de
edad– ha sido lograda por los centros de cuidado diario,
especialmente en la atención a las poblaciones más vul-
nerables, con el fin de asegurar las necesidades básicas de
los niños y niñas. No obstante, la calidad de estos centros
no necesariamente ha sido la mejor. Un reciente estudio
realizado por el Ministerio Coordinador de Desarrollo So-
cial, MCDS, dio cuenta de que entre los niños y niñas más
vulnerables, que asistían a centros de cuidado diario, los
niveles de desnutrición y desarrollo infantil no mostraban
transformaciones importantes con respecto a aquellos ni-
ños y niñas que no asistían a estos centros de cuidado (Ro-
sero y Oosterbeek, 2011). En efecto, las condiciones en las
que muchos programas se desarrollan son en ambientes
físicos limitados, con escaso personal para la cantidad de
niños y con una mínima especialización, lo que impacta
en la calidad educativa. Ese mismo estudio demostró cómo


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20


40


60


80


100


543210


UrbanoPaís Rural


11


7


83


8


94


90


Gráfico No. 29 La exclusión del derecho a la educación inicial, 2010 (Porcentaje de niños y
niñas menores de 6 años que asiste a alguna forma educación formal o no formal)


Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboración ODNA, 2011.


en las modalidades de los programas estatales de atención
a la primera infancia, donde se trabaja en los hogares de los
niños y niñas, a través de visitas a la familia –especialmen-
te a las madres– los resultados sobre la salud y el desarrollo
cognitivo de estos niños y niñas vulnerables fueron bene-
ficiosos, aunque limitaba la participación de las mujeres en
el mundo laboral (Rosero y Oosterbeek, 2011).


Estos hallazgos no implican que entre las soluciones para
mejorar la calidad de la educación de la primera infancia
estén la clausura de los centros de cuidado diario, o la ins-
titucionalización de todos los niños y niñas en guarderías,
o que las mujeres cedan su importante conquista de parti-
cipar activamente en el espacio laboral; más bien, los re-
sultados que vemos a lo largo de estos veinte años nos in-
dican que resta un largo camino para que la educación de
la primera infancia se transforme en una pieza nodal de la
redistribución de oportunidades y de la responsabilidad del
cuidado al interior del hogar. De ahí que sea fundamental
mejorar la calidad que ofrecen dichos centros y al mismo
tiempo ampliar la cobertura de programas no formales que
busquen vincular y fortalecer la participación de la comu-
nidad y las familias; pues, finalmente, cerca del 90% de los
niños y niñas menores de 5 años son cuidados la mayor
parte del tiempo en estos espacios (ODNA, et. al. 2010) . En
este sentido la iniciativa impulsada desde la Educación In-
fantil Familiar y Comunitaria, EIFC, dentro del Modelo del
Sistema de Educación Intercultural Bilingüe puede dejar
algunas importantes lecciones a ser consideradas y soste-
nidas. El involucramiento de esta institución social en el
diseño, desarrollo y evaluación de los programas es vital
para mejorar el clima sociocultural dentro del hogar y esta-


blecer interacciones afectivas y cognitivas que aseguren la
inclusión y el pleno ejercicio de los derechos de los niños y
niñas a la educación inicial.


La exclusión en la edad escolar


Aún cuando la política educativa ha hecho importantes es-
fuerzos por eliminar las barreras en el acceso a la educación,
todavía persiste un 6% de ellos que está al margen del siste-
ma. La mayor incidencia de niños y niñas excluidos persiste
en las zonas más marginadas del país: los territorios fron-
terizos y con importante presencia de población indígena y
afroecuatoriana. En Esmeraldas, por ejemplo, uno de cada
10 niños y niñas que vive en esta provincia no estudia. Igual-
mente en Sucumbíos, Orellana, Morona Santiago y Zamora
Chinchipe, Cañar, Los Ríos y Manabí, el 7% de sus niños y
niñas están por fuera del sistema educativo (véase mapa 5).
No obstante, al analizar este indicador por concentración de
población, la mayor parte de ellos y ellas se encuentran en las
provincias más grandes –Guayas, Pichincha y Manabí— que
aglutinan a casi la mitad de los niños y niñas que están fuera
de la educación básica, mientras que la otra mitad se distri-
buye en el resto de provincias del país.


La exclusión en la adolescencia


Igualmente, así como se ha reducido sustancialmente el
número de jóvenes no escolarizados en la última década,
persisten exclusiones que señalan que, según las cifras del
último CPV del 2010, alrededor de 300 mil adolescentes
no están escolarizados, y de ellos el 71% tiene entre 15 y 17
años. Evidentemente, es en este grupo de edad donde se
concentran los mayores problemas que impiden que los




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141140


1098765 16 171514131211


OtrosNacional Blanco MontubioMestizo Mulato Negro Afroecuatoriano Indígena


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60


80


100


Gráfico No. 30 Incumplimiento del derecho al estudio según pertenecia étnica, 2010


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: muestra la probabilidad de asistir a la escuela/colegio según la adscripción étnica.


adolescentes continúen con sus estudios a futuro. Al mi-
rar al interior del país, las exclusiones muestran un patrón
similar. Las provincias con alta incidencia de población
indígena, afroecuatoriana, montubia y/o fronteriza, nue-
vamente, registran los niveles más altos, en términos re-
lativos, de población adolescente no escolarizada (véase
mapa 6 y 7). No obstante, la concentración de adolescen-
tes sin acceder a la educación formal está en las provin-
cias con mayor densidad poblacional: Guayas, Pichincha y
Manabí. Por otra parte, los jóvenes adolescentes indígenas
y afroecuatorianos, a pesar de haber logrado importantes
avances en el acceso a la educación, continúan siendo los
grupos más excluidos: dos de cada 10 adolescentes de 12 a
17 años indígenas y afroecuatorianos están fuera del siste-
ma educativo, y entre los jóvenes montubios la exclusión
es aún mayor: tres de cada 10 adolescentes montubios no
estudia. Al analizar la situación de los adolescentes entre 15
y 17 años según pertenencia étnica, la exclusión aumenta
aún más: uno de cada tres indígenas y afroecuatorianos,
entre 15 y 17 años, no estudia y en el caso de los montubios
la cifra es cuatro de cada 10.


La sobre-edad: una dimensión de la
exclusión que devela las deficien-
cias del sistema educativo
Las deficiencias del sistema educativo han dado pie para
que muchos niños, niñas y adolescentes estén excluidos


del sistema educativo ya sea porque ingresan tardíamen-
te, repiten los niveles educativos o abandonan temporal-
mente la escolaridad. Esta forma de exclusión, sin embar-
go, se incrementa conforme los niños y niñas avanzan
en su tránsito hacia la adolescencia y/o si pertenecen a
los pueblos indígenas o afroecuatorianos. Así, las proba-
bilidades que ellos estén en el grado que corresponde a
su edad, son ampliamente inferiores y en el caso de los
adolescentes indígenas y afroecuatorianos, por su doble
exclusión, ésta puede ser casi del 60% en las edades tar-
días de la adolescencia.


Los cambios en las estadísticas educativas de los últimos
años no permiten comparar la información que se reco-
pilaba anteriormente sobre el sistema de educación34. Por
ello no es posible tener un relevamiento cabal en el tiem-
po. Sin embargo, observando la tasa de asistencia escolar
en el nivel educativo correspondiente a la edad, es posible
reconstruir una panorámica de este fenómeno.


Entre los niños y niñas en edad escolar, el fenómeno de la
sobre-edad es menor que entre los adolescentes, pues los
esfuerzos por universalizar el acceso a la educación bási-
ca han permitido disminuir esta brecha. Si bien durante los
últimos años las políticas educativas han logrado que más
niños y niñas ingresen al sistema educativo, las deficien-
cias que muestra el sistema no permiten que los alumnos
y alumnas vayan avanzando según les corresponde. En-
tre los infantes de 6 y 8 años los niveles de sobre-edad al-


7.113
(5%)


2.907
(7%)


1..032
(5%)


2.598
(7%)


2.864
(7%)


1.040
.(4%)


15.496
(3%)


4.861
(6%)


1.953
(6%)


12.268
(9%)


92
(2%)


6.242
(7%)


5.408
(6%)


2469
(6%)


3870
(4%)


47.310
(6%)4.171


(6%)


19.970
(7%)


13.071
(7%)


4.999
(5%)


3.309
(7%)


6.062
(5%)


5.913
(6%)


1.472
(6%)


Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


Provincia


4
1
2
1
3
3
3
7


27
3
3
7
11
2
1
1
9
2
1
0
2
1
4
2


Distribución de NNA entre 5 y 14
años que no asisten a clases


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


País:
177.234
niños


Mapa No. 5 Exclusión en el derecho a la educación de niños y niñas sobre el territorio, 2010
(Porcentaje niños y niñas de 5 a 14 años que no asiste a la escuela)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración ODNA, 2011.34 El Sistema Nacional de Estadísticas Educativas del Ecuador, SINEC, que era el sistema de información que daba cuenta de las estadísticas
en el ámbito educativo fue reemplazado por el Archivo Maestro de Instituciones Educativas, AMIE, desde entonces no es posible comparar
la información de los años precedentes.




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1
1


143142


15.202
(17%)


4.050
(19%)


1.481
(13%)


.3.681
(20%)


4.489
(19%)


1.812
(12%)


30.831
(11%)


9.118
(18%)


3.684
(18%)


14.976
(21%)


193
(8%)


8.144
(21%)


8.942
(18%)


3.621
(15%)


3.870
(15%)


74.610
(18%)8.144


(22%)


33.368
(20%)


20.889
(22%)


9.555
(16%)


6.871
(22%)


11.665
(16%)


9.920
(17%)


2.340
(18%)


Provincia


5
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3
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25
3
3
7
11
1
1
0


10
3
1
0
1
1
3
3


Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


Provincia
Distribución de adolescentes


entre 12 y 17 años que
no asisten a clases


(%)


País:
300.117


adolescentes


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


Mapa No. 6 Exclusión en el derecho a la educación de los adolescentes, 2010
(porcentaje adolescentes de 12 a 17 años que no asiste al colegio)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


10.418
(24%)


2.725
(27%)


1.104
(20%)


2.491
(28%)


3.175
(27%)


1.270
(17%)


22.993
16.23


6.120
(25%)


2.558
(25%)


10.707
(30%)


158
(13%)


6.994
(30%)


6.575
(25%)


2.440
(20%)


6.347
(21%)


53.289
(26%)5.813


(32%)


23.823
(28%)


15.036
(30%)


6.602
(22%)


4.656
(30%)


8.593
(24%)


6.322
(22%)


1.483
(25%)


5
1
2
1
3
3
4
5


25
3
3
7
11
11
1
1


11
3
1


0.1
2
1
3
3


Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


Provincia
Distribución de Adolescentes


entre 15 y 17 años que
no asisten a clases


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


País:
212.558


adolescentes


Mapa No. 7 Exclusión en el derecho a la educación de los adolescentes, 2010
(porcentaje adolescentes de 15 a 17 años que no asiste al colegio)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011.




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Indígena Afro Blanco Nacional


0


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20


30


40


50


60


70


80


100


17 años16 años15 años14 años13 años12 años11 años10 años9 años8años7 años6 años5 años


62


50


41


38


Gráfico No. 32 La sobre-edad otra forma de incumplimineto del derecho a la educación,
según edad y pertenencia étnica, 2010


Fuente: INEC, CPV, 2010. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: muestra el porcentaje de NNA por edades simples que asiste al grado/curso que corresponde a su edad.


canzan alrededor de un 10% (véase gráfico 31); y entre los
mayores desafíos presentes para este grupo de edad, está
la culminación del nivel de enseñanza en los años que les
corresponde. Según el antiguo esquema escolar, los niños
y niñas debían terminar en 6 años el nivel primario. No
obstante, entre el 2002 y 2006 (periodo del que se registran
los últimos datos para este indicador), tanto a nivel nacional
como en las zonas urbanas y rurales, el promedio de años
para terminar la primaria fue de 7 años (véase gráfico 30). Es
decir, que en estos últimos 10 años no se ha resuelto el pro-
blema de la sobre-edad impactando negativamente en la
garantía del derecho a la educación de estos niños y niñas.


Entre 1990 y el 2010, según los datos de los CPV, los cam-
bios en la tasa de asistencia escolar en el nivel educativo
correspondiente mejoraron. En 1990 el 43% de los ado-
lescentes, entre 12 y 17 años, estudiaba en el nivel que le
correspondía para su edad, mientras que en el 2010 ese
porcentaje subió al 68%. Si bien en todas las provincias del
país se modificaron positivamente estas tasas, en los últi-
mos 20 años, esta situación es dispar al analizar los datos
de las provincias que muestran importantes rezagos his-
tóricos y sostenidos en el tema educativo. En Esmeraldas,
por ejemplo, sólo el 57% de los adolescentes estudia en el
nivel que les corresponde para su edad, mientras que en
Pichincha ese mismo indicador alcanza al 78%. Igualmen-
te, algo similar ocurre en Los Ríos, Sucumbíos y Cañar;


cuenta únicamente permite evidenciar las razones por las
que los niños y niñas están fuera del sistema educativo.
Así, la principal razón para no estudiar se vincula con la
pobreza. Si bien ésta ha descendido con respecto al 2004,
inevitablemente sigue determinando el acceso a la educa-
ción. Del total de niños, niñas y adolescentes en edad es-
colar que no accede al sistema educativo, 42% es debido a
la falta de recursos económicos, y 19% a que trabajan, reci-
biendo o no remuneración. La exclusión del sistema edu-
cativo, vinculado a la pobreza, incrementa si se lo analiza
según pertenencia étnica: más niños y niñas indígenas,
montubios o afroecuatorianos experimentan con mayor
frecuencia la exclusión por esta causa (véase gráfico 32).


La relación entre inasistencia al sistema educativo y po-
breza de los hogares se expresa con mayor fuerza entre los
adolescentes, pues las probabilidades de que ellos se incor-


provincias que después de Esmeraldas, reportan rezagos
importantes en torno a este tema.


Sin embargo, las cifras anteriormente mencionadas, sólo
muestran limitadamente la magnitud del problema. Si to-
mamos la información registrada en el Censo del 2010, el
problema de la sobre-edad entre los adolescentes devela
una situación altamente preocupante, y su intensidad in-
crementa aún más mientras avanzan en edad. Así, el 41%
de los jóvenes de 17 años que estudia, lo hace por fuera
del curso que le correspondería para su edad (véase grá-
fico 32). Esta situación se vuelve más crítica si se analiza
según pertenencia étnica: en el caso de los jóvenes indí-
genas y afroecuatorianos, al llegar a los 12 años, la brecha
de sobre-edad se va agrandando, con respecto a sus pares
blanco mestizos (véase gráfico 32). De ahí que si bien en
los últimos años las políticas educativas han hecho enor-
mes esfuerzos por recuperar los niveles de cobertura que
fueron relegados durante la década de 1990, éstas no han
sido suficientes pues no han podido captar y retener a
alumnos y alumnas. Por tanto, la política educativa habría
de plantear salidas frente al problema de la sobre-edad en
la educación de los y las adolescentes.


Las causas para el incumplimiento al derecho a la educa-
ción, visto desde el no acceso y la sobre-edad, están in-
terconectadas. No obstante, la información con que se


poren en el mercado laboral son mucho más frecuentes.
En uno de los informes del ODNA (2006a), se destacaba
que para el 2005 las provincias de Esmeraldas, el Oro y Loja
habían alcanzado coberturas de escolarización secundaria
superiores a las otras provincias con similar incidencia de
pobreza (ODNA, 2006a). Actualmente, para el año 2010, las
provincias de Bolívar y Chimborazo, son las que, a pesar
de contar con las tasas de pobreza más altas, han logrado
en los últimos años mejorar la inserción de sus jóvenes a
la escuela. En contraste, las provincias de Azuay, Guayas,
y El Oro, a pesar de que registran una menor incidencia
de niños y niñas en situación de pobreza, se mantienen
altas tasas de inasistencia escolar entre los adolescentes.
En el caso de Esmeraldas, los altos niveles de pobreza y no
asistencia parecen mostrar una relación más estrecha que
hace 6 años (ODNA, 2006a). Es durante la adolescencia
donde las probabilidades de insertarse en el mundo laboral


2002 2004 2005 2006


RuralUrbanoPais


7


6.6 6.7 6.5 6.6


7.1


6.5 6.6


7


6.3


7.2


6.5


Gráfico No. 31 Años promedio para culminar el nivel de enseñanza primaria,
2002-2006


Fuente: SIISE, 2010. SINEC 2002-2006. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: muestra el número de años promedios empleados para que un niño o niña termine la enseñanza primaria.




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147146


Blanco/mestizoMontubioAfroIndígenaPaís


0


10


20


30


40


50


60


70


80


90


100


No paga aporte voluntario Recibe textos Recibe uniformes Recibe desayuno escolar


92


89


35


42


86


89


38


51


96


91


58


53


90


82


62


66


93


90


30


37


Gráfico No. 34 Incumplimiento en la eliminación de las barreras en el acceso a la educación
básica cumple universalmente, 2010 (Porcentaje de niños y niñas de 5 a 14 años que asiste al
sistema de enseñanza público)


Fuente: INEC, ENEMDUR, 2010. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: porcentaje de población 5 a 14 años escolarizada asistiendo a establecimientos públicos.


se incrementan pues los hogares que enfrentan situacio-
nes de pobreza y desprotección, deben resolver sus ne-
cesidades por medios propios incorporando, en muchos
casos, a los adolescentes en el trabajo. Si bien como se verá
más adelante, las cifras del trabajo infantil se han reducido
en los últimos años, todavía un 7% de los adolescentes en-
tre 12 a 14 años trabajan, y un 19% de los que tienen, entre
15 y 17 años, también lo hacen. A no dudarlo, la pobreza de
los hogares todavía determina con demasiada intensidad
las probabilidades de continuar en la escuela.


Por otra parte, aun cuando la política educativa ha hecho
importantes esfuerzos por eliminar las barreras en el ac-


solo a escuelas localizadas en los sectores más pobres del
país), es necesario que el Estado trabaje para asegurar la
igualdad de oportunidades a todos los niños y niñas en el
acceso a la educación.


La segunda causa para la exclusión es la deficiencia del
sistema educativo. Dos de cada 10 niños y niñas están ex-
cluidos porque han perdido la motivación (12%), por pér-
didas de año (4%), por la falta de oferta educativa (4%), o
porque recibe tratos violentos por parte del docente (1%)
(ver gráfico 32). Estas causas que explicarían la desmoti-
vación, hacen reflexionar sobre el papel que ha jugado la


ceso a la educación, sobre todo en la educación básica, la
supresión de dichas barreras todavía no se alcanza la uni-
versalidad. A diferencia de la niñez blanca-mestiza, menos
niños y niñas afroecuatorianos e indígenas, estudiando en
escuelas públicas, se benefician de la eliminación del mal
llamado aporte voluntario de 25 dólares. Asimismo, menos
niños y niñas indígenas reciben textos escolares gratuitos
y menos niños y niñas blanco-mestizos reciben desayuno
escolar (véase gráfico 34). A pesar de que las desigualdades
en la eliminación de estas barreras están relacionadas con
la aplicación de las políticas y el énfasis que las mismas han
colocado (por ejemplo la entrega de uniformes gratuitos se
destinó unicamente a zonas rurales y el desayuno escolar


escuela en estos últimos años al vislumbrarse una pérdida
de confianza en esa institución social y en el tipo de edu-
cación que imparte35. Hechos que sobre todo se reflejan en
la niñez y adolescencia afroecuatoriana, urbana y costeña.


La tercera causa, en cambio, se vincula con las dificulta-
des de salud. El 11% de la infancia y adolescencia excluida
del sistema escolar se debe a embarazo adolescente, pro-
blemas de salud o discapacidad. Estas situaciones afectan
con mayor frecuencia a la niñez afroecuatoriana de zo-
nas urbanas y que residen en la Amazonía o la Costa. Y,
finalmente, una cuarta causa está vinculada a la familia,


Económicas Educativas Salud Familiares Otras


AmazoníaCostaSierraRuralUrbanaBlanco/
Mestizo


MontubioAfroIndígena


0


10


20


30


40


50


60


70


80


90


100


68


17


9


2


4


46


22


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12


1


71


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8


2


60


21


12


6


1


53


23


16


7


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19


9


5


1


6


65


19


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1


5


59


22


13


1


59


18


15


9


Gráfico No. 33 Razones para la exclusión en el derecho a la educación, 2010 (Porcentaje de
niños, niñas y adolescentes que no asiste al sistema escolar)


Fuente: INEC, ENEMDUR, 2010. Elaboración ODNA, 2011. Nota: señala el porcentaje de NNA de entre 5 y 17 años que, por diversas razones, no están en el sistema escolar. 35 En el capítulo “Reflexiones en torno a la violencia escolar” de AnalíaMinteguiaga y Alexandra Escobar García, de la siguiente sección de este volumen, se analizan las formas
veladas de la violencia desde el ámbito escolar.




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149148


520,96


517,51


483,87


481,47
496,8


514,07


487,8


533,97 479,12


468,09


517,6


524,77451


511,24


487,69


526,5


484,88


478,54


470,02


491,8


505,72


490,26


503,66
483,87


Deficiente


Regular


Bueno


Mapa No. 8 Las desigualdades en el desempeño escolar, 2009 (promedio de calificaciones
por provincia)


Fuente: Sistema de Evaluación y Rendición de Cuentas SER-Ecuador del Ministerio de Educación, 2009. Elaboración ODNA, 2011


en el sentido de que ésta puede decidir cuándo retirar a
los alumnos o alumnas de la escuela. Sin embargo, ésta es
la menos frecuente, pues solo alcanza al 1%. Estas razones
que, en definitiva, excluyen a los niños y niñas del sistema
escolar nos abocan a reflexionar sobre las falencias del
sistema de protección integral de la infancia. La garantía
del derecho a la educación implica el trabajo sistémico de
múltiples instituciones sociales y estatales involucradas.


Analfabetismo digital entre la niñez
y adolescencia


Las brechas en el analfabetismo digital no permiten que
los niños, niñas y adolescentes tengan iguales oportuni-
dades para ingresar en la “Era de la información y el co-
nocimiento”. En los últimos años, sobre todo en las escue-
las públicas, se intenta ofrecer a los alumnos y alumnas
las herramientas y destrezas básicas para que se inserten
en el mundo de las nuevas tecnologías. Sin embargo, las
diferencias sociales determinan las oportunidades que la
niñez y adolescencia en el país puedan tener. Por ejemplo
según la Primera Encuesta de Niñez y Adolescencia de la
Sociedad Civil (2010), la niñez blanco-mestiza escolariza-
da, tiene mayor acceso a estas tecnologías que sus pares
indígenas o afroecuatorianos. Igualmente, a pesar de los
avances para reducir las diferencias entre el campo y la
ciudad, los niños, niñas y adolescentes escolarizados de las
zonas rurales tienen la mitad del acceso a internet (24%),
con respecto a sus pares citadinos (41%). Por otra parte, la
niñez costeña (29%) también tiene menores accesos a estas
tecnologías que aquellos que residen en la Sierra (41%) o en
la Amazonía (36%).


Mejorar el desempeño escolar


Durante casi 7 años, el país dejó de evaluar los logros en
el aprendizaje de sus niños y niñas. La última medida
que reportó el Sistema Nacional de Medición de Logros
Académicos fue en el 2000, y los resultados eran defi-
cientes. El país obtenía resultados regulares, promedio en
matemáticas y castellano, para los tres niveles evaluados
tercer, séptimo y décimo grado, los que no superaban la
calificación de 11 sobre 20, siendo matemáticas la peor
evaluada (ODNA 2006a). En el 2007 se volvió a medir los
logros académicos y en el 2008, el Ministerio estableció
formalmente un nuevo sistema de medición de logros del
aprendizaje que formaba parte del Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación. Si bien los resultados anterio-
res y los presentes no son comparables, las calificaciones
que arroja esta nueva evaluación vuelven a dar cuenta de
las serias deficiencias que confronta el sistema educativo
ecuatoriano. En matemáticas, lenguaje, ciencias naturales
y estudios sociales, más del 50% de los estudiantes, en al-
gunos casos hasta el 80%, de tercero, séptimo, décimo de
básica y tercero de bachillerato, obtuvieron calificaciones
regulares e insuficientes (Ministerio de Educación, 2008).
El promedio de las calificaciones demostró que las pro-


vincias de Pichincha, Tungurahua, Carchi y Azuay alcan-
zaban las mejores calificaciones, en tanto que Sucumbíos,
Manabí, Los Ríos, Orellana y Esmeraldas registraban los
puntajes más bajos del país (véase mapa 8). Como se ha
analizado, es en estas últimas provincias en donde pre-
cisamente existen los mayores problemas educativos. Sin
embargo, los logros académicos en la enseñanza son sólo
una arista que refleja los problemas de la calidad educativa
en el país, existen otras dimensiones que resultan vitales
como son las “competencias sociales” que también dan
cuenta de serias deficiencias que merecen ser abordadas
con urgencia (Castro Santander, 2004 en Minteguiaga y
Escobar, 2011)36.


En suma, en el ámbito educativo, los avances y tensiones
gestados a lo largo de estas dos décadas colocan grandes
desafíos y oportunidades para asegurar el pleno cumpli-
miento del derecho a la educación. Es necesario poner los
acentos de la niñez y la adolescencia en cerrar las brechas
de la exclusión que, aunque con menor intensidad, con-
tinúan marcando las oportunidades de la infancia de las
zonas más marginadas del país y trabajar en mejorar la
calidad de la educación, no solamente colocando los én-
fasis en los logros y desempeños académicos, sino tam-
bién construyendo un concepto de calidad educativa que
permita equiparar al país con las exigencias del siglo XXI.
El reto más importante a la luz de la nueva Ley de Educa-
ción es cómo lograr desarrollar e implementar un robusto
sistema de educación intercultural que se destaque por su
calidad. Lo grave sería no enfrentar el tema olvidándonos
de nuestros niños y niñas de los pueblos originarios quie-
nes tienen derecho a aprender en su lengua y nosotros a
proteger y reconocer dichas expresiones culturales por-
que son parte de nuestro patrimonio intangible.


2.3 La protección


El reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como
sujetos de derechos involucró un salto cualitativo con res-
pecto a las relaciones que tanto el Estado como la sociedad
mantenían con la niñez y la adolescencia. A dos décadas
de la CDN, como se señala en el capítulo precedente, pode-
mos afirmar que es en el ámbito de la protección donde las
políticas públicas y la sociedad mantienen una gran deuda
con la infancia. En este ámbito se evidencia la abierta des-
protección de la niñez y de la adolescencia como producto
de las formas de relacionamiento excluyentes y violentas
entre adultos y niños, niñas y adolescentes, que en la prác-
tica desconocen un enfoque de derechos. En el medio de
avances y tensiones, provocados por las acciones políti-
cas y sociales, en estos 20 años se han podido evidenciar
ciertos logros como la reducción del trabajo infantil y una
ampliación en la garantía del derecho a la identificación.
Sin embargo, las limitaciones provocadas por la ausencia
del sistema de protección integral, sobre todo en algunos
territorios, ha ido consolidando una violencia silenciosa
hacia la niñez y adolescencia reflejada en la explotación
sexual, en la trata de niños, en la situación de los adoles-


36 Para profundizar en el análisis en torno a las “competencias sociales” que puede desarrollar la escuela, como formas de enseñanza para la convivencia social y el querer
vivir juntos, revisar el capítulo, “Reflexiones en torno a la violencia escolar” escrito por Minteguiaga y Escobar García en este mismo volumen colectivo.




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1
1


151150


centes infractores y en la desprotección de la niñez mar-
cada por la migración. A continuación se revisarán jus-
tamente el resultado de estos avances y tensiones en el
derecho a la protección en los últimos 20 años.


2.3.1 Derechos y trabajo infantil


A inicios de 1990, el Censo poblacional reportaba que, un
poco más de 600 mil niños y niñas entre 8 y 17 años traba-
jaba37. Es decir, que tres de cada 10 infantes era trabajador o
era un NINI –niños o niñas que ni trabajaban ni estudia-
ban– y de ellos, ocho de cada 10 no asistía a la escuela. Al
interior del país el panorama se mostraba menos alentador.
En la Amazonía y en el campo, cerca del 40% de la niñez era
trabajadora sin tener la posibilidad de ejercer su derecho a
la educación. Si bien las provincias de Sucumbíos, Zamora
Chinchipe, Orellana, Cotopaxi, y Cañar eran las de mayor
porcentaje de niños y niñas trabajadores; la mitad de ellos
se encontraba asentada en Guayas, Manabí y Pichincha.


Las graves secuelas de la crisis del país, y la ausencia de
políticas que procuran la protección de la población, im-
pactaron negativamente sobre la niñez y adolescencia. El
número de niños y niñas trabajadoras incrementó en un
20%: un poco más de 100 mil niños y niñas, con respecto
a 1990, se incorporaron al mundo laboral, y la gran ma-
yoría de ellos abandonaron la escuela. Paradójicamente, a
una década de la ratificación de la CDN, la situación de la
infancia trabajadora había empeorado.El deterioro de las
condiciones de los hogares afectó sobre todo a la niñez
urbana y costeña. Tres de cada cuatro, y seis de cada 10
niños y niñas costeños y de las ciudades vivían en hogares
en situación de pobreza. En esas localidades la asistencia
al sistema educativo, consecuentemente, tampoco expe-
rimentó ninguna mejoría en esa década38. La proporción
de niños y niñas trabajadores en las zonas urbanas coste-
ñas incrementó de 19% al 22%, y de 25% al 29%, respectiva-
mente, en tanto que en el campo y en las otras regiones
del país se mantuvo sin cambios. Entre las provincias de
la Costa donde el trabajo infantil ascendió de manera im-
portante figuraban: Los Ríos, Guayas, Esmeraldas y Ma-
nabí, localidades que para el 2000, compartían el mismo
porcentaje de población en situación de pobreza y pobre-
za extrema38. Igualmente, aunque en menor medida, ese
indicador se incrementó en Pichincha y también en las
provincias de la Sierra central con alta población rural e
indígena: Cotopaxi, Chimborazo y Tungurahua.


Por su histórica condición de doble exclusión, el traba-
jo entre la niñez indígena y afroecuatoriana, ha sido una
constante. En los hogares indígenas y afroecuatorianos
las repercusiones de la crisis debilitaron aún más los frá-
giles modos de sustento de estas poblaciones. La pro-
porción de niños y niñas trabajadores entre esos grupos
étnicos fue mayor (INEC, CPV 2001). El 43% de la niñez


trabaja y no estudia, respectivamente. Entre los NINIs las
disminuciones más importantes se dieron en la mayoría
de las provincias costeñas y en dos amazónicas, donde la
asistencia escolar aumentó importantemente en la última
década: Manabí, Esmeraldas, Los Ríos, Santa Elena, Orella-
na y Sucumbíos. En todas esas localidades, la disminución
de los niños y niñas trabajadores ha sido mayor al pro-
medio nacional. Igualmente, la reducción de niñas que ni
estudian ni trabajan , en el ámbito nacional, ha sido signi-
ficativa, el doble con respecto a los varones. En cambio,
la disminución de la niñez trabajadora se registró sobre
todo en la Sierra y en la Amazonía, destacándose las pro-
vincias con importante presencia de niñez indígena y/o
rural. Entre ellas constan: Azuay, Bolívar, Cañar, Cotopaxi,
Chimborazo, Imbabura, Tungurahua y Zamora Chinchi-
pe. En la última década, también se ha producido una re-
ducción importante entre los adolescentes trabajadores
(15 a 17 años), del 24% al 11%. Así, las reducciones más im-
portantes se registran entre los grupos de mayor exclusión
social, a saber: los niños y niñas indígenas, afroecuatoria-
nos , rurales y adolescentes. En estos grupos, el porcentaje
de niñez trabajadora ha caído a la mitad. Sin embargo, la
infancia indígena y afroecuatoriana trabajadora continúa
siendo mayor con respecto a sus pares blanco-mestizos.


Uno de los esfuerzos más importantes de la última década
ha sido incorporar a las niñas y niños trabajadores al sis-
tema escolar, ya sea combinando el mundo laboral con el


indígena y el 31% de la niñez afroecuatoriana , entre 8 a
17 años, trabajaba y de ellos el 56% no asistía al sistema
educativo. En el caso de la niñez afroecuatoriana, la ci-
fra era aún más desfavorable: el 70% de los niños y niñas
afroecuatorianos no tenía la oportunidad de romper el
círculo de la pobreza al no tener educación.


Durante la década de 1990 se incrementaron el número de
NINIs, es decir, la niñez que ni estudia ni trabaja. Bajo esta
categoría bien pueden estar incluidos niños, niñas y ado-
lescentes que realizan diversas formas de trabajo oculto o
trabajo doméstico que no necesariamente es contabilizado
por las estadísticas, el análisis que se realizará dará cuenta
de esta situación.


La crisis socioeconómica y en particular la ausencia de
políticas educativas que eliminen las barreras que impe-
dían el acceso y la permanencia en el sistema educativo
parecerían haber aportado en el incremento de NINIs.
Para el 2001, el 14% de los niños y niñas entre 8 y 17 años
del país ni trabajaba ni estudiaba. Es decir que, cerca de
la mitad de los niñas y niños trabajadores se encontraba
vinculado a formas de trabajo oculto o realizando labores
domésticas para apoyar al sustento de sus hogares. Las
niñas, sobre todo, constituían la mayoría de este grupo a
través de estas formas: casi dos de cada 10 niñas de entre
8 y 17 años se dedicaban a este tipo de actividades, princi-
palmente, las vinculadas al trabajo doméstico, ya sea fuera
o dentro de sus hogares.


Si la década de 1990 será recordada como el período de
pérdida en el combate del trabajo infantil, los primeros 10
años del siglo XXI, en cambio, serán reconocidos por la im-
portante reducción de este problema. Paulatinamente, a lo
largo de esta última década, Ecuador ha logrado reducir el
número de infantes trabajadores en un 50%. Así, mientras
en el 2001, tres de cada 10 niños y niñas, entre 8 a 17 años
trabajaban, actualmente, uno de cada 10 lo hace. Las pro-
vincias que experimentaron las mayores reducciones a lo
largo de estos años fueron: Los Ríos, Manabí, Chimborazo,
Carchi, Azuay, Cotopaxi, Bolívar, Tungurahua, Pichincha,
Imbabura, Cañar y todas la provincias amazónicas. En di-
chos lugares el decrecimiento del trabajo infantil fue de
al menos 15 puntos porcentuales. Mientras que en Gua-
yas, Pichincha, Esmeraldas, El Oro y Santo Domingo de
los Tsáchilas esa misma cifra bajó 12 puntos porcentuales.


Otro avance significativo es la disminución en los grupos
de niños y niñas trabajadores donde las posibilidades de
romper el círculo de la pobreza se dificultaban por no ac-
ceder a la educación. Así, la reducción en los niños y niñas
que sólo trabajaban fue de un 66%, en tanto que en los NI-
NIs la disminución fue de un 50%. Este importante avance
ha hecho que en la actualidad la proporción de niños y
niñas en mayor riesgo se reduzca considerablemente: 4%
y 7% de los niños y niñas de 8 a 17 años, sólo trabaja o no


escolar, o transitando única y directamente al ámbito es-
colar. Mientras que en el 2001, el 82% de los niños y niñas
trabajadores de 8 a 17 años no asistía al sistema educativo,
en la actualidad, esta cifra ha caído al 76%. Entre el 2001
y el 2010 el porcentaje de niños y niñas que no trabaja-
ba y estudiaba pasó de 71% a 85%. Este importante incre-
mento, sobre todo se observa en las provincias serranas y
costeñas,y en menor medida en las amazónicas. Uno de
los grupos sociales donde se dan importantes aumentos
es en los adolescentes. Entre el 2001 y el 2010, según los
datos procesados a partir de los Censos poblacionales, el
porcentaje de jóvenes de 12 a 14 años y de 15 a 17 años, que
sólo estudia pasó del 69% al 87%, y del 49% al 69%, respecti-
vamente. En Chimborazo, Loja y Tungurahua, provincias
con alta incidencia de trabajo infantil, es donde se registra
el mayor porcentaje de niños y niñas trabajadoras asistien-
do a la escuela pues desde hace varios años se ha logrado
combinar el mundo laboral con el escolar.


Estas importantes reducciones en el trabajo infantil se ex-
plicarían por una combinación de factores sociales y esta-
tales. Entre ellas: las paulatinas mejorías en el ingreso pro-
medio de los hogares (de $225 a $580), y la consecuente
reducción de la brecha entre ingreso promedio y canasta
básica; la mejoría de las condiciones laborales de la po-
blación adulta; la disminución de la pobreza y de la extre-
ma pobreza; la puesta en marcha de políticas educativas
a favor del ingreso y permanencia de la niñez trabajadora


37 La categoría de niñez trabajadora ha sido construida a partir de los tres grupos que encierran la tipología de trabajo infantil: (i) niños que trabajan, (ii) niños que trabajan y
estudian y, (iii) niños que no trabajan y no estudian (SIISE, 2010). Se incluye la última categoria por los problemas de registro que presentan los CPV al dejar por fuera el trabajo
no remunerado.


38 Para el análisis en torno a la educación, referirse al apartado “Educación” de este mismo artículo.




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en el sistema escolar (véase gráfico 36); y el incremen-
to del control por parte de las autoridades laborales para
sancionar a quienes infringen la ley contratando a niños,
niñas y adolescentes. La combinación de todos estos fac-
tores habría incidido en la reducción del trabajo infantil.
Sin embargo, se ha de mencionar, como sugieren Ponce
y Falconí (2011), que la reducción del trabajo infantil, en
los últimos tres años, parece tener una particular relación
con las mejorías en la garantía del acceso a la educación.
Como demuestran esos autores, en el país históricamente
ha existido una fuerte asociación entre el ciclo económico
y el trabajo infantil. Es decir, que a mayor crecimiento del
Producto Interno Bruto (PIB), mayor incremento de traba-
jo infantil. A la luz de los resultados que deja una mejoría
en el acceso y permanencia de la niñez y adolescencia en
la escuela, esta asociación se detiene y para el año 2008, se
observa que a pesar del crecimiento del PIB, la incidencia
del trabajo infantil se mantiene y no se incrementa (Ponce
y Falconí, 2011). Lo que implica que nuevos factores, como
los ya mencionados, habrían intervenido para romper esta
relación entre el ciclo económico y el trabajo de la niñez y
adolescencia (véase gráfico 35).


Por otra parte, estos importantes cambios también se ins-
criben en las transformaciones estatales ocurridas en los
últimos años: la recuperación del Estado y la re-conexión
entre la política social y económica.A pesar de que en
1997 con la creación del Comité Nacional para la Erradi-
cación Progresiva del Trabajo Infantil, CONEPTI39, con la
ratificación de la CDN y del Convenio 182 de la Organiza-
ción Internacional del Trabajo, OIT, se creó el marco para
que la política pública reduzca el trabajo infantil a partir
de la mejoría de las condiciones de trabajo de los adultos
(García, 2010), no fue sino una década más tarde que di-
cha concepción fue asumida por la política pública. Así, a
través de la recuperación de la función planificadora del
Estado –con la creación del Plan Nacional del Desarrollo y
ahora el Plan del Buen Vivir–, uno de los objetivos nacio-
nales para la planificación es garantizar un trabajo digno,
estable y justo como una de las condiciones indispensa-
ble para alcanzar el libre desarrollo de los ecuatorianos y
ecuatorianas. De ahí que éste sea un punto de quiebre en
el abordaje de la política pública fundamental para la re-
ducción del trabajo infantil, pues coloca los acentos sobre
las causas estructurales del problema.


Actualmente existe una mesa de trabajo político-técnica,
conformada por representantes del Ministerio de Rela-
ciones Laborales, del MIES-INFA y del CNNA. Dicha mesa
define y coordina acciones estratégicas en materia de tra-
bajo infantil, tomando en cuenta la rectoría, los roles y las
funciones de cada institución pública en el nivel nacional
y local (MRL, 2011). A su vez la mesa cuenta con la asesoría
técnica de Desarrollo y Autgestión, DYA, una de las ONGs
que ha logrado desarrollar un modelo de intervención exi-
toso frente al trabajo infantil recibiendo el apoyo financie-


ro de organismos y organizaciones internacionales para
trabajar en el tema (MRL, 2011). Así, ésta recuperación y re-
organización del Estado ha permitido en el ámbito del tra-
bajo infantil, generar una buena gestión sistémica entre
diversos actores. Estas transformaciones institucionales
acompañadas por los nuevos énfasis colocados sobre la
política social intentan transformar la realidad del trabajo
infantil en el país en los últimos años.


A pesar de los avances en la reducción del trabajo infan-
til todavía perduran falencias en la atención integral que
de ser revertidas aseguraría el cumplimiento de los dere-
chos de la niñez trabajadora. Entre los pendientes están:
el 77% de la niñez trabajadora no estudia. En la Costa y en
la Amazonía, ocho de cada 10 niños y niñas trabajado-
res no asiste a la escuelas, mientras que en la Sierra esa
cifra alcanza a siete de cada 10 infantes trabajadores. En
segundo lugar, se ha detectado que los docentes de las es-
cuelas, a las que asiste la niñez trabajadora, desconocen
la problemática que implica ser alumno y trabajador a la
vez, y no suelen estar capacitados para responder ante es-
tas complejas realidades de la infancia (García, 2010). En
ese sentido, podrían resultar innovadores los programas
de educación básica acelerada o los esquemas educati-
vos adaptados a las necesidades específicas de la niñez
trabajadora que se están implementando en el país40. Sin
embargo, es necesario que éstos últimos sean elevados a
nivel de política pública e implementados bajo un sistema
integral de acciones que permita avanzar en el tema.


En tercer lugar, la extrema pobreza de los hogares, impide
garantizar la reproducción social y económica, continúa
obligando a las familias a subsistir con la “ayuda” econó-
mica de sus niños y niñas, algo que debería ser cubierto
por una política integral de protección social.


En cuarto lugar, la importancia del trabajo infantil entre la
población indígena y rural: Chimborazo, Loja, Cotopaxi y
Bolívar registran los porcentajes más altos de niños y niñas,
entre 5 a 17 años, que trabajan. Estos datos indican que en
esas localidades la mano de obra infantil sigue siendo una
importante fuente para el sustento en las economías agríco-
las de las familias serranas rurales e indígenas. Igual situa-
ción se observa en las provincias fronterizas del sur y norte
del país tales como Esmeraldas, Sucumbíos, Orellana, Moro-
na Santiago, Zamora Chinchipe, El Oro y Loja (ver mapa 9).


Según el estudio de Ponce y Falconí (2011), aún cuando se
observa un descenso en estas dos décadas, en el último
trienio (2006-2009) no se encontró ninguna reducción
significativa de la incidencia del trabajo infantil entre los
niños y niñas más vulnerables: indígenas, del quintil más
pobre y del área rural (Ponce y Falconí, 2011).


Con respecto a la pertenencia geográfica, el 40% de la ni-
ñez trabajadora continúa concentrada en las tres provin-


Niños/as trabajadores Crecimiento del PIB


0


5


10


15


20


2009200820072006200520042003


3


9


6


5


2


7


0.4


1010


11


17


13


16


13


Gráfico No. 35 Relación entre el crecimiento económico y el trabajo infantil, 2003 - 2009


Fuente: (Ponce y Falconí, 2011). En base a las Encuestas ENEMDUR (2003-2009) y los indicadores económicos del Banco Central del Ecuador. Elaboración, Ponce y Falconí, 2011.


2000 2010


0


20


40


60


80


100


Población ocupada
afiliada al seguro social
(% pob 10 años y más)


Niños-as en hogares pobres
(% pob. menor 18 años)


Asistencia al
sistema educativo


(% NNA 6 a 11 años)


Asistencia al sistema educativo
(% 12 a 17 años)


Niños trabajadores
(% 5 a 17 años)


23


91


72


68


3029


43


98


83


12


Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda 2001. INEC, ENEMDUR 2000 y 2010. SIISE, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


Gráfico No. 36 Factores que inciden en la reducción del trabajo infantil, 2000-2010


39 El CONEPTI fue creado con el objetivo de coordinar acciones y dar respuestas integrales al problema del trabajo infantil en el Ecuador. A través un Comité tripartito se
buscaba promover un diálogo social y establecer la co-responsabilidad frente a dicho problema entre actores estratégicos: el Estado, el sector empresarial y los trabajadores.
Adicionalmente, en calidad de asesores dentro de ese comité, constaban representantes de organizaciones no gubernamentales vinculadas a la temática, de la OIT, UNICEF,
y del Foro Social Florícola y de Bananeros (CONEPTI, 2008).


40 Estos programas desarrollados por el DYA e implementados en sus zonas de incidencia en el país han sido transladados hacia instancias públicas como es el caso de la
Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito, DMQ, (Guerra, 2011). Este programa se está implementando con éxito por dos años en la capital. Así, al momento
2 mil adolescentes se benefician de esta inciativa del DMQ (Agencia Pública de Noticias DMQ, 2011).




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cias más grandes y urbanizadas del país: Guayas, Pichin-
cha y Manabí. Esta tendencia no ha variado desde el 2001
y posiblemente se deba a que en esas provincias, y en par-
ticular en las ciudades, se registran las peores formas de
trabajo infantil. Además, a lo largo de estos últimos 10 años,
las reducciones del trabajo infantil en Guayas y Pichincha
han sido las menos importantes.


Por otra parte, si bien se han producido reducciones im-
portantes en el trabajo de las niñas, su proporción sigue
siendo mayor con respecto al de los varones en cuanto
al trabajo no remunerado se refiere. Más niñas que niños
continúan sin trabajar y sin estudiar, y esta proporción
puede variar aún más cuando se incrementa la edad.


Finalmente, a pesar de haber reducido el número de niños
y niñas trabajadores, la intensidad del trabajo que reali-
zan se habría incrementado en algunos grupos. Tal como
muestra el estudio de Ponce y Falconí (2011), mientras que
en el período 2003-2006 se registró un descenso en la in-
tensidad de las horas de trabajo de los infantes, entre el
2006 y el 2009, en cambio, se encontró un estancamien-
to o un aumento de dicha intensidad. Por ejemplo, para
el mismo periodo, entre los niños y niñas trabajadores, la
intensidad aumentó de 24.8 horas a la semana a 27.8 ho-
ras semanales (Ponce y Falconí, 2011). Llama la atención
el aumento en el promedio de horas a la semana dedica-
das a actividades domésticas de los niños y niñas que ni
trabajan ni estudian, pues entre 2006- 2009 pasó de 11 a
17 horas promedio (Ponce y Falconí, 2011). Siendo así, es
fundamental propiciar políticas que busquen remplazar
las horas destinadas al trabajo de los niños y niñas por ho-
ras dedicadas al tiempo libre.


En suma, tal como se ha visto, todavía persisten ciertas li-
mitaciones que urgen de acciones estatales para combatir
y erradicar el trabajo infantil. Sólo la puesta en marcha de
programas que apunten a transformaciones estructurales
que reviertan la histórica exclusión social y que suplan la
inexistencia de políticas sociales adecuadas podrán rever-
tir esta compleja problemática que aun aqueja a la infan-
cia ecuatoriana.


2.3.2 El derecho a la identificación


El derecho al nombre, a la identificación y a la nacionali-
dad es el primer reconocimiento formal de la existencia de
un niño o niña ante una sociedad. A través de éste se abre
la puerta a los derechos y a la protección que el Estado
debe garantizar a todos sus ciudadanos y ciudadanas. En
la región latinoamericana y caribeña, el 92% de los niños
y niñas menores de 5 años ha sido reconocido a través de
su inscripción de nacimiento (UNICEF, 2009). Todo pa-
recería indicar que los importantes avances logrados, en
estos 20 años, en América Latina, han permitido mejorar
notablemente el cumplimiento de este derecho.


En Ecuador también se han realizado grandes esfuerzos a
través de las campañas de cedulación y registro apoyadas
desde diversas instancias del Estado –MIES-INFA, Conse-
jo Nacional de la Niñez y Adolescencia, el Registro Civil–,
junto con UNICEF, para garantizar el reconocimiento como
ciudadanos y ciudadanas ecuatorianos. Para el 2006 se es-
timaba que en el país existían alrededor de 1.5 millones de
ecuatorianas y ecuatorianos indocumentados, y de éstos
alrededor de 600 mil eran niños, niñas y adolescentes me-
nores de 18 años (ODNA, 2006b). Al momento, los últimos
datos del Censo de 2010, demuestran que estas cifras son
mucho menores: 161 mil ecuatorianos y ecuatorianas se
encontrarían indocumentados, de esta cifra el 93% serían
niños y niñas menores de 18 años, y entre éstos el 95% per-
tenecería a la infancia en los primeros años.


De ahí que, a pesar de estos notables avances, en el país
todavía el 10% de los niños y niñas menores de 5 años se
encuentra indocumentado. Es más, dicha incidencia con-
tinúa concentrada en las provincias fronterizas y en los
grupos excluidos. Así, en las provincias de Esmeraldas,
Carchi, Sucumbíos, Orellana, Pastaza, Zamora y Morona
Santiago, Los Ríos, Santo Domingo de los Tsáchilas, y en
las zonas no delimitadas, más del 10% de los niños y niñas
menores de 5 años estarían indocumentados. Asimismo,
el 16% y el 11% de los niños y niñas afroecuatorianos e indí-
genas, respectivamente, no tendría documentos. Otro gru-
po vulnerable son los niños y niñas que residen en Guayas
y Pichincha, las dos provincias que concentran el mayor
número de niños y niñas indocumentados (véase mapa
10). Si bien las acciones estatales han permitido mejorar el
número de niños y niñas que ejercen su derecho a la iden-
tidad, todavía es necesario que desde el Estado se imple-
menten políticas y acciones para resolver esta situación.


2.3.3 Las nuevas formas
de violencia


La explotación sexual y la trata41 de personas representan
graves violaciones a los derechos de la infancia. Si bien
en el país la esclavitud fue abolida hace 159 años, estas
nuevas formas de explotación contemporánea42 (la trata
de niños y niñas ya sea con fines de explotación laboral,
mendicidad y/o la explotación sexual) se practican desde
hace varios años.


Una vez más se comprueba que aún cuando existe un
marco legal que concibe a los niños y niñas como suje-
tos de derechos, el surgimiento e intensificación de estos
delitos devela claramente cómo las formas de relaciona-
miento violento que mantiene el Estado y la sociedad con
sus niños y niñas van mutando y ponen en jaque todo
el inmenso avance legal que reconoce sus derechos. En
buena medida, el crecimiento y desborde de estas proble-
máticas se relacionan con la imposición de los procesos


41 La trata de niños con diversos fines consiste en el ofrecimiento, la captación, el transporte y/o traslado ya sea dentro del país o hacia el exterior, la acogida o recepción de
niños, niñas y adolescentes con fines de explotación (García, 2009).


42 Según las cifras de la Oficina de Lucha contra el Crimen y Narcotráfico de las Naciones Unidas se estima que 12.3 millones de personas experimentan situaciones de escla-
vitud en el mundo. De ellos al menos dos millones serían niños y niñas que son llevados y vendidos en el comercio sexual (UNDOC, 2010).


24.150
(13%)


8.576
(17%)


3.083
(11%)


7.048
(16%)


8.305
(15%)


3.589
(10%)


54.937
(9%)


14.601
(13%)


5.429
(12%)


29.498
(18%)


381
(6%)


16.750
(16%)


16.749
(14%)


7.210
(13%)


14.199
(11%)


115.479
(12%) 11.084


(13%)


53.470
(14%)


33,452
(15%)


16.467
(13%)


9.946
(15%)


19.083
(12%)


16.914
(13%)


4.712
(16%)


Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


Provincia


5
1
2
1
3
3
4
6


23
3
3
7
11
2
1
1


11
3
1
0
2
1
3
2


Distribución
de NNA trabajadores


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


País:
497.179
niños y


adolescentes


Mapa No. 9 Trabajo infantil según territorio, 2010 (Niños, niñas y adolescentes de 5 a 17 años
que trabaja)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011




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económicos-sociales que acompañaron la vida de mu-
chos niños y niñas en estos 20 años. La década perdida,
1990, colocó múltiples limitantes en los aspectos vitales de
la niñez y de la adolescencia y sus familias dejando graves
secuelas por las situaciones de exclusión y vulnerabilidad
social. Así, a pesar de la recuperación que se observa, no
necesariamente esta tendencia ha podido ser revertida,
constituyendo un campo propicio para el crecimiento y
desarrollo de estas problemáticas.


Dimensionar la verdadera magnitud de esta situación
constituye un reto por la complejidad que encierran es-
tos delitos. En la mayor parte de casos, los captadores de
niños, niñas y adolescentes forman parte de su entorno
próximo –familia, amigos o parejas—, lo que impide que
estas prácticas sean identificadas como delitos dentro de
las comunidades afectadas, además de que la impunidad
constituye un obstáculo para lograr justicia. Por otra parte,
las redes de corrupción que permiten poner en funciona-
miento la trata de personas y la explotación sexual operan
ya como parte del crimen organizado, complejizando y
volviendo aún más violentas estas prácticas. Es más, en el
mundo entero, el negocio de la trata de personas constitu-
ye el tercer negocio ilícito más lucrativo, luego del tráfico
de drogas y de armas. Se estima que el mercado global de
la esclavitud sexual genera alrededor de 32 billones de dó-
lares anualmente (UNODC, 2010).


A pesar del importante sub-registro, a través de las ci-
fras de denuncias que recopila la Dirección Nacional de
Policía Especializada para Niños, Niñas y Adolescentes
(DINAPEN), es posible tener una dimensión, aunque re-
ducida, del problema. Entre el 2007 y el 2010, el número
de casos atendidos por la Unidad de Trata de la DINAPEN
vinculados a la trata con fines de explotación laboral y ex-
plotación sexual ha ido en aumento muy rápidamente43.
En este periodo se han reportado cerca de 60 casos rela-
cionados con trata con fines de explotación laboral y 108
casos de trata por explotación sexual (DINAPEN, 2011). Sin
embargo, las denuncias receptadas por explotación labo-
ral y sexual registradas entre 2005 y 2010, indican que se
reportaron 160 casos por explotación laboral y 328 por ex-
plotación sexual, de los cuales el 60% ha ocurrido en los
últimos tres años (DINAPEN, 2011). Asimismo, las cifras
registradas por la Organización Internacional para las Mi-
graciones (OIM) reportaron que en el año 2009 alrededor
de 117 casos de niños, niñas y adolescentes víctimas del
delito de trata habían sido identificados (García, 2009).
Otro estudio de la OIT, en cambio, reporta que alrededor
de 5200 niñas y adolescentes han sido víctimas de explo-
tación sexual en el país (Revista Vanguardia, 2011). Aún
cuando su visibilización puede deberse a una mayor con-
ciencia de las familias y las comunidades para denunciar,
ello no descarta la rápida presencia con que han ido avan-
zando estas formas de violencia contra la niñez y adoles-
cencia en nuestra sociedad.


De ahí que sea posible afirmar que en el Ecuador estén
identificados “centros emisores” de explotación laboral


que llevan niños, niñas y adolescentes saliendo desde las
comunidades rurales indígenas y mestizas de la Sierra —
donde esta práctica lleva alrededor de una década—diri-
giéndose hacia destinos como Colombia, Chile, República
Dominicana y Venezuela para trabajar en diversos tipos
de negocios o en el servicio doméstico (García, 2009).
Igualmente, otros estudios vinculados a la explotación
sexual comercial han detectado cómo desde Colombia
y Perú llegan y salen adolescentes, sobre todo mujeres,
para ser explotadas sexualmente en diversas ciudades de
estos países (DNI, 2006). Este fenómeno, además, no sólo
ocurre a través de las fronteras internacionales sino tam-
bién al interior del país. Las ciudades de Santo Domingo
de los Tsáchilas, Esmeraldas, La Concordia, Manta, Cho-
ne, Quevedo, Babahoyo y Machala han sido identificadas
como puntos de “enganche” para captar a las víctimas y
transportarlas hacia diversas ciudades del país –Guaya-
quil, Riobamba y Quito y de allí hacia Ibarra, Coca y Lago
Agrio—en donde la demanda lo exige (Revista Vanguardia,
2011) (véase mapa 11).


Los escasos estudios cualitativos que han abordado la te-
mática en el país coinciden en señalar algunos problemas
que necesariamente deben ser abordados para detener es-
tas nuevas formas de violencia hacia la niñez en el territorio
ecuatoriano. Sin embargo, quisiéramos enfatizar en tres de
ellos: la extrema pobreza, la mirada de la niñez y adoles-
cencia como mercancía,y la mayor penetración del crimen
organizado (Caicedo, 2010; García, 2009 y Cordero, 2011).


La sobrevivencia en hogares de extrema pobreza incre-
menta la vulnerabilidad social de los niños y niñas y sus
familias para ser explotados. Una característica que atra-
viesa a esta niñez en abierta desprotección es sobrevivir
en la extrema pobreza. De ahí que, no resulte casual que
las zonas que han sido identificadas como “centros emi-
sores” y “puntos de enganche” para habilitar estos “nego-
cios”, coincidan con lugares donde el Estado y las políticas
sociales, como hemos visto,tienen aún enormes deudas
con la infancia y sus poblaciones. Así, en las zonas don-
de habita la población de niñas y niños más excluidos del
país, es decir, las zonas fronterizas y rurales –por lo ge-
neral con importante presencia de población indígena o
afroecuatoriana—la incidencia de niños y niñas viviendo
en situación de pobreza extrema44 es casi el doble de lo
que registra el promedio nacional, y los indicadores del
bienestar –educación, salud y protección—también deve-
lan graves deficiencias y brechas en la garantía de los de-
rechos de estos grupos. Adicionalmente a esta población
se suma el colectivo de la niñez en situación de refugio o
con necesidades de protección internacional, pues la po-
breza extrema en la que viven sumada a su condición de
refugiados los vuelve altamente vulnerables. La presencia
de adolescentes mujeres captadas con fines de explota-
ción sexual en Sucumbíos, por ejemplo, es un hecho que
se observa recientemente (Cordero, 2011).


Otro ejemplo a destacar es el de la comunidad de Rodeo Va-
quería en Chimborazo, la extrema pobreza de los hogares


6.378
(9%)


4.396
(20%)


1.604
(15%)


2.260
(12%)


2.686
(13%)


1.099
(8%)


16.614
(7%)


2.877
(7%)


1.843
(12%)


10.802
(17%)


71
(3%)


5.304
(13%)


3.248
(8%)


1.463
(8%)


2.750
(6%)


42.549
(12%) 2.885


(8%)


9.815
(7%)


11.363
(14%)


2.052
(5%)


1.777
(8%)


5.239
(9%)


3.596
(8%)


1.284
(12%)


Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galápagos
Sucumbíos
Orellana
Sto. Domingo de los Tsáchilas
Santa Elena


Provincia


4
1
1
1
2
1
4
7


29
2
2
8
7
3
1
1


12
2
1


0.05
2
2
4
2


Distribución de los niños y niñas
menores de 5 años indocumentados


(%)


Alta incidencia


Mediana incidencia


Baja incidencia


País:
144.442


niños


Mapa No. 10 Derecho a la identificación según territorio, 2010 (Porcentaje y número de ni-
ños menores de 5 años no inscritos en el registro civil)


Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


43 No se cuenta con registros anteriores porque la información que reporta la DINAPEN solo se levanta desde el año 2005.


44 El indicador se refiere a la incidencia de pobreza por ingresos.




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ha permitido a varios captadores “negociar” con las fami-
lias sobre la vida de sus niños y niñas para enviarlos a traba-
jar en Colombia o Venezuela por un pago de 1.000 dólares
anuales, es decir, por menos de 3 dólares diarios (García,
2009). La concepción de la niñez y la adolescencia como
mercancía, la pobreza y el desconocimiento de las familias
acerca de los derechos de los niños y niñas, permite a las
redes de captadores aprovecharse de estas condiciones.


Por último, la penetración del crimen transnacional or-
ganizado complejiza y normaliza estas prácticas. Las re-
des de corrupción que siempre estuvieron inmersas para
habilitar estos delitos ahora son más evidentes y com-
plejas. Una de las poblaciones más vulnerables para ser
“atrapadas” por estas prácticas ilícitas son los NINIs, pues
a nivel nacional su cifra sigue siendo significativa. Este
riesgo ha generado un gran debate en toda la región la-
tinoamericana, ya que se alerta sobre el potencial peli-
gro de que se conviertan en blancos de la ilegalidad. En
Ecuador esta situación podría estar a punto de desenca-
denarse porque no es casual que en provincias como
Esmeraldas, Sucumbíos, Orellana, Los Ríos, Santo Do-
mingo de los Tsáchilas, Santa Elena y Manabí, se conju-
guen altas tasas de exclusión del sistema educativo entre
los adolescentes, con los porcentajes de homicidios en-
tre adolescentes, extrema pobreza, e incidencia de NI-
NIs con las cifras más elevadas del país. Esta condición
amerita la formulación de políticas públicas y de inter-
venciones urgentes e integrales para devolverle a este
grupo invisible esperanza y oportunidades de vida, más
aún cuando la fuerte penetración del crimen global en
todos estos ámbitos ha desbordado el accionar del Estado
y ha incrementado la peligrosidad de estas redes que a su
paso instauran el miedo entre las sociedades y personas
que intentan detener estos delitos. Incluso, ahora llevar
adelante investigaciones sociales para evidenciar cómo
operan estas formas de relacionamiento violento hacia
la infancia resultan altamente peligrosas (Cordero, 2011;
Revista Vanguardia, 2011).


Los niveles de corrupción que involucran a distintas ins-
tancias estatales habilitan el funcionamiento de esas redes
ilícitas globales. Por ejemplo, según el estudio de la OIT
(s/f), a partir de la falsificación o adulteración de docu-
mentos se ha “permitido” que alrededor de 5.200 niñas y
adolescentes, principalmente entre 15 y 17 años de edad,
sean explotadas sexualmente y que se habilite el tráfico de
varios niños y niñas por la vía legal pero con documen-
tos adulterados (Revista Vanguardia, 2011). Igualmente, en
informes presentados por la Defensoría del Pueblo, DPE,
se destaca que, a partir de versiones de la Fiscalía, exis-
ten sospechas de que algunos uniformados se encargan
de alertar sobre redadas a centros de tolerancia a cambio
de “cortesías” sexuales para permitir que estos negocios
sigan en funcionamiento y explotando a chicas menores
de edad y mujeres (DPE, 2011). Igualmente, a partir de tes-
timonios recogidos a las víctimas, este informe da cuenta
de cómo supuestos policías de migración “dejan” pasar a


las jóvenes víctimas o incluso las transportan a través de la
frontera entre Ecuador y Colombia (DPE, 2011).


De ahí que una de las revelaciones más brutales de estos
estudios sea que en estos años, desde el Estado y la so-
ciedad vamos habituándonos y legitimando estas formas
de violencia contra la niñez, donde la vida de cientos de
niños, niñas y adolescentes se convierte en una mera
mercancía que permite el enriquecimiento de las redes
de traficantes y explotadores a costa de promesas vacías y
engaños para salir de la pobreza.


Por ejemplo, en Lago Agrio existe la aceptación social de
que las adolescentes jóvenes se relacionen íntimamente
con personas mucho mayores como una forma de “surgir”
y salir de sus hogares; asimismo, los sitios donde se prac-
tica la explotación sexual hacia niñas y adolescentes han
dejado de ser clandestinos (Cordero, 2011). Igualmente, en
Esmeraldas el “ofrecer” a la hermana o hermano para ser
explotados sexualmente es una práctica normalizada en-
tre muchas familias y ya no es únicamente una cuestión
que afecte a las niñas y chicas adolescentes sino también
a los niños. Es más, la industria de la explotación sexual en
Esmeraldas tiene un carácter más estratificado y ordena-
do que oferta diversos tipos de servicios sexuales entre los
que se incluyen a niños, niñas y adolescentes (Cordero,
2011). Asimismo, entre los jóvenes kiwchwa-otavalos que
han llegado a Bogotá, las formas de explotación que expe-
rimentan solamente son interpretadas como tales cuando
los tratantes les han engañado, porque reciben menos di-
nero del pactado inicialmente, cuando trabajan en la calle
o no reciben alimentación (Caicedo, 2010). Aún cuando
se intenta diferenciar que algunas formas de explotación
ya no son “socialmente aceptadas”, simultáneamente se
enfatiza la idea de que la trata de niños no es trata por-
que los traficantes cumplieron con la palabra o porque los
padres aceptaron las condiciones o porque los niños, ni-
ñas y adolescentes acordaron irse como migrantes para
trabajar (Caicedo, 2010). De la misma forma, para algunos
funcionarios de empresas puede resultar “normal” contra-
tar mano de obra infantil para ser explotada a través de
contratistas que buscan a jornaleros entre las familias más
pobres (Revista Vanguardia, 2011)45. Igualmente, como se
registra en los reportes de la Defensoría del Pueblo, desde
las instituciones estatales llamadas a proteger y velar por
la seguridad y justicia varios elementos negativos habili-
tan la re-victimización por omisión de la justicia y despro-
tección de las víctimas.


De cara a los hechos, el desafío para combatir estas formas
de explotación contemporánea es inmenso e impone re-
tos institucionales, socioeconómicos y culturales. De ahí
que, como bien señala Margarita Carranco (2011), desde
el ámbito institucional una política pública para combatir
estas formas de explotación debe trabajar en cinco fren-
tes: 1) prevención, 2) protección, 3) atención y restitución
de los derechos, 4) control oficial y social; y 5) sanción
para evitar la impunidad (Carranco en Revista Vanguar-


Azuay


Morona
Santiago


Pastaza


Orellana


Sucumbíos


Napo


Pichincha


Imbabura


Carchi
Esmeraldas


Galápagos


Sto.
Domingo


Cotopaxi


Bolívar


Tungurahua


Guayas


Sta.
Elena


Manabí


Los Ríos


Chimborazo


Cañar


El Oro


Loja


Zamora
Chinchipe


Ibarra


Quito


Sto. Domingo


Esmeraldas


Lago Agrio


El Coca


PortoviejoManta


Posorja


Guayaquil


Cuenca


Azogues


Machala


Mapa No. 11 Itinerarios de la trata de personas en Ecuador


Fuente: Policía Judicial y Red Antitrata en Revista Vanguardia, 2011. Elaboración: Policía Judicial y Red Antitrata en Revista Vanguardia, 2011


45 Una reciente intervención de la DINAPEN permitió rescatar de una empresa floricultora en Machachi a 80 niños que trabajaban en situaciones extremas, donde su personal
de recursos humanos reconoció haber solicitado mano de obra infantil para reducir los costos en la producción (DINAPEN, 2011).




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dia, 2011:15). Sin embargo, las acciones estatales en torno
a estas problemáticas se muestran todavía muy débiles y
lentas para enfrentar las múltiples y complejas causas que
habilitan la trata y explotación sexual de niños, niñas y
adolescentes. Aun cuando el país, por la presión de varias
organizaciones de la sociedad que trabajan en la defensa
de los derechos humanos, ha logrado establecer un Plan
Nacional Anti-trata y una Secretaría Técnica que luego de
conformarse en el Ministerio de Derechos Humanos ha
pasado al Ministerio del Interior, esta ruta de acción no
cuenta con un presupuesto asignado para llevar adelante
todas las acciones.


Asimismo, si bien en el año 2005 las reformas realizadas al
Código Penal permitieron penar la trata con fines de explo-
tación sexual, es necesario suplir los graves vacíos que deja
la legislación nacional permitiendo la impunidad abierta.
Tal como alertaba Defensa de los Niños y Niñas Interna-
cional, DNI, la reforma dejó varios vacíos legales que per-
miten la impunidad, como no sindicalizar judicialmente a
los usuarios que demandan sexo o pornografía mediante la
explotación de niños, niñas y adolescentes. De igual forma,
estas reformas no facilitan la denuncia de terceras personas
o las acciones de juzgamiento para los explotadores y las
redes que están detrás de estos negocios dejando en im-
punidad estos delitos (DNI, 2006). Por otra parte, existe un
vacío legal en torno a la explotación laboral pues ésta no se
considera un delito y únicamente puede penalizarse a los
involucrados si se logra establecer que existió una viola-
ción de los derechos laborales de los niños y niñas afecta-
dos (García, 2009). Las denuncias presentadas por la Defen-
soría del Pueblo evidencian, precisamente, estas omisiones
al demostrar la poca capacidad y voluntad del Estado para
abordar en general las problemáticas que encierra la trata
de personas: de 3.000 causas que se inician sobre delitos de
trata, entre ellas de niños, niñas y adolescentes, solamente
el 1% llega a tener sentencia (DPE, 2011).


Desde el ámbito de la atención y la restitución de los dere-
chos, la ausencia del Estado ha sido aún más evidente. No
existen políticas claras de protección, ni de restitución de
derechos para atender a las víctimas. Los escasos modelos
de atención desarrollados provienen desde el sector de las
ONGs, que resultan insuficientes para atender a las vícti-
mas y, en algunos casos, pueden terminar re-victimizando
a los niños y niñas. El informe de la Defensoría del Pueblo
(2011), asimismo, resalta algunos problemas en torno a la
aplicación de programas y protocolos establecidos para
restituir los derechos de los niños y niñas rescatados en
casos de trata. Por ejemplo, para el ingreso al programa de
protección de víctimas, los niños y niñas requieren que la
aceptación en el programa sea solicitado por los represen-
tantes legales, que son generalmente el padre y/o la madre.
Sin embargo, en la mayoría de casos, como hemos visto,
son sus mismos familiares los que habilitan la trata de ni-
ños, niñas y adolescentes (DPE, 2011). Así, aun cuando en
algunos procesos se ha pasado por alto este requisito, esto


para obtener matriculas en un centro educativo, junto a
la discriminación que enfrentan por parte de sus pares
dificultan, muy frecuentemente, la posibilidad de educar-
se (Escobar García, 2010). Incluso ahora con la llegada de
otras nacionalidades que no hablan castellano, la política
educativa debería considerar alternativas para asegurar el
derecho legítimo y reconocido a la educación de todos es-
tos niños y niñas, pues como vimos en la sección inicial
otros colectivos infantiles –haitianos, chinos, pakistaníes,
africanos—han arribado al país en busca de oportunida-
des. Por otra parte, también están los nuevos códigos de
convivencia a los que deben adaptarse, así como el in-
cumplimiento del derecho al nombre ante la ausencia de
papeles de sus padres47. De manera particular, preocupa
el cumplimiento del derecho a la familia de estos niños y
niñas. Según los reportes de ACNUR, existen niños, niñas
y adolescentes que cruzan la frontera no acompañados48 o
separados49 de su familia por huir de un conflicto (ACNUR,
2011). Frente a estos hechos, existen varios vacíos de pro-
tección como son el acogimiento y la representación le-
gal de estos jóvenes no acompañados. En definitiva, el
gran desafío es cómo generar espacios de protección para
aquellos adolescentes que no cuentan con el apoyo de la


no constituye una generalidad. En unas oportunidades se
ha intentado suplir este requisito solicitando la autoriza-
ción a los Jueces de la Niñez y Adolescencia, sin embargo,
se ha podido evidenciar que este pedido ha demorado en
su tramitación o inclusive ha sido negado. De igual forma,
la ausencia de albergues y espacios adecuados en distintos
lugares del país donde puedan ser acogidas las víctimas
implica que deban ser trasladadas hacia la capital para po-
der recibir protección (DPE, 2011). De ahí que sea funda-
mental para el Estado abordar esta gran deuda, a través de
la diversificación de programas de protección y restitución
de los derechos, que eludan prácticas paternalistas, autori-
tarias, clasistas y discriminatorias.


Por otra parte, resulta vital mejorar las condiciones de vida
de las poblaciones más excluidas de nuestra sociedad, ya
que la explotación sexual y la trata de niños y niñas en-
cuentra un asidero perfecto en los contextos donde, por
causa de la desprotección estatal, la pobreza y la desigual-
dad social se expresan con mayor intensidad. Sin duda
alguna, el mayor reto que tienen el Estado y la sociedad
ecuatoriana es “desnaturalizar” estas formas violentas de
relacionamiento para con su infancia y adolescencia.


2.3.4 Desprotección y
movilidad humana46


Otra de las transformaciones que surge con fuerza en las
últimas décadas en el país es la inserción del Ecuador en
las dinámicas globales de la migración internacional con-
temporánea. Mientras el Ecuador se abre camino como un
país con una cuadruple condición migratoria—emisor, re-
ceptor, de retorno y de tránsito —las respuestas que desde
la política pública acompañan a los cambios que en la vida
de la infancia ocasiona esta realidad, son poco comprendi-
das y lentas todavía. La apertura del Ecuador como país re-
ceptor de inmigrantes a partir de la llegada de la población
colombiana con necesidades de protección internacional
por la agudización del conflicto colombiano, devela las di-
ficultades y desafíos que enfrenta la niñez y sus familias
que arriban a nuestro territorio. Aún cuando el Estado y la
sociedad ecuatoriana ensayan importantes esfuerzos para
asegurar los derechos de estas poblaciones, existen proble-
mas en la atención de ciertas garantías básicas como son la
vivienda, la educación, la protección, el derecho a la familia
y la convivencia cotidiana en la sociedad ecuatoriana. Se
observa que estos niños y niñas acceden a viviendas preca-
rias, muchas veces sin garantizar las necesidades básicas.
Otra dificultad, está vinculada con el derecho a la educa-
ción: a pesar de los esfuerzos estatales y de las organizacio-
nes sociales que trabajan por los derechos de los migrantes
y refugiados, en la práctica continúan los problemas en el
acceso y la permanencia (Escobar García, 2010).


La pobreza, la incomprensión de las autoridades escola-
res ante los trámites administrativos que deben realizar


familia o de un acogimiento institucional. Entre los niños
o niñas separados, en cambio, los vacíos de protección se
expresan en torno a cómo formalizar la representación le-
gal de sus nuevos tutores, así como en el establecimiento
de un seguimiento y acompañamiento a estas nuevas fa-
milias para evitar que se cometan violaciones contra sus
niños y niñas. Finalmente, otro tema que preocupa es el
abordaje de las cicatrices emocionales, en especial en ca-
sos donde el exilio forzado ha sido resultado de violencia
(Escobar García, 2010). ¿Cómo hacer frente a los dolores y
sufrimientos con que cargan estos niños y niñas y sus fa-
milias? Esa es una tarea fundamental para lograr restituir
sus derechos violentados.


Nuevamente las huellas emocionales que deja la partida
los padres y las transformaciones que sufren las institu-
ciones sociales claves en su vida—la familia y la escue-
la—ponen al descubierto varias preocupaciones y des-
protecciones en la vida de la niñez dejada atrás. Así, entre
las mayores dificultades están las posibles situaciones de
maltrato –físico, psicológico y/o sexual—que pueden ex-
perimentar estos niños y niñas por parte de sus nuevos
cuidadores—familiares o vecinos–. Si bien a través de los


46 Este apartado sistematiza y recoge las principales reflexiones del documento preparado por Soledad Álvarez Velasco y Alexandra Escobar para UNICEF-Ecuador para el taller
“Migration and Social Protection Nexus” realizado en Nueva York en diciembre 2010.


47 Un reporte de la Defensoría del Pueblo deja ver cómo desde el Registro Civil existe poca voluntad desde las autoridades para hacer frente a los casos paradigmáticos de
niños y niñas nacidos en Ecuador pero con padres migrantes y/o refugiados que no pueden ser reconocidos como ciudadanos ecuatorianos porque sus padres no tienen
papeles. Una última resolución de esta institución obliga a los padres a presentar los movimientos migratorios para cotejar con la época de la concepción, además de que las
inscripciones para estos niños y niñas solo pueden efectuarse en Guayas y Pichincha (DPE, 2011).


48 Los migrantes menores de 18 años suelen haber sido separadas de su padre o madre y de otros familiares y no están bajo el cuidado de un adulto que, por derecho o por
costumbre, tiene tal responsabilidad (ACNUR, 2011).


49 Este grupo se refiere a las personas menores de 18 años que han sido separadas de su padre, madre o de su tutor por derecho o por costumbre, pero no necesariamente
de otros familiares (ACNUR, 2011).




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mecanismos de la familia transnacional se trata de miti-
gar la vulnerabilidad que implica relacionarse a la distan-
cia, no por ello los conflictos cotidianos que resultan de
las relaciones de poder desigual al interior de los hogares
son ajenos a la realidad. De ahí que uno de los mayores
conflictos que debe ser abordado urgentemente son los
impactos emocionales producto del sufrimiento y el do-
lor que implica ser hijo a la distancia. Este tema demanda
acciones puntuales como la asistencia psicológica para
restablecer y asegurar el bienestar emocional de los niños
y niñas y su entorno familiar.


La adopción de nuevos roles como parte de las transfor-
maciones que experimenta la organización familiar tam-
bién depara algunos problemas, especialmente entre la
población adolescente. Por una parte la carga de trabajo
para las niñas y adolescentes se incrementa en la medida
en que deben atender a sus hogares como si fueran ma-
dres adultas, o en el caso de los varones asumir el rol de
padre y de proveedor del hogar cuando las remesas llegan
a faltar o son insuficientes. En ambos casos el derecho a
la educación puede ser vulnerado, truncando sus opor-
tunidades de vida a futuro y con esto la reproducción de
la misma práctica migratoria como única alternativa para
construir un mejor futuro para su familia. Asimismo, las
brechas generacionales que enfrentan estas nuevas fami-
lias –pues la mayoría de niños y niñas quedan a cargo de
sus abuelos—pueden originar conflictos entre ellos y sus
nuevos cuidadores, ya que son generaciones que ejercie-
ron sus roles paternos en una época distinta y desconocen
la realidad presente.


La vulneración de los derechos de la infancia en situación
de movilidad incrementa por la consolidación de los dis-
cursos de securitización que sustentan las políticas migra-
torias restrictivas de los Estados y que dificultan los proce-
sos de reunificación familiar por la vía formal. De ahí que,
muchos padres y madres ecuatorianos, especialmente en
Estados Unidos, deban acudir a la industria del coyoteris-
mo para, a través del cruce de rutas clandestinas, juntar a
su familia en el destino. No obstante, los riesgos que co-
rre la niñez y adolescencia al transitar estas rutas “ocultas”
son altamente violentos y peligrosos. Según las últimas
cifras que reporta el Censo de Población y Vivienda, casi
11.000 niños y niñas dejaron el país para emigrar hacia Es-
tados Unidos entre el 2001-2010. Debido a las característi-
cas de la política migratoria de este último país, podemos
sospechar que muy pocos serían los casos en que se logró
una reunificación familiar por las vías formales y que la
mayoría sucedieron en el contexto de la migración indo-
cumentada. La cuestión se vuelve aún más preocupante
si observamos que la salida de estos niños y niñas sobre
todo sucede desde las zonas del país donde la histórica
migración hacia Estados Unidos por rutas clandestinas es
ampliamente conocida. Desde Cañar y Azuay, por ejem-
plo, más del 70% de la niñez y adolescencia emigrante,
en el periodo 2001-2010, partió hacia Estados Unidos. De


avances, no sean penalmente imputables y por tanto su
destino no sea una cárcel sino una institución destinada
a su re-educación. Dentro de este sistema, las sanciones
que aplican los jueces de la niñez a los y las adolescentes
infractores son medidas socio-educativas –privativas o
no privativas en función de la infracción—para lograr su
re-inserción en la sociedad. Así, la creación de los Centros
de Internamiento de Adolescentes Infractores, CAI, para
la aplicación de medidas privativas fueron establecidos
como espacios que, a pesar de privar de la libertad a los y
las adolescentes, se pensaban como centros que procura-
ran su cuidado, protección y educación.


Siete años después de conseguido este importante avan-
ce, un nuevo giro institucional vuelve a levantar esperan-
zas sobre el tema. Con la creación del Ministerio de Justi-
cia y Derechos Humanos, la competencia administrativa
de los CAI ha pasado a ser responsabilidad de esta cartera
de Estado. En este escenario la propuesta de los CAI in-
tenta recomponer un nuevo modelo para la aplicación de
medidas socio-educativas –privativas y no privativas—
rescatando el principio de la protección integral de las y
los adolescentes que se encuentran en alguna situación
de conflicto con la ley penal. Así, el modelo pretende ac-
tivar los distintos niveles del sistema de protección para
restituir su derecho a la salud y a la educación, trabajar en
la construcción de vínculos afectivos con la familia o re-
ferentes, generar oportunidades ocupaciones-laborales y


igual manera, un 10% de ellos y ellas dejó el país teniendo
solo entre 5 y 11 años de edad, mientras que más del 80% lo
hizo durante la adolescencia, especialmente en las edades
tardías. Siendo que la mayoría de los emigrantes de esta
zona son hombres, gran parte de los que han dejado estas
provincias en la última década han sido los varones (ver
gráfico 37). De ahí que, al igual que las otras generaciones
de jóvenes emigrantes, para estos chicos continúe siendo
la emigración hacia el norte una respuesta a la ausencia
de oportunidades vitales en esta zona.


Según las cifras del Instituto Nacional de Migración de Mé-
xico, los niños y niñas migrantes ecuatorianos deportados
lideran la lista de países sudamericanos. Es más, entre el
2009 y el 2010 su número aumentó. Mientras en el 2009
cerca de 11 niños y niñas y adolescentes fueron deporta-
dos desde México por intentar cruzar clandestinamente
este país para llegar a Estados Unidos, en el 2010 el número
de deportados fue de 48 (Álvarez Velasco y Escobar Gar-
cía, 2010)50. Estos datos nos alertan sobre los cambios y los
riesgos a los que se exponen la niñez y adolescencia en el
presente, pues detrás de este tránsito casi siempre existen
redes de traficantes de personas que “habilitan” la migra-
ción indocumentada de niños, niñas y adolescentes bajo
la complicidad y el silencio de las autoridades migratorias
de todos los países por los que van transitando.


La vinculación de la niñez migrante a redes de tráfico y
trata de personas, explotación laboral y sexual, requiere
una de las mayores alertas, sin que existan instrumentos
legales o de política pública que puedan protegerlos. Es
importante señalar que la cuadruple condición migrante
del país pone sobre aviso acerca de la llegada de otras na-
cionalidades que podrían estar arribando al país a través
de estas redes, como ha sido el caso de adolescentes hai-
tianos o de otras nacionalidades que se muestran recien-
tes en nuestro territorio (DINAPEN, 2011).


2.3.5 Adolescentes en
conflicto con la ley


No cabe duda que los avances legales logrados desde la
Constitución de 1998 abrieron camino para alcanzar algu-
nas mejorías fundamentales, al menos a partir del discurso
y la normativa, en torno a la situación de la adolescencia
en conflicto con la ley. Las transformaciones plasmadas
en el Código de la Niñez devolvieron a estos chicos y chi-
cas marginados su condición como sujetos de derechos.
En concordancia con ello, y respetando los compromisos
de la CDN, el Código de la Niñez desarrolló un cuerpo es-
pecial de leyes y una justicia especializada—con jueces y
juzgados dentro del sistema de justicia que abolieron a
los tribunales de menores— y que, en definitiva, recono-
cieron a estos adolescentes como infractores y no como
delincuentes, pasando a ser juzgados bajo normativas y
procedimientos particulares. De ahí que, gracias a estos


trabajar sobre la autoestima para construir proyectos de
vida (Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos,
2011). Como parte de estas transformaciones, de otro lado,
se ha generado un nuevo reglamento para los CAI que in-
tenta ordenar y establecer códigos de convivencia y res-
peto entre el personal que trabaja en estos centros y los
adolescentes, precautelando ante todo la protección de
los chicos y chicas.


Aún cuando estos avances los protegen desde el marco
legal, primero por excluirlos de un mundo delincuencial,
segundo por juzgarlos con otros criterios y tercero por
recluirlos en espacios que, en primera instancia, son de
carácter educativo, esta protección todavía es débil. Con
demasiada frecuencia, tal como sugerirán Agudo Sanchíz
y Castro Neira en el capítulo siguiente, las representacio-
nes estereotipadas en torno a la relación joven y violencia
constantemente permean las relaciones estatales y socie-
tales para entablar formas de relacionamiento violentas
contra estos chicos y chicas, que despliegan acciones que
niegan permanentemente su condición como sujetos de
derechos (Agudo y Castro, 2011).


De lo contrario cómo comprender que, en su mayoría es-
tos chicos y chicas infractores provengan de los estratos
populares y más pobres del país, con bajos niveles educa-
tivos – sin secundaria o en los peores casos ni la prima-
ria— y sin vínculos afectivos con sus familias. Si bien este 50 En 2009, se deportaron 4.011 migrantes centroamericanos menores de 17 años y tan sólo 32 provenientes de América del Sur. De esos 13 eran de Ecuador. Once de los 13


eran ecuatorianos-as deportados que tenían entre 12 y 17 años, y sólo en dos casos sus edades estaban entre los 0 y 11 años. Cinco de los trece era migrantes acompañados,
mientras que la mayoría, viajaban solos. Llama la atención que en 2010, nuevamente Ecuador ocupó el primer lugar entre los países sudamericanos. A lo largo de este año
se deportaron 3.564 adolescentes centroamericanos entre 12 y 17 años; frente a 67 sudamericanos. De estos últimos 48 eran ecuatorianos menores de 17 años. De ese
total, 24 viajaban no acompañados y 14 estaban acompañados. De los 48 deportados, 38 tenían 12 y 17 años y 10 eran menores de 11 años (INM, 2010 en Álvarez Velasco
y Escobar Velasco 2010).


Hombre Mujer


0


1000


2000


3000


4000


5000


Menores
de 1 año


1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17


113


84


4.834


3.534


Fuente: CPV, 2010. Elaboración: ODNA, 2011.


Gráfico No. 37 Niñez emigrante, 2010 (Número de niños, niñas y adolescentes emigrantes)




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1
1


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perfil no deslinda la responsabilidad de sus actos, tampo-
co resulta justo construir a partir de ellos y ellas a los “cul-
pables” de la violencia, cuando, en gran medida han sido
las acciones del Estado y la sociedad ecuatoriana las que
han habilitado trayectorias de vida construidas desde los
márgenes, la exclusión y la violencia.


Una vez que se convierten en infractores estas formas de
exclusión se reflejan desde la normativa y la institucio-
nalidad, siendo la misma ley la que reproduce su margi-
nalización y su estigmatización. Así, se ha podido com-
probar que los servicios de justicia siguen confundiendo
sus competencias al juzgar a los adolescentes infractores
(UNICEF, 2008). Los jueces de la niñez muestran menos
interés en juzgar los casos de infractores e incluso algunas
vacios que deja el Código de la Niñez y Adolescencia dan
cabida para que se violen las garantías procesales básicas
de estos adolescentes (UNICEF, 2008)51.


Asimismo, los recursos humanos trabajando en los ser-
vicios y la infraestructura de los centros presentan gra-
ves carencias. Las prácticas judiciales no han logrado ser
transformadas sustancialmente. El personal que atiende
en los juzgados no modifica sus conductas y si a ello se
añade la débil capacitación y preparación para asumir las
responsabilidades que demanda el Código de la Niñez –
tales como las formas escritas de llevar el proceso, mala
conducción de las audiencias, la no comprensión de la
oralidad y de las medidas socio-educativas— los resulta-
dos que tenemos son muy pobres. Por ejemplo, la mayor
parte de las propuestas para trabajar con este grupo de
adolescentes consiste en mantenerlos en detención hasta
que sean juzgados, periodo que no debería exceder más
allá de tres meses, pero que con frecuencia suele prolon-
garse por las deficiencias del sistema judicial y el irrespeto
a las normas. En el 2010, de los 500 adolescentes ingre-
sados en los once CAI del país, menos de la mitad había
recibido sentencia por su infracción (Dirección de Admi-
nistración de Centros de Adolescentes Infractores, MJDH,
2011). Tampoco se cuenta con la formación de profesio-
nales especializados para trabajar con los niños y niñas en
situaciones conflictivas que permita acompañar sus pro-
cesos de re-inserción. Por otra parte, la limitada oferta de
los servicios de operadores de justica –en el país existen
solo cuatro juzgados responsables para solventar los casos
de adolescentes infractores—, sumado a los inapropiados
lugares para desarrollar el trabajo en los juzgados, colocan
serias dificultades para llevar adelante los modelos de in-
tervención previstos (UNICEF, 2008).


Aún cuando los CAI fueron concebidos como espacios
que aseguren el cuidado, la protección y educación de los
adolescentes, como señala el reporte del Consejo Nacional
de Control y Substancias Estupefacientes y Sicotrópicas,
CONSEP, éstos en su mayoría son centros penitenciarios
donde los adolescentes son constantemente vigilados y
castigados y donde se replican formas de violencia (CON-
SEP, 2011: 59). Las serias deficiencias en sus infraestructu-
ras –son establecimientos que fueron construidos en los


cumplimiento del Estado de derecho. Los cambios en las
familias, la inserción del país en los circuitos migratorios,
las dificultades que enfrentan las familias para garantizar
su reproducción social, las nuevas dolencias en la salud, la
trata y la explotación sexual o laboral, y la incomprensión
de que el concepto de la niñez es relacional, han impacta-
do directamente sobre la vida de nuestra infancia. Por ello,
la violencia, la pobreza, la desigualdad, la exclusión esco-
lar, la malnutrición, el abuso, la explotación y el maltrato,
condiciones en las que crecen miles de niños, niñas y ado-
lescentes en nuestro país, especialmente aquellos que resi-
den en las zona más marginadas y/o que pertenecen a los
grupos sociales olvidados, continúa marcando sus vidas.

De cara al término de la primera década del siglo XXI los
desafíos que demanda la niñez y la adolescencia de nues-


sesenta y setenta que no han recibido un mantenimiento
adecuado—, también constituye un problema. En su gran
mayoría los CAI son entornos nada saludables e inade-
cuados, sin servicios básicos garantizados e incluso don-
de existen condiciones de hacinamiento –como es el caso
del CAI de Guayas— (CONSEP, 2011). Estas situaciones
conjugadas con la débil presencia de programas, la falta
de personal especializado y de una respuesta interminis-
terial para atender a las demandas de las y los adolescentes
y sus familias, impiden que se puedan aplicar las medidas
socio-educativas que dictaminan los jueces. El modelo
generado, en suma, aún no logra institucionalizarse, he-
cho que evidencia la débil protección y garantía de los de-
rechos dentro del marco que nos hemos planteado.


De ahí que sea cuestionable y condenable que como alter-
nativa a “detener” el incremento de la violencia en nuestra
sociedad se intente, a partir de la propuesta del Código Or-
gánico Integral Penal, bajar la edad de inimputabilidad pe-
nal de los adolescentes a los 16 años de edad (Proyecto de
Ley del Código Orgánico Integral Penal, 2011), en lugar de
que el Estado refuerce la creación de mecanismos y con-
diciones que habiliten la garantía de sus derechos socia-
les, económicos y culturales. Pues si no se logran cambios
sustanciales de carácter social y económico de sus espa-
cios vitales poco o nada habremos cambiado sus vidas.


3- Conclusiones
El análisis hecho a lo largo de este capítulo ha pretendido
dar cuenta de cómo, en estos 20 años después de la firma
de la CDN, ha transcurrido la vida de la infancia y adoles-
cencia en nuestro país. Dicho repaso nos lleva a afirmar
que la comprensión del tema de la infancia tuvo como te-
lón de fondo la ruptura entre la política económica y so-
cial impulsada por el paradigma neoliberal. Los resultados
de ello arrojan un comportamiento desigual en la garan-
tía de los derechos que ha sido confirmado con los datos
presentados. Avances y tensiones en las vidas de los ni-
ños, niñas y adolescentes como resultado del acompaña-
miento o desacompañamiento de las políticas públicas a
sus realidades cotidianas. A pesar de los importantes giros
dados desde la recuperación del Estado, en el último lus-
tro, todavía quedan puntos irresueltos y poco claros en el
cumplimiento de los derechos de la infancia ecuatoriana.


Como lo muestran algunos indicadores sociales, es inne-
gable que en estos 20 se han conseguido varios avances
a través del accionar público: la mortalidad de la niñez e
infantil descendió considerablemente; incrementó nota-
blemente la asistencia al sistema educativo de la niñez en
edad escolar, y últimamente de los y las adolescentes; se
redujo importantemente el trabajo infantil y la pobreza ex-
trema por ingreso; mejoraron las condiciones básicas de
vida de la niñez y sus familias; y, sobre todo, se saldaron
pendientes jurídicos frente a la doctrina de los derechos
humanos, en especial los de la infancia. No obstante, exis-
ten grandes pendientes que se inscriben en el contexto de
un país pobre, desigual y que impide efectivizar el pleno


tro país son enormes y requieren de respuestas y acciones
integrales y coordinadas entre todos los actores involu-
crados. De ahí que la prioridad sea la construcción de po-
líticas públicas que hagan realidad los derechos humanos
en la cotidianidad de las vidas de los y las ciudadanas, en
especial de los niños, niñas y adolescentes, particular-
mente de aquellos y aquellas con sus derechos amenaza-
dos o vulnerados. Pues si, parafraseando a Danani (2004),
las sociedades se construyen en función de los principios
que orientan a las políticas sociales (Danani, 2004), bajo
los nuevos principios de la Constitución del 2008 –donde
se establecen las pautas para construir un verdadero Es-
tado garante de derechos—es posible apostar por dicha
transformación y construir una sociedad donde la garan-
tía de los derechos de sus ciudadanos sea una realidad que
se teja a lo largo de toda su vida.


51 Por ejemplo, el propio Código de la Niñez le da la competencia al mismo juez para que califique los méritos de la acusación en lugar del Procurador de Adolescentes luego
de que ha conocido el caso y se ha formado un criterio, es decir que es el mismo juez el que procede al juzgamiento del adolescente comprometiendo su imparcialidad
(UNICEF, 2008).




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Monitoreando el cumplimiento de los derechos


¿Puede medirse el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes? ¿Es posible elaborar una
medida que identifique el estado actual de sus derechos y refleje cambios en los años siguientes? ¿Puede
compararse la situación de la niñez y adolescencia en los distintos territorios del país? Estas fueron algunas de
las apremiantes preguntas que desafiaron al Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia, ODNA,
para que junto a UNICEF, propongan una metodología que permitiera evaluar en el tiempo, según la legislación
nacional e internacional, y de acuerdo al ciclo vital, el cumplimiento de los derechos de la infancia. Así, hace
una década, surgieron los Índices de Cumplimiento de los Derechos, IDNs, como medidas que pretenden
reflejar la situación de los derechos de la niñez “en los hechos”.


Los IDNs sintetizan varias estadísticas en una medida simple. Los derechos de la infancia, según ciclo vital,
están representados por la combinación de tres indicadores sociales que se transforman en un índice que
se expresa en una escala de 0 (deficiente) a 10 (sobresaliente). Esta calificación permite comparar el nivel de
cumplimiento de derechos de acuerdo a la realidad de distintas regiones, provincias o grupos sociales. Esta
medida la integran el: IDN-1 Primeros años (0 a 5 años); IDN-2 Edad escolar (6 a 11 años) e IDN-3 Adolescentes
(12 a 17 años).


El propósito fundamental de este índice, además de describir los resultados del desarrollo social que ha lo-
grado nuestro país, es utilizar la información para crear una visión optimista de una sociedad que puede im-
pulsar el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia. La intención que está por detrás es reflejar
si el Estado, las familias, las comunidades y las instituciones sociales a lo largo del tiempo han cumplido sus
obligaciones para crear mecanismos jurídicos y mantener los servicios y programas sociales necesarios para
garantizar los derechos de la niñez y de la adolescencia.


Si bien los indicadores seleccionados para los IDNs contaron siempre con mediciones claras, rigurosas y com-
parables, los cambios en las fuentes de información o la disponibilidad de información, ocurridas a lo largo
de los últimos años, han generado desafíos para lograr sostener su medida en el tiempo. Por una parte, las
mejorías notables en mantener series periódicas a través del Sistemas de Encuestas de Hogares por parte del
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, ha permitido contar con información más rigurosa y perió-
dica para monitorear, por ejemplo, la incidencia de la exclusión escolar en los adolescentes y los niños y niñas
de 5 años; así como el analfabetismo de mujeres en edad fértil. Por otra, y de manera contraria, la interrupción
en la producción de las estadísticas educativas, que constituían una fuente de información vital para medir
el tránsito de la niñez hacia la secundaria, significó una modificación en el IDN-2, que actualmente mide la
incidencia de la exclusión en el derecho a la educación para los niños y niñas de 11 y 12 años. Igualmente, la
ausencia de una Encuesta de Niñez y Adolescencia, en estos últimos 7 años, que permita establecer si existen
o no variaciones en los modos de relacionamiento al interior de la familia, entre padres y niños-as, a través
de las formas de crianza violentas y el tiempo no compartido entre padres e hijos, no ha permitido al ODNA
monitorear de manera periódica estos cambios al interior de la familia.


De ahí que, a partir del 2006, se haya interrumpido la serie establecida desde el 2002 y se haya determinado
un nuevo corte de tiempo que inicia en el año 2004. Además, la dificultad para obtener información provincial
en algunos indicadores –crianza violenta, tiempo no compartido con los padres y desnutrición– ha dificultado
el monitoreo de los derechos de la infancia y de la adolescencia en los niveles provinciales. Es más una nueva
medida al 2010, ya con estas variantes incluidas, sólo pudo llevarse a cabo por el apoyo de diversas organiza-
ciones que trabajan en torno a los derechos de la infancia –Save the Children, Plan International, CARE, ONU-
Mujeres y UNICEF– que junto al ODNA levantaron la Primera Encuesta Nacional de la Niñez y Adolescencia
–ENNA– de la sociedad civil. A pesar de estos limitantes, el ODNA ha continuado su tarea de vigilancia y a partir
de este nuevo corte de tiempo, es posible obtener información que nos permite responder a la siguiente inte-
rrogante: ¿cuál es el grado de compromiso del país frente al cumplimiento de las normativas internacionales y
nacionales que velan por los derechos de la niñez y la adolescencia?


A continuación se revisa el monitoreo que el ODNA ha hecho en estos últimos cuatro años en torno al IDN-1;
IDN-2 y el IDN-3.


IDN-1 Primeros Años


Los derechos de los niños y niñas en sus primeros meses y años de vida significan más que asegurarles su
supervivencia. Combatir los riesgos de muerte temprana es una responsabilidad de la sociedad y sus insti-
tuciones. Sin embargo, también lo es asegurarles una vida digna de buena calidad y las oportunidades para
desarrollar sus capacidades de tal modo que puedan desenvolverse físicamente, pensar, sentir y relacionarse
con los demás. La supervivencia, el crecimiento y el desarrollo de la niñez son eventos simultáneos. Así, una
relación activa y concertada entre estos tres aspectos es el desafío para asegurar a los niños y niñas el mejor
comienzo posible en sus vidas. Por ello, para calificar el cumplimiento de los derechos de la primera infancia a
lo largo de estos años, el ODNA se ha hecho las siguientes preguntas: 1) ¿cuántos niños y niñas mueren antes
de cumplir 5 años de vida?, 2) ¿cuántos niños y niñas no han crecido lo suficiente para su edad?, y, 3) ¿cuántos
niños y niñas carecen de condiciones propicias para su desarrollo intelectual y emocional?


Entre el 2004 y el 2010, el país ha tendido a mejorar este indicador. Así, en este periodo la mortalidad de la
niñez se redujo de 23.8 por mil nacidos vivos a 16 en el 2010. También el número de niños y niñas menores de
5 años que no crecen lo suficiente para su edad, decreció del 26% al 23%, y se redujo el analfabetismo entre
las mujeres en edad fértil (15 a 49 años) de 4 a 3%. Igualmente, el porcentaje de niños y niñas menores de 5
años que no están en el sistema escolar ha experimentado un notable descenso al pasar de 22% al 11%.Sin
embargo, estos progresos ocurrieron a ritmos dispares al interior del país. Por ello, la calificación que obtienen
las tres regiones es desigual: mientras a nivel nacional, y en la región Costa, la calificación obtenida es de 6.6 y
6.2 sobre 10, respectivamente, las regiones serrana y amazónica se mantienen rezagadas, especialmente ésta
última obteniendo una calificación de 5.4 y 2.6, respectivamente.


Gráfico No. 1 IDN-1: Primeros años (0 a 5 años) (Sobre 10 puntos) 2004-2010


2008 201020062004


0


2


1


3


5


7


9


4


6


8


10


AmazoniaSierraCostaPaís


4.7
5


5.2


6.6


5.3
5.6 5.7


6.2


4.1


4.6


4.8


5.4


2.5 2.6 2.6


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011.




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Gráfico No. 2 ¿Qué explica la calificación del IDN-1?– Nacional 2004-2010


2008 201020062004


0


10


5


15


25


35


45


20


30


40


50


analfabetismo en edad fertil
(% mujeres de 15 a 49 años)


No asistencia niños-as
de 5 años


Desnutrición crónica
(%niños-as menores de 5 años)


Tasa mortalidad niñez
(por mil nv)


23.8


21.8


18.2


16


26.1 26.1 25.9


22.5 22.3
21.1 21.1


11


4.8 4.5 4.5
3.2


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: Los indicadores presentados utilizan las siguientes fuentes de información: Tasa de mortali-
dad en la niñez, INEC; Estadísticas vitales 2002-2008. Desnutrición crónica: INEC, ENEMDUR 2004 y ECV 2006. No asistencia de niños-as 5 años y
analfabetismo mujeres en edad fértil (ENEMDUR 2004, 2006, 2009).


IDN-2: Edad escolar


Durante la edad escolar, el cumplimiento de los derechos de la niñez, en gran medida, es una cuestión de
calidad de vida. En esta edad las amenazas son varias: un sistema educativo desigual y poco eficiente, una
cultura comunitaria que acepta formas de relacionamiento violentas, y una sociedad en la que la interacción
entre padres e hijos es escaza. Por ello, para saber cuánto se cumplen los derechos de los niños y niñas en su
segunda etapa de vida, el ODNA se ha planteado las siguientes preguntas: 1) ¿cuántos niños y niñas de entre
11 y 12 años se encuentran excluidos del sistema escolar?, 2) ¿cuántos niños y niñas no comparten actividades
recreativas con sus padres?, y, 3) ¿cuántos niños y niñas crecen en hogares bajo una cultura del maltrato?


A lo largo de 6 años de monitoreo, es desalentador observar cómo el IDN-2 no muestra ninguna mejoría. Es
decir, que es necesario un llamado de atención frente a la desprotección de la niñez en edad escolar. Una de
las evidencias más preocupantes es la presencia constante de las relaciones maltratantes entre padres e hijos.
Más de la mitad de los niños y niñas recibe algún tipo de castigo físico y/o psicológico, y el 12% no comparte
tiempo libre con sus padres. Sin embargo, donde se observan mejorías es en el descenso de niños y niñas
excluidos del sistema escolar: en estos años la cifra se ha reducido del 8% al 4%. De ahí que, en estos 6 años,
a nivel regional y nacional se hayan registrado limitadas mejorías: la calificación obtenida en la Sierra, en la
Amazonía y en el promedio nacional no alcanzan ni el 4 sobre 10.


Gráfico No. 3 IDN-2: Edad escolar (6 a 11 años) (sobre 10 puntos) 2004-2010


0


2


1


3


5


7


9


4


6


8


10


AmazoníaSierraCostaPaís


3.3
3.8


3.7


4.1


3


3.5


2.6


3.5


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011.


Gráfico No. 4 ¿Qué explica la calificación del IDN-2?– Nacional 2004-2010


20102004


0


20


10


30


50


70


90


40


60


80


100


Crianza con maltrato
(% niños-as de 6 a 11 años)


Actividades no esparcimiento
(% niños-as de 6 a 11 años)


Exclusión del sistema educativo
(%niños-as de 11 y 12 años)


7.5
3.4


11.9 9.8


52.2 53.5


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: Los indicadores presentados utilizan las siguientes fuentes de información: Actividades de
esparcimiento no compartidas con los padres y crianza con maltrato INEC, ENEMDUR 2004 y ODNA et. al. ENNA 2006. Exclusión del sistema
educativo (ENEMDUR 2004, 2006, 2009).




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IDN-3. La adolescencia


El período de la vida que va entre los 12 y los 17 años está marcado por profundos cambios en el cuerpo, en
la forma de ver el mundo y a los demás. Esta es una etapa de transición, llena de promesas, pero también de
inseguridades, peligros y desafíos. El inicio de la vida adulta depende, en gran medida, de las garantías y opor-
tunidades que el Estado y la sociedad ofrezcan a los adolescentes para avanzar en su desarrollo intelectual y
emocional y en definir sus proyectos futuros. Para monitorear todas estas garantías, a lo largo de estos 6 años,
el ODNA se ha preguntado: 1) ¿cuántos adolescentes se encuentran excluidos del sistema educativo?, 2)¿qué
proporción de muertes de adolescentes son evitables, es decir no se deben a enfermedades o causas biológi-
cas?, 3) ¿qué proporción de los nacimientos anuales son de madres adolescentes?


Al igual que en el IDN-2, la calificación que obtiene el país es deficiente: sólo llegamos a 3.7 sobre 10. Si bien
en la Amazonía los IDN-3 mejoran un poco, 4.2 sobre 10, y en la Costa, 3.8 sobre 10; en la Sierra éstos des-
cienden a 3.6 sobre 10. Esta calificación nada alentadora se explica a partir del incremento en las muertes por
causas evitables que, actualmente, alcanza el 35%. Asimismo los embarazos de madres adolescentes han ido
en ascenso para ubicarse en el 7%. La única mejoría que se observa en estos años, se relaciona con el derecho
a la educación, siendo menor la incidencia en la exclusión del sistema educativo entre los adolescentes, pues
este indicador ha caído a la mitad. De ahí que, la igualdad de oportunidades para enfrentar la vida adulta sea
todavía un pendiente que tanto el Estado como la sociedad mantienen con los adolescentes.


Gráfico No. 5 IDN-3: Adolescencia (12 a 17 años) (sobre 10 puntos) 2004-2010


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2


1


3


5


7


9


4


6


8


10


AmazoniaSierraCostaPaís


3.6


3.3


3.6 3.7 3.7


3.3
3.5


3.8
3.6


3.3


3.7 3.6


4
4.2


3.9
4.2


2008 201020062004


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011.


Gráfico No. 6 IDN-3: Adolescencia (12 a 17 años) (sobre 10 puntos) 2004-2010


0


10


5


15


25


35


45


20


30


40


50


Exclusión del sistema educativo
(% adolescentes 12 a 17 años)


Muertes evitables
(% muertes registradas en adolescentes)


Partos en adolescentes 12-17 años
(% nacimientos registrados)


6.5 6.2


7.2 7.2


30


35.5 35.4 35.4


23.2


20.7


17.4 16.3


2008 201020062004


Fuente: ODNA 2011. Elaboración: ODNA, 2011. Nota: Los indicadores presentados utilizan las siguientes fuentes de información: Partos en adoles-
centes, INEC; Estadísticas vitales 2004-2008.Muertes evitables: INEC, Estadísticas de defunción 2004-2008. Exclusión del sistema educativo INEC;
ENEMDUR 2004, 2006, 2009).


A casi una década de mantener el monitoreo de los derechos, los IDNs dejan entrever que, en términos gene-
rales, el mayor avance en el cumplimiento sucede en la infancia de los primeros años, es decir, entre los niños
y niñas de 0 a 5 años. Al pasar revista por el nivel nacional y regional (exceptuando a la región Amazónica) es
posible confirmar este hecho. Sin embargo, el camino por recorrer es todavía largo, pues la desnutrición cróni-
ca continúa marcando con demasiada intensidad un desigual inicio temprano de la vida de la población entre
0 y 5 años, especialmente en la Sierra y en la Amazonía. Por otra parte, vale la pena reflexionar si los indicado-
res que intentan aproximarse a medir el derecho a la inteligencia emocional y cognitiva resultan suficientes, al
considerar únicamente el porcentaje de niños y niñas de 5 años fuera del sistema escolar y el analfabetismo
de las mujeres en edad fértil. A pesar de que el país ha logrado grandes avances, hace falta asegurar el pleno
cumplimiento de los derechos de la infancia.


Por el contrario, los avances logrados en los primeros años, lastimosamente no se reflejan en la edad esco-
lar y en la adolescencia. Como se comprobó, en estos grupos el maltrato infantil, las muertes violentas, las
deficiencias del sistema educativo y el trabajo infantil siguen presentes. Todo parecería indicar, que una vez
que se alcanzan ciertos derechos a la supervivencia, el resto de derechos se limitan, sobre todo, aquellos que
se refieren a crecer libres de violencia. Las interrogantes que develan las cifras, colocan nuevos desafíos al
ODNA para continuar en esta inmensa e importante tarea de comunicar cómo el Estado y la sociedad cum-
plen con los compromisos internacionales y nacionales para cuidar de los derechos de la infancia y adoles-
cencia ecuatoriana.




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Parte IV


Riesgos presentes
y futuro:


Violencia e infancia




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Estado, sociedad y violencia en niños, niñas y adolescentes
Reflexiones desde perspectivas cualitativas de lo social


Alejandro Agudo Sanchíz / Yerko Castro Neira


Al hablar aquí de violencia y niñez en el mundo con-temporáneo, intentaremos responder a la siguien-te cuestión: ¿Desde cuáles puntos de vista hacerlo
para construir una mirada más general y probablemente
más profunda hacia estos temas? Partimos de la idea de
que la violencia hacia los niños, niñas y adolescentes se
ha naturalizado al punto de volverse prácticamente in-
visible, a menos que aparezca en las grandes escenas del
crimen y la desgracia. Y aun así, incluso en escenarios de
guerra declarada y no declarada, en conflictos armados y
en crímenes en “tiempos de paz”, el sufrimiento de miles
de infantes escapa a menudo a los inventarios oficiales o
a los análisis que se hacen a partir de éstos. No se trata
sólo del número de muertos, huérfanos o desplazados,
sino además de las pesadillas, el miedo y otras secue-
las que no figuran en las estadísticas pero que muestran
cómo en muchos casos a los niños, niñas y adolescentes
se les violenta el derecho a la vida, a jugar, a educarse y a
desarrollarse en un ambiente protegido y en paz. Así, la
violencia no es sólo política y no consiste meramente en
agresiones físicas directas, sino que además reviste com-
plejas dimensiones que tienen que ver con desigualdades
socioeconómicas seculares, con pequeños infiernos co-
tidianos que llegan a naturalizarse como parte de la exis-
tencia normal del individuo y con acciones cargadas de
significado que suponen atentados a la persona, a la dig-
nidad y al sentido del valor propio.


Reflexionar sobre la niñez y adolescencia en situaciones
de violencia, por supuesto, nos compromete a reconocer
la necesidad de ir más allá de meros ejercicios intelectua-
les. Hacerlo, y proponer vías para la solución de problemas
concretos, es el inicio necesario de todo camino de cons-
trucción de sociedades mejores y más sanas. Con este ob-
jetivo en mente, intentaremos dar cuenta de las dimen-
siones de la violencia mencionadas arriba no sólo a través
de discusiones conceptuales, sino mediante el empleo de
casos ilustrativos procedentes de diversos países de Amé-
rica Latina. Nuestro propósito es aportar elementos para
reflexionar en especial sobre el caso de Ecuador; creemos
que la relación entre Estado, violencia y niñez en este país


puede contextualizarse y comprenderse mejor a través de
lo que ocurre en otras latitudes del continente.


Asimismo, mediante dichos casos y ejemplos, haremos
referencia al enfoque cualitativo y hablaremos de sus for-
talezas para desentrañar las tramas de diversas dimensio-
nes sociales y culturales que confieren poder y significado
a la violencia. Una perspectiva críticamente interpretativa,
por ejemplo, revela a los censos, a los registros oficiales y a
la “evidencia” en que se basan las políticas públicas como
muestras de lo que en una sociedad se considera lo sufi-
cientemente valioso como para contarlo o registrarlo, y no
como fuentes de información objetivas y políticamente
neutras. En este sentido, los funcionarios y agentes loca-
les del Estado pueden contribuir a la normalización de la
violencia hacia los niños, niñas y adolescentes mediante su
indiferencia ante formas cotidianas de sufrimiento (morta-
lidad infantil, hambre, enfermedad, desesperanza y humi-
llación). La antropología, con sus técnicas de investigación
cualitativa –observación participante, estudios de caso y
testimonios individuales– nos lleva a una inmersión com-
prometida con los mundos de vida de la gente, mantenien-
do un diálogo abierto con ella. Ésta es una forma de evitar la
frialdad y el registro de hechos “objetivos” que a menudo se
convierten en estadísticas y modelos socio-demográficos,
contribuyendo así a la invisibilidad de la violencia hacia ni-
ños, niñas y adolescentes en muy diversos contextos.


1. Las dimensiones de la
violencia y sus implicaciones
para la infancia.


Las violencias se encuentran en un continuo
proceso de mutación. (Ferrándiz y Feixa, 2004: 159)


En nuestra opinión las violencias son un capítulo, y no
menor, de las sociedades contemporáneas. Ellas nos in-
forman sobre el modo en que éstas se construyen, sobre
sus fisuras y sus puntos de inflexión; son, en definitiva,


claves para la definición contemporánea del mundo1. La
centralidad de la violencia en la vida social–y ésta es su
primera paradoja–aparece sin embargo escasamente
analizada y comprendida de modo reflexivo y serio. Al
contrario, la mayor parte de las veces la observamos car-
gada de significados orientados más por el alarmismo, el
dramatismo de los medios y las visiones apocalípticas que
construyen poderosas imágenes que orientan el sentido
común de nuestras poblaciones. No obstante, como afir-
mó Geertz (1983: 84, citado en Theidon, 2007: 4), el sen-
tido común no es lo que la mente despejada de ideología
aprehende espontáneamente, sino lo que la mente colma-
da de presuposiciones concluye. Cuando la violencia es
asociada con el mundo de los niños, niñas y adolescentes,
tampoco escapa a esta superficialidad y des-compromiso.
Pareciera ser más fácil construir representaciones vagas
y difusas de su presencia y gravedad que atender a ella de
modo profundo y transformador. Entonces, ¿qué dimen-
siones específicas de la violencia la hacen cobrar especial
importancia entre la niñez y la adolescencia?

La Organización Mundial de la Salud, OMS, en una defi-
nición de carácter holístico, ha propuesto que la violencia
implica: a) el uso intencional de la fuerza; b) dirigida con-
tra uno mismo, otra persona, grupo o comunidad; c) cuya
intención es causar daño físico o psíquico; y d) construida
socio-culturalmente y situada en un tiempo y un espa-
cio históricos específicos (OMS, 2003 citado por Ferrán-
diz y Feixa, 2004: 161). A esta descripción puede añadirse
la distinción realizada por Philippe Bourgois: la violencia
simbólica alude a las humillaciones introyectadas y a las
inequidades legitimadas (con el consentimiento incons-
ciente de los desfavorecidos), a menudo provocadas por las
desiguales formas de organización política y económica
que constituyen la violencia estructural; éstas pueden así
diferenciarse de la violencia política administrada por las
autoridades y por los que las confrontan mediante la resis-
tencia armada, y de las prácticas y expresiones de la violen-
cia cotidiana a nivel doméstico e interpersonal (Bourgois,
2004: 426; citado en Ferrándiz y Feixa, 2004: 162-163). Leída
de estas formas, la violencia aparece como un fenómeno
con posibilidades de frecuente presencia en las relaciones
sociales, especialmente–como indican otras perspectivas
–en contextos caracterizados por fuertes desequilibrios de
poder (Corsi, 1999; citado por Azaola, 2009: 227). Y, si de
desequilibrios de poder hablamos, en el caso de la niñez
esta expresión adquiere una fuerza inusitada. Las desigual-
dades físicas, de jerarquía y de capacidad para la protección
propia han sido un factor clave en las distintas violencias
sufridas tanto por menores de edad provenientes de las cla-
ses más desfavorecidas como por aquellos otros que han
tenido una existencia supuestamente mejor.


También insistiremos en que la violencia es parte de nues-
tro mundo social, al cual impregna y atraviesa unas veces
de modos sutiles y otras veces, permítasenos la redundan-
cia, violentos. Su cotidianidad, sin embargo, ha sido ocul-


tada precisamente por las imágenes que parecen hablar
de violencia sólo cuando estamos frente a evidencias grá-
ficas, ante un sorprendente tropel de representaciones de
horror y terror conjuntos. No obstante, los estudios serios
sobre la violencia proponen la idea de que ésta es mucho
más usual de lo que podemos aceptar, porque, “¿Al hablar
el lenguaje del terror no estamos nosotros también inten-
tando ocultar y absorber la violencia de nuestro mundo
inmediato, el de nuestras universidades, lugares de tra-
bajo, calles, ‘shoppings’ e incluso el de nuestras familias,
donde, como en los lugares de trabajo, el terror es como lo
cotidiano?” (Taussig, 1995: 26-27).


Lo último cobra asimismo una relevancia especial en el
caso de la infancia y la adolescencia. Frente a las mismas,
muchas violencias diferentes aparecen como normales,
como tradicionales y como parte de ese habitus que llega
a constituir una imagen generalmente aceptada acerca de
los niños, niñas y adolescentes2. De acuerdo con Azaola,
sin embargo, fueron los estudios realizados en la década
de 1970 los que permitieron desterrar dos mitos funda-
mentales relacionados con lo anterior. El primero era que
la violencia doméstica resultaba un asunto raro que ocu-
rría en unas cuantas familias y, el segundo, que era pro-
ducto de trastornos psicopatológicos en los sujetos que
la ejercían. Dichos estudios permitieron comprender que
éste era en cambio un problema mucho más común de lo
que se pensaba y que “podía más bien explicarse como un
patrón de conducta normal desde el punto de vista esta-
dístico, y respaldado por los valores culturales y estereo-
tipos que refuerzan jerarquías de género y edad” (Azaola,
2009: 226, citando a Corsi, 1999, y a Gelles, 1990).


Ésta es, sin dudarlo, otra paradoja importante de la vio-
lencia. En relación con la niñez y adolescencia la última
puede concebirse, con frecuencia, como algo en cierta
forma normal, asumiéndose muy fácilmente que varias
de sus expresiones cotidianas son parte de un asunto más
bien privado o doméstico, pocas veces asociado con una
cuestión de predisposiciones o patrones de la sociedad en
general. Por el contrario, cuando esta violencia sí emer-
ge como patología social, lo hace en forma de notas pe-
riodísticas sensacionalistas y de temores colectivos ante
“alarmantes incrementos de actos violentos” por los que
los adolescentes aparecen a menudo culpabilizados.


Lo anterior cobrará especial relevancia cuando discuta-
mos los nexos entre el Estado, la familia y la violencia en
el siguiente apartado. Baste señalar aquí la advertencia de
Michael Taussig (1995) acerca de la habitual dimensión hi-
giénica de las funciones estatales, consistente en expurgar
lo sucio y lo criminal de la sociedad. El problema reside en
la manera en que las sociedades van definiendo lo sucio
y presumiblemente criminal, puesto que aquí puede ca-
ber una amplia gama de experiencias humanas: “Prostitu-
tas, homosexuales, comunistas, guerrilleros izquierdistas,
mendigos y lo que creo que se puede denominar como la


1 Eric Wolf (2001) llegó a sostener que podíamos conocer mejor a las culturas y a las sociedades si las mirábamos en sus situaciones extremas, en momentos donde la violencia
tomaba, por así decirlo, el control de la marcha y el rumbo de los sistemas sociales.


2 El concepto de “habitus” adquirió especial relevancia a partir de los trabajos de Pierre Bourdieu (1991). Tan sólo para una definición general, diremos que en el trabajo de este
autor el habitus articula lo individual con lo social y alude a los esquemas o sistemas de disposiciones duraderas y transferibles por medio de los cuales percibimos el mundo
y actuamos en él. De esta manera, estamos predispuestos a pensar y a creer de determinados modos por la acción de fuerzas sociales históricas.




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oscura masa amenazante de los pobres sin derechos, lo
cual implica, si se lo piensa bien, que no queda demasia-
da gente en el mundo superior” (Taussig, 1995: 42). Como
veremos con respecto a los casos de México y Ecuador, no
obstante, la tarea higiénica del Estado queda en entredi-
cho cuando se torna muy difícil separar lo que es una po-
lítica de seguridad ciudadana de una franca manipulación
con consecuencias potencial o actualmente desastrosas
para decenas de miles de niños, niñas y adolescentes.


Al hablar de los últimos en los distintos apartados de este
trabajo, insistiremos en la estrecha relación existente en-
tre la violencia y las condiciones socio-económicas. Hay
muchos estudios que refuerzan nuestro planteamiento.
Por ejemplo, en un libro acerca de la violencia en Ecuador,
José María Tortosa llama nuestra atención sobre un artí-
culo publicado por Ignacio Ramonet en Le Monde diplo-
matique (2002). En dicho artículo, Ramonet indicaba que
el mundo estaba en paz y calma gracias a la notoria dis-
minución de los grandes conflictos pero, acto seguido, se
preguntaba si esto significaba necesariamente que no ha-
bía otras formas de violencia actuando (en Tortosa, 2003:
19). Entre ellas es necesario tener en cuenta a las econó-
micas, incluyendo desigualdades que alcanzan dimensio-
nes inusitadas de pobreza, miseria, desnutrición, analfa-
betismo y carencia de agua potable, muchas de las cuales
afectan a millones de niños, niñas y adolescentes en el
continente americano3. Tortosa advierte, nos dice Alberto
Acosta en el prólogo del mencionado libro, que: “‘Si quie-
ren prevenir la violencia directa o la violencia física, ata-
jen otras violencias institucionales, estructurales, antes de
que se conviertan en agresiones y entren en complicadas
dinámicas de acción-reacción’” (Acosta, 2003: 10).


Bastará con estas reflexiones para subrayar tres aspectos
clave de la violencia en el mundo de los niños, niñas y ado-
lescentes. Primero, su carácter más regular y cotidiano de
lo que pensamos. Segundo, la manera múltiple y compleja
en la que se puede presentar, oscilando entre los extremos
de una amplia y diversa gama de expresiones. Y, tercero,
la tremenda importancia que todo ello tiene para la propia
salud de la sociedad de los adultos. Lejos de enfoques cien-
tificistas y reduccionismos psico-biológicos, sostenemos
que, como de hecho ocurre, el comportamiento violento
en la niñez y adolescencia casi siempre procede de la pro-
pia violencia ejercida hacia ellos desde su más temprana
infancia. Abandono, violencias sutiles y violencias mani-
fiestas en la cotidianidad, dolor, daño físico y psicológico,
son todos ellos componentes de una experiencia vital que
se alimentará a sí misma en el futuro y retroalimentará a
las nuevas generaciones. Las “formas de disciplina violen-
tas y humillantes son importantes predictores para el de-
sarrollo de actitudes y acciones violentas desde una edad
temprana” (Newell, 1999: 15; citado por Azaola, 2009: 247).


Consideramos que la violencia, observada en el mundo de
los niños, niñas y adolescentes, importa, entre otras razones,


por lo que nos puede enseñar sobre la cultura y la sociedad
en la que vivimos. Mirar hacia estos temas debe permitirnos
diagnosticar el tiempo que nos ha tocado vivir y discutir,
quizás, si estamos haciendo los esfuerzos correctos.


2. La violencia y el Estado:
factores clave en el mundo
de la niñez y adolescencia


Conforme escribimos estas líneas, en Ecuador tiene lugar
un intenso debate en torno a la necesidad de introducir
enmiendas a la Constitución, impulsadas por el presidente
Rafael Correa para, entre otros motivos explícitos, “mejo-
rar la seguridad ciudadana”4. En este marco han sido pre-
sentadas ante la Asamblea Nacional propuestas de refor-
ma al Código Penal y al Código de la Niñez y Adolescencia
que contemplan la rebaja de 18 a 16 años de la edad penal
o de “inimputabilidad” de los adolescentes. Éstos podrían
entonces ser sometidos a la justicia ordinaria e interna-
dos en cárceles de adultos en lugar de ser canalizados a
las instituciones del Sistema Nacional Descentralizado de
Protección a la Niñez y Adolescencia. Lo anterior ha sido
recibido con alarma por diversos grupos y movimientos
defensores de los derechos de la niñez, los cuales ven aquí
un intento por criminalizar a quienes son a menudo víc-
timas del incremento en la inseguridad y la violencia que
actualmente experimenta Ecuador (véase, por ejemplo,
CNNA, 2011). ¿En qué sentido puede, en efecto, resultar
todo ello violento para los niños, niñas y adolescentes en
general? Más aún, ¿cuáles son las dimensiones estatales
específicas de dicha violencia?

Para examinar la relación entre el Estado, la violencia y la
niñez y adolescencia en estos casos, necesitamos primero
problematizar la propia noción de “Estado” con respecto a
las diferentes dimensiones de la violencia señaladas an-
teriormente. En lugar de imaginar al Estado como enti-
dad coherente, autónoma y separada de la “sociedad”, o
como locus de control centralizado, resulta más fructífero
prestar atención a ciertos aspectos de dominación y po-
der que tienen que ver con formas específicas de regula-
ción y ordenamiento social, político y territorial a las que
muchos podemos contribuir tácita o activamente. Esto
sucede, por ejemplo, cuando llegamos a ver la escolari-
zación como sinónimo de “educación”, ignorando otras
formas de instruir a nuestros hijos que no hayan de llevar
un sello de aprobación oficial o caer dentro del ámbito de
la regulación gubernamental; o cuando nos contentamos
con un mayor número de policías o vemos con buenos
ojos la intervención de los militares en respuesta a nues-
tras demandas de mayor seguridad ciudadana; o cuando
tomamos las estadísticas oficiales como fuentes de infor-
mación exactas sin percatarnos de su carácter de filtros
y representaciones colectivas de la realidad que expresan
valores e intereses concretos. Lo social y lo cultural cons-


tituyen así, junto con lo político, diferentes niveles y di-
mensiones en los que podemos conceptuar el Estado y las
relaciones de poder (Nuijten, 2003: 15-19).

De manera similar, la violencia de Estado ha de entender-
se con referencia a diversos aspectos que van más allá de
la agresión y la represión abiertas y generalizadas. A las
guerras sucias y la paramilitarización, por ejemplo, se su-
man formas capciosas y cotidianas de violencia que se
expresan en ciertas representaciones de la población y de
diferentes categorías de personas en registros públicos,
estudios demográficos, acciones burocráticas y políticas
públicas de seguridad y de “combate” a (o “erradicación”
de) la pobreza. Sólo así pueden entenderse las leyes y los
programas gubernamentales que criminalizan la exclu-
sión social o representan a personas en situación de po-
breza como causantes de su propia condición. Al apun-
talar estas construcciones, las representaciones oficiales
enmascaran una dimensión estructural de la violencia
que alude a desigualdades sociales y formas de opresión
económica con profundas raíces históricas. Expondremos
a continuación algunas de estas manifestaciones de la
violencia y explicaremos cómo pueden afectar de manera
especial a niños, niñas y adolescentes.


2.1. La familia como problema:
¿espacio para la reproducción
de resistencia y pobreza?


Podríamos empezar por considerar las dimensiones ins-
trumentales y expresivas de la violencia de Estado en el
caso de los regímenes represivos modernos. Durante la
guerra sucia desencadenada por la dictadura militar en la
Argentina de la década de 1970, por ejemplo, los infantes
eran torturados frente a sus padres para extraer informa-
ción y confesiones de los últimos, convirtiéndose así los
primeros en instrumentos para la represión. No obstan-
te, tales acciones revisten además significativos aspectos
simbólicos que van más allá de lo inmediatamente evi-
dente. Las torturas practicadas de forma simultánea a los
padres en presencia de sus hijos servían también como
“intervenciones quirúrgicas ideológicas” o “rituales de se-
paración”, considerados necesarios antes de dar a los ni-
ños y niñas en adopción a familias “aceptables” para su
correcta educación (Suarez-Orozco, 1987). Lo último, a
su vez, resultaba central en el proyecto de los militares de
controlar y “reorganizar” a la sociedad mediante la extir-
pación de elementos indeseables.


Jean Franco (1985) ofrece una esclarecedora interpre-
tación de la aparente contradicción inherente en este
asalto a la familia por parte de regímenes políticos que
normalmente sostienen su carácter “sacrosanto”. Preci-
samente por sus componentes patriarcales y jerárquicos,
orientados a la reproducción del orden social, las familias
aparecen como las únicas organizaciones viables en si-


tuaciones de debilidad del Estado. Si a ello añadimos que
pueden fomentar tradiciones y derechos propios, a me-
nudo opuestos a la modernización o incorporación al ca-
pitalismo, las familias se convierten además en fuentes de
“poder maternal” al tiempo que en instituciones para la re-
producción de la resistencia (transmitida por las viudas de
los asesinados a las nuevas generaciones), especialmente
cuando otros espacios políticos merman o desaparecen
(Franco, 1985). Con el desmantelamiento de partidos po-
líticos y sindicatos bajo regímenes totalitarios, las casas
se convierten en lugares de refugio, en escondites o en
factorías para la fabricación de bombas. La noción de “es-
pacio sagrado” – el hogar – y su asociación con el poder
tradicional de la familia han de ser así destruidos para aca-
bar con la inmunidad que, al menos en teoría, se concedía
antes a mujeres y niños y niñas.


El concepto de familia como espacio para el fomento de sub-
jetividades y acciones opuestas al progreso y al capitalismo
muestra una cierta continuidad en regímenes formalmente
democráticos dentro del actual orden social neoliberal. Con-
sidérese el siguiente párrafo, tomado de las reglas de opera-
ción del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el
esquema “insignia” para el combate a la pobreza extrema en
México desde el inicio de su implementación en 1997:


El Programa reconoce que la familia es el espacio privi-


legiado para hacer frente a las adversidades económicas


y sociales y que, al mismo tiempo, es el lugar donde re-


siden los factores que tienden a perpetuar las condicio-


nes de pobreza extrema de generación en generación.


Mediante sus acciones, el Programa propicia la ruptura


del círculo de transmisión tergeneracional de la pobreza;


asimismo, contribuye al fortalecimiento del tejido social


necesario para que los ciudadanos lleven a cabo accio-


nes conjuntas en favor de la superación de su condición


de pobreza extrema (SEDESOL, 2008: 3; énfasis añadido).


Oportunidades se centra en la familia como “problema”,
el cual lleva además emparejada su solución en el modelo
del programa. Dicho modelo se convierte en una despoli-
tizada teoría causal que refuerza la idea de que la pobreza
es, en un sentido importante, el resultado de las propias
prácticas de los pobres. Así, éstos transmiten o reprodu-
cen “inter-generacionalmente” su propia condición al
maximizar el número de hijos, los cuales abandonarán
pronto la escuela a cambio de precarias actividades ge-
neradoras de ingresos y establecerán grupos domésticos
con un perfil similar al de sus padres. La solución a este
problema pasa entonces sencillamente por proporcionar
incentivos para que los hogares beneficiarios “inviertan”
en el “capital humano” representado por sus jóvenes, con-
virtiéndose así en personas “co-responsables” en el desa-
rrollo de sus propias capacidades para salir de la pobreza
(Levy y Rodríguez, 2005: 53-62; SEDESOL: 2008: 4).

En un sentido importante, este tipo de esquema no se
aleja tanto de la racionalidad de anteriores programas de


3 Un caso que sintetiza de manera brutal e inmediata esta situación es el de los niños y niñas que viajan solos desde diferentes partes de Centro y Sudamérica hacia Estados
Unidos. En su travesía deben subirse a “La Bestia”, el tren que los migrantes han bautizado con ese nombre y que cruza parte del territorio mexicano. Se cuentan en cientos
las historias acerca de pequeños que mueren en el desierto, que son extorsionados, golpeados o violados, y que salieron de sus pueblos y ciudades dejando atrás una historia
de miseria que lastima la dignidad de cualquiera. Estimaciones oficiales hablan de 100,000 menores de edad viajando solos, deportados cada año por las policías fronterizas.
Para una visión sobre este problema, recomendamos ver el galardonado documental Which way home, de Rebecca Cammisa, 2009.


4 Véase, por ejemplo, El ABC de la consulta de Rafael Correa, en http://m.elcomercio.com/consulta2011/.


5 El Bono de Desarrollo Humano fue creado en Ecuador durante el gobierno de Jamil Mahuad, en 1999, como política social clave de un gobierno neoliberal y como medida
emergente frente a la crisis económica del país. Dicho programa perdura hasta hoy, pero su ejecución forma parte de un conjunto de políticas ejecutadas en las áreas de
educación y salud dentro de los esfuerzos por fortalecer el papel de un nuevo Estado de protección social (los detalles del mismo se abordan en el capítulo 1 del EDNA).




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intervención social, muy extendidos en diversos países
latinoamericanos en la primera mitad del siglo XX, carac-
terizados por la construcción de los niños y niñas como
seres portadores de diversas anomalías que habrían de
ser corregidas por sus mayores para la correcta canali-
zación hacia la vida adulta –considérese, por ejemplo, el
Código de Menores instrumentado en Ecuador duran-
te la dictadura del General Alberto Enríquez Gallo (1937-
1938) (ODNA, 2003: 27-31; citado en Álvarez Velasco, 2010:
4-7)–. En otro sentido, no obstante, la actual proliferación
de programas sociales basados en las transferencias de
recursos condicionadas a la participación de las familias
beneficiarias – como el programa del Bono de Desarro-
llo Humano, implementado por el Ministerio de Inclusión
Económica y Social del Ecuador 5 – resulta consecuente
con la descontextualizada lógica de medios y fines que
caracteriza a las políticas públicas neoliberales. Dicha ló-
gica oculta la existencia de “patrones tradicionales de ne-
gligencia selectiva” (Scheper-Hughes, 2000: 287) que se
traducen en programas de salud y educación indiferentes
a cualquier consideración seria y sistemática de contexto
social, político e institucional.


Aparte de los programas de transferencias condicionadas
podrían citarse aquí otros muchos ejemplos anteriores
entre los que destaca el programa de Terapia de Rehidrata-
ción Oral, ORT, fomentado durante años en comunidades
del noreste brasilero por la campaña internacional Child
Survival (“supervivencia infantil”) del Fondo Internacio-
nal de Emergencia de Naciones Unidas para la Infancia,
UNICEF6. Durante la década de 1980, la antropóloga Nan-
cy Scheper-Hughes observó la distribución de bolsitas de
suero de ORT en dichas comunidades, donde se registraba
un alto riesgo de mortalidad infantil. La simple aplicación
de la ORT asumía que, una vez rescatado el niño o niña
deshidratado de una muerte inmediata, los padres esta-
rían en posición de restaurar su cuidado y alimentación
adecuados –algo improbable donde la carencia de recur-
sos y servicios básicos hace que las mujeres no puedan
dar igual valor a la supervivencia de todos sus hijos, por
lo que la muerte de algunos de ellos llega a ser vista como
una consecuencia probable e incluso esperada del propio
nacimiento (Scheper-Hughes, 2000: 288)–.


La violencia estructural de la desigualdad social se vincula
íntimamente en estos casos a una serie de experiencias vi-
tales cotidianas que llegan a normalizar la muerte infantil.
El sentido compartido de indiferencia hacia el sufrimiento
y la mortandad de los niños y niñas a que dichas experien-
cias dan lugar, empero, podrían también relacionarse con
ciertas dimensiones estatales e institucionales de la vio-
lencia. Los objetivos y estrategias de muchos programas
sociales, sustanciosamente basados en soluciones tec-
nológicas y vínculos causales simples, ofrecen versiones
de la realidad que resultan extremadamente atractivas de
cara a organizaciones financieras internacionales como el
Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial.


A esta dimensión instrumental se añaden otras de carác-
ter expresivo ejemplificadas por el hecho de que, a menu-
do, la causalidad simple de los modelos de política social
convierte el sufrimiento, la desigualdad y la falta de opor-
tunidades en una representación que refuerza la violencia
simbólica (aquélla que evita el reconocimiento de las ver-
daderas fuentes del sufrimiento). Se culpa a los pobres – al
tiempo que se logra que éstos se culpen a sí mismos– por
su propia condición de pobreza (“tienen muchos hijos”,
“no los alimentan adecuadamente”, “no van a la escuela”,
etc.). El “problema” se imputa a los padres (especialmente a
las madres) y a las familias, pero lo cierto es que la ORT no
sustituye el agua limpia, ni el cuidado médico adecuado,
ni los salarios justos, ni la igualdad de sexos, a pesar de
ser todos ellos prerrequisitos para la supervivencia infantil
(Scheper-Hughes, 2000: 289). Asimismo, las becas esco-
lares que el programa Oportunidades otorga a las niñas
no solucionan la desigualdad que enfrentan sus madres,
cuya carencia de formación académica y laboral las relega
a servicios y actividades comerciales “informales” de bajos
ingresos, con los que han de sustituir a sus ausentes o des-
empleados maridos como proveedoras del hogar (Agudo
Sanchíz, 2010). En general, los esquemas de transferencias
condicionadas destinadas a incentivar la demanda de es-
colarización y atención médica dejan fuera de la cuestión
a las cada vez más deficientes cobertura, calidad e infraes-
tructura de dichos servicios públicos, sin mencionar la
existencia de un buen mercado laboral donde los jóvenes
con supuestamente mejores capacidades en salud y edu-
cación tendrían mayores ventajas competitivas. 7


2.2. Estadísticas, muerte y
combate contra el crimen:
entre la distorsión y
la negligencia


Al concentrarnos en diversas dimensiones de la violen-
cia mediante métodos antropológicos–cualitativos y
críticamente interpretativos–, podemos conjurar el pe-
ligro de exponer y humillar públicamente a los exclui-
dos y desfavorecidos especialmente en contextos don-
de éstos son percibidos como moralmente sospechosos
(Bourgois, 2004: 427-428). Lo que se dice sobre éstos,
así como la manera en que se comunica y se interpre-
ta, tiene tanto usos estratégicos como dimensiones
simbólicas que se retroalimentan, lo cual puede reve-
lar mucho sobre la invisibilidad colectiva de los niños,
niñas y adolescentes y de las causas de su sufrimiento
y carencia de oportunidades. Si los programas de de-
sarrollo social no tienen en cuenta la multiplicidad de
factores que inciden en la supervivencia y el bienestar
de la infancia, tampoco es raro que en las estadísticas y
los censos públicos no se registren adecuadamente, o
en absoluto, las causas de su muerte o las característi-
cas específicas de las agresiones sufridas. En su estudio


sobre los servicios de salud pública en el nordeste rural
de Brasil durante las décadas de 1980 y 1990, Scheper-
Hughes encontró que al menos dos tercios de las defun-
ciones infantiles sucedían sin diagnóstico ni testimo-
nio médicos: “El espacio destinado a registrar la causa
de la muerte del niño en el certificado de defunción se
deja simplemente en blanco, un cero manifiestamente
semiótico que representa la intrascendencia del estatus
civil de los niños en Brasil” (2000: 271). Incluso cuando
se recogía la causa de muerte, la información al respec-
to era demasiado descuidada y carente de significado
como para resultar útil. A través de sus burócratas loca-
les y funcionarios de bajo nivel, el Estado contribuye así
a la rutinización y normalización de la muerte infantil
mediante “su implacable opacidad, su rechazo a com-
prender y su concomitante incapacidad para actuar en
consecuencia con el sufrimiento humano […] Los bu-
rócratas y funcionarios públicos responden al dolor y
la diferencia con una estudiada indiferencia” (Scheper-
Hughes, 2004: 280; traducción propia).


En otros casos, donde sí existen registros y estadísticas que
podrían contribuir a visibilizar las causas y dimensiones
reales de la violencia contra niños, niñas y adolescentes,
aquellos pueden interpretarse de manera sesgada o sen-
cillamente ignorarse: la “estudiada indiferencia” estatal se
traslada del registro de datos al análisis de los mismos. Re-
gresemos al caso de Ecuador y al debate que en este país
tiene ahora lugar en torno a la rebaja de la edad penal de
los adolescentes. Las propuestas para adoptar dicha me-


dida ocurren en un contexto en el que diversos medios de
comunicación han resaltado –en los últimos años– casos
de violencia y crímenes en los que los adolescentes están
involucrados de algún modo (CNNA, 2011; véase el mo-
nitoreo realizado en ACNNA, 2010). Más aún, debido a la
escasez de investigaciones y análisis serios, el tratamiento
de dichas noticias en los medios de comunicación habría
contribuido a fomentar una imagen “criminalizante” de la
adolescencia en Ecuador, con posibilidades de influir en la
opinión pública a favor de la mencionada rebaja de la edad
de inimputabilidad de los adolescentes (CNNA, 2010).


Vayamos por partes. En efecto, como demuestra el mo-
nitoreo realizado por la Agencia de Comunicación de Ni-
ñas, Niños y Adolescentes, ACNNA, sobre la información
recabada de seis diarios ecuatorianos entre 2007 y 2009,
la violencia ocupa el segundo lugar entre los cinco temas
principales tratados en las notas periodísticas relaciona-
das con población menor de 18 años (con casi el 14% de
notas), tan sólo por detrás de la educación (23%); más aún,
del total de 3.747 notas sobre violencia y menores de edad
publicadas en dichos años, 1.653 de ellas se refieren a ado-
lescentes o personas de entre 12 y 18 años no cumplidos
(ACNNA, 2010: 2-5). Ahora bien, las notas periodísticas re-
cogen muy diversas situaciones en términos de tipos de
agresión y delito, de víctimas y perpetradores, y de otros
factores que inciden en varios aspectos de la violencia. Lo
primero que llama la atención en este sentido es el núme-
ro relativamente alto de notas periodísticas sobre explota-
ción sexual (142 notas), abuso sexual (176) y violación (512) 6 No está de más enfatizar que las siguientes acotaciones se refieren exclusivamente a esta experiencia en particular. Programas similares impulsados por UNICEF en otros


países como Ecuador, por ejemplo, han arribado a otro tipo de resultados sobre los que se podrían realizar investigaciones complementarias. Al respecto, no se debe perder
de vista que, de acuerdo al ODNA, desde 1999 UNICEF viene impulsando el fortalecimiento de una visión integral de las políticas sociales orientada a superar perspectivas
centradas en proyectos de desarrollo aislados.


7 Véase una evaluación cualitativa sobre estos factores en Agudo Sanchíz con Jiménez Rodríguez, 2008.




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a niños y adolescentes. Destaca asimismo la aparición de
101 notas sobre violencia institucional –esto es, acerca de
actos violentos contra niños, niñas y adolescentes provo-
cados desde organismos privados e instituciones del Es-
tado como policía, fuerzas armadas, centros de salud y es-
cuelas–. Globalmente, el informe de la ACNNA contabiliza
1.799 notas en las que los niños aparecen como víctimas
de diversas agresiones, 171 notas en las que éstos aparecen
como causantes o perpetradores de actos violentos, y 107
notas que se refieren específicamente a ellos como agre-
sores de otros niños, niñas y adolescentes.


En suma, puede decirse que la imagen que acaso nos
muestran estos productos periodísticos es la de los niños,
niñas y adolescentes como víctimas de violencia, no como
causantes de la misma. Para evitar el riesgo de establecer
nexos causales o correlaciones precipitados, sería necesa-
rio contrastar estos datos con los de otras fuentes y con los
resultados del monitoreo de más medios de comunicación
en periodos distintos al de 2007-2009. Por ejemplo, si to-
mamos en cuenta las cifras que arrojan tanto el informe
de la CNNA y del ODNA (2011), donde se reporta que los
niños, niñas y adolescentes ecuatorianos se desarrollan en
un contexto en el que la pobreza alcanza al 33% de la pobla-
ción y 13% en pobreza extrema (ODNA, 2011), que el 27% de
aquellos entre los 6 y los 17 años declararon ser agredidos
físicamente por profesores. También se muestra que existe
sólo un 0.02% de adolescentes de 12 a 18 años a nivel nacio-
nal en conflicto con la ley por asesinato; asimismo, habían
sido detenidos 606 adolescentes a junio de 2010, lo cual no
representa más que el 0.03% de la población ecuatoriana de
entre 12 y 18 años (CNNA, 2010: 4-5, 7, 26)8.


Como discutiremos en breve con respecto al caso de Méxi-
co, resulta peligroso tomar a los medios de comunicación
como meros transmisores o reflejos de la realidad. Sin em-
bargo, lo que nos interesa recalcar no es sólo que habrían
de tenerse en cuenta los hechos en los que dichos medios
eligen enfocarse, sino además el empleo que distintos ac-
tores hacen de éstas y otras fuentes de datos. Resulta im-
probable construir a los adolescentes como problema con
relación al aumento del crimen y la inseguridad a partir
de los diarios monitoreados por la ACNNA entre 2007 y
2009 (las notas periodísticas sobre menores de 18 años
y temas como conflictos armados o tráfico de drogas no
pasan de las 17, mientras que sólo otras 20 se refieren a
violencia relacionada con pandillas)9. Otra cosa muy dis-
tinta es que, mediante una politizada inversión semiótica
similar a la mencionada anteriormente con respecto a los
destinatarios de ayudas para combatir la pobreza, se ter-
mine atribuyendo a las víctimas la causa de su propia con-
dición: los adolescentes se convierten en sospechosos del
supuesto aumento de la criminalidad a nivel nacional por


el mero hecho de aparecer más frecuentemente en no-
tas periodísticas sobre violencia y delitos. Con tal de eludir
consideraciones serias sobre el sufrimiento y la desigual-
dad sociales, éstos se convierten en un “secreto público”
que perpetúa la violencia simbólica: culpemos a los des-
favorecidos y logremos que ellos se culpen a sí mismos
(Bourgois, 2004: 427).


¿Cuáles podrían ser entonces los verdaderos motivos de
preocupación y alarma, en caso de estar éstos garantiza-
dos? Un dato adicional en el monitoreo realizado por la
ACNNA es la escasez de artículos periodísticos que ofrez-
can análisis y reflexiones sobre las causas y efectos de la
violencia en el mundo de los niños, niñas y adolescentes
(2010:18). El establecimiento de nexos causales necesita
ahora de investigaciones cualitativas sistemáticas me-
diante el empleo, por ejemplo, de diversos testimonios y
entrevistas. Sin ánimo de explicar aquí dichos vínculos,
mencionaremos algo que nos llamó la atención a partir
de la lectura de un reportaje periodístico sobre el sicariato
en el Ecuador (Grupo El Comercio, 2010). En el apartado
dedicado a los “puntos de vista” sobre dicho problema, un
representante de ciudadanos jubilados afirma que “esto
viene desde el exterior, pues antes no existía en Ecuador”,
mientras que el portavoz de una fundación social lamenta
la “política abierta” de ingreso de extranjeros al país: “creo
que esta política debe garantizar la seguridad de los ciuda-
danos”. Estas opiniones encuentran un cierto respaldo en
otra sección del mismo apartado, donde varios expertos y
académicos nacionales y extranjeros entrevistados insis-
ten de cierta forma en la naturaleza foránea e importada
del crimen organizado y los delitos relacionados con el
sicariato y el ajuste de cuentas: dos investigadores sitúan
el origen del problema en la vecina Colombia (“donde la
violencia es asumida como un hecho cotidiano”) y en la
vulnerabilidad de las fronteras, mientras que un académi-
co mexicano afirma que desde su país “ahora se exporta
el sicariato” y advierte que “Ecuador aún está a tiempo”10.
Según estos puntos de vista y opiniones, entonces, el pro-
blema viene de fuera y basta con reforzar las fronteras, las
políticas de inmigración y la presencia y actuación poli-
ciales. No obstante, podríamos advertir aquí el inicio de
la construcción de un artefacto ideológico que contribu-
ye a enmascarar factores menos auto-exculpatorios: para
empezar, hay algo que efectivamente vincula a Ecuador
con México (y otros países latinoamericanos): la pobreza.
Otro dato, facilitado en el mismo reportaje periodístico, es
que sólo está registrado el 7% de las 170.000 armas de fue-
go cuya existencia se estima en el país. En la mencionada
sección de “puntos de vista” aparecen voces que reclaman
la regulación de la venta de armas y su restricción al “mer-
cado formal”, entre ellas la de un importador que lamenta
el efecto pernicioso de las “armas artesanales” sobre su ne-


gocio. Estamos seguros de que no faltarán investigadores
independientes que establezcan hipótesis acerca de la po-
sible relación entre el fomento de la alarma sobre la inse-
guridad en diversos medios y pronunciamientos, la crimi-
nalización de grupos específicos de la sociedad afectados
por la desigualdad y la falta de oportunidades, y la prolife-
ración de intereses vinculados a la venta e importación de
armas. En dichas correlaciones podrían, sin duda, figurar
consideraciones de orden global e internacional, siempre
que no se las redujera a únicos factores explicativos.


La indiferencia hacia determinadas estadísticas y la alar-
ma creada a través de los medios de comunicación re-
sultan consecuentes con la construcción de ciertos tipos
de peligro, amenaza y crimen a ser combatidos por el
“Estado”. En este sentido, existen formas más fructíferas
de mirar a México desde Ecuador, mediante argumentos
de mayor sustancia que permitan matizar el supuesto de
que el primero representa el escenario al que nos dirigi-
mos todos los otros países de la región. Un caso aún más
patente del tipo de negligencia selectiva mencionada
anteriormente con respecto a ciertas políticas públicas
se produjo desde el inicio del gobierno de Felipe Calde-
rón, presidente de México desde 2006. Los medios cu-
brían entonces la violencia de las zonas donde se habían
incrementado dramáticamente los asesinatos y el país
vivía bajo la impresión de que el aumento de notas pe-
riodísticas al respecto reflejaba una tendencia nacional.
Al parecer, sólo a Fernando Escalante, un investigador
independiente, se le ocurrió realizar un estudio sobre la
evolución de la tasa nacional de homicidios a partir de
los datos generados por el propio gobierno mediante el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informá-
tica, INEGI (véase Escalante, 2009). Las dos principales
sorpresas que nos dio dicho estudio fueron que, entre
1990 y 2007, los homicidios no habían hecho sino des-
cender (de 16 por cada 100.000 habitantes a 8 por cada
100.000 habitantes) y que el gobierno no utiliza sus pro-
pios datos para, con base en análisis responsables de los
mismos, diseñar y justificar sus políticas de seguridad.
Tampoco los medios mostraron excesivo profesionalis-
mo a juzgar por la escasez de reportajes de fondo acerca
del contexto, como bien nos hace notar el antropólogo
Claudio Lomnitz (2011: 9): “Por lo general, sus páginas de
opinión han sido espejo a la noticia, en lugar de servir
de contrapeso basado en información experta. El perio-
dismo de investigación ha brillado por su ausencia”. Las
ejecuciones y la violencia pueden utilizarse fácilmente
como instrumento propagandístico y, en este caso, el cli-
ma de preocupación e histeria generado por la extrapo-
lación de las noticias sensacionalistas ayudó a legitimar
la “guerra contra el narcotráfico” sobre la que la adminis-
tración de Calderón pretendió basar su legitimidad desde
el inicio. Cuando el estudio de Escalante fue publicado,
en septiembre de 2009, ya era demasiado tarde: en otro
trabajo de reciente publicación, el mismo investigador
demuestra que entre 2007 y 2009 la tasa de homicidios
se disparó hasta doblar la de 2006 y alcanzar índices pa-
recidos a los de 1990 (Escalante, 2011). Lo más relevante
de este nuevo estudio, sin embargo, es que el aumento


exponencial de los homicidios no es homogéneo y no
se ajusta a las “rutas” y “plazas” controladas por el “cri-
men organizado”. Más bien, las zonas más violentas son
precisamente aquéllas donde se realizaron los primeros
grandes operativos militares y policíacos, especialmente
donde se desplegó el ejército para ocuparse de la segu-
ridad pública y la guerra contra el “narco”. A Escalante
le cuesta trabajo creer que el despliegue del ejército no
tenga ningún efecto sobre la tasa de homicidios, pero es
cauto a la hora de ofrecer explicaciones. Como otros que
posteriormente han comentado su trabajo, subraya la
necesidad de investigaciones etnográficas o estudios de-
tallados e intensivos de contextos específicos que arrojen
luz, por ejemplo, sobre diversas crisis de los órdenes lo-
cales que pueden ayudarnos a explicar la violencia (véase
también Lomnitz, 2011).


En tanto parte de dichos factores explicativos, hay aquí un
aspecto particularmente perturbador de la relación entre
Estado y violencia que tiene que ver con la problemática
frontera entre lo legítimo y lo ilegítimo, la cual se revela
aquí como meramente conceptual. Los llamados espacios
“extra-estatales” (la plaza, la ruta, las “zonas calientes” del
narcotráfico) son constitutivos de, y constituidos estratégi-
camente por, el propio orden estatal. De esta manera, exis-
ten problemas en la división entre las acciones legítimas
“pacificadoras” de las fuerzas de seguridad del Estado y la
implicación de éstas en acciones ilegales, especialmente
cuando las intervenciones destinadas al combate contra
el crimen organizado sirven como pretexto conveniente
para actos represivos políticamente motivados. La propia
Secretaría de la Defensa Nacional de México, Sedena, in-
formó a la Cámara de Diputados que entre 2007 y agosto
de 2010 habían muerto 656 civiles en enfrentamientos con
el ejército, y el número crece año con año (Escalante, 2011:
41). Un dato adicional – extraoficial – proporcionado por la
propia Sedena da cuenta de la muerte de 610 menores de
18 años entre diciembre de 2006 y marzo de 2009, si bien
un año y medio después la cifra se había duplicado has-
ta llegar a un promedio mensual de 30 asesinados (Turati,
2011: 7). De manera quizás poco sorprendente, los núme-
ros proporcionados por la Sedena no incluyen las muertes
infantiles causadas por las propias fuerzas federales, sino
sólo aquéllas producidas en enfrentamientos con sicarios
o entre bandas rivales, así como niños y niñas asesinados
por el mero hecho de estar junto a los adultos ajusticiados
(no pocas veces por error). Ello representa un enorme paso
adicional en la pérdida del “espacio sagrado” y de la inmu-
nidad otrora acordados al hogar y la familia que mencio-
namos anteriormente respecto de los regímenes represi-
vos: “Como si fueran extras de una película protagonizada
por adultos, los niños que caen en el entorno son bajas que
no importan. Pagan con su vida por los de su sangre o por
desconocidos” (Turati, 2011: 7-8). En realidad, la cifra real
de menores asesinados es un misterio. De la misma ma-
nera que en Ecuador se carece de datos nacionales, com-
parables y homogéneos sobre el procesamiento de delitos
cometidos por adolescentes (CNNA, 2010: 26), en México
sólo existen retazos de cifras oficiales sobre asesinatos de
niños y niñas que han de ser complementados con esti-


8 Los datos del ODNA 2011 han sido tomados de la Parte III del presente volumen.


9 Sustentar un incremento generalizado del problema en todo Ecuador también resultaría difícil basándonos exclusivamente en estos medios impresos, ya que tan sólo la
provincia de Guayas acapara el 42% del total de notas periodísticas sobre violencia y menores de edad, seguida por Pichincha (16%) y por Manabí (3%); ninguna de las restantes
provincias ecuatorianas acapara más del 2% de notas sobre estos temas (ACNNA, 2010: 23-24). Esta circunstancia tiene cierta correlación con los datos agregados a nivel
nacional, donde la provincia de Guayas, con 735 asesinatos registrados en 2009, representa el 44.22% del total en ese año – véase el reportaje El Sicariato en el Ecuador del
Grupo El Comercio (2010), en http://www4.elcomercio.com/CustomerFiles/ElComercio/archivos/especiales/2010/06/sicariato/cifras.html.


10 Todas estas opiniones y entrevistas aparecen en el sitio de Internet http://www4.elcomercio.com/CustomerFiles/ElComercio/archivos/especiales/2010/06/sicariato/pun-
tos.html al cual puede accederse desde la sección de “Seguridad” en la página electrónica del diario El Comercio (http://www4.elcomercio.com/2011-02-21/Noticias/
Seguridad.aspx?sec=1).




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maciones independientes y conteos de medios de comu-
nicación, de organizaciones civiles y de académicos. Los
sistemas de clasificación y valores básicos de una sociedad
y una época se revelan de nuevo mediante estadísticas que
nos sugieren lo que debe y no debe contarse: el gobierno
no hace distinciones entre los cuerpos de niños y niñas,
y los de adultos que se hallan revueltos en la fosa común.

Uno de los planteamientos centrales sugeridos aquí, en
suma, es que lo que aparentan ser tipos de violencia cua-
litativamente distintos son, en realidad, dimensiones de
un marco mucho más amplio de relaciones de poder y
desigualdades estructurales. Diversas manifestaciones de
violencia llegan a estar sutilmente imbricadas en el tejido
de la existencia cotidiana, como una serie de prácticas que
penetran las vidas de la mayoría de individuos y familias en
un momento u otro. Esto sucede, por ejemplo, con el clima
de terror e incertidumbre creado por los cuerpos de “segu-
ridad”, el cual resulta de hecho políticamente productivo
para detentadores de poder en diversos dominios al tener
como premisa la percepción pública de que esas fuerzas no
están sujetas a restricciones legales efectivas (Gledhill, 1995:
69). Esta argumentación puede extenderse al examen de
una conciencia colectiva en la que la violación de la ley se
transforma en algo central para las agencias encargadas de
la regulación de la sociedad y la eliminación de sus “ene-
migos” (Gledhill, 1995: 72). Las mujeres, los niños, niñas y
adolescentes se transforman aquí en objetos apropiados de
castigo. La degradación, la tortura y el asesinato de las vícti-
mas sirve para expulsarlas del ámbito de las personas ordi-
narias con derechos en un régimen formalmente democrá-
tico, transformándolas en portadoras de culpabilidad (como
ilustran las sospechas que en declaraciones oficiales se ha-
cen caer incluso sobre los adolescentes asesinados en casos
de “ajustes de cuentas” y supuestos enfrentamientos entre
pandillas y bandas rivales). Alternativamente, el sufrimien-
to de miles de niños y niñas no figura en las estadísticas ni
en el inventario de los saldos de la guerra contra el narco-
tráfico, como “[tampoco] cuentan las pesadillas de los más
de 40 mil huérfanos engendrados por la narcoviolencia.
Ni los millares de infantes con pesadillas nocturnas y mie-
do de asomarse a la calle” (Turati, 2011: 11). Consideramos
necesario profundizar ahora en algunos de estos aspectos,
especialmente en la cuestión de las subjetividades y repre-
sentaciones implicadas en la incidencia de diversas formas
de violencia en el mundo de los niños y adolescentes.


3. Violencia y subjetividad
en el caso de los niños, niñas
y adolescentes


En este último apartado queremos subrayar la intrincada
relación existente entre la violencia y la subjetividad en
el mundo de los niños y adolescentes. La violencia juega
un papel principal en la construcción de la subjetividad,


puesto que participa de la elaboración, contestación y re-
significación de las imágenes que llenan nuestra mente
respecto de los procesos sociales y de aquello que llama-
mos sociedad. Probablemente esto también es evidente
en otros segmentos de la población, pero si el lector coin-
cide con nosotros en que los niños, niñas y adolescentes
representan con frecuencia voces que no hablan por sí
mismas, que no pueden expresarse con total dominio so-
bre la violencia que les afecta, entonces podremos coinci-
dir en que ellos merecen aquí especial atención11.


Al considerar que la subjetividad se trata de un campo de
tensiones ideológicas, con dimensiones culturales y sig-
nificados sobre nuestra vida diaria, ¿por qué es entonces
importante reflexionar sobre su relación con la violencia
en el mundo de los niños, niñas y adolescentes? Veamos
algunas respuestas.


Cuando pensamos en nuestra vida íntima, en nuestros de-
seos y sentimientos, creemos generalmente que éstas son
cuestiones privadas. Los trabajos de Michel Foucault (2005,
2006) demuestran precisamente lo contrario, es decir, que
nuestra propia subjetividad es, en varios sentidos, pública:
ha sido gobernada o administrada hasta en sus más peque-
ños detalles y en ella inciden las convenciones sociales, el
escrutinio de la comunidad, las formas legales y las obliga-
ciones familiares (Rose, 1999). Esto significa que la subje-
tividad es un asunto central y que resulta una ironía creer
que, libremente, estamos escogiendo nuestra propia liber-
tad. Una manifestación evidente de lo último se produce
en el caso de la niñez, donde se ha creado todo un comple-
jo aparato centrado en la infancia que abarca al sistema de
justicia juvenil, a la escuela, al sistema de bienestar infantil
y a la educación y la vigilancia de los padres.


Con respecto a la proliferación de subjetividades en tor-
no a la infancia, cabe mencionar una serie de conside-
raciones necesarias para contextualizar históricamente
las construcciones de la familia como problema y como
ámbito de intervención estatal, según lo discutido en el
apartado anterior. Desde la fundación misma de nues-
tros modelos de organización de la sociedad, en el siglo
XVIII, la observación del comportamiento de la niñez se
transformó en clave del mundo moderno, en el entendido
de que, al conducir sus conductas, estaríamos contribu-
yendo a corregir o rectificar cualquier anormalidad. Espe-
cialmente a partir de entonces, la construcción de la idea
de persona humana o individuo autónomo ha recaído de
manera sustanciosa en el ámbito de aquello que conoce-
mos como “Estado”. Bajo esta concepción, el niño – así
como, a menudo, la mujer – era un ser incompleto e in-
capaz de gobernarse a sí mismo; es decir, de auto-condu-
cirse, auto-comportarse y auto-disciplinarse. Una de las
funciones estatales clave fue entonces la de penetrar las
esferas familiares del hogar para inducir conductas desea-
bles y ayudar a que las mujeres cumpliesen con el papel
fundamental de procrear ciudadanos y hacerlos crecer


hasta la plena madurez. Desde entonces el hogar hetero-
sexual fue el modelo a seguir, con los niños y niñas en el
núcleo de la función de gobierno.


La subjetividad de la niñez tampoco fue un asunto menor
con respecto a dicha función gubernamental. Ya fuese de
modo directo y manifiesto o mediante lo oculto y lo si-
lencioso, siempre ha existido un curso de acciones hacia
esta población, en el supuesto no declarado de que, dis-
ciplinadas sus desviaciones, la etapa adulta sería más un
dato que un problema público. Por estas razones, las ideas
y la subjetividad encierran un juego difícil de relaciones
de complejidad en el caso de los niños, niñas y adoles-
centes. Las imágenes que se construyen sobre ellos tienen
un poder de autoridad, sus representaciones son discur-
sos de verdad, nos dice Foucault, por lo que comprender
la violencia contenida en ellas nos puede ayudar a actuar
y pensar mejor las cosas12.


En un estudio sobre la evolución de los derechos de la
niñez ecuatoriana, por ejemplo, Soledad Álvarez Velas-
co (2010) nos muestra que durante buena parte del siglo
XX primó la Doctrina de Situaciones Irregulares, que en lo
general tendía a ver a la infancia como seres incompletos
con respecto a los cuales al Estado le correspondía la tarea
de corregir cualquier desviación. Así, aquellos fueron con-
cebidos como una categoría peligrosa, presumiblemente
criminal y necesitada de conducción y corrección porque,


a fin de cuentas, su propia indisciplina llegaba a constituir
un peligro social importante. Hacia fines del mismo siglo,
no obstante, esta visión daría paso a la introducción de la
idea de los menores de edad como sujetos de derechos.
Ello resulta en principio positivo en tanto que las represen-
taciones que ahora se hacen de ellos reconocen su auto-
nomía como personas y su necesidad de derechos consa-
grados. Sin embargo, un aspecto menos auspicioso de este
reconocimiento es que los niños, niñas y adolescentes son
consecuentemente construidos como seres responsables
de sí mismos, de su propia historia y realidad. La bienve-
nida a su individualidad –que es, también, la celebración
de la propia individualidad del sujeto contemporáneo – ha
hecho tal apología del individuo y su libertad que lo ha ter-
minado dejando en el más absoluto abandono. Surge, en-
tonces, la siguiente pregunta: ¿no será este reconocimien-
to acaso una forma más de negligencia selectiva, base para
la estudiada indiferencia burocrática hacia el sufrimiento
de los menores de edad, sólo que ahora en nombre de la
libertad y los derechos individuales? Recomendamos tener
esta pregunta en mente a la hora de comprender las pro-
puestas de reformas que avanzan hacia la penalización de
los adolescentes en Ecuador.


Finalmente, queremos exponer algunas ideas en torno a
la violencia y la subjetividad a partir de su lectura en cinco
campos que afectan al mundo de la niñez y adolescencia.
Campos que, por supuesto, dividimos sólo para fines ana-


11 Por supuesto, no nos referimos a que los niños y niñas no puedan expresarse, sino sobre todo a que han sido silenciados por nosotros, los adultos, por los medios y por la
clase intelectual y la política, quienes a menudo hemos decretado la intrascendencia de su estatus civil y actuado como si no fuesen seres humanos plenos.


12 Al igual que los sentimientos y las emociones, la subjetividad ha sido generalmente un asunto dejado en manos de filósofos o psicólogos. Rara vez se la ha presentado como
indispensable para el análisis de la política social hacia la infancia. Según nos dice Leonardo Boff (2011), sin embargo, el sufrimiento es ahora más generalizado y difuso: “una
especie de ‘malestar de la globalización’ en proceso de erosión humanística”; hay que incorporar en el análisis de la crisis actual el océano de sufrimiento que está siendo
impuesto a la población.


12 Al igual que los sentimientos y las emociones, la subjetividad ha sido generalmente un asunto dejado en manos de filósofos o psicólogos. Rara vez se la ha presentado como
indispensable para el análisis de la política social hacia la infancia. Según nos dice Leonardo Boff (2011), sin embargo, el sufrimiento es ahora más generalizado y difuso: “una
especie de ‘malestar de la globalización’ en proceso de erosión humanística”; hay que incorporar en el análisis de la crisis actual el océano de sufrimiento que está siendo
impuesto a la población (Boff, 2011).




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líticos, ya que entre ellos hay múltiples relaciones y lectu-
ras compartidas.


3.1. Violencia, niñez
y representación


Como hemos recalcado, las imágenes y representaciones
que se construyen en torno a la niñez tienen el poder de
“verdades”. Con esto nos referimos a la posibilidad de lle-
gar a penetrar en la mente y el sentido común, al punto de
hacernos entender ciertos mundos de un modo y no de
otro. El papel de las representaciones, por estas razones, no
es en absoluto menor. Un punto clave en esta relación es
aquel que nos indica que las ideas e imágenes construidas
tienen, además, una enorme realidad material. El mundo
de las ideas y su materialización están inextricablemente
relacionados, puesto que esas ideas nos hacen actuar de
formas precisas. Por ejemplo, si con frecuencia asociamos
imágenes de pobreza y adolescencia al dominio del delito y
el crimen, no debe asombrarnos el comportamiento nega-
tivo que policías, burócratas y gente común pueda mostrar
frente a ciertos adolescentes tenidos por “peligrosos”.


Los niños y las niñas han sido orientalizados, en la ex-
presión de Edward Said (2002), lo cual significa que las
imágenes y representaciones construidas sobre ellos se
congelan, quedando como pétreas figuras conceptuales
en nuestras cabezas13. Representaciones que son toma-
das como verdaderas y que, además, han sido autorizadas
porque cuentan con la oficialización en su enunciación.
Sin duda, este es un ámbito clave de las violencias que
afecta a la niñez, quizás de una manera menos evidente y
más oculta que las descritas por los números y las estadís-
ticas. Lo importante aquí es cuestionar estas imágenes y
negar que existan definiciones universales sobre la niñez
y la adolescencia, puesto que éstas sólo adquieren realidad
y validez en sus contextos y sociedades específicos. Las
representaciones, sin embargo, tienen otros efectos inclu-
so más perniciosos. Nos referimos a aquellos que afectan al
propio sentido del yo, al punto de generar la sensación, en-
tre niños, niñas y adolescentes que sufren la violencia re-
presentacional, de auto-depreciación, de la propia imagen
invertida desprovista de valor (véase, por ejemplo, Quesa-
da, 2004). La indiferencia, la negligencia y el silenciamien-
to constituyen experiencias de poder que los llevan a auto-
construirse en un sentido negativo absoluto.


3.2. Ley y subjetividad


Muchas expresiones de la subjetividad adquieren enorme
concreción en las leyes. En cada país la ley ha desempe-
ñado un claro papel en la creación, rediseño y disputa so-
bre las identidades infantiles. Las leyes son críticas en la
conformación de las subjetividades, puesto que al definir
categorías (como las de “hijo”, “menor infractor”, “huérfa-
no”, “niño de la calle”, etc.), y al construir códigos y normas


que las regulan, intervienen de modo poderoso y pene-
trante en las esferas públicas y privadas. Los códigos que
designan a los niños y niñas como sujetos incompletos –a
manera de contraparte negativa de los adultos– han teni-
do gran peso desde su origen en modelos liberales como
el de la Revolución Francesa. La autonomía es el concepto
central del modelo jurídico, del cual la niñez estuvo au-
sente, por lo que, con el triunfo del liberalismo, el Estado
y la ley penetraron en la esfera doméstica para gobernar-
la. La función de la ley, mediante la figura paterna en el
hogar, fue garantizar la formación de ciudadanos para el
país, lo que obligó a corregir cualquier desviación o anor-
malidad que se suscitara en dicho ámbito doméstico.


Regresemos una vez más a propuestas y reformas para re-
bajar la edad penal de los adolescentes como las discutidas
en Ecuador. En lugar de constituir simplemente espacios
para el reconocimiento de dichos adolescentes como por-
tadores de derechos inalienables, las leyes los construyen
además como responsables de sus actos, apelando a nuestra
creencia en que los sistemas penales y las cárceles son real-
mente medios para corregir las conductas y volver a crear
sujetos de provecho para la sociedad. En vista de todo ello,
debemos comprender que las confrontaciones alrededor de
la ley están cargadas de jerarquías de género, clase, raza, et-
nicidad, religión, edad y casta; asimismo, las leyes estable-
cen parámetros sobre lo que debe ser dicho, pensado, de-
safiado, resistido y activado en un momento histórico dado
(Hirsch y Lazarus-Black, 1994). Por todo esto, resulta notorio
que las leyes en el mundo de niños y niñas no sólo establez-
can conductas deseables y parámetros de castigo, sino que
además sean críticas en la forma en que los aquellos, y por
supuesto los adultos, experimentan su subjetividad.


3.3. Violencia y sentimientos


Más allá de lo evidente, los efectos de la violencia en la ni-
ñez y adolescencia son profundos y perdurables. El aná-
lisis del campo de los sentimientos puede ser clave para
explicar los cambios culturales y sociales al respecto, así
como el papel que la violencia, el miedo, el dolor y la vul-
nerabilidad juegan en la conformación de la subjetividad
infantil y posteriormente la adulta.


Ciertos estudios contemporáneos (véase, por ejemplo,
Besserer, 2000) proponen la idea de que, en sociedades y
grupos específicos, lo que encontramos es una contienda
sentimental. Por un lado tenemos sentimientos hegemó-
nicos y, por el otro, sentimientos subalternos. Los regíme-
nes sentimentales resultantes de estas tensiones nos ha-
blan de campos de múltiples luchas y desencuentros. En
otras palabras, la lectura oculta o vista como irrelevante
de las relaciones de poder indica que los sentimientos son
un campo de lucha y confrontación cuando la subjetivi-
dad de los niños, las niñas y adolescentes es construida y
contestada. Los sentimientos no son el “resultado natural”
de esas expresiones de poder, sino sus expresiones mis-


mas; sus confrontaciones y contiendas, constituyen de
esta manera un campo donde la subjetividad puede ser
entendida y comprendida. Resulta notorio, por ejemplo,
que en América Latina estemos transitando desde una vi-
sión muy marcada de la niñez y adolescencia como seres
construidos por sentimientos de vulnerabilidad, protec-
ción y apoyo (sustentado en sus familias) a otra enfocada
en su autonomía, corresponsabilidad y auto-formación.
No creemos que ello sea necesariamente perjudicial, pero
ciertamente puede llegar a ser un inconveniente si obser-
vamos sociedades precarias y poco preparadas para un
campo sentimental de esa naturaleza.


3.4. Niñez, violencia y hogar


El ámbito doméstico también constituye un espacio social
y emocional significativo para la comprensión de las rela-
ciones entre violencia y subjetividad. No es necesario vivir
en un “hogar violento” para experimentar la violencia en
extremo. Al contrario, todos los estudios contemporáneos
sobre el tema tienden a subrayar el carácter masivo, am-
plio y extendido de diversas violencias en el seno del hogar
(véase Azaola, 2009). Como también indican estos estudios,
la violencia ejercida sobre los niños y niñas no debe ser vis-
ta como mero producto de mentes criminales y desviadas
sino como algo que, precisamente por su carácter rutinario
y cotidiano, escapa a la identificación, a la crítica y al aná-
lisis. Este campo de lo doméstico, donde también se cons-
truye la subjetividad –o donde las subjetividades están en
constante tensión–, ofrece una complejidad enorme por-
que sus alcances y expresiones son tan variados que a ve-
ces se hace difícil la separación entre la violencia pura y lo
que constituye una rígida educación en el seno familiar: la
frontera entre una y otra se torna borrosa y adquiere conte-
nidos y conceptos contextualmente específicos.


En cualquier caso, no obstante, el niño y la niña violenta-
dos por la disciplina y el castigo, o por los golpes, palizas
y menosprecio de sus mayores, puede verse impulsado a
huir de casa con la “seguridad” de que será mejor estar fue-
ra del hogar que en medio de las constantes líneas de fue-
go familiar. Ello hace necesario reflexionar acerca de cómo
ayudar a los niños y niñas a escapar de otras maneras me-
nos riesgosas al campo de fuerza de la violencia domés-
tica, aunque esas otras vías confluyan en el largo y difícil
camino hacia la construcción de la autonomía personal.


3.5. Academia y violencia
epistémica


La globalización y la “sociedad en red” hacen más visibles
ciertas situaciones difíciles confrontadas por niños, niñas
y adolescentes en diferentes puntos del planeta, obligán-
donos asimismo a pensar en la enorme variedad de expre-
siones de la infancia en el mundo. Muchos antropólogos
enfatizan esta última circunstancia para advertir sobre el


peligro de arribar a conclusiones universales sobre la ni-
ñez y la adolescencia y recomendar, en cambio, una ma-
yor atención a esta variabilidad para comprender las reali-
dades concretas en que se expresa.


Sin embargo, al igual que ocurrió con las mujeres en la
ciencia, durante muchos años los niños y las niñas ni si-
quiera existieron en los libros y las academias, aparecien-
do si acaso como un dato más entre otros muchos14. Este
silencio epistémico (esto es, la violencia epistémica que
silencia e invisibiliza) obedeció a la consideración de que
los niños, niñas y adolescentes poco podían ayudar a com-
prender cómo la cultura se formaba y cómo la sociedad
llegaba a configurarse como tal. En los hechos, e incluso
en el ethos o “sentido común” de investigadores y analis-
tas, estuvo siempre la imagen sobreestimada acerca del
papel de los adultos en la construcción cultural y social y,
como contraparte, la subvaloración del rol de la infancia en
la conformación de las sociedades. Confiamos en que los
trabajos y reflexiones como los contenidos en el presente
volumen representen un sólido paso más en los aún rela-
tivamente recientes esfuerzos por corregir la situación de
silenciamiento e invisibilidad de la niñez y adolescencia.


Estos cinco ámbitos donde las relaciones entre violencia
y subjetividad cobran especial fuerza deben, en suma, ser
pensados y observados de modo crítico y profundo. Adi-
cionalmente, deberían ser tomados en cuenta con fre-
cuencia a la hora de reflexionar sobre el diseño y operación
de políticas públicas dirigidas a niños, niñas y adolescen-
tes. Al tener en cuenta estos objetivos, nuestra propuesta
en esta sección se ha guiado por tres aspiraciones. La pri-
mera de ellas se refiere al intento por superar visiones que
han “naturalizado” las violencias sufridas por la niñez, las
cuales se han tomado a menudo de modo acrítico y sos-
pechosamente parcial. En segundo lugar, al plantear una
discusión desde la antropología de la violencia, lo que pre-
tendemos es contribuir a una disciplina de la paz: la labor
intelectual, en este sentido, no estuvo nunca tan obligada
como ahora a responder a la violencia y contribuir, aun-
que sea en pequeñas porciones, a superar el sufrimiento y
el dolor como signos de la vida infantil y adolescente. En
tercer lugar, si pensamos de este modo, de lo que se trata
principalmente es de ayudar a que niños, niñas y adoles-
centes encuentren un lugar en nuestras sociedades. Como
afirmó Bourdieu (1991) en sus “Meditaciones sobre Pascal”,
el comportamiento de las personas obedece a menudo a
una sed de reconocimiento, de asegurarse un lugar y un
nombre en este mundo. El silencio y la invisibilidad, por
ello, son probablemente el peor castigo social que existe.


Reflexiones finales


La tesis que estructuró nuestra discusión se refiere a la
existencia de diferentes dimensiones de violencia que se
retroalimentan, así como al desvanecimiento de catego-
rías y distinciones entre violencia en tiempos de guerra y


13 Said (2002) sugiere que las representaciones son re-presentaciones, es decir, actos por los cuales las cosas son vueltas a presentar, esta vez cargadas de ideologías y rela-
ciones de poder. “Orientalismo”, en ese sentido, se refiere a una actitud al tiempo que a una serie de disciplinas artísticas y académicas por las cuales “los otros”, en este caso
aquellos en países y regiones al oriente de Europa, son construidos como diferentes, homogéneos y portadores de identidades fijas y transparentes.


14 Michel Foucault (2006) desarrolló, entre otros muchos conceptos, la idea de que una serie de saberes fundamentales que emergieron en el mundo moderno resultaron muy
importantes en la constitución y operación de nuevas modalidades de poder. El silencio y la invisibilidad de ciertos individuos y grupos encuentra aquí parte de su explicación,
ya que los “expertos” portadores de dichos saberes resultaron poderosamente operativos a la hora de construir ciertos ámbitos y poblaciones para el estudio y la intervención,
dejando necesariamente a otros fuera de la palestra.




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violencia en tiempos de paz. A través de diversas épocas, la
violencia toma la forma de desigualdades étnicas, de clase,
de género y políticas que se reflejan, por ejemplo, en ciertos
casos de odio propio y autodestrucción por parte de mu-
chos niños, niñas y adolescentes. La violencia se localiza
en las estructuras simbólicas y sociales que inciden en las
encarcelaciones racialmente sesgadas y la drogadicción
criminalizada de los y las adolescentes, las víctimas infan-
tiles “colaterales” de la guerra contra el crimen organizado
y la militarización de la vida cotidiana de las familias.


El desnaturalizar la violencia y observarla de manera más
contingente y cotidiana en nuestras vidas es para noso-
tros no sólo un ejercicio intelectual y teórico, sino además
el punto de partida para volver a poner a niños, niñas y
adolescentes en el lugar donde siempre deberían haber
estado: en el centro de la protección y el cuidado. Una so-
ciedad madura, más sana y verdaderamente satisfecha de


sí misma y de su pasado comienza por garantizar un ade-
cuado nido para las expresiones felices de la infancia. Al
observar la cotidianidad, la cercanía y la permanente pre-
sencia de la violencia en las vidas de la niñez y adolescen-
cia, no podemos asumir una actitud de indiferencia. Por
supuesto que por ellos mismos, pero también, en un acto
de justicia, por nosotros mismos como adultos. Cada niño
y niña que vemos, en las condiciones vulnerables en que
se encuentre, en algún momento será un adulto en medio
de la sociedad. El equilibrio de nuestras edificaciones so-
ciales también depende en buena parte de lo que hagamos
ahora por él. Por último, la niñez y adolescencia, libre de
estas pesadumbres, es el aura libre del ser humano en su
tremenda existencia. Como sintió de modo contundente
Freud, mirando a la sociedad adulta y viendo su resulta-
do entre nosotros, el penoso contraste se produce entre la
radiante inteligencia de la niñez y la débil mentalidad del
adulto medio.




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Reflexiones en torno a la violencia
en y desde la escuela en Ecuador


Entre la invisibilización y el silencio institucional
Analía Minteguiaga en colaboración con Alexandra Escobar


El presente artículo se enmarca en el esfuerzo por producir una nueva reflexión informada acerca del estado de los derechos de la niñez y la adolescencia
a 21 años de la aprobación de la Convención Internacional
de los Derechos del Niño, CDN. Entre los múltiples temas
a tratar sobre este asunto resulta ineludible aquel que gira
en torno al papel que desempeña la escuela en el cum-
plimiento o retraso de tales garantías. Si se observan los
niveles de matriculación en América Latina, y en especial
en Ecuador1 (más allá del completo cumplimiento de las
pretensiones de cobertura universal), y se toma en cuenta
el tiempo que las niñas, los niños y los adolescentes pasan
en tales instituciones, se puede tener una idea de la im-
portancia que adquiere comprender cómo se vive el estar
en la escuela. Siendo así, la pregunta que debe plantearse
es: ¿qué aprenden y desaprenden los niños y jóvenes en
su tránsito por esa institución social en torno a sus dere-
chos y responsabilidades?


Sin negar el papel cada vez más relevante que empiezan a
tener los nuevos espacios y agentes de socialización (las
redes sociales, las tribus juveniles, los medios de comu-
nicación, etc.), y más allá de la familia con sus constan-
tes reestructuraciones, la escuela sigue siendo una de las
principales instituciones de normalización de los com-
portamientos y las relaciones sociales, y de incorporación
de los individuos a la vida social activa en el mundo con-
temporáneo. Así, interesa reflexionar sobre la violencia
que se ejerce en y desde la escuela entendiendo que ésta
es una violencia específica y que en parte su importan-
cia está dada justamente porque se ejerce en el marco de
una institución y unos agentes que tienen como misión
central la referida normalización y transmisión de lo ne-
cesario para una integración completa y adecuada en la
sociedad. La violencia que allí tiene lugar, y que se vuel-
ve “normal”, supone unos muy particulares márgenes de
aceptación, de impugnación, y/o de resistencia por parte
de los niños, de las niñas y adolescentes justamente por
ser admitida y establecida por una autoridad pedagógica
considerada legítima.


Este artículo se compone de siete secciones. La primera
inscribe la problemática de la violencia escolar en la lite-
ratura especializada así como en las investigaciones pro-
ducidas en el Ecuador. Además, se analizan las interven-
ciones del Estado con el propósito de mostrar los efectos
de una problematización “parcial” y dela invisibilización
que este tratamiento ha generado. En la segunda parte se
desarrolla el recorte específico que sobre este fenómeno
multidimensional se propone el presente trabajo, uno que
sin desconocer las conexiones con la dinámica social pri-
vilegia los aspectos intraescolares. En las siguientes sec-
ciones se analizan cuatro aspectos de la violencia escolar
que suelen permanecer velados desde el debate experto y
más aún desde la mirada de los medios de comunicación:
el vínculo entre maestro y alumno; el ambiente escolar en
su aspecto motivador y saludable para el aprendizaje; el
papel de la institución escolar en la transmisión de reglas
de convivencia social y el deseo de querer vivir juntos; y, la
ruptura de la creencia en el papel movilizador e integrador,
en términos sociales, y de concientización de derechos y
deberes que la educación escolarizada supo operar como
forma de violencia escolar. Finalmente, en el último apar-
tado se desarrollan algunas consideraciones finales en tor-
no a la priorización de una mirada del fenómeno centrada
“en la escuela” sin perder de vista su necesaria vinculación
con las políticas educativas, las cuales regulan y orientan
el funcionamiento del sistema educativo en su conjunto.


1. La invisibilización de la
violencia escolar en Ecuador


En Ecuador la problemática de la violencia escolar ha sido
parcial y deficitariamente atendida desde el campo de la
investigación científica. Su problematización ha respon-
dido fundamentalmente a la lógica de las noticias sensa-
cionalistas de los medios de comunicación y salvo algu-
nas acciones puntuales no ha sido objeto de preocupación
seria por parte de las autoridades gubernamentales.


Para comprender estos hechos, en primer lugar habría
que indicar que en el país no existen registros oficiales
acerca de la extensión ni de las formas del fenómeno de
la violencia escolar. Sólo se conocen los casos que lle-
gan a ser oficialmente denunciados ante la Policía Na-
cional mediante la Dirección Nacional de Policía Espe-
cializada para Niños, DINAPEN. Esta única recolección
y cuantificación de casos (sólo de aquellos que llegan a
la etapa de denuncia formal) se hace bajo la actualmen-
te gravitante mirada de la “seguridad ciudadana” y no
bajo una que responda a la problemática de la infancia
y los jóvenes y menos aún desde su particular tránsito
por el campo escolar.


Desde la academia, tampoco han existido estudios profun-
dos y de largo aliento sobre la violencia escolar; salvo algu-
nas indagaciones coyunturales que han tenido como base,
nuevamente, acontecimientos relevados y “construidos”
primeramente por la prensa como si éstos fueran de natu-
raleza “criminal” y “delictiva” (Maluf, 2008a y 2008b;) y, por
ende, habrían de estar necesariamente ligados al problema
de la seguridad2. Más bien en el campo científico se ha tra-
bajado de manera indirecta en la temática a través de in-
dagaciones sobre diversos mecanismos de discriminación
que han operado en el pasado y operan actualmente en y
desde la escuela, como la etnia, el género, y hasta la clase
social, entre otros (de la Torre, 2000; Illicachi, 2007; Pavón,
2007; Santillán, 2007; Hollestein, 2008; Andrés, 2008; Mar-
tínez Novo y de la Torre, 2010).Por otra parte, no se conocen
prácticamente estudios que hayan trabajado explícitamen-
te el análisis del cumplimiento de los Derechos de la Niñez
y la Adolescencia y su conexión con la violencia escolar3.
De hecho en ninguno de los estudios que sirvieron de base
para la Primera Encuesta Nacional de la Niñez y Adoles-
cencia, ENNA (2010) se incluyeron variables e indicadores
específicamente sobre esta temática.


En esta línea se debe citar la Encuesta de Medición de In-
dicadores de la Niñez y los Hogares, EMEDINHO, llevada
adelante en Ecuador en el año 2000 por el Instituto Nacio-


nal de Estadística y Censos, INEC, junto al apoyo del Siste-
ma Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE,
el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF,
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD,
el Programa Mundial de Alimentos, PMA, y el Fondo de
Población de las Naciones Unidas, UNFPA. Si bien este
relevamiento respondió a un esfuerzo investigativo muy
importante a nivel mundial sobre la situación de vida de la
niñez4, salvo unas pocas preguntas puntuales, no incluyó
una indagación específica sobre la temática aquí tratada5.

Por su parte en el año 2004 el INEC realizó la periódica En-
cuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo, ENEMDUR,
pero en esa oportunidad agregó un módulo específico
de niñez y adolescencia (niños y niñas de 0 a 17 años), en
sectores urbanos y rurales, que incluyó cuestiones sobre
el cuidado de la infancia, datos de la madre, discapaci-
dades, enfermedad o accidentes, calidad educativa, acti-
vidades con los padres, voz y participación, protección y
tiempo libre para las personas de 5 a 17 años, antropome-
tría, niñas y niños perdidos, entre otros. Sin embargo, en
esta ocasión la problemática de la violencia escolar tam-
poco fue profundamente relevada. Finalmente en el año
2010 se realizó la Primera Encuesta Nacional de la Niñez
y Adolescencia de la Sociedad Civil, ENNA, la cual fue li-
derada por el Observatorio de los Derechos de la Niñez y
Adolescencia, ODNA6. El objetivo era contar con informa-
ción sistemática y de alta calidad para el monitoreo de los
derechos de la niñez y de la adolescencia en Ecuador7.En
el diseño de los instrumentos se puso especial cuidado en
replicar –en gran parte– las preguntas formuladas en las
dos encuestas previas, realizadas por el Estado (INEC) en
los años 2000 y 2004, con el fin de asegurar la compara-
ción y el registro de los avances o retrocesos en la situa-
ción de la infancia y de la adolescencia ecuatoriana en la
primera década de este siglo, elemento fundamental en el
seguimiento de las políticas públicas8.


Por esta razón, tampoco en esta encuesta se incluyó un
relevamiento detallado sobre la problemática de la vio-


1 En el caso de Ecuador en 1982 se registraba una tasa neta de escolarización en primaria del 68.6% y en secundaria 29.5%; en 1990 estas tasas crecieron respectivamente a
88.9% y 43.1%; en el 2001 a 90.2% y 44,9% y en el 2009 registró una tasa neta de matriculación en la Enseñanza General Básica de 93.5% y en el bachillerato de 54.8% (SIISE,
año a partir de los Censos de Población y Vivienda. Para los datos del 2009, se utilizó información del Ministerio de Educación del Ecuador, 2009).


2 Los dos artículos de Norma Maluf (2008a y 2008b) forman parte de publicaciones que hacen eje en la temática de la seguridad ciudadana y básicamente en el marco de
la problemática urbana. El primer artículo corresponde a un libro realizado por el Programa de Estudios de la Ciudad con sede en la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, sede Ecuador y por la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana de Quito bajo el título de “Ciudad Segura Volumen 2: Seguridad Ciudadana: escenarios y
efectos”. El segundo es producto del panel sobre “Seguridad” realizado en el año 2007 en el marco del Congreso por los 50 años de la FLACSO y sobre el que posteriormente
se seleccionaron algunas ponencias a fin de incluirlas en el libro titulado “Seguridad multidimensional en América Latina“. A su vez los dos artículos toman como base una
serie de notas periodísticas sobre casos de “violencia escolar”.


3 Hasta el momento de cierre de este capítulo, sólo se accedió a una tesis de maestría del programa de magister en Gerencia Educativa de la Universidad Andina Simón Bolívar.
Dicho estudio trabaja el tema de la violencia escolar y en el tercer capítulo analiza el Código de la Niñez y Adolescencia. Esta investigación se concentró en los estudiantes de
la Escuela La Lolita y de la Unidad Educativa María Bernarda Bütler del cantón Elizalde-Bucay de la provincia de Guayas (Tapia Chocho, s/f).


4 La posibilidad de llevar adelante ese ambicioso estudio estuvo dada, entre otras cuestiones, por la elaboración y uso de una metodología específica desarrollada por Na-
ciones Unidas que buscó recolectar información de forma rápida y poco costosa a fin de llenar los vacíos en cuanto a indicadores sobre las metas de la Cumbres Mundiales
en favor de la Infancia, CMI. Se la conoce como MICS o “Multiple Indicator Cluster Survey”, y durante la década de 1990, más de cien países recabaron datos utilizando una
combinación de esta metodología y encuestas de hogares o encuestas de demografía y salud. Para la evaluación de fin de la década (en el año 2000) que estamos citando,
la metodología MICS, fue ampliada a fin de obtener datos para 63 indicadores, y fue utilizada por 66 países, incluyendo Ecuador.


5 Entre sus objetivos la EMEDINHO 2000 se propuso: 1) completar los indicadores nacionales requeridos para que el país informe sobre el cumplimiento de las 27 metas
establecidas en la CMI; 2) proveer información para una línea de base sobre las modalidades de atención a niños/as menores de cinco años y las entidades que las suminis-
tran; y 3) desarrollar mecanismos que potencien el uso de las encuestas de hogares del INEC como un instrumento para recabar información para el diseño y evaluación de
políticas y programas sociales (EMEDINHO 2000).


6 El Observatorio de la Niñez y Adolescencia, ODNA, es una instancia de la sociedad civil -convocada por iniciativa de UNICEF- que desde el 2002 monitorea el cumplimiento
de los compromisos del Estado y la sociedad ecuatoriana con sus niños, niñas y adolescentes.


7 Los objetivos de la encuesta fueron: 1) evaluar el cumplimiento de los derechos de los niños y niñas del Ecuador; 2) monitorear la política pública de niñez y adolescencia a
20 años de la Convención de los Derechos del Niño; y, 3) medir el cumplimiento de la Agenda Social de Niñez y Adolescencia del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia,
para el período 2007-2010 (ODNA et. al. 2010).


8 La publicación producida en el marco de esa investigación se tituló: Los niños y niñas del Ecuador a inicios del siglo XXI: una aproximación a partir de la Encuesta Nacional
de la Niñez y Adolescencia de la Sociedad Civil, 2010 (ODNA et. al. 2010).




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lencia escolar y su conexión con los derechos de la niñez
y la adolescencia9.


En realidad el único instrumento que puede citarse es la
investigación que en el año 2009 realizó el Observatorio
Social del Ecuador, OSE10, sobre el tema de la calidad edu-
cativa11. El Ministerio Coordinador de Desarrollo Social,
como ente encargado del monitoreo y evaluación de la
política social, convocó a través de un concurso público la
realización de una consultoría que permitiese dar cuenta
de la “calidad en el sistema educativo público del régimen
Sierra y Amazonía”. La institución ganadora del concurso
y la que condujo y ejecutó la investigación fue justamen-
te el OSE. Así, en dicha investigación se integraron varias
preguntas que generaron algunos datos sobre la proble-
mática referida. Por esta razón, será la base empírica del
presente artículo12. Adicionalmente, se utilizarán las otras
fuentes citadas sólo en un indicador, aquel que específi-
camente alude a la violencia escolar y que, aunque es una
información parcial, constituye la única referencia histó-
rica del tema.


En cuanto a las limitaciones de esta investigación sobre
la calidad educativa es importante indicar, primeramente,
que las preguntas del cuestionario base de la encuesta res-
pondían a otro objeto de investigación, hecho que supuso
un acercamiento indirecto –al igual que en los preceden-
tes – al fenómeno de la violencia escolar. Por otra parte,
sólo permitió tener una fotografía actual del fenómeno
de la violencia escolar. Asimismo, si bien la encuesta se
basó en las opiniones de los propios niños, niñas y ado-
lescentes, algo único para este tipo de consultas, lamen-
tablemente por cuestiones presupuestarias se restringió
la posibilidad de extenderlas a padres, madres y docentes.
A pesar de esa limitante, sus opiniones fueron captura-
das mediante grupos focales. Por último, la encuesta se
circunscribió al ámbito de la educación fiscal (pública) y
no a la particular13 y sólo se realizó para dos regiones del
país: sierra y oriente (no la costa). Esto sin duda redujo el
margen de análisis de los datos ya que imposibilitó reali-
zar comparaciones entre establecimientos según tipo de
financiamiento y/o entre regiones del país14. Sin embargo,
y a pesar de los condicionantes señalados, es importante


recalcar que este estudio ha permitido una primera entra-
da que, aunque es de carácter descriptivo y exploratorio,
resulta vital para los derechos de la niñez y la adolescencia.


Respecto al ámbito de las intervenciones del Estado se
debe indicar la existencia del Plan Decenal de Protección
Integral de la Niñez y Adolescencia, la Agenda Social de la
Niñez 2007-2010 y el Plan Nacional del Buen Vivir (Objeti-
vo Nº 9) que se han centrado en el tema de la erradicación
de la violencia en la relación docente-alumno. No obs-
tante, a pesar de estas importantes orientaciones, hasta
el momento no se ha logrado una traducción en políticas
públicas concretas. Asimismo, tampoco se conocen estu-
dios en base a información oficial brindada por las propias
escuelas y colegios que hayan sido producidos por el Esta-
do y sus equipos técnicos sobre este fenómeno15.


Finalmente, hay que indicar que si bien en los últimos años,
de manera generalizada, la violencia escolar ha sido un
tema que ha despertado un gran interés, se ha tendido a
concentrar en los “acontecimientos” que se caracterizan por
los altos niveles de agresividad y manifestación física. Esto
respondería, fundamentalmente, a la espectacularidad que
adquirieron sus modalidades, a la evidente forma en que
han roto con cualquier imagen más o menos compartida de
la escuela moderna, y a la excluyente atención pública que
han recibido por parte de los medios de comunicación16.


Algunos autores sostienen que esa espectacularidad con
la que es retratada la violencia escolar tiene una clara ren-
tabilidad política que muy pocas veces es visibilizada, en
tanto sirve como argumento para justificar políticas de
privatización, para focalizar el interés de los padres, de las
madres y autoridades en los sistemas de seguridad escolar
y en la intensificación consentida de la vigilancia al inte-
rior de la escuela (Ruiz, 2005: 107). Más allá de estas inten-
ciones, lo que parece pasar desapercibido detrás de esta
violencia con tintes “mediáticos” es aquella otra más rela-
cionada con el cotidiano devenir de la escuela, una violen-
cia que una vez más cuestiona profundamente su misión
educadora y emancipadora y sobre todo su desempeño
como institución portadora de una serie de expectativas
futuras en torno al desarrollo personal y colectivo de los


alumnos. Esta violencia escolar, quizás con menos espec-
tacularidad y visibilidad, cuestiona profundamente el pa-
pel de la escuela en nuestra sociedad y pone en jaque su
capacidad para asegurar el cumplimiento efectivo de los
derechos de los niños, de las niñas y de los adolescentes.


2. ¿De qué violencia escolar esta-
mos hablando? Recortando nues-
tro objeto de estudio


Nadie podría negar que en la historia de la educación es-
colarizada la problemática de la violencia haya sido un
tema de permanente y recurrente interés. La escuela como
institución encargada de transmitir los saberes considera-
dos legítimos; de homogenizar y aleccionar a los sujetos;
de socializar a las nuevas generaciones en determinadas
conductas y comportamientos definidos como relevan-
tes por cada sociedad en diversos momentos históricos;
y hasta de constituirse en un “aparato ideológico y buro-
crático del Estado”, difícilmente haya podido escapar de
dicha problemática.


Concordando con el paradigma de la “sociología rela-
cional”17, planteado por Pierre Bourdieu, la escuela es
eminentemente un espacio de poder (Bourdieu, 1998).
Siguiendo esas argumentaciones, se la puede entender
como un campo de lucha específico, un ámbito confor-


mado por una red de relaciones objetivas entre posicio-
nes objetivamente definidas que estructuran los vínculos
entre los sujetos y que definen una particular distribución
del capital en juego18. Asimismo dicho campo supone un
habitus en tanto conjunto de prácticas producidas (y por
ende limitadas) por esas condiciones que se transmiten y
graban en el cuerpo y mente de los sujetos. Posiciones en
una determinada estructura social y prácticas internaliza-
das son conceptos claves para entender la producción y la
reproducción de las relaciones de poder en diferentes ám-
bitos sociales, entre ellos, la escuela. Desde este enfoque,
lo escolar como ámbito de la enseñanza y el aprendizaje
no es sinónimo de ausencia de poder, sino más bien de
un espacio donde esas relaciones se dan bajo una forma
particular y única: la escolar. Allí podrá vislumbrase el do-
minio enmascarado bajo la complejidad del “dispositivo
pedagógico”. Tanto bajo mecanismos sutiles e impercep-
tibles de dominación como bajo unos más evidentes y
ostensibles. La violencia relacionada con este accionar se
considera casi consustancial con la labor de la escuela y,
por ende, goza de cierta tácita aceptación, más allá de lo
establecido por algunas perspectivas críticas.


En los últimos tiempos se ha visto un renovado interés
por la temática de la violencia escolar, básicamente como
consecuencia de una serie de acontecimientos conside-
rados “inéditos” por la irracionalidad y la virulencia con la
que se han manifestado. Sucesos que transcurren dentro,
alrededor y hasta en contra de la escuela. Más allá de algu-


9 A modo de información adicional, la Encuesta Nacional sobre la Niñez y Adolescencia de la Sociedad Civil consideró como universo de la muestra los hogares con población
menor de 18 años del Ecuador continental, y su tamaño fue de 3.135 hogares.


10 El Observatorio Social del Ecuador (OSE) es una organización no gubernamental con personería jurídica que entre sus múltiples proyectos tiene la instrumentación del
Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia (ODNA).


11 El estudio fue diseñado para capturar la variabilidad de la calidad educativa desde la percepción de estudiantes de tres niveles, tercero de básica, séptimo de básica y décimo
de básica, con el fin de diferenciar sus apreciaciones. Originalmente el estudio buscaba profundizar los resultados encontrados a partir de la “Prueba de Logros Académicos
Aprendo 2007” para indagar sobre las posibles diferencias que podrían existir alrededor de los determinantes de la calidad educativa, en función de rendimientos altos, medios
y bajos de las escuelas seleccionadas. Sin embargo, las deficientes calificaciones alcanzadas en estas pruebas por parte de los establecimientos educativos no hizo posible la
consecución de dicho análisis. El diseño de la muestra se realizó en función de los objetivos y necesidades del estudio. El marco de muestreo (universo), consistió en todos
los planteles escolares públicos que participaron en el estudio Aprendo de 2007 de las regiones de la Sierra y Amazonía. El muestreo incluyó 80 escuelas y 50 colegios se-
cundarios, es decir, un total de 130 establecimientos. La encuesta se administró a 4.415 estudiantes.


12 Véase Observatorio Social del Ecuador (2009). La calidad en el sistema educativo público, régimen Sierra y Amazonía. Informe final de investigación. Quito, Ecuador. El equipo
responsable de este informe estuvo integrado por: Juan Samaniego, Margarita Velasco, Alexandra Escobar, Fernando Carrasco, Eduardo Encalada, Jesús Tapia y Santiago Izurieta.


13 A pesar de esta innegable restricción hay que indicar que en Ecuador el sistema público de enseñanza alberga a prácticamente el 76% de los niños y jóvenes escolarizados
de 5 a 17 años (77% en Educación General Básica y 71% en bachillerato), lo que garantiza una significativa “representatividad” de los datos del estudio sobre calidad educativa,
base del presente artículo (INEC – ENEMDU, Diciembre 2010).


14 De esta forma, los cruces de datos sólo pudieron hacerse por nivel de escolarización de los estudiantes, sexo y nivel socioeconómico.


15 El Sistema Nacional de Estadísticas Educativas, SINEC, fue creado en 1989, como el ente responsable de consolidar el sistema estadístico del Ministerio de Educación. Aun
cuando el SINEC no recogía información en torno a temas de calidad educativa y menos aún de violencia escolar, éste ofrecía información permanente del sistema educativo
ecuatoriano referente a los indicadores de cobertura. En el 2008, sin embargo, esta unidad fue eliminada para crear el Archivo Maestro de Instituciones Educativas, donde
tampoco se ha logrado que se recopile esta información.


16 Sólo se consignan unos cuantos artículos a fin de mostrar su caracterización por parte de los medios de comunicación. Véanse las referencias en la bibliografía final.


17 La sociología relacional busca deliberadamente romper con la falsa dualidad entre estructura y agencia o, en otros términos, entre objetivismo y subjetivismo (Bourdieu, 2002; 2005).


18 En este caso se trata básicamente del conocimiento aunque también se distribuyen en la escuela otros capitales como la distinción.




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nos matices, en general las explicaciones sobre los mismos
tienden a fundamentarse en el irrefutable hecho de que vi-
vimos en una sociedad cada vez más violenta, en la que
los niveles de agresividad han ido en creciente aumento y
han penetrado el tejido social de una manera nunca antes
vista. Se afirma entonces que dicha violencia social se ha
trasladado a la escuela, aseverando que lo que sucede en
ella no es más que el resultado de una agresividad “social
extendida” que desborda todos los ámbitos particulares y
recala hondo en las instituciones escolares.


En este sentido, si bien es cierto denotar esta caracteri-
zación de los hechos de violencia social, que de alguna
manera contextualizan lo que sucede en la escuela, de
ahí a sostener que todo lo que en ésta acontece se explica
exclusivamente a partir del traslado directo y sin traduc-
ciones de lo “extraescolar” a lo “escolar” es un supuesto
bastante discutible. La escuela puede reflejar en parte lo
que se vive más allá de sus fronteras, más no explicar la
especificidad y multidimensionalidad del fenómeno de
la violencia en el mundo educativo (Kaplan, 2009). Por
otra parte, la idea de colocar todas las causas siempre por
fuera de la institución educativa difícilmente nos ayude a
descubrir elementos que estén a nuestra disposición en
el ámbito intraescolar para intentar trocarlos. Como diría
Alicia Pintus (2005), “el acierto de nuestras acciones para
prevenir o para resolver dichos problemas estará asocia-
do a preguntarnos acerca de en qué medida la escuela
contribuye a reproducir ciertos modelos vinculares pre-
cedentes y ajenos, que se reactualizan en las interaccio-
nes propias de las prácticas pedagógicas escolarizadas”
(2005: 120). Este es un lugar interesante dentro de la in-
dagación investigativa ya que no solamente da cuenta de
una preocupación real y justificada científicamente sobre
un fenómeno que parece a primera vista haber tomado
una nueva morfología sino fundamentalmente hacerlo
bajo la premisa de interrogarse sobre el papel que cumple
el dispositivo escolar en la producción y reproducción del
mismo. Este primer recorte fundamental nos lleva a uno
segundo igualmente clave.


En general la literatura especializada producida en los úl-
timos años sobre esta temática ha privilegiado un tipo
específico de fenómenos asociados a la violencia escolar.
Básicamente aquellos que hacen alusión a las nuevas “ca-
racterísticas” que han adoptado los hechos de violencia en
las escuelas. De esta forma, vemos una renovada preocupa-
ción por la violencia escolar que habla de situaciones que
cuestionan la imagen normalizada de la escuela. Nos refe-
rimos a hechos que la ubican en otro espacio, en uno don-
de lo delictivo-criminal puede potencialmente tener lugar.


Así, hemos visto aparecer la noción de “bullying” que hace
referencia a situaciones en la que uno o varios estudian-
tes toman como objeto de su actuación agresiva a otro/a/s
compañero/a/s y lo/s someten, por determinado tiempo,
a agresiones físicas, verbales, burlas, amenazas, hostiga-
miento, aislamiento, etc. aprovechándose de su inseguri-
dad, miedo, baja autoestima y dificultades personales para


pedir ayuda o defenderse (Lavena, s/f: 6; Quezada y Nava-
rro, 2009: 1 y 2). Este fenómeno supone una conducta an-
tisocial, una interacción desviada entre los niños, las niñas
y los adolescentes en la que un actor es victimario de actos
de agresión, violencia y hasta crimen y otro se encuentra
en una posición de víctima de los mismos. Mas estos vín-
culos antisociales entre pares asumen en la actualidad una
radicalidad nunca antes vista y esto es quizás lo que más
llama la atención. No se trata simplemente de las típicas
peleas entre alumnos sino de una forma de dominio que
puede ir desde la agresión física hasta la desaparición del
“otro”. Pensemos en las imágenes de jóvenes irrumpiendo
en una escuela y disparando a mansalva a un estudiante, o
alumnos que por una pelea o desavenencia con un com-
pañero de escuela deciden llevar al aula una pistola o un
cuchillo y eliminarlo. Inclusive de estudiantes filmando
actos de crueldad extrema entre pares y difundiéndolos
por diversos medios a fin de extender aún más allá de ese
hecho el vejamen al que fue sometida la víctima.


Asimismo, se ha puesto la mirada sobre la violencia ejer-
cida en contra del personal docente y directivo de las
instituciones educativas por parte de los alumnos y, en
algunos casos, por parte de los padres y madres de los
estudiantes. También aquellos actos vandálicos contra
la escuela como robos, destrucción física de las instala-
ciones, incendios, etc. Todas esas son situaciones que no
suelen ser parte de los relatos “esperados” sobre violencia
escolar. Alumnos con armas, edificios destruidos o roba-
dos, docentes golpeados o asesinados, etc. De acuerdo a
la literatura especializada se trata de una violencia anti-
escolar que supone en algunos casos lisa y llanamente
delitos contra las personas y contra la propiedad, lo que
agrava los hechos de violencia escolar dado que adquie-
ren estatus de penalizables (Lavena, s/f: 7 y 8). Lo relevante
es que en este corrimiento de la mirada sobre la violencia
escolar (más ligada a sus efectos brutales e “ilegales”) se ha
tendido a dejar de interrogar sobre aquellas formas más
comúnmente asociadas al accionar educativo. Formas
que por ser “habituales” no suelen ser problematizadas y
menos aún cuestionadas. Nos referimos básicamente a la
violencia que se pone en juego cotidianamente en el vín-
culo entre el alumno y el docente, entre los estudiantes, y
entre éstos y la propia institución escolar en tanto espacio
de “aprendizaje” y “protección”.


En décadas previas, mucho se ha escrito sobre este tema,
en especial bajo el influjo de las teorías críticas y su de-
nuncia a la escuela como reproductora de las relaciones
de clase y dominación social. También, aunque en menor
medida, ha recibido atención la visibilización de cómo la
escuela y sus agentes, institución normalizadora por de-
finición, procesa la creciente complejidad y diversidad
del mundo social que ingresa en su ámbito de interven-
ción. Mas lo que interesa es reposicionar esta temática en
el contexto actual y analizar qué produce la intervención
escolar. ¿Qué efecto tiene en la forma en que los niños, las
niñas y adolescentes escolarizados viven la escuela y sus
funciones, experimentan su tránsito y vislumbran su fu-


turo individual y aquel de orden colectivo en tanto miem-
bros de una comunidad política?


Desde sus miradas podremos ver otras formas de violen-
cia, quizá más opacas y silenciosas, pero no por ello me-
nos potentes y dañinas. Hemos dejado de ver lo que sigue
sucediendo en las escuelas: alumnos que denuncian mal-
tratos físicos de sus profesores, alumnos que declaran que
sus docentes no preparan sus clases, que no los acompa-
ñan en su proceso de aprendizaje ni los tienen como eje
de su accionar pedagógico, en definitiva nos hablan no
sólo de una pérdida de credibilidad en la didáctica de los
maestros sino de un quiebre en la relación pedagógica
que puede poner en jaque la misma posibilidad de ense-
ñar y aprender. Nos hablan de escuelas que no cuentan
con las condiciones materiales fundamentales para crear
ambientes motivadores y saludables, que no cuentan con
instrumentos indispensables para asegurar el acceso sin
inconvenientes a la “era de la información y el conoci-
miento”. Una escuela sin reglas claras de convivencia
que transmite como norma, la falta de ellas o su completa
inoperancia e inutilidad. Elementos que nos hablan de un
modo no formalizado, quizá no tan directo, aunque igual-
mente eficaz de cuestionamiento a los derechos de la ni-
ñez y la adolescencia.


3. Docente y alumnos:
¿una relación violenta?


La violencia que sucede en y desde la escuela puede
aprehenderse en diferentes dinámicas. Una de ellas es
el vínculo que se estaría estableciendo entre docentes y
alumnos. Analizando los datos del OSE de 2009 en torno
a esa particular dinámica, se vislumbran algunas tenden-
cias importantes: 1- una significativa proporción de los
estudiantes encuestados (casi un 44% si se suman las res-
puestas que indican “poca o ninguna confianza”) decla-
raron la imposibilidad de corregir al docente cuando éste
se equivoca; 2- prácticamente la mitad del alumnado no
se anima a decir a los docentes que no entiende lo que
éste explica (casi un 46% si se suman aquellas respues-
tas donde el alumno como primera reacción no esgri-
me el consultar a su maestro de clase); 3- un importante
porcentaje de los encuestados dijo que sus maestros no
tienen una buena actitud para responder a sus inquietu-
des (prácticamente un 36% responde que solo “a veces” o
“nunca”);4-la percepción de muchos estudiantes es que
sus opiniones no son tomadas en cuenta por el docente
(casi un 39% si se suman las respuestas “a veces” y “nun-
ca”); y, 5- un buen porcentaje declaró que no percibe re-
conocimiento de parte de sus profesores cuando alcanza
un logro educativo importante (un 10% responde que su
maestro no hace “nada”).


Los datos estarían indicando que esa relación pedagógi-
ca que debería hacer eje en el aprendizaje (más que en la
enseñanza) y en el alumno (más que en el docente), tal y
como indican las nuevas corrientes especializadas, esta-


ría presentando problemas importantes. Las respuestas
también evidenciarían que la escuela, y específicamente
los vínculos entre el alumno y el docente, no siempre se
dan en el marco de la consideración mutua, de franque-
za, apertura y de reconocimiento; condiciones básicas
para cualquier proceso pedagógico armonioso y libre de
violencia. Los alumnos señalan dificultades a la hora de
ser considerados como sujetos que “aprenden” y que al
mismo tiempo contienen saberes valiosos que deben ser
considerados por el maestro. Que en el marco del respeto
al prójimo, en el cual está incluido el docente, los niños,
y adolescentes tienen derecho a dar a conocer sus opi-
niones y manifestar sus ideas. Que requieren incentivos,
una disposición didáctica y un seguimiento pedagógico
acordes, para sentirse motivados en el proceso educativo.


En este sentido es sugestiva la respuesta a la pregunta for-
mulada en la encuesta del OSE de 2009: “cuando vas a la
escuela y entras al aula ¿qué tantas ganas tienes de estar
ahí para iniciar las actividades?”. Casi un 13% respondió
que tiene pocas ganas. A su vez llama la atención que es-
tas respuestas se vuelvan más numerosas a medida que el
alumno avanza en su carrera académica, dato que estaría
revelando que las dificultades mencionadas se agravan
entre los jóvenes: prácticamente dos de cada 10 encues-
tados respondió de esa manera. Este hecho llama la aten-
ción, ya que son ellos quienes justamente transitan una
etapa de desarrollo fundamental para la incorporación
de lógicas de comportamiento social para su vida adulta
y para encontrar “razones creíbles y significativas” para
continuar todos los niveles de escolarización incluida la
educación superior.


Casi lógicamente, la “injusticia” es otro sentimiento que
va conformándose a medida que los estudiantes registran
mayor nivel de escolaridad, por ejemplo, frente a una ca-
lificación otorgada por el docente o una sanción imparti-
da. A su vez la posibilidad de reclamo ante tales acciones
parece cada vez menos canalizarse por las vías supues-
tamente “ofrecidas” por la escuela a los alumnos, las que
deberían incluir una actitud de escucha y de diálogo por
parte no sólo del docente sino de todo el dispositivo esco-
lar en su conjunto. Sin embargo, en la práctica se recurre
directamente a los padres y no se considera a los alumnos,
en especial a los adolescentes, como sujetos que pueden
comprender sus acciones y sus consecuencias y trabajar
sobre ellas. No se los reconoce como “interlocutores váli-
dos” del vínculo pedagógico. Permanentemente se “salta”
su subjetividad contrariando la construcción de una auto-
nomía individual y responsable.


Asimismo, hay una ruptura de la imagen del docente
como agente idóneo y comprometido con la transmisión
del saber cuando los alumnos declaran –en un porcentaje
significativo– que sus maestros no siempre cumplen sus
compromisos y responsabilidades en el aula (el 30% si se
suman las respuestas “a veces” o “nunca cumplen”), que
sienten poco acompañamiento por parte de los profesores
cuando tienen un problema de aprendizaje (casi 6 de cada




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10 declara que pocas veces o nunca los ayudan a superar
dicha dificultad), o que sus maestros solo “a veces” (casi 5
de cada 10 alumnos) o nunca (5.5%) responden sus dudas
para sentirse preparados para un examen. Esta crítica es
aún más indicada entre los adolescentes.


Pero quizás una de las cuestiones más delicadas es que en
Ecuador todavía hay estudiantes que afirman que sus do-
centes los insultan, se burlan de ellos o los hacen quedar
mal y hasta llegan a pegarles. Como diría Cabrera (2005),
hay “palabas que dejan huellas” aludiendo a que en las es-
cuelas existen formas de violencia a través del discurso y
el lenguaje. Una violencia que sólo es “visible a los oídos”,
que deslegitima y aminora o anula al otro y lo reducen
a la mera categoría de objeto (Cabrera, 2005: 49-52). A
esto hay que sumarle aquella otra modalidad que se in-
fringe sobre los “cuerpos dóciles”, en términos de Michel
Foucault. Más allá de que los valores porcentuales de ta-
les respuestas pueden parecer bajos respecto a las demás
opciones, lo importante es destacar que todavía perviven
esta clase de prácticas que además de resultar éticamente
cuestionables, revelan problemas serios para el logro de
una educación emancipadora, generadora de actitudes
tolerantes, respetuosas de los demás y creadora de au-
toestima e independencia.


En el año 2000, 2 de cada 10 niños, niñas y adolescentes
de entre 5 y 17 años declararon que sus profesores reac-
cionaban principal o exclusivamente con medidas violen-
tas, como golpes, insultos, privación de recreos cuando no
cumplían con sus deberes o cometían una falta. En 2004,
ese porcentaje subió al 27% y, en la última encuesta (2010),
3 de cada 10 niños declararon haber experimentado si-
tuaciones de maltrato. Los golpes siguen siendo utiliza-
dos como recurso disciplinario, sobre todo con la niñez
indígena y afroecuatoriana. A su vez en este dato, el único
que puede verse en una perspectiva histórica (2000, 2004
y 2010), se observa un aumento en el porcentaje de ni-
ños, niñas y adolescentes que declaran que sus profesores
los golpean (pasando del 10% en el 2000 al 11% en el 2010)
y los insultan o se burlan de ellos (pasando del 3% al 7%,
respectivamente) cuando no cumplen con sus deberes o
cometen una falta. En cuanto al castigo como “prohibi-
ción de salir al recreo” se ha observado una evolución más
errática, pasando del 9% en el año 2000, 16% en el 2004
y 12% en el 2010. Además, se evidencia que este tipo de
situaciones es más corriente entre los niños y niñas pe-
queños que entre los adolescentes lo que hace pensar que
su operatoria se relaciona con el grado de “vulnerabilidad”
y “heteronomía” de los alumnos. También este dato es más
alto entre los establecimientos fiscales que en los privados.
En la Tabla No.1 se muestran el trato que dijeron recibir
los encuestados cuando no cumplen con sus tareas o si
comenten una falta.


En síntesis, de acuerdo con los datos aquí descritos, para
muchos niños, niñas y adolescentes que transitan su es-
colaridad en escuelas públicas ecuatorianas, el vínculo
entre ellos y los docentes es violento. No sólo en el senti-


do “físico” sino también en otras múltiples, menos visibles
y evidentes modalidades. Una violencia que se pone en
juego en el lenguaje, en la ausencia de confianza en esa
figura pedagógica, en la inexistencia de un diálogo sin-
cero, franco y basado en el respeto compartido. También
en un proceso de formación que parecería no promover
la transmisión de valores como la autoestima, el respeto
al prójimo, la tolerancia y la solidaridad. Los alumnos con
sus respuestas nos hablan de la extensión de situaciones
consideradas “injustas” por el particular tratamiento que
dan los maestros a los asuntos “escolares”. Este vínculo
consolida una posición heterónoma de los estudiantes
y de “victimización” que definitivamente no ayuda a la
asunción efectiva de derechos y obligaciones y a la larga
puede construir condiciones y subjetividades que habili-
ten nuevas formas de violencia. El docente, como hemos
visto, tampoco sale airoso de tal violencia. El cuestiona-
miento a su labor se consolida ahora desde la mirada de
los alumnos. Su responsabilidad y compromiso con su
trabajo quedan en entredicho y con ello su autoridad pa-
rece inscrita en una espiral de crítica difícil de detener.
Esto se extenderá a la institución escolar en su conjunto
cuando se incluyan otros aspectos, también menos visi-
bles, como la infraestructura o los materiales didácticos y
no sólo su acceso, sino su uso, disfrute y aplicación.


4. La escuela como ambiente poco
motivador y saludable


En el campo educativo desde hace tiempo se viene discu-
tiendo sobre la importancia de crear entornos saludables
para el proceso de enseñanza-aprendizaje. Así fue cómo
vimos aparecer durante los años noventa diferentes ini-
ciativas desde organismos internacionales especializados
en educación y hasta en salud para trabajar estos aspectos
de la escolaridad. Por ejemplo, en 1995 apareció la inicia-
tiva de la Organización Mundial de la Salud denominada
“Escuelas Promotoras de la Salud”. Dentro de ésta se in-
cluía la creación de ambientes emocional y socialmente
adecuados para la labor pedagógica así como condiciones
materiales fundamentales tales como un edificio seguro
y confortable, con acceso a agua potable, instalaciones
sanitarias adecuadas, con espacios de juego y recreación,
etc.19 (OPS, 1998).


En Ecuador desde 1997, y especialmente con el apoyo de
UNICEF, se viene implementado el programa de Escuelas
Saludables. Lamentablemente la falta de continuidad de
las políticas en las diversas administraciones ministeria-
les y la lógica de pensarse como un programa con fuer-
te apoyo de organismos de cooperación internacional le
han dado a tales acciones un carácter residual dentro de la
problemática general de las escuelas del país (Nederveen,
2003). De hecho si uno observa el nivel de cobertura y la
selección de los “beneficiarios”, que año tras año ha tenido
esta iniciativa, se constata que ésta no dejó de ser pensada
como una intervención focalizada y ligada a las condicio-
nes de pobreza de la población y de la comunidad escolar.


19 En esta estrategia también se integró la formación en conocimiento,