LOS Editado por Samuel Berlinski y Norbert Schady DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS El...

LOS


Editado por


Samuel Berlinski
y Norbert Schady


DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS


El bienestar infantil y el papel de las políticas públicas






LOS PRIMEROS AÑOS






LOS PRIMEROS AÑOS
El bienestar infantil y el papel de las políticas públicas


Editado por


Samuel Berlinski


Norbert Schady


Banco Interamericano de Desarrollo




Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo


Los primeros años: el bienestar infantil y el papel de las políticas públicas /


editado por Samuel Berlinski, Norbert Schady.


p. cm.


Incluye referencias bibliográficas.


ISBN: 978-1-59782-230-5


1. Child welfare. 2. Child welfare—Latin America. 3. Child development—


Latin America. 4. Children—Government policy. 5. Early childhood educa-


tion—Latin America. I. Berlinski, Samuel, 1970-, editor. II. Schady, Norbert


Rüdiger, 1967-, editor. III. Banco Interamericano de Desarrollo. Departa-


mento de Investigación y Economista Jefe. IV. Título.


HV713 .E27 2015 spa ed.


IDB-BK-150


Copyright © 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se


encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconoci-


miento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://


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llo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.


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Contenido


Lista de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii


Lista de gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix


Lista de recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xi


Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii


Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii


Colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xix


1. La crianza de los hijos: a favor de la intervención del gobierno . . . . . .1


2. La libreta de calificaciones del desarrollo infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . 27


3. La familia primero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59


4. Los jardines de cuidado infantil: la calidad es lo que cuenta . . . . . . . 95


5. Escolarización temprana: los maestros marcan la diferencia . . . . . . 123


6. La alternativa más rentable: invertir en el desarrollo infantil . . . . . . 153


7. El diseño de una arquitectura institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185


8. La tarea que nos ocupa: no es un juego de niños . . . . . . . . . . . . . . . .209


Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217


Índice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253






Lista de cuadros


Cuadro 1.1 Desarrollo de las habilidades de alfabetización 7


Cuadro 1.2 Resultados por etapa de desarrollo y ejemplos


de medidas asociadas 11


Cuadro 2.1 Bajo peso al nacer 29


Cuadro 2.2 Tasa de mortalidad infantil según el nivel educativo


de la madre 36


Cuadro 2.3 Desnutrición crónica según el nivel educativo


de la madre 44


Cuadro 2.5.1 Sobrepeso y obesidad según el nivel educativo


de la madre 46


Cuadro 3.1 Lactancia materna exclusiva, niños de 6 meses


o menos 60


Cuadro 3.2 Gradientes socioeconómicos en las


puntuaciones HOME 66


Cuadro 3.3 Gradientes de la educación de la madre en


la estimulación en el hogar 70


Cuadro 4.1 Matriculación en los servicios de cuidado infantil


brindados en centros (porcentaje) 96


Cuadro 4.2 Uso de jardines de cuidado infantil públicos y privados,


por nivel educativo de la madre 101


Cuadro 4.2.1 La ITERS, el CLASS y las características de los


maestros y los jardines de cuidado infantil en Ecuador 110


Cuadro 4.3 Calidad de los jardines de cuidado infantil en Bolivia


y Perú 111


Cuadro 5.1 Asistencia escolar, por quintil de riqueza 126




viii LISTA DE CUADROS


Cuadro 5.2 Puntuaciones de las pruebas de matemáticas,


por país y año 127


Cuadro 5.3 Gradientes de riqueza en las puntuaciones de


matemáticas 130


Cuadro 6.1 Gasto público en los niños por grupo de edad, primera


infancia e infancia intermedia 154


Cuadro 6.2 Gasto público en la primera infancia por programa


(porcentaje del PIB) 158


Cuadro 6.3 Principales programas para la primera infancia 161


Cuadro 6.2.1 Parámetros de costo de los programas analizados


destinados a la primera infancia 163


Cuadro 6.4 Costos anuales estimados del programa por niño, en


programas alternativos (dólares de EE.UU. por niño) 165


Cuadro 6.5 Impacto de un mejor desarrollo de la primera infancia


a lo largo de etapas posteriores del ciclo de vida 167


Cuadro 6.6 Impacto de las visitas domiciliarias en las habilidades


cognitivas 168


Cuadro 6.7 Impacto de los jardines de cuidado infantil y


la educación preescolar en las habilidades cognitivas


y los logros académicos 169


Cuadro 6.8 Impacto de tres evaluaciones experimentales de


la primera infancia que siguieron a los niños hasta el


comienzo de la edad adulta 171


Cuadro 6.9 Tasas de beneficio-costo para las visitas


domiciliarias, los jardines de cuidado infantil y


el preescolar, con una tasa de descuento del 3% 175


Cuadro 6.10 Opciones de ampliación: costos adicionales


simulados del programa (porcentaje del PIB) 179




Lista de gráficos


Gráfico 2.2.1 Peso al nacer, Colombia 33


Gráfico 2.1 Mortalidad infantil por 1.000 niños nacidos


en América Latina y el Caribe 35


Gráfico 2.3.1 Tasa de mortalidad infantil y PIB per cápita,


Honduras, 1960–2010 37


Gráfico 2.2 Mortalidad infantil, desglose poblacional, Perú 38


Gráfico 2.3 Desnutrición crónica 43


Gráfico 3.1 Duración media de la lactancia exclusiva por


década y quintil de riqueza 61


Gráfico 3.2 Porcentaje de niños de 6–24 meses alimentados


con productos de origen animal en las últimas


24 horas, por quintil de riqueza 63


Gráfico 3.3 Incidencia de los castigos corporales severos


por país y educación de la madre 67


Gráfico 3.3.1 Pobreza en niños de entre 0 y 5 años de acuerdo


con la línea de pobreza internacional 73


Gráfico 3.4 Porcentaje de mujeres que dieron a luz en un


centro de salud, por década 77


Gráfico 4.1 Matriculación en los servicios de cuidado infantil


brindados en centros 98


Gráfico 4.2 Matriculación en los servicios de cuidado infantil


brindados en centros, según nivel educativo


de la madre 100


Gráfico 4.1.1 El Sistema de Calificación para la Evaluación en


el Aula, preescolar y K–3 106




x LISTA DE GRÁFICOS


Gráfico 4.3 Medidas de la Escala ITERS de Calificación


del Ambiente de la Infancia Temprana sobre


la calidad de los jardines de cuidado infantil, Ecuador 107


Gráfico 4.4 Medidas del Sistema de Calificación para


la Evaluación en el Aula sobre la calidad de


los jardines de cuidado infantil, Ecuador 108


Gráfico 5.1 Matriculación escolar, 1990–2014 124


Gráfico 5.2 Cómo emplean su tiempo en el aula los maestros 134


Gráfico 5.3 Puntuaciones por dominio del CLASS, Brasil,


Chile y Ecuador 137


Gráfico 6.1 Gasto público per cápita por grupo de edad y


composición por edades 157


Gráfico 6.2 Gasto público en jardines de cuidado infantil y


preprimaria (porcentaje del PIB) 159


Gráfico 6.3 Gasto por niño en la primera infancia, 2004–12


(crecimiento porcentual anual) 160


Gráfico 6.4 Efectos de las visitas domiciliarias sobre las


habilidades cognitivas, comparadas con


los jardines de cuidado infantil 170


Gráfico 6.3.1 Participación en la fuerza laboral, América Latina


y todos los países disponibles (1992–2012) 173


Gráfico 6.3.2 Participación de la mujer en la fuerza laboral por


categoría educativa, promedio para


América Latina (1992–2012) 174




Lista de recuadros


Recuadro 1.1 Una lección de historia: la infancia y la aparición de los


derechos del niño 2


Recuadro 1.2 En la mente de un niño: la función ejecutiva 8


Recuadro 1.3 Las primeras experiencias y el desarrollo del cerebro 10


Recuadro 1.4 La medida del desarrollo infantil 12


Recuadro 2.1 Para entender las desviaciones estándar 31


Recuadro 2.2 Cambios en los nacimientos prematuros y


en el peso al nacer en Colombia 32


Recuadro 2.3 La evolución de las tasas de mortalidad infantil y


el PIB per cápita 36


Recuadro 2.4 Cambios en la estatura de los adultos 42


Recuadro 2.5 El aumento del problema del peso entre los niños 45


Recuadro 2.6 El debate sobre la estandarización de las puntuaciones 47


Recuadro 2.7 La importancia del lenguaje 50


Recuadro 3.1 La Escala de Observación del Entorno y


Ambiente Familiar 64


Recuadro 3.2 Los castigos corporales severos: ¿cuánto daño hacen? 68


Recuadro 3.3 La evolución de la pobreza en la infancia 73


Recuadro 3.4 El impacto de los programas de transferencias


en el estado nutricional del niño 74


Recuadro 3.5 El programa de la Alianza entre la Enfermera y


la Familia 80


Recuadro 3.6 Una intervención híbrida para los padres en el Caribe 85


Recuadro 3.7 La belleza de un cuento antes de dormirse 86




Recuadro 4.1 El Sistema de Calificación para la Evaluación en


el Aula 105


Recuadro 4.2 Calidad estructural y de proceso de los jardines de


cuidado infantil en Ecuador 109


Recuadro 4.3 La licencia obligatoria por maternidad/paternidad 118


Recuadro 5.1 La variación en las puntuaciones de las pruebas:


¿se trata del niño o del colegio? 128


Recuadro 5.2 El valor agregado del maestro 142


Recuadro 5.3 ¿Cuánto importa la efectividad del maestro? 145


Recuadro 6.1 Brechas en los datos del presupuesto 155


Recuadro 6.2 Parámetros de costos 163


Recuadro 6.3 Las mujeres en el mercado laboral 173


Recuadro 7.1 Enfoques para analizar la arquitectura institucional


de la prestación de servicios para la primera infancia 188


Recuadro 7.2 Chile Crece Contigo: políticas integrales para


la primera infancia 189


Recuadro 7.3 Asociándose a favor de los niños 192


Recuadro 7.4 Los retos de la descentralización en Colombia 194


Recuadro 7.5 La formación docente en los trópicos 204


xii LISTA DE RECUADROS




Prólogo


Pese al crecientemente complejo entorno económico al que se enfrentan


los países de América Latina y el Caribe, sus gobiernos tienen una opor-


tunidad única de invertir en uno de sus más preciados recursos: sus niños.


Hay aproximadamente 50 millones de niños menores de 5 años en nuestra


región que, con el tiempo, constituirán el núcleo de nuestra fuerza labo-


ral y de nuestro liderazgo político y social. Asegurarse de que esos niños


tengan las mejores oportunidades de desarrollo es una cuestión de interés


colectivo, ya que nuestro futuro depende de ellos.


En este libro analizamos qué pueden hacer los gobiernos para contri-


buir de la mejor forma posible a que nuestros niños se desarrollen adecua-


damente en sus primeros años de vida. Nuestra investigación comparte el


amplio consenso hoy existente sobre los efectos positivos que tienen esas


políticas e intervenciones durante los primeros ocho años de vida, y cómo


pueden contribuir a que esos niños, con el tiempo, no solo sean más pro-


ductivos sino también mejores ciudadanos.


En los últimos tiempos, América Latina y el Caribe ha avanzado mucho


en la mejora de las condiciones de vida de la infancia. Los niños y niñas de


nuestra región hoy tienen menos probabilidades que hace solo unas déca-


das de morir en el parto o en sus primeros años de vida. Gozan de mejor


salud y nutrición. Casi todos van a la escuela. Mientras que en el año 2000,


dos de cada cinco niños vivían en la pobreza, en la actualidad esa cifra se


ha reducido a uno de cada cinco. A lo largo de estos últimos 20 años, el


BID ha ayudado a los países a lograr este progreso concediendo más de


150 ayudas y préstamos orientados al desarrollo de la primera infancia por


algo más de US$1.700 millones.


Sin embargo, como se explica en estas páginas, los niños de Amé-


rica Latina y el Caribe siguen sufriendo retrasos en áreas críticas como


el lenguaje y las capacidades cognoscitivas. El problema comienza en


los primeros cinco años de vida porque muchos de esos niños no reci-


ben la estimulación requerida para asegurar el desarrollo adecuado. Las




xiv LOS PRIMEROS AÑOS


pruebas muestran que los niños pobres conocen menos palabras que los


más ricos, y que los niños de nuestra región conocen menos palabras que


los de los países más desarrollados. La consecuencia de todo ello es que


muchos —demasiados— niños y niñas de la región sencillamente no están


preparados cuando comienzan la escuela.


En este libro se argumenta decididamente que este déficit no es solo


responsabilidad de los padres. Los gobiernos pueden —y deben— marcar


una diferencia importante y positiva. Según uno de los estudios, las rela-


tivamente simples interacciones entre padres y trabajadores sociales que


desde hace décadas se han estado realizando en Jamaica han permitido


que los niños lograran mejores resultados en los colegios y que al llegar a


la adultez tuvieran salarios más altos y menores probabilidades de caer en


la delincuencia.


La inversión del gobierno en un programa de primera infancia bien ela-


borado, utilizando instrumentos que ya conocemos y que son sumamente


efectivos, puede tener un enorme impacto en el desarrollo. Los programas


para el desarrollo de la primera infancia son las bases sobre las cuales hacer


otras inversiones sociales exitosas a lo largo de la vida de un individuo,


especialmente de los más pobres. Invertir más en este ámbito es una de las


maneras más eficaces de los gobiernos para mejorar la movilidad social.


Numerosos gobiernos ya han aumentado las inversiones en mejorar


los cuidados y la atención prestada a los niños en sus primeros años de


vida. Sin embargo, los datos indican que la región todavía gasta muy poco.


Por ejemplo, el gasto per cápita de los gobiernos es tres veces superior


en niños de entre 6 y 11 años que entre los que tienen entre 0 y 5 años.


Además, las inversiones en la primera infancia tienden a estar concentra-


das de manera desproporcionada en infraestructura física, por ejemplo:


en las instalaciones de los jardines de cuidado infantil, y se invierte menos


en la capacitación y en el capital humano de los que las atienden. Las más


recientes investigaciones demuestran que los retornos más altos de las


inversiones pueden provenir de programas modestos que se concentren


en mejorar las primeras interacciones cruciales entre los niños y los adul-


tos, ya sean padres, maestros o cuidadores.


Por otra parte, ningún actor por sí solo puede pretender ser el único


protagonista del desarrollo de las políticas de la primera infancia, lo


que implica la necesidad de coordinar los múltiples actores y niveles de


gobierno, un problema que, en la mayoría de los países de la región, se


puede convertir en un obstáculo formidable para la mejora de la calidad


de los servicios.




LOS PRIMEROS AÑOS xV


Por ello, el desafío consiste en asegurar que contemos con institucio-


nes capaces de orientar las inversiones hacia programas que tengan un


impacto medible en el desarrollo de la primera infancia. No es un camino


fácil, pero es el camino correcto si nuestros países quieren aprovechar al


máximo el potencial de sus ciudadanos.


Luis Alberto Moreno
Presidente


Banco Interamericano de Desarrollo






Agradecimientos


Desarrollo en las Américas (DIA) es la publicación insignia del Banco Inte-


ramericano de Desarrollo. Este número fue elaborado bajo la dirección de


Samuel Berlinski, economista principal del Departamento de Investigación,


y Norbert Schady, asesor económico principal para el Sector Social. Rita


Funaro, coordinadora de publicaciones del Departamento de Investiga-


ción, estuvo a cargo de la edición general del volumen, asistida por María


Fernanda Barragán-Santana, Cathleen Conkling-Shaker, Nancy Morrison y


John Dunn Smith. José Juan Ruiz, economista jefe y gerente del Departa-


mento de Investigación, y Héctor Salazar, gerente del Sector Social, apor-


taron orientaciones y consejos sumamente valiosos a lo largo de todo el


proyecto. Santiago Levy, vicepresidente de Sectores y Conocimiento,


prestó su apoyo general al proyecto.


Los autores principales de los capítulos individuales son los siguientes:


Capítulo 1 Samuel Berlinski, Luca Flabbi y Florencia López Boo


Capítulo 2 Norbert Schady


Capítulo 3 Samuel Berlinski, Florencia López Boo, Ana Pérez


Expósito y Norbert Schady


Capítulo 4 M. Caridad Araujo y Norbert Schady


Capítulo 5 Yyannu Cruz-Aguayo y Norbert Schady


Capítulo 6 Edna Armendáriz, Martín Ardanaz, Jere Behrman,


Julián Cristia y Diana Hincapie


Capítulo 7 M. Caridad Araujo, Yyannu Cruz-Aguayo, Analía


Jaimovich y Sharon Lynn Kagan


Capítulo 8 Samuel Berlinski y Norbert Schady


Un comité científico participó en las reuniones para debatir sobre


el alcance de esta publicación: Orazio Attanasio, Steve Barnett, Sharon


Lynn Kagan, Michael Kramer, Jennifer LoCasale-Crouch, Andrew Pren-


tice, Robert Slavin y Hiro Yoshikawa. Otros también revisaron capítulos




xviii LOS PRIMEROS AÑOS


específicos: Helen Baker-Henningham, Raquel Bernal, Maureen Black, Sally


Grantham-McGregor, Christine Powel, Miguel Székely y Hiro Yoshikawa.


Jere Behrman y Ariel Fiszbein leyeron el informe completo en más de una


ocasión, y sus consejos han sido sumamente valiosos.


Numerosos investigadores participaron en la elaboración de los docu-


mentos de apoyo que sirvieron de base para este informe: Lorena Alcá-


zar, Steve Barnett, Raquel Bernal, Daniela del Boca, Matías Busso, A. de


Cavalcanti de Almeida, María Marta Ferreyra, Tomás Guanziroli, Bridget


Hamre, Sadie Hasbrouck, Marcia E. Kraft-Sayre, Jane Leer, Jennifer LoCa-


sale-Crouch, Carolina Melo, Milagros Nores, Robert Pianta, Alan Sánchez


y Sara C. Schodt.


Contribuyeron a la elaboración del proyecto los siguientes asistentes


de investigación: Juliana Chen, Jenny Encina, Tomás Guanziroli, Alejan-


dra Ramos, Darío Romero y Romina Tomé. Agradecemos especialmente a


Mayra Sáenz Amaguaya por su dedicación a este proyecto.


Varias personas brindaron útiles aportes en diferentes etapas de la


producción de este volumen. En particular, Monserrat Bustelo, Gustavo Gar-


cía, Julia Johannsen, Matthew Kearney, Fabiana Machado, Sebastián Martí-


nez, Juan Carlos Navarro, Claudia Piras, Andrew Powell, Ferdinando Regalia,


Marcos Robles, Marta Rubio-Codina, Carlos Scartascini y Emiliana Vegas.


Este libro no podría haber salido a la luz sin el enorme esfuerzo y dedi-


cación del equipo administrativo del departamento de investigación y, en


particular, de Mónica Bazán, Myriam Escobar-Genes, Ana Lucía Saettone,


Mariela Semidey y Federico Volpino.


La traducción y edición al español han estado a cargo de Alberto


Magnet y Claudia M. Pasquetti, respectivamente.


Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los


coordinadores del proyecto y a los autores de los capítulos correspondien-


tes, y no reflejan necesariamente la posición del Banco Interamericano de


Desarrollo ni de su Directorio Ejecutivo de ninguna forma.




Colaboradores


M. Caridad Araujo, ciudadana de Ecuador, posee un Doctorado en Econo-
mía Agrícola y de los Recursos Naturales de la Universidad de California,


Berkeley. Es economista líder en la División de Protección Social y Salud


del Banco Interamericano de Desarrollo.


Martín Ardanaz, ciudadano de Argentina, posee un Doctorado en Ciencias
Políticas de la Universidad de Columbia. Es especialista en la División de


Gestión Fiscal y Municipal del Banco Interamericano de Desarrollo.


Edna Armendáriz, ciudadana de México, posee un Doctorado en Economía
Internacional de la Universidad de Cambridge, Reino Unido. Es economista


fiscal líder en la División de Gestión Fiscal y Municipal del Banco Interame-


ricano de Desarrollo.


Jere R. Behrman, ciudadano de Estados Unidos, posee un Doctorado en
Economía del Massachusettes Institute of Technology. Es profesor de Eco-


nomía y Sociología de la cátedra WIlliam R. Kenan, Jr. en la Universidad de


Pensilvania.


Samuel Berlinski, ciudadano de Argentina, posee un Doctorado en Econo-
mía de la Universidad de Oxford, Nuffield College. Es economista líder en


el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo.


Julián Cristia, ciudadano de Argentina, posee un Doctorado en Economía
de la Universidad de Maryland en College Park. Es economista líder en el


Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo.


Yyanu Cruz-Aguayo, ciudadana de México, posee un Doctorado en Econo-
mía de la Universidad de Maryland en College Park. Es especialista en Eco-


nomía en el Sector Social del Banco Interamericano de Desarrollo.


Luca Flabbi, ciudadano de Estados Unidos e Italia, posee un Doctorado
en Economía de la Universidad de Nueva York. Es economista investiga-


dor sénior en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano


de Desarrollo.




xx LOS PRIMEROS AÑOS


Diana Hincapie, ciudadana de Colombia, posee un Doctorado en Políticas
Públicas de la Universidad George Washington. Es asociada sénior de Edu-


cación en la División de Educación del Banco Interamericano de Desarrollo.


Analía Jaimovich, ciudadana de Argentina, posee una Maestría en Política
Educativa y en Educación de las Universidades de Harvard y Cambridge.


Es especialista en educación en la División de Educación del Banco Intera-


mericano de Desarrollo.


Sharon Lynn Kagan, ciudadana de Estados Unidos, posee un Doctorado en
Educación del Teachers College, Universidad de Columbia. Es profesora


de la cátedra Virginia y Leonard Marx de Políticas para el Desarrollo Infan-


til y para la Familia en el Teachers College de la Universidad de Columbia.


Florencia López Boo, ciudadana de Argentina, posee un Doctorado en
Economía de la Universidad de Oxford. Es economista sénior en la Divi-


sión de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo.


Ana Pérez Expósito, ciudadana de México, posee un Doctorado en Nutri-
ción de la Universidad de California, Davis. Es especialista en la División de


Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo.


Norbert Schady, es ciudadano de Alemania, posee un Doctorado en Políti-
cas Públicas de la Universidad de Princeton. Es asesor económico principal


para el Sector Social del Banco Interamericano de Desarrollo.




1La crianza de los hijos: a favor de la intervención del
gobierno


Según el diccionario Merriam-Webster, el bienestar es “un estado de felici-


dad, salud y prosperidad”. Este libro se centra en el bienestar de los niños
durante los primeros años de vida, desde la concepción hasta aproxima-


damente los 9 años. Los científicos de los campos de la biología, la psico-
logía y la economía tienen una clara visión de los factores (y trayectorias)


que definen a un niño feliz, sano y potencialmente próspero, factores que


se abordarán en este capítulo. Lo que resulta más difícil es precisar cómo
debería ser la crianza de los niños para lograr esos resultados y quiénes


deberían tomar parte en ese proceso. ¿Por qué los gobiernos deberían


participar directamente en moldear el bienestar de los niños?


Un primer motivo es que los niños tienen una identidad legal y un


conjunto de intereses diferentes de los de sus padres que vale la pena


proteger. Esta concepción de los derechos del niño es relativamente


nueva pero ampliamente aceptada. La Convención sobre los Derechos


del Niño de las Naciones Unidas es el tratado de derechos humanos más


ampliamente ratificado, y ha sido firmado por 194 países. Sin embargo,


históricamente, los programas sociales han adoptado el enfoque de las


necesidades, de acuerdo con el cual los niños son beneficiarios de las


políticas y los gobiernos actúan por un principio de mecenazgo y caridad


(véase el recuadro 1.1). En cambio, el enfoque de los derechos los reco-


noce como individuos con derechos legales iguales ante cualquier ley o


política.


Un segundo motivo para la intervención del gobierno es que los niños


que progresan durante los primeros años de vida de acuerdo con pautas


de desarrollo esperadas tienen una mayor probabilidad de convertirse en




2 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 1.1. UNA LECCIÓN DE HISTORIA: LA INFANCIA Y LA APARICIÓN


DE LOS DERECHOS DEL NIÑO


El concepto de infancia ha variado bastante a lo largo del tiempo y entre cultu-


ras. El primer estudio moderno sobre la historia de la infancia ha sido el libro de


Philippe Ariès, El niño y la vida familiar bajo el antiguo régimen, publicado en 1960.
En estas influyentes páginas, Ariès sostiene que el término “niño” comenzó a desa-


rrollar su significado actual entre los siglos xVII y xx.


En la sociedad moderna, se suele aceptar que la “niñez” es una etapa de la vida


que se caracteriza por ciertos rasgos que la diferencian de la infancia y la edad


adulta. En la sociedad medieval, los niños a los 7 años actuaban —y eran tratados—


como versiones más pequeñas de los adultos de su entorno. Se les introducía en


un mundo adulto a una edad muy temprana, tanto a través del trabajo como de la


explotación sexual.


El estatus moderno del niño se relaciona con la disminución de la mortalidad infan-


til, los cambios en el sistema educativo, y la aparición de una unidad familiar aislada


y separada. Durante la mayor parte de la historia humana, una proporción signifi-


cativa de niños no sobrevivía para llegar a la edad adulta. Ariès (1962) sostiene que


las altas tasas de mortalidad influían en los sentimientos de indiferencia emocional


de los padres. Estas actitudes fueron cambiando a medida que las probabilidades


de supervivencia aumentaban.


El énfasis en la importancia de la educación se generalizó durante el siglo xVIII,


gracias a la visión de la Ilustración de que los niños debían ser instruidos para con-


vertirse en buenos ciudadanos. El desarrollo de la escolarización y su ampliación e


intensificación progresiva fueron esenciales para definir una nueva idea de la niñez,


porque la escuela ofrecía una fase de transición entre la infancia y la edad adulta


(Clarke 2004).


Un antecedente primordial de la protección infantil fue la Ley de Alivio de la Pobreza


(1601) de la Inglaterra isabelina, que determinaba que los niños pobres eran respon-


sabilidad de cada parroquia. Entre otras cosas, la ley establecía que los niños pobres


se convirtieran en aprendices. Así, durante los siguientes tres siglos en el Reino Unido


los supervisores parroquiales de los pobres asumieron la responsabilidad de velar


por el bienestar de los niños cuando los padres no podían o estaban ausentes.


Si bien durante el siglo xVIII emergió una nueva noción de infancia, el proceso de


industrialización intensificó la explotación de numerosos niños. A pesar de que en la


sociedad preindustrial estos siempre habían trabajado, el surgimiento del sistema in-


dustrial empeoró las cosas: muchas de las tareas que realizaban eran peligrosas y las


condiciones laborales, insalubres. Esta situación condujo a una noción relativamente


nueva durante el siglo xIx: el niño como objeto de compasión o de la filantropía.


Un grupo creciente de reformadores, alarmados ante las condiciones en que los


niños trabajaban en las fábricas, procedieron a aprobar una legislación que contro-


(continúa en la página siguiente)




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 3


ciudadanos productivos. Invertir en el bienestar de un niño genera retor-


nos a largo plazo e influye en la prosperidad y viabilidad de la sociedad en


el futuro. Sin embargo, es comprensible que las familias estén más preocu-


padas por sus necesidades actuales que las de la sociedad del mañana. El


peligro de enfocar la crianza con un sesgo mucho más marcado hacia las


necesidades del presente que las del futuro es otro motivo por el que las


políticas públicas pueden tener un importante rol que desempeñar en el


bienestar de los niños.


laría estas prácticas. Incluso en la atmósfera de laissez faire de la Inglaterra victo-
riana, se reconocía que la infancia era un período de la vida que requería protección


y que era adecuado que el Estado interviniera a favor de los niños (Lowe 2004).


Quizá fuera esta la primera vez que el Estado aceptaba la responsabilidad última


de proteger el bienestar de los niños.


Hacia finales del siglo xIx, si bien la vida de la mayoría de los niños todavía estaba


dominada por la pobreza y la enfermedad, la idea de los niños como objeto de la


elaboración de políticas se había enraizado firmemente, allanando el camino para


que el siglo xx se convirtiera —como señaló Ellen Key en su libro de 1909— en “el


siglo de los niños”. En su libro, Key imagina al siglo xx como un período de intensa


atención centrada en los derechos, la educación y el bienestar de los niños.


Precisamente, durante el siglo pasado surgió una clara visión de que el bienestar


de los niños no es solo responsabilidad de la familia: se los considera cada vez más


como una responsabilidad del Estado, que interviene en su educación, su salud y su


crianza a fin de mejorar el bienestar nacional mediante la formación de sus futuros


ciudadanos.


Este cambio de paradigma se refleja en algunos hitos en los derechos de los niños.


En 1924 la Sociedad de las Naciones aprobó la Declaración de Ginebra sobre los


Derechos del Niño. Se trata del primer texto histórico (no vinculante) que reconoce


derechos específicos a los niños. En 1946 se creó el Fondo de las Naciones Unidas


para la Infancia (UNICEF). Después de la Declaración de los Derechos del Niño en


1959, la infancia se convirtió en un tema central de los programas de cooperación


internacional y los niños comenzaron a ser considerados titulares de derechos. En


1989, 140 países firmaron la Convención sobre los Derechos del Niño.a


a La Convención se basa en los siguientes cuatro principios: i) se aplica a todos los niños sin
discriminación de ningún tipo (Artículo 2); ii) la principal consideración en todas las actuacio-
nes en relación con los niños es lo que más conviene al niño (Artículo 3); iii) todos los niños
tienen un derecho inherente a la vida, la supervivencia y el desarrollo (Artículo 6); y iv) los
niños tienen derecho a que se respeten sus opiniones de acuerdo con su edad y madurez
(Artículo 12).


RECUADRO 1.1 (continuación)




4 LOS PRIMEROS AÑOS


El desarrollo del niño: un largo y sinuoso camino


Las bases del bienestar infantil se sientan mucho antes del nacimiento. Durante


el embarazo, el feto se desarrolla a través de diversos procesos. En el pri-


mer trimestre tiene lugar la formación y diferenciación de los órganos. En el


segundo se produce una adaptación celular importante, y el feto aumenta de


tamaño. Por último, durante el tercer trimestre los sistemas y órganos madu-


ran y se preparan para la vida fuera del vientre materno (Mullis y Tonella 2008).


El proceso del desarrollo infantil comienza una vez que nace el bebé,


y abarca “los cambios psicológicos y biológicos que acontecen a medida


que un niño vive la transición desde ser un infante pequeño dependiente


hasta convertirse en un adolescente autónomo” (Fernald et al. 2009). Estos


cambios comprenden el desarrollo físico (tamaño, forma y madurez física


del cuerpo, incluidas las aptitudes y la coordinación físicas), el lenguaje y


la comunicación (aprendizaje y uso de la lengua), las habilidades cogniti-


vas (la capacidad de razonar, solucionar problemas y organizar ideas) y las


habilidades socioemocionales (adquirir un sentido de sí mismo y la capaci-


dad de sentir empatía, expresar sentimientos e interactuar con otros).


El desarrollo infantil no es un proceso lineal en el que los resultados


cambian o avanzan fácilmente de una etapa a la siguiente. Más bien, el


desarrollo se acelera y se desacelera en diferentes edades y etapas. Sin


embargo, dicho proceso es acumulativo, y los acontecimientos ocurren


durante períodos predecibles. El resultado es que la falta de desarrollo en


ciertos aspectos o en ciertos puntos en el tiempo puede tener consecuen-


cias permanentes y afectar el bienestar de un individuo a lo largo de toda


su vida. El debate que sigue proporciona ejemplos de cómo este proceso


acumulativo y no lineal se despliega en el plano de numerosos resultados


relacionados con el bienestar y el desarrollo infantil.


Desarrollo físico. El rápido crecimiento corporal vivido durante la primera
infancia se refleja en diversas medidas antropométricas que compren-


den la longitud/estatura por edad, el peso por edad y la circunferencia de


la cabeza. Estas medidas representan marcadores clave del crecimiento
fisiológico y suelen utilizarse como valores aproximados del bienestar. La
Organización Mundial de la Salud (OMS) ha creado estándares internacio-


nales que evalúan el crecimiento y desarrollo de un niño desde su naci-


miento hasta los 5 años.1 En general, los niños crecen muy rápidamente en


los primeros seis meses de vida. Al nacer, el tamaño medio de los niños2
es de 49,5 cm de largo; el peso es de 3,25 kilos y la circunferencia de la




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 5


cabeza es de 34,2 cm.3 El crecimiento se acelera durante los dos prime-


ros meses de vida y a partir de ese momento sigue a un ritmo decreciente.


Los estudios han demostrado que el peso, la estatura y la circunferencia


de la cabeza, así como el patrón de crecimiento, sobre todo durante el período


de crecimiento intrauterino y de los dos primeros años de vida, son buenos


predictores de resultados posteriores a lo largo de la vida. El crecimiento ges-
tacional lento y la baja estatura en relación con la edad de la primera infancia


predicen baja estatura en la edad adulta (Victora et al. 2008).4 Los estudios


longitudinales efectuados en los países en desarrollo indican que la falta de


crecimiento en los dos primeros años de vida se asocia con resultados defi-


cientes en las áreas cognitivas y educativas (Hoddinott et al. 2013).


El proceso de desarrollo físico también incluye las habilidades motri-


ces (la capacidad de controlar el uso de los músculos). Primero, los niños
aprenden a sentarse sin apoyo. A esto suele seguirle la capacidad de
gatear, ponerse de pie sin ayuda, caminar sin ayuda, permanecer de pie y,


por último, caminar solo (Estudio Multicéntrico del Patrón de Crecimiento


de la OMS). Los niños adquieren estas capacidades de desarrollo durante
períodos predecibles.5 Por ejemplo, la mayoría aprende a sentarse sin


apoyo entre los 4 y los 9 meses, y pueden caminar solos a los 17 meses.


Lenguaje/comunicación. El desarrollo del lenguaje del niño comienza
mucho antes de que pronuncie su primera palabra (Bloom 1998), y avanza


de diferentes maneras de un año a otro. Los niños pueden balbucear entre
los 2 y los 4 meses, emiten ruidos e intentan sonidos nuevos y diferentes


entre los 4 y los 6 meses. Señalan y gesticulan alrededor de los 12 meses
y pronuncian sus primeras palabras y frases en los primeros dos años. Por
último, su vocabulario experimenta un aumento explosivo entre los 2 y los


3 años (Woodward y Markman 1998). Entre los 3 y los 4 años, producen
frases completas, son capaces de cantar rimas y su pronunciación es lo


suficientemente clara como para que se les entienda. Durante el período
preescolar, los indicadores del desarrollo del lenguaje abarcan la produc-


ción y comprensión de palabras, la capacidad para contar historias e iden-


tificar letras y la familiaridad con los libros.


La lectura es un reto complejo del desarrollo relacionado con otros proce-


sos del desarrollo, entre ellos: la atención, la memoria, el lenguaje y la motiva-


ción (Snow, Burns y Griffin 1998). Las pruebas estandarizadas del vocabulario


de los niños y de su conocimiento de las letras escritas y de molde al comienzo


del colegio son buenos predictores de sus logros en lectura a lo largo de la


infancia (Powell y Diamond 2012; Wasik y Newman 2009). En el cuadro 1.1




6 LOS PRIMEROS AÑOS


se presenta un ejemplo del proceso acumulativo que conduce al desarro-


llo de habilidades de alfabetización desde el nacimiento hasta tercer grado.


Destrezas cognitivas. Entre las destrezas cognitivas se incluyen las capaci-
dades analíticas, la solución de problemas, la memoria y las primeras habili-


dades matemáticas (Johnson 1998). Cuando los niños responden a su propio


nombre, alrededor de los 12 meses, y aprenden a apilar o encajar objetos,


entre los 15 y los 18 meses, están desarrollando de manera adecuada sus


capacidades cognitivas. A los 3 años, la mayoría de los niños es capaz de


solucionar rompecabezas sencillos, haciendo coincidir colores y formas, y


también demuestra tener conciencia de conceptos como “más” y “menos”


(Kuhn y Siegler 1998). El desarrollo cognitivo en la edad escolar se asocia


con el conocimiento de las letras y los números, con la capacidad de retener


información y con el conocimiento de información básica, como el propio


nombre y la dirección. Las pruebas estandarizadas de razonamiento, solu-


ción de problemas, memoria y habilidades matemáticas al comienzo de la


escuela constituyen indicadores fiables del desarrollo cognitivo de los niños


y son predictores robustos de las puntuaciones que tendrán a lo largo de la


escuela primaria y secundaria (Duncan et al. 2007 y Duncan 2011).


¿Cómo controlan y coordinan los seres humanos sus operaciones cog-


nitivas? Hay un concepto relativamente nuevo en neuropsicología: el de


función ejecutiva (la capacidad de controlar los impulsos, emprender una


actividad, mantener la atención y persistir en hacer algo y en el logro de


objetivos), que intenta abordar este aspecto. La función ejecutiva es un
factor determinante fundamental de cuán adecuadamente los niños se


adaptan y aprenden en la escuela. En el recuadro 1.2 se describen el con-
cepto y la forma de medir sus componentes.


Habilidades socioemocionales. Durante los dos primeros años de vida,
los niños saben si sus cuidadores les responden y cuánto pueden confiar


en ellos. Las relaciones receptivas y sensibles con quienes los cuidan son


esenciales para enseñar a los niños a confiar en otros y a lidiar efectiva-


mente con la frustración, el miedo, la agresión y otras emociones negativas


(Thompson y Raikes 2007). Los niños pequeños y los bebés sanos mani-


fiestan su apego preferencial a sus cuidadores: reconocen los rostros de


sus padres entre la primera y la cuarta semana de vida; sonríen a las cua-


tro o cinco semanas, responden a las voces de sus padres alrededor de los


7 meses y manifiestan sus deseos entre los 7 y los 15 meses. También se


muestran inclinados a explorar objetos y espacios nuevos, y son capaces




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 7


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8 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 1.2. EN LA MENTE DE UN NIÑO: LA FUNCIÓN EJECUTIVA


La función ejecutiva comprende un conjunto de destrezas auto-regulatorias que


implican diversas partes del cerebro, sobre todo la corteza prefrontal. El con-


cepto proviene de la investigación neuropsicológica de los años ochenta y no-


venta, que estudiaba las consecuencias de los daños en los lóbulos frontales. La


función ejecutiva comienza a desplegarse a edad muy temprana pero cambia


drásticamente en la primera infancia a medida que se desarrolla el lóbulo frontal


(Anderson 1998).


Estas habilidades son diferentes de la cognición o de la adquisición de información,


como el incorporar vocabulario (Jurado y Rosselli 2007).a Aunque se han presenta-


do distintas definiciones de función ejecutiva y de cómo medirla, cada vez más se


considera que dicha función comprende tres grandes aspectos: el control inhibito-


rio, la memoria de trabajo y la flexibilidad cognitiva. A veces, se añade la atención


como un aspecto separado.


El control inhibitorio se refiere a la capacidad de suprimir los comportamientos


impulsivos y resistir las tentaciones. La memoria de trabajo alude a la capacidad


de conservar, actualizar y manipular información verbal o no verbal en la mente


durante breves períodos. La flexibilidad cognitiva se relaciona con la capacidad de


desplazar la atención entre tareas o reglas alternativas. La atención es la capacidad


para centrarse y no hacer caso de estímulos externos, razón por la cual a menudo


se incluye en el mismo grupo que la memoria de trabajo.


En los niños mayores de 2 años, los procesos más habitualmente citados como


medibles son: la memoria de trabajo (por ejemplo, conservar por un breve pe-


ríodo información en la mente, como una serie de números); la inhibición de


la conducta o responder según lo demanden la situación o la tarea (como no


abrir una caja antes de que suene una campana) y prestar atención cuando


se le requiere, o ser capaz de desplazar la atención según sea necesario (por


ejemplo, trasladar la atención del color de un estímulo a la forma del estímulo)


(Carlson 2005).


Los diferentes componentes de la función ejecutiva se pueden medir por se-


parado y en distintas edades, pero el aspecto más importante que hay que


evaluar es la capacidad de coordinarlas y solucionar un problema o alcanzar


un objetivo (Welsh, Friedman y Spieker 2006). La función ejecutiva es un pre-


dictor esencial de las trayectorias de aprendizaje de los niños y de los resulta-


dos a largo plazo, también en el mercado laboral (Moffitt et al. 2011; Séguin y


Zelazo 2005).


a La función ejecutiva suele clasificarse como una subcategoría dentro de las habilidades cog-
nitivas, aunque abarca los aspectos cognitivo y socioemocional. Los procesos de función eje-
cutiva más cognitivos han sido denominados procesos “fríos” (recordar reglas arbitrarias). Los
procesos de función ejecutiva “cálidos” describen los aspectos más emocionales de la fun-
ción ejecutiva, esto es: los relacionados con la inhibición o la postergación de la gratificación
(Hongwanishkul et al. 2005).




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 9


de manipular un juguete a los 4 meses, jugar a la pelota con un cuidador


alrededor de los 10 meses, alimentar una muñeca a los 12 meses y parti-


cipar en juegos de mesa a los 32 meses. Por último, disfrutan iniciando y


respondiendo a las interacciones sociales, como decir adiós con la mano a


los 7 meses; imitando actividades y bebiendo de una taza a partir de los 9


meses; ayudando en la casa, utilizando un tenedor/cuchara y quitándose la


ropa entre el primer y segundo año, y cepillándose los dientes, lavándose y


secándose las manos entre los 18 y los 24 meses.


Durante el período preescolar, el desarrollo social y emocional se


amplía para incluir la competencia social de los niños (cómo se relacionan


con otros niños, maestros y adultos), el manejo de la conducta (la capa-


cidad para responder a instrucciones y cooperar en lo que se les pide), la


percepción social (la capacidad de identificar pensamientos y sentimientos


en sí mismos y en los demás) y las habilidades auto-regulatorias (control


emocional y conductual, sobre todo en situaciones de estrés). Todas estas
destrezas son cruciales para el éxito de los niños en el colegio (Thompson


y Raikes 2007) y a lo largo de la vida.6


El cerebro desempeña un rol fundamental en el proceso del lenguaje,


la cognición, y el desarrollo motor y emocional. En los últimos 50 años,


la neurociencia ha efectuado numerosos descubrimientos sobre el desa-


rrollo del cerebro, pero aún queda mucho por explorar. Aunque las cone-


xiones entre la neurociencia y las políticas públicas dirigidas a niños son


todavía escasas, en el recuadro 1.3 se describen algunos hechos básicos


sobre el desarrollo del cerebro y el rol crucial de las primeras experien-


cias en el mismo.


Medición de los resultados del desarrollo infantil. El cuadro 1.2 mues-
tra algunos resultados medibles del desarrollo infantil, e incluye ejemplos


de los instrumentos más ampliamente utilizados. Las evaluaciones sobre


el desarrollo infantil suelen basarse en los cuatro aspectos enunciados


anteriormente: el desarrollo físico, el lenguaje/comunicación, las destre-


zas cognitivas y las habilidades socioemocionales. Sin embargo, no hay


acuerdo sobre la existencia de una única medida para evaluar el desa-


rrollo de un niño (como, por ejemplo, las puntuaciones estandarizadas


de estatura por edad para el desarrollo físico); por lo tanto, el cuadro


presenta los instrumentos más empleados en la literatura especializada


(entre paréntesis). Por ejemplo, el Test de Vocabulario en Imágenes Pea-


body (TVIP) es una prueba validada y ampliamente usada para medir


el lenguaje en los niños, mientras que las Escalas Bayley de Desarrollo




10 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 1.3. LAS PRIMERAS EXPERIENCIAS Y EL DESARROLLO DEL


CEREBRO


En el instante del parto, el cerebro del bebé aún no ha completado su desarrollo,


aunque su estructura (que está determinada genéticamente) ya esté formada. Al


momento del nacimiento, el cerebro humano tiene un conjunto mínimo de cone-


xiones y de sendas neuronales. En los primeros tres años de vida, las sinapsis se


producen de forma muy rápida y eficaz. A los 2 años, el número de sinapsis ha


alcanzado la cantidad habitual de un adulto; a los 3 años dichas sinapsis (aproxi-


madamente 1.000 billones) equivalen al doble de las de un cerebro adulto. Esta


cantidad se mantiene hasta cerca de los 10 años, momento en el cual la densidad


sináptica del cerebro comienza a disminuir. Hacia el final de la adolescencia, que-


dan solo 500 billones de sinapsis.


El desarrollo del cerebro se puede considerar como un proceso de producción y


eliminación de sinapsis. En los primeros tres años de vida, la producción es superior


a la eliminación; durante el resto de la primera década de vida, ambos fenómenos


alcanzan un cierto equilibrio, y al comenzar la adolescencia la eliminación se con-


vierte en el proceso dominante (Bedregal y Pardo 2004).


En el proceso de producir y eliminar sinapsis, la interacción de un individuo con su


entorno desempeña un rol central (reacción a los estímulos; recolección, procesa-


miento y almacenamiento de información) (Fox, Levitt y Nelson 2010). Al parecer,


la actividad cerebral se rige por patrones neuronales genéticamente configurados,


mientras que los detalles de esos patrones (la cantidad y el tipo de conexiones si-


nápticas) están en gran parte determinados por la interacción con el entorno (Gree-


nough, Black y Wallace 1987). El cerebro es capaz de modificar su organización


y sus funciones según la experiencia, habilidad que se conoce con el nombre de


plasticidad cerebral (Greenough, Black y Wallace 1987; Masten y Coastworth 1998).


Cuando un estímulo activa una senda neuronal, todas las sinapsis que componen


esa senda reciben y almacenan una señal química, y se verán fortalecidas por la


repetición de esa señal entrante. Cuando la señal supere un cierto umbral (que varía


según el área del cerebro), esa sinapsis quedará exenta de eliminación. De la misma


manera, las sinapsis que no reciben suficiente refuerzo por parte del estímulo son


susceptibles de ser eliminadas. Cuando se exponen a condiciones estimulantes, las


diferentes regiones de la corteza cerebral aumentan su tamaño (mediante el núme-


ro creciente de dendritas en cada neurona); cuanto más prolongado sea el estímulo,


mayor será el crecimiento de las dendritas en cada neurona y mayores serán los


árboles de dendritas. La plasticidad cerebral es particularmente alta durante la pri-


mera década de vida. Después, la densidad sináptica disminuye.


Algunas investigaciones neurológicas recientes (Weaver et al. 2004; Rommeck et al.


2009, 2011; Nelson, Fox y Zeanah 2014) sugieren que los cuidados cálidos y estimu-


lantes que se proporcionan a un niño tienen un profundo impacto en el desarrollo


del cerebro por la vía del incremento de las conexiones y de los patrones neurona-


les. Por ejemplo, una investigación sobre huérfanos recogidos en instituciones de


(continúa en la página siguiente)




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 11


Infantil miden los resultados de cognición, lenguaje, y habilidades motri-


ces y socioemocionales. En el recuadro 1.4 se proporcionan más detalles


de cada instrumento.


Las experiencias infantiles: las historias que moldean la persona


Cuando los seres humanos se convierten en embriones, se determina el


conjunto de su estructura genética. Los individuos acaban siendo la con-


secuencia de la interacción entre dicha estructura y sus experiencias a lo


largo de la vida. En unos pocos casos, las experiencias vitales no influyen


en ciertos rasgos importantes, como el sexo. Sin embargo, en la mayoría


Rumania ha demostrado que un descuido profundo y prolongado en la temprana


infancia se asocia con un menor coeficiente intelectual y una diversidad de enferme-


dades psiquiátricas (entre ellas el Trastorno por Déficit de Atención e Hiperactividad


[TDAH] y problemas de conducta). Entre estos niños, los que fueron entregados


tempranamente a hogares de acogida mostraron mejoras sustanciales en compara-


ción con aquellos que permanecieron bajo los cuidados institucionales, aunque en


general no llegaron a alcanzar el nivel de otros niños que nunca habían estado en


una institución (Nelson, Fox y Zeanah 2014; Rutter y ERA Study Team 1998).


RECUADRO 1.3. (continuación)


Cuadro 1.2 Resultados por etapa de desarrollo y ejemplos de medidas asociadas


Prenatal/natal/neonatal Primera infancia
• Desarrollo fetal (semanas


de gestación, peso al
nacer, estatura al nacer y
circunferencia de la cabeza).


• Morbilidad y mortalidad de los
recién nacidos.


• Morbilidad y mortalidad de los bebés y niños.
• Desarrollo físico (longitud/estatura por edad, peso por edad y


circunferencia de la cabeza).
• Desarrollo cognitivo (por ejemplo, Escalas Bayley de Desarrollo


Infantil [BSID], Escalas de Wechsler, Prueba de Tamizaje del
Desarrollo de Denver).


• Desarrollo del lenguaje (Test de Vocabulario en Imágenes
Peabody, TVIP).


• Función ejecutiva (por ejemplo, pruebas de inhibición, memoria de
trabajo, atención).


• Motricidad fina y gruesa (por ejemplo, Cuestionarios de Edades
y Etapas [ASQ], BSID, Prueba de Tamizaje del Desarrollo de
Denver).


• Desarrollo socioemocional (por ejemplo, Prueba de Tamizaje del
Desarrollo de Denver, BSID).


• Aprendizaje y rendimiento escolar (por ejemplo, puntuaciones
de pruebas estandarizadas de logros en matemáticas y
alfabetización).


Fuente: Elaboración propia.




12 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 1.4. LA MEDIDA DEL DESARROLLO INFANTIL


Se han diseñado numerosos instrumentos para medir el desarrollo infantil. Las


pruebas de desarrollo infantil se pueden dividir en dos grandes categorías:


a. Las pruebas diagnósticas se diseñan para proporcionar una evaluación detalla-


da del nivel de desarrollo de un niño. Estas se caracterizan por sus propiedades


psicométricas de sensibilidad (y especificidad), lo cual significa que identifican


(y descartan) con precisión a niños en situación de riesgo (no en situación de


riesgo) de retraso en el desarrollo. También se caracterizan por sus propieda-


des de validez (validez de apariencia, concurrente y predictiva) y fiabilidad


(consistencia interna, test-retest). Este tipo de pruebas es administrado por


psicólogos especializados que tienen formación en el uso de estos instrumen-


tos. Suelen ser extensas y combinan la observación directa de los niños con


informes de los padres. Las Escalas Bailey de desarrollo del bebé y del niño


pequeño o el Inventario de Desarrollo de Battelle en su forma completa consti-


tuyen ejemplos de pruebas diagnósticas que han sido administradas a grandes


muestras de evaluación en países como Chile, Colombia, México y Perú.


b. Las pruebas de detección están diseñadas para identificar a niños en situación


de riesgo y, por lo tanto, sus propiedades se centran más en su sensibilidad que


en su especificidad. Clínicamente, se las suele usar como una primera etapa


en un proceso de diagnóstico del desarrollo. Son más fáciles de administrar y


contienen menos ítems que las pruebas diagnósticas. Tienden a valerse más de


los informes de los padres que de la observación directa del niño. El Cuestio-


nario de Edades y Etapas, la Prueba de Detección del Inventario de Desarrollo


de Battelle, la Prueba de Tamizaje del Desarrollo de Denver, la escala de Nelson


Ortiz y la Prueba Nacional de Pesquisa (Prunape) son ejemplos de pruebas


de detección que han sido administradas a grandes muestras de evaluación


en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua y Perú.


Las pruebas de desarrollo a menudo evalúan múltiples dimensiones del desarrollo


infantil, como la cognición, el lenguaje receptivo y expresivo, el desarrollo motor


fino y grueso, el desarrollo socioemocional y las conductas adaptativas. Esto es


lo que ocurre con pruebas como la de Bailey, Battelle, Denver o el Cuestionario


de Edades y Etapas. También hay pruebas diseñadas para centrarse en un ámbito


particular del desarrollo. Por ejemplo, los Inventarios McArthur de Desarrollo Co-


municativo están diseñados para evaluar el lenguaje receptivo y expresivo en niños


menores de 3 años; el Cuestionario de Capacidades y Dificultades es una prueba


de detección de problemas de conducta (conducta emocional, de atención, com-


portamental, relacional y prosocial) para niños a partir de los 3 años.


No hay acuerdo sobre cuál es la mejor prueba de desarrollo infantil. La elección


de una prueba depende de numerosos elementos, entre otros: el propósito y la


escala de la medida, la edad del niño y los recursos disponibles (tiempo, dinero y


personal) para llevarla a cabo. Las pruebas diagnósticas han sido administradas en


grandes muestras como parte de evaluaciones cuyo objetivo es medir el impacto


(continúa en la página siguiente)




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 13


de los casos el camino es sumamente incierto y depende en gran medida


de las experiencias de vida.


Cada vez más la evidencia causal señala que las primeras experien-


cias a menudo tienen efectos persistentes, duraderos y significativos en un


amplio conjunto de resultados esenciales de la juventud y la edad adulta. En


primer lugar, los países en desarrollo tienen escasos mecanismos para lidiar


con el riesgo y las crisis ambientales y económicas —como las inclemen-


cias climáticas, la incidencia de epidemias o los conflictos armados—, y esto


puede generar efectos duraderos y negativos sobre todo por su impacto en


la nutrición.7 Por ejemplo, Maccini y Yang (2009) estudian el efecto de las


precipitaciones en Filipinas; Almond (2006) analiza el impacto persistente


de la gripe española de 1918 en Estados Unidos; y Akresh et al. (2012) exa-


minan el efecto del crecimiento durante la guerra civil en Nigeria.


En segundo lugar, el comportamiento de los padres, lo que ocurre


en los jardines de cuidado infantil y las primeras experiencias escolares


(todos temas centrales de este libro) también tienen impactos duraderos.


Por ejemplo, en un seguimiento de 20 años (Gertler et al. 2014) de un


experimento aleatorio realizado en Jamaica donde se alentó a las madres


de niños desnutridos a jugar con sus hijos de entre 9 y 24 meses, se llegó


a la conclusión de que los niños que eran receptores de la intervención


de estimulación eventualmente tenían ingresos aproximadamente un 25%


más altos que los niños del grupo de control.8 Los hijos de familias de


bajos ingresos que en los años setenta fueron asignados aleatoriamente


a jardines de cuidado infantil de alta calidad en Chapel Hill, Carolina del


Norte, Estados Unidos (Campbell et al. 2001; 2014) demostraron menos


probabilidades de abandonar la escuela y más probabilidades de empe-


zar su formación universitaria de cuatro años de duración a los 21 años.


Berlinski, Galiani y Manacorda (2008) estudiaron el notable aumento de la


de los programas. Las pruebas de detección también han sido añadidas a las en-


cuestas de hogares para medir el impacto de las intervenciones de políticas. Agre-


gadas a nivel de la clase, también se han utilizado las puntuaciones de las pruebas


de detección para monitorear la calidad del proveedor. No todas las pruebas de


desarrollo están diseñadas para cubrir los mismos rangos de edades. Las Escalas


Bailey se pueden utilizar desde el nacimiento hasta los 42 meses, mientras que la


de Battelle cubre a niños hasta los 7 años, el Cuestionario de Edades y Etapas hasta


los 5 años y el de Denver hasta los 6 años.


RECUADRO 1.4. (continuación)




14 LOS PRIMEROS AÑOS


educación preprimaria en Uruguay durante los años noventa para analizar


cómo la participación en dicho nivel educativo influía en la finalización de


los grados escolares. A los 15 años, los niños que habían recibido educa-


ción preprimaria habían completado 0,8 años de estudios más que aque-


llos que no habían asistido a dicho nivel de educación.


Por último, la educación recibida en los primeros años de escolari-


zación también tiene efectos a largo plazo. Chetty et al. (2011) observan


el impacto a largo plazo del proyecto STAR (Schanzenbach 2007), un


experimento llevado a cabo en el estado de Tennessee, Estados Unidos,


a mediados de los años ochenta, para evaluar el efecto de las clases de


menor tamaño. Los alumnos asignados a cursos con menos estudiantes


tenían significativamente más probabilidades de ingresar en la universi-


dad y obtener mejores puntuaciones en un índice que combina informa-


ción sobre la conducta de ahorro, la propiedad de una vivienda, las tasas


de matrimonio, las tasas de movilidad y la calidad del barrio en que viven.9


Además, controlando por la clase a la que fueron asignados, los alumnos


que tenían un maestro con más experiencia durante la educación preesco-


lar alcanzaban luego ingresos más altos.


Las experiencias de los primeros años están moldeadas por la interac-


ción entre el niño y sus diversos cuidadores. Estas interacciones se pro-


ducen simultáneamente en cuatro entornos diferentes: el hogar, el jardín


de cuidado infantil, la escuela y la comunidad.10 El hogar y la comunidad


siempre son centrales en las experiencias de los individuos. Esto es par-


ticularmente evidente durante los primeros meses de vida. A medida que


los niños crecen, algunos de los cuidados que reciben pueden comenzar a


tener lugar fuera de sus hogares, en instituciones como los jardines de cui-


dado infantil. La mayoría de los niños inician la escuela primaria cuando lle-


gan a la edad escolar.


En estos entornos, los niños interactúan directamente con numerosos


cuidadores (padres/tutores, miembros de la familia, amigos de la familia


y maestros) que tienen diferentes recursos a su alcance. El análisis de los


aspectos clave que determinan estas interacciones revela el rol potencial de


las políticas públicas.


Todo comienza por casa


Consciente o inconscientemente, los padres y los cuidadores toman nume-


rosas decisiones que determinan las experiencias de los niños en los prime-


ros años de vida. Comienzan determinando cuándo y cómo traerán a sus




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 15


hijos al mundo. Después, deciden qué darles de comer y cuándo, dónde


vivirán y qué ropa vestirán. También toman decisiones acerca de cuándo


llevarlos al médico y si seguir o no sus consejos. Toman decisiones inmate-


riales, como si educarlos o no en una familia nuclear, cómo y cuándo hablar-


les, y cómo estimular las conductas aceptables y desalentar las reacciones


que no lo son. Desde luego, puede que también resuelvan delegar parte del


tiempo de cuidado en el jardín de cuidado infantil, en la escuela o directa-


mente en otras personas, como los parientes o las niñeras.


Se trata de un conjunto complicado de decisiones que los padres deben


tomar, y es también complicado de entender para quienes se interesan en


el desarrollo infantil. Sin embargo, a la larga, si el objetivo de las políticas


públicas consiste en influir en las decisiones y el desarrollo infantil, es útil


definir un marco para interpretar los factores determinantes de estas deci-


siones. Por ejemplo, los economistas caracterizan a este problema como


una decisión con la que los padres intentan satisfacer sus necesidades y las


de aquellos de los cuales se ocupan, y que está sujeta a dos restricciones


(Becker 1981; 1993). En primer lugar, los padres están restringidos por la


manera en que los recursos que gastan (tiempo y dinero) se traducen en lo


que quieren para sus hijos. En segundo lugar, los costos de satisfacer estas


necesidades no pueden superar a los recursos disponibles para cubrirlos. A


continuación, se abordan con más detalle estas ideas.


Para empezar, las preferencias. Las decisiones humanas están impul-


sadas por el deseo de satisfacer las propias necesidades y las de aque-


llos que queremos. Cuando se analizan las decisiones tomadas por los


padres, hay que considerar las diversas dimensiones de las necesidades.


La primera dimensión es temporal. ¿Cuán dispuestos están los padres a


renunciar a la satisfacción de las necesidades actuales en aras de las nece-


sidades futuras? Es decir: ¿cuán impacientes están los padres? Este factor


es fundamental, dado que muchas de las decisiones que los padres toman


en nombre de sus hijos implican hacer sacrificios hoy a cambio de recom-


pensas en el futuro. Un factor fundamental es que los padres hacen el


esfuerzo, pero son los hijos en su edad adulta quienes disfrutan de muchos


de los beneficios, lo cual introduce la segunda dimensión. ¿Cuánto se preo-


cupan los padres por las necesidades de los demás y, en particular, de sus


hijos? Es decir: ¿cuán altruistas son los padres? Esta idea conduce al pri-


mer fundamento o razón de ser de las intervenciones de las políticas públi-


cas: puede que los padres no valoren los resultados futuros tanto como lo


hace la sociedad en su conjunto (puede que sean demasiado impacientes)


o puede que no estén dispuestos a hacer sacrificios cuyo resultado será




16 LOS PRIMEROS AÑOS


la asignación óptima de los recursos para la sociedad (puede que no sean


suficientemente altruistas).


Dentro de un determinado conjunto de preferencias, las decisiones


que los padres tomen están sujetas a dos restricciones. La primera es la


tecnología; para los objetivos de este análisis, se puede considerar la tec-


nología como el proceso que rige la transformación de las experiencias y


de la estructura genética en resultados de desarrollo infantil. Las experien-


cias dependen de los recursos (como el tiempo y el dinero) que asignan


los individuos. Por ejemplo, si el resultado es la adquisición del lenguaje,


los insumos son “conversaciones/tiempo para conversar”, los libros y el


tiempo dedicado a la lectura.


Las experiencias también dependen de numerosos factores que esca-


pan al control de los padres, como el contexto sanitario o las decisiones de


terceros (por ejemplo, los gobiernos). Los expertos en desarrollo infantil


suelen denominar factores de riesgo a las experiencias que pueden tener


un impacto negativo en el desarrollo, y factores de protección a las expe-


riencias con una impronta potencialmente positiva. La repercusión de las


experiencias en el desarrollo puede ser compleja; por ejemplo, puede que


un niño tenga que estar expuesto a muchos insultos a lo largo de su desa-


rrollo para que estos tengan un impacto negativo.


Con las experiencias de los niños, como ocurre con muchas cosas, el


tiempo lo es todo. En el centro de la definición de los hitos del desarro-


llo se encuentra la idea de que las etapas del desarrollo ocurren durante


períodos predecibles. Los especialistas en desarrollo infantil han estu-


diado por largo tiempo si hay períodos sensibles para el desarrollo físico


y de las habilidades y, por lo tanto, si la tecnología depende de la edad.11


El Premio Nobel de Economía James Heckman, entre otros, ha sostenido


que puede que existan rangos de edad sensibles durante los cuales el


logro de determinadas competencias requiera menos recursos, o que la


ausencia de ciertas experiencias pueda tener consecuencias permanen-


tes para el desarrollo.


Un ejemplo clásico de un rango de edad sensible se refiere a la adqui-


sición de la visión. Los premios Nobel David Hubel y Torsten Wiesel (Wurz


2009) llevaron a cabo experimentos con gatos y demostraron que si se


priva al animal de una experiencia visual normal durante un período crí-


tico al comienzo de su vida, se alterará el circuito neuronal en su corteza


visual de modo irreversible. En cambio, si se priva de la visión a un gato


adulto, las respuestas de las células de su corteza visual siguen siendo


idénticas a las de un gato normal. Por eso es tan importante detectar los




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 17


problemas de visión a una edad temprana; de otra manera, la capacidad


de ver y de aprender visualmente podría dañarse de manera permanente.


Cómo se traducen los recursos en resultados depende de los rasgos


innatos y acumulados de los niños. Si un niño tiene problemas de audición,


su capacidad para adquirir el lenguaje a través del habla se verá perjudi-


cada. Es interesante señalar que los niños cuya sordera se conoce y que


aprenden el lenguaje de señas no muestran problemas en la adquisición


del lenguaje ni en el aprendizaje de la comunicación. Además, cuanto más


se les hable a los niños, más lenguaje aprenderán. Por lo tanto, hablarles


hoy puede permitirles adquirir el lenguaje a un ritmo más rápido en perío-


dos posteriores. En economía, esta relación entre acumulación temprana


y resultados posteriores se ha definido mediante el concepto de comple-


mentariedades dinámicas (Cunha y Heckman 2007; Heckman 2008). Las


complementariedades dinámicas y los períodos de edad sensibles impli-


can que el momento de intervención de los padres, cuidadores o respon-


sables de las políticas públicas también puede ser importante.


Esta compleja relación dinámica es uno de los principales motivos


que subyacen al segundo fundamento de las intervenciones de políticas, a


saber: puede que los padres no tomen las mejores decisiones en nombre


de sus hijos porque no están bien informados acerca de la relación entre


experiencia y resultados. Es decir, cuentan con información imperfecta.


Por ejemplo, puede que piensen que las pataletas de los niños pequeños


(algo biológicamente natural a esa edad) son una expresión de mala con-


ducta, e intenten generar una conducta adecuada golpeándolos. Desde


luego, las fallas sistemáticas en el comportamiento de los padres no solo


están vinculadas a una falta de conocimientos; puede que a ello contribu-


yan otros factores, como el estrés, la depresión y la falta de autocontrol.


La segunda restricción se refiere al costo y a la disponibilidad de los


recursos. Producir experiencias y generar resultados es costoso. Entre los


costos deben considerarse el tiempo y los recursos asignados por los indi-


viduos a lo largo del tiempo, incluidos los primeros años de la vida del


niño y los años posteriores. Por lo tanto, los costos pueden ser actuales


y producirse en el presente: por ejemplo, puede que la madre tenga que


pedir licencia para cuidar de su hijo enfermo, o incurrir en el gasto actual


de un libro o un juguete para sus hijos. Otros costos se experimentarán


solo en el futuro. Por ejemplo, un niño con cataratas que no sea tratado


en el momento justo puede desarrollar graves trastornos de la visión. Esto


supondrá problemas de salud en el futuro y reducirá su bienestar y su pro-


ductividad como adulto.




18 LOS PRIMEROS AÑOS


Desde luego, los padres solo pueden gastar el dinero que tengan


actualmente o el que puedan pedir prestado. Con frecuencia, la falta de


dinero y recursos crea una grave limitación para aumentar la inversión en


los hijos hasta el nivel deseado. El problema se podría solucionar si los


mercados de capital fueran capaces de ofrecer recursos a los padres a


cambio de parte de los retornos de la inversión en los niños que se concre-


tará en el futuro. Si los mercados de capital pueden proporcionar esto solo


de manera imperfecta (es decir: solo parcialmente o a un subconjunto de


familias), las limitaciones para acceder al crédito constituyen un tercer fun-


damento para la intervención de las políticas públicas.


En muchas circunstancias, los costos de los recursos no son asumidos


exclusivamente por los padres y los beneficios no son disfrutados única-


mente por ellos y sus hijos. Esto lleva a lo que los economistas denominan


externalidades (positivas o negativas). Supóngase, por ejemplo, que un


padre no vacuna a su hijo contra una enfermedad prevenible (una acción


que se puede llevar a cabo con un costo relativamente bajo para el indivi-


duo). Si el niño se enferma porque no fue vacunado, y los costos de los cui-


dados médicos asociados y las consecuencias negativas a largo plazo son


asumidos completamente por el individuo, no hay externalidades negati-


vas. Sin embargo, si la sociedad comparte una parte de los costos de la


enfermedad a corto y largo plazo, ya sea en términos de gastos médicos


o debido al aumento de la probabilidad de que se enfermen aquellos que


no pudieron recibir las vacunas, los padres están imponiendo a la socie-


dad una externalidad negativa. La presencia de externalidades negativas


o positivas constituye el cuarto fundamento para las intervenciones de las


políticas públicas.


Por último, el proceso que conduce a la decisión de los padres no


es determinista ni estático. Concretamente, los padres deben lidiar con


la incertidumbre en tres aspectos fundamentales: la dotación inicial de


su hijo, cómo sus acciones se traducen en resultados y los beneficios de


largo plazo de invertir en el desarrollo de esa criatura. Los padres tienen


ideas formadas acerca de estos tres aspectos. Y dado que actualizan sus


ideas con información nueva, el proceso de la crianza del niño es, natu-


ralmente, dinámico. Por ejemplo, en Puebla, México, los padres de los


niños de 10 años tenían percepciones incorrectas acerca del grado de


sobrepeso u obesidad de sus hijos (Prina y Royer 2014). La distribución


de tarjetas de calificaciones donde figuraba el peso corporal de los niños


mejoró los conocimientos de los padres y cambió sus actitudes en rela-


ción con ese tema.12




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 19


Jardines de cuidado infantil: la segunda línea de cuidados


Cuando los principales cuidadores de un niño deciden trabajar, deben


buscar modos alternativos de cuidado para sus hijos. En las zonas urba-


nas y semiurbanas de América Latina y el Caribe, los padres recurren


cada vez más a los jardines de cuidado infantil. El apoyo estatal para


la ampliación de los mismos ha estado históricamente asociado con la


oferta de incentivos públicos para que las mujeres busquen un empleo


(Araujo y López Boo 2015). En América Latina y el Caribe, los jardines de


cuidado infantil se organizan a través de diferentes modalidades institu-


cionales: proveedores privados, proveedores privados/comunitarios con


subsidios parciales del Estado, y proveedores públicos.


Al elegir un jardín de cuidado infantil, los padres deben buscar un equi-


librio entre la conveniencia, el precio y la calidad del cuidado. La convenien-


cia se refleja en la distancia entre el jardín de cuidado infantil y su vivienda o


empleo, y el horario en que funciona. En los países desarrollados hay eviden-


cia de que los precios (por ejemplo, Baker, Gruber y Milligan 2008; Havnes


y Mogstad 2011) y la conveniencia (por ejemplo, Neidell y Waldfogel 2009)


son factores importantes en la elección de un jardín de cuidado infantil. Sin


embargo, la manera en que el bienestar de los niños se ve afectado por asis-


tir a un jardín de cuidado infantil en lugar de ser cuidados por los padres u


otros cuidadores en el hogar depende esencialmente de la calidad de los cui-


dados. Esto es verdad incluso si se toman en cuenta los recursos adicionales


disponibles en los hogares cuando los padres trabajan (Bernal y Keane 2011).


¿Cómo se determina la calidad? El esquema institucional para la pro-


visión de servicios influye en la calidad de los servicios ofrecidos. Los ser-


vicios de cuidado del niño constituyen lo que los economistas denominan


bienes de experiencia13 (un bien cuya calidad los consumidores probable-


mente conocerán solo después de consumirlo). El principal problema en


este entorno es la información: ¿cómo determinan los padres la calidad de


un jardín de cuidado infantil cuando quizá tarden mucho tiempo en com-


probarla o cuando las experiencias negativas pueden tener consecuen-


cias a largo plazo? ¿Qué incentivos tienen los proveedores para brindar


servicios de alta calidad?


En los mercados privados, puede que los precios den algunas señales


acerca de la calidad. La investigación económica (Tirole 1988) ha demos-


trado que allí donde se puede obtener información directa (incluso con un


costo), los consumidores informados pueden mejorar la calidad de los pro-


ductos ofrecidos. Además, a medida que aumenta la proporción de padres




20 LOS PRIMEROS AÑOS


bien informados, también crece la probabilidad de que se difunda infor-


mación valiosa. El resultado es que el beneficio público de un padre infor-


mado es mayor que el costo privado que el padre está dispuesto a pagar.


Estas externalidades positivas proporcionan un fundamento para la inter-


vención de las políticas públicas en el mercado de los cuidados del niño.


Los estándares y los sistemas de concesión de licencias que garantizan


niveles mínimos de calidad podrían verse como una respuesta a esta nece-


sidad. Los padres saben que un jardín de cuidado infantil con licencia pro-


porciona al menos ese nivel mínimo de calidad.


Sin embargo, imponer un nivel mínimo de calidad tiene sus limitacio-


nes. Velar por el cumplimiento de las regulaciones es muy difícil y costoso,


porque se trata de un mercado con numerosos proveedores pequeños.


Incluso si la vigilancia del cumplimiento fuera perfecta, puede que la regu-


lación de la calidad mínima no genere la variedad de calidad que los padres


demandan. Si el estándar es demasiado bajo, puede que el mercado


ofrezca demasiados proveedores cercanos a la calidad mínima, dejando


insatisfecha la demanda de padres dispuestos a pagar por un estándar


más alto. Si el estándar es demasiado alto, puede que la oferta total de jar-


dines de cuidado infantil sea demasiado baja para satisfacer la demanda,


sobre todo para padres de bajos ingresos, lo que podría orientarlos hacia


un sector completamente desregulado (Hotz y xiao 2011).


La provisión de jardines de cuidado infantil subsidiados o de progra-


mas de cupones no puede solucionar el problema de la brecha de infor-


mación. Sin embargo, los programas de cupones pueden resultar eficaces


para cambiar la calidad promedio en la que demanda y oferta se encuen-


tran, porque permiten que los padres adquieran cuidados más caros. Cabe


señalar que una combinación de cupones y regulación de los proveedores


privados podría impedir que algunos padres se desplacen hacia el sector


no regulado después de introducida la regulación.14


La escuela: un denominador común


En América Latina y el Caribe, la educación primaria a partir de los 5 años


es obligatoria, financiada por el Estado y en gran parte gratuita. En la


mayoría de los países la matriculación en la escuela primaria a partir de


los 6 años ha sido prácticamente universal desde los años noventa. Por lo


tanto, el énfasis puesto en la elección de los padres es muy diferente en


el caso de la escuela primaria si se compara con los jardines de cuidado


infantil. Los padres tienen menos opciones en este caso porque deben




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 21


enviar obligatoriamente a sus hijos a la escuela y a menudo no pueden ele-


gir el colegio público donde los matricularán.15


El objetivo central del sistema de educación primaria consiste en ayu-


dar a los niños a alcanzar niveles adecuados de manejo del lenguaje, las


matemáticas y de desarrollo emocional. Para volver a la relación entre


experiencia y tecnología, la evidencia muestra que el proceso depende


solo ligeramente de la edad. Aunque comenzar demasiado temprano o


demasiado tarde puede resultar costoso, alcanzar un nivel satisfactorio


de conocimiento del lenguaje y las matemáticas es viable a casi cualquier


edad, y el intervalo de edad durante el cual el costo de adquisición es muy


similar y relativamente bajo es bastante amplio. Por ejemplo, en Finlandia,


un país que suele situarse en lo alto de los indicadores de logros escolares,


la educación obligatoria formal comienza a los 7 años, dos años más tarde


que el promedio de América Latina y el Caribe.


Desde un punto de vista organizacional, para un determinado país


o una comunidad muy grande, establecer una edad escolar común tiene


una importancia crucial. Esta coordinación se torna necesaria porque es


mucho menos caro enseñar a un número relativamente grande de niños


similares en términos de conocimientos y madurez que enseñar individual-


mente a niños con antecedentes muy distintos y en diferentes etapas de su


desarrollo. Una edad universal de ingreso en la escuela y la agrupación de


los niños por edades constituyen una fórmula institucional que convierte


la preparación para el comienzo de la escolarización en un asunto clave. Si


los niños no están preparados para ir a la escuela a los 5 años, es muy posi-


ble que sufran un rezago, lo cual generaría la necesidad de intervencio-


nes correctivas onerosas. Además, puede que un alto porcentaje de niños


que carecen de preparación escolar influya negativamente en el aprendi-


zaje de niños que sí están preparados. Las posibles externalidades negati-


vas, junto con la necesidad de establecer una edad de ingreso común en la


escuela, proporcionan un fundamento para la intervención de las políticas


públicas antes de que los niños inicien sus estudios primarios.


Los instrumentos de políticas


Las políticas públicas deberían mejorar las vidas de los niños desde el


momento de su concepción hasta mucho después de que hayan comen-


zado la escuela. Antes de empezar el proceso de educación obligatorio,


los niños se forman fundamentalmente en sus casas y en los jardines de




22 LOS PRIMEROS AÑOS


cuidado infantil. El reto para las políticas públicas consiste en adoptar una


visión integral de este proceso de desarrollo (véase el capítulo 7).


Los responsables de las políticas tienen a su disposición cinco grandes


instrumentos para influir en los resultados de los niños y en las decisiones


de los padres: la información y el coaching (por ejemplo, realizar campa-
ñas de concientización, instruir a las madres sobre la lactancia materna), la


legislación (por ejemplo, la licencia por maternidad/paternidad, la educa-


ción obligatoria a una determinada edad), las regulaciones (por ejemplo,


normas relativas a la publicidad de las leches en polvo para bebés, o sobre


la proporción niños-personal en los jardines de cuidado infantil), las trans-


ferencias (por ejemplo, las asignaciones universales por hijo, los créditos


fiscales, las transferencias condicionadas) y los precios (por ejemplo, jardi-


nes de cuidado infantil subsidiados, vacunas gratuitas).


Para alcanzar sus objetivos, los gobiernos pueden utilizar una com-


binación de estos instrumentos (Carneiro y Heckman 2003). Por ejem-


plo, para asegurar una población bien escolarizada, pueden establecer


la educación obligatoria a una determinada edad, regular la cantidad


de estudiantes por curso y los estándares docentes, dar a los padres


transferencias de efectivo con la condición de que acudan con sus hijos


a chequeos del crecimiento y del desarrollo, y sujetas al requisito de


cumplir con la asistencia escolar, y ofrecer educación gratuita. La com-


binación de instrumentos debería estar dictada por la dificultad que


se perciba en los individuos y los mercados para alcanzar los objetivos


establecidos.


El gobierno actúa como el proveedor principal o único de servicios (por


ejemplo, jardines de cuidado infantil, educación, salud) en muchos ámbitos


cruciales para el bienestar de los niños en los primeros años. Con un presu-


puesto público fijo, el trade-off clave en la provisión de estos servicios es la
relación entre cantidad y calidad. Es comprensible que el gobierno intente


alcanzar al máximo número posible de niños. Sin embargo, con un presu-


puesto fijo, servir a más niños implica un menor gasto per cápita. Muchos


de los servicios proporcionados por el sector público son bienes de expe-


riencia (como la provisión de jardines de cuidado infantil) y puede que el


gobierno tenga incentivos para ofrecer baja calidad cuando a los consu-


midores/votantes les cuesta percibir ese aspecto. Es evidente que esta


decisión no deja de tener consecuencias; puede que no solo se despilfarre


dinero sino que además se perjudique potencialmente el bienestar de los


niños, sobre todo en los sectores más necesitados de la sociedad, que no


pueden pagar para obtener servicios de otros proveedores.




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 23


Como ya se ha dicho, el bienestar de los niños es el resultado de un


proceso acumulativo y no lineal del desarrollo infantil que abarca cuatro


grandes ámbitos: desarrollo físico, lenguaje/comunicación, destrezas cog-


nitivas y habilidades socioemocionales. Este proceso no se genera por sí


solo sino que es moldeado por las experiencias que los niños acumulan


en el hogar, en los jardines de cuidado infantil y en la escuela. Los padres,


los parientes, otros cuidadores, los maestros y los gobiernos tienen un rol


que desempeñar en el modo en que esas experiencias se configuran. La


mejora de las mismas dará forma a las existencias de los niños y a la faz


de las sociedades en las que vivirán en los años por venir. Es evidente que


el bienestar infantil tiene importancia por motivos éticos y económicos, y


que las políticas públicas cumplen un papel en el crecimiento de niños feli-


ces, sanos y prósperos.




24 LOS PRIMEROS AÑOS


Notas


1 Los estándares se basan en el Grupo de Estudio Multicéntrico del Patrón


de Crecimiento de la OMS (2006) y representan la mejor descripción


del crecimiento fisiológico de los niños desde el nacimiento hasta los 5


años en todo el mundo, con antecedentes étnicos y entornos culturales


sumamente diferentes. El estudio, que se llevó a cabo entre 1997 y 2003,


recopiló datos sobre el crecimiento de aproximadamente 8.500 niños


de Brasil, Estados Unidos, Ghana, India, Noruega y Omán. La muestra


abarca niños que tienen cubiertas sus necesidades de salud y, por lo


tanto, describe cómo deberían crecer los niños.
2 Se presenta el promedio de la mediana para niños y niñas.
3 La longitud es la distancia desde la planta de los pies hasta la punta de


la cabeza medida durante los dos primeros años, y que, posteriormente,


se mide con el niño de pie. La circunferencia de la cabeza es la medición
que se realiza alrededor de la cabeza del niño en su área más grande.


4 Sin embargo, la recuperación del crecimiento se observa antes de los 2


años (Luo y Karlberg 2000) y después de dicha edad (Crookston et al.
2013; Lundeen et al. 2014; Prentice et al. 2013).


5 Las habilidades motrices suelen dividirse en dos categorías: gruesas y


finas. Las habilidades motrices gruesas se asocian con la capacidad de
llevar a cabo fuertes contracciones de los músculos grandes y supo-


nen movimientos que implican todo el cuerpo. Las finas se asocian con
la capacidad de controlar partes más pequeñas del cuerpo o de reali-


zar contracciones musculares mínimas de los músculos más grandes del


cuerpo.
6 Los niños que no son capaces de discernir los pensamientos y senti-


mientos de los demás tienen más probabilidades de comportarse de


manera agresiva y experimentar el rechazo de los pares (Denham et


al. 2003). Asimismo, los niños que exhiben problemas conductuales de


internalización, los cuales se caracterizan por una conducta depresiva y


retraída, y aquellos con problemas conductuales de externalización, es


decir que presentan una conducta irritable y violenta, tienen más proba-


bilidades de padecer dificultades en la escuela (Rimm-Kaufman, Pianta
y Cox 2000).


7 La hipótesis de los orígenes fetales sostiene que las “condiciones, muy


probablemente nutricionales, «programan» al feto para el desarrollo de


enfermedades crónicas en la edad adulta” (Rasmussen 2001:74); para


un estudio reciente, véase Almond y Currie (2011).




LA CRIANZA DE LOS HIJOS: A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO 25


8 Véase el capítulo 3 para más detalles sobre este experimento aleatorio


en Jamaica.
9 Aunque ha sido estimado de manera imprecisa, las clases más pequeñas


no parecen tener un efecto significativo en los ingresos a los 27 años.
10 No hay duda de que los acontecimientos y circunstancias a nivel comu-


nitario son importantes para moldear las experiencias de los niños. Sin


embargo, este libro se enfoca en el rol de las interacciones entre los


niños y quienes los cuidan en casa, los jardines de cuidado infantil y las


escuelas y, por lo tanto, las comunidades no constituyen aquí un tema


central.
11 “En la ciencia del desarrollo, suele preferirse la expresión «período sen-


sible» antes que «período crítico», porque implica una menor rigidez de


la naturaleza y del tiempo en que se producen las primeras experiencias


formativas” (Shonkoff y Phillips 2000: 195).
12 Desafortunadamente, en esta aplicación específica, el hecho de contar


con mejor información no generó los cambios de conducta requeridos


para reducir las tasas de obesidad en el largo plazo.
13 Como un contrato incompleto ante la presencia de información asi-


métrica, los jardines de cuidado infantil se definen como un bien de
experiencia. Aunque la transacción económica entre padres y provee-
dores de cuidados del niño es muy clara (pagar por los servicios de


jardines de cuidado infantil), la relación resultante entre compradores


(padres) y vendedores (proveedores de cuidados del niño) es más bien


compleja. En primer lugar, el contrato entre los padres y el proveedor


es un contrato sumamente incompleto porque es imposible especifi-


car cómo debería actuar el proveedor en cada circunstancia posible. En


segundo lugar, los padres no pueden observar qué ocurre en la institu-


ción mientras están ausentes y los niños solo pueden comunicar infor-


mación parcial acerca de lo que sucede en el jardín de cuidado infantil


(por lo tanto, hay una información asimétrica). En tercer lugar, puede


que los proveedores inviertan excesivamente en aspectos de la calidad


que los padres puedan detectar fácilmente, como la infraestructura, e


inviertan muy poco en la calidad de los procesos (que los padres no ven


y/o no saben cuánto importa para el desempeño de los niños).
14 La provisión directa de servicios de cuidado del niño estandarizados


por parte del sector público puede reducir considerablemente la bre-


cha de información entre proveedores y gobierno, pero no está claro si


consigue que los padres estén mejor informados. Si los servicios de cui-


dado del niño proporcionados directamente por sector público son muy




26 LOS PRIMEROS AÑOS


homogéneos, puede que, en realidad, los padres tengan menos incenti-


vos para obtener información acerca de la calidad. Además, si el nivel de


calidad varía poco entre los proveedores, puede que la demanda quede


insatisfecha porque la variedad de los servicios ofrecidos es demasiado


limitada. Sin embargo, si los padres demandan una calidad de muy bajo


nivel (ya sea porque no son lo bastante altruistas, porque no entienden


la tecnología de formación de capital humano o porque tienen dificulta-


des financieras), puede que la provisión pública directa sea una manera


rápida de mejorar la calidad de los cuidados del niño.
15 Son pocos los que pueden pagar una escuela privada, y la asignación


de la escuela suele estar determinada en función de la residencia. Una


excepción notable es Chile, que tiene un sistema de cupones suma-


mente desarrollado.




La libreta de
calificaciones del
desarrollo infantil


El bienestar infantil tiene múltiples dimensiones. Este capítulo resume


la evidencia sobre salud, nutrición, desarrollo cognitivo, del lenguaje,


socioemocional y motor en América Latina y el Caribe. Estas medidas son


importantes en sí mismas, pero también por sus consecuencias sobre la


productividad y el crecimiento a largo plazo en la región. Se describen


diferencias entre países y cambios a lo largo del tiempo. Además, se esta-


blecen diferencias dentro de un mismo país, sobre todo en lo relativo a la


riqueza o a la educación de los padres —los llamados “gradientes” socioe-


conómicos—, con el fin de aportar una nueva dimensión a la descripción y


elaborar un cuadro más claro del bienestar infantil en la región.


Lo que el doctor recomendó: mejor salud y nutrición infantil


Tanto en los países desarrollados como en desarrollo, el bajo peso al nacer


(menos de 2.500 gramos) ha sido asociado con una peor salud y con peo-


res resultados de desarrollo en la infancia, con problemas de aprendizaje y


un pobre desempeño en la escuela, con un aumento en el número de pro-


blemas crónicos de salud en la edad adulta y en la vejez, así como con peo-


res resultados en el mercado laboral.1 El bajo peso al nacer es una señal de


dificultades durante la nutrición fetal (que puede deberse a la desnutrición


de la madre, a ciertas infecciones o al hábito de fumar o de beber alcohol


durante el embarazo) o a un nacimiento prematuro (Kramer 1987; 2003).


Dos trabajos recientes informan sobre pruebas concluyentes en el caso


de Chile. El primero (Bharadwaj, Eberhard y Neilson 2014) llega a la conclu-


sión de que los niños con bajo peso al nacer (menos de 2.500 gramos) o


muy bajo peso al nacer (menos de 1.500 gramos) obtienen en evaluaciones


2




28 LOS PRIMEROS AÑOS


de matemáticas puntuaciones considerablemente más bajas durante la


infancia y hasta la primera adolescencia. Un documento relacionado (Bha-


radway, Løken y Neilson 2013) analiza el hecho de que, en Chile (como


sucede en muchos otros países), los bebés por debajo del umbral de muy


bajo peso al nacer tienen acceso a cuidados especiales en una Unidad de


Cuidados Intensivos Neonatales. Los bebés cuyo peso se situaba justo por


debajo del umbral (y que, por lo tanto, podían gozar de cuidados especia-


les) tenían una probabilidad de 4,4 puntos porcentuales menos de morir en


el primer año en comparación con aquellos cuyo peso se situaba justo por


encima del umbral (y que, por lo tanto, no eran elegibles para esos cuida-


dos). Además, entre el primero y el octavo grados, aquellos niños cuyo peso


al nacer se situaba justo por debajo del umbral tienen en las pruebas pun-


tuaciones que, en promedio, son 0,15 desviaciones estándar más altas que


aquellos cuyo peso se situaba justo por encima. En su conjunto, estos dos


estudios dejan en claro que el bajo peso al nacer puede tener consecuen-


cias graves y negativas para la salud y el desarrollo de los niños, pero que


una intervención temprana puede mitigar estos efectos, al menos en parte.2


Las estimaciones sobre el porcentaje de todos los nacimientos con


bajo peso en América Latina y el Caribe revelan grandes diferencias entre


los países (véase el cuadro 2.1). En Cuba y Chile, aproximadamente uno de


cada 20 bebés nace con bajo peso; en Colombia y México, esta propor-


ción abarca alrededor de uno de cada 10; y en Haití casi uno de cada cua-


tro bebés nace con bajo peso. Para el conjunto de la región, el 9% de los


bebés nace con bajo peso, un porcentaje bastante menor que el nivel de


los países de África (entre un 11% y un 14%) y sobre todo, del Sur de Asia


(28%). En algunos países de América Latina y el Caribe, el porcentaje de


bebés con bajo peso al nacer ha ido aumentando, sobre todo entre muje-


res con un alto nivel educativo. Este resultado, que a primera vista parece


paradójico, es una consecuencia del hecho de que actualmente sobreviven


más bebés prematuros que de otra manera habrían muerto a una edad tem-


prana (véase el recuadro 2.2 donde se registra el caso de Colombia).


Después de nacer, la medida más evidente del bienestar infantil tam-


bién tiene ribetes trágicos, a saber: el porcentaje de muertes a temprana


edad. La tasa de mortalidad infantil se define como el número de niños


que mueren antes de su primer año por cada 1.000 nacimientos vivos. El


gráfico 2.1 resume los cambios en la mortalidad infantil entre 1960 y 2010


para seis países que, en términos generales, son representativos de lo que


ha ocurrido en la región: Brasil, Chile, El Salvador, Honduras, Jamaica y


Panamá. Cada panel corresponde a un país diferente. Cada barra en un




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 29


Cuadro 2.1 Bajo peso al nacer


País Porcentaje de niños
América Latina y el Caribe
Antigua y Barbuda (2011) 6


Argentina (2011) 7,2


Bahamas (2011) 11,6


Barbados (2011) 11,5


Belice (2011) 11,1


Bolivia (2008) 6


Brasil (2011) 8,5


Chile (2011) 5,9


Colombia (2012) 9,5


Costa Rica (2012) 7,3


Cuba (2012) 5,2


Dominica (2011) 10,8


Ecuador (2012) 8,6


El Salvador (2011) 8,7


Granada (2011) 8,8


Guatemala (2008–09) 11,4


Guyana (2009) 14,3


Haití (2012) 23


Honduras (2011–12) 9,9


Jamaica (2011) 11,3


México (2012) 9,15


Nicaragua (2011) 7,6


Panamá (2011) 8,3


Paraguay (2009) 6,3


Perú (2011) 6,9


República Dominicana (2007) 11


San Kitts y Nevis (2011) 10,4


Santa Lucía (2011) 10,1


San Vicente y las Granadinas (2011) 10,6


Suriname (2010) 13,9


Trinidad y Tobago (2011) 11,9


Uruguay (2012) 8,1


Venezuela (2011) 8,6


Promedios regionales (2009–13)
África Subsahariana 13,05


África Oriental y Meridional 11,26
(continúa en la página siguiente)




30 LOS PRIMEROS AÑOS


Cuadro 2.1 Bajo peso al nacer


País Porcentaje de niños
África Occidental y Central 14,18


Medio Oriente y Norte de África —


Sur de Asia 27,76


Asia Oriental y Pacífico —


América Latina y el Caribe 9,02


CEE/CIS 6,12


Países menos desarrollados 13,71


Mundo 15,83*


Fuentes: Sección de datos y análisis; División de datos, Investigación y políticas, UNICEF. Indica-
dores Básicos de Salud 2010 para Paraguay; Sistema Estadístico Nacional de Colombia; Encues-
tas de Demografía y Salud (DHS) para Bolivia, Guyana, Honduras, Haití y República Dominicana;
Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) para Guatemala; Encuesta de Indicadores
Múltiples por Conglomerado (MICS) en los casos de Suriname y Belice; Ministerio de Salud de
Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Nicaragua y Uruguay; Instituto Nacional de Es-
tadísticas (INE) para Chile; otras encuestas nacionales; Instituto Nacional de Salud Pública para
México; Organización Panamericana de la Salud (OPS), Situación de la Salud en las Américas: In-
dicadores básicos 2013 para Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Jamai-
ca, Panamá, Perú, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago;
Sistema de Indicadores Sociales de Venezuela.
Notas: Porcentaje de niños que pesan menos de 2.500 gramos al nacer. Para Bolivia y República
Dominicana, los datos se refieren a los años 2009–13. Esos datos no se incluyen en el cálculo de los
promedios regionales y globales, con la excepción de los datos de 2005–06 y 2007–08 en India,
Europa Central y Europa Oriental y la Comunidad de Estados Independientes (CEE/CIS).
* Se excluye China.


(continuación)


panel representa la tasa de mortalidad infantil de ese país en un determi-


nado año. Como sucede con muchos resultados sociales, es útil tener como


referencia los resultados de un país en relación con otros países que tienen


niveles de ingreso similares. Por ejemplo, ¿la mortalidad infantil en Brasil en


2010 fue superior, inferior o aproximadamente igual a la de otros países con


niveles de ingreso comparables? Para entender esto, junto a cada barra se


incluye un círculo que representa la tasa de mortalidad infantil promedio de


todos los países con un producto interno bruto (PIB) per cápita similar ese


año (véase el recuadro 2.3 para detalles metodológicos).3


La mortalidad infantil ha disminuido considerablemente en todos los


países de la región. A lo largo de un período de 50 años, 15 de los 17 paí-


ses de América Latina y el Caribe con datos disponibles redujeron la mor-


talidad infantil en un 75% o más; en tres países —Brasil, Chile y Perú— la


mortalidad infantil decreció en un 90% o más.4 Algunos, como Brasil, han


tenido tasas de mortalidad infantil más o menos comparables a las de


otros países con niveles de ingreso similares a lo largo del período;5 otros,


como El Salvador y Jamaica, han ostentado tasas de mortalidad infan-


til inferiores a las de otros países con niveles de ingreso similares durante




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 31


RECUADRO 2.1. PARA ENTENDER LAS DESVIACIONES ESTÁNDAR


No todos los resultados utilizados para medir el bienestar infantil se expresan en


la misma métrica. La altura se mide en centímetros y el peso en kilos. Las puntua-


ciones de las pruebas se miden en enteros y cada prueba tiene una media y una


desviación estándar diferente elegida de manera arbitraria por los diseñadores de


la prueba (por ejemplo, el Test de Vocabulario en Imágenes Peabody (TVIP) tiene


una media de 100 y una desviación estándar de 15). Para expresar la diversidad de


medidas en una métrica común, los investigadores utilizan una técnica estadística


sencilla. Restan la media de la medida de resultado observada y dividen esta dife-


rencia por la desviación estándar de la distribución. Estas medidas estandarizadas


tienen todas una media de cero y una desviación estándar de uno en la población.


Las personas suelen referirse a las diferencias en los resultados y beneficios de los


programas en términos de desviaciones estándar. En una variable estandarizada, un


cambio de unidad en el resultado es equivalente a un cambio en una desviación es-


tándar. ¿Cómo se puede interpretar lo que implica un aumento en una desviación


estándar? Esto depende en gran medida de cómo se distribuye la variable de resulta-


do de la población. Si la distribución de las puntuaciones de las pruebas tiene forma


de campana (es decir, tiene una distribución normal), un aumento de una desviación


estándar llevará a alguien con resultados en el percentil 2,5 inferior de la distribución


(donde hay muy pocos individuos de la población) al percentil 17. Dado que en una


distribución con forma de campana hay más personas concentradas hacia el medio


(en lugar de haber una distribución uniforme), un aumento de una desviación están-


dar para alguien en el percentil 50 produce un incremento mayor de percentiles que


para alguien que se halle en la parte inferior o superior de la distribución.


También hay una convención, que suele utilizarse en la literatura sobre psicología, se-


gún la cual los beneficios del programa de aproximadamente 0,2 de una desviación


estándar son pequeños; de 0,5 moderados y de 0,8 grandes (Cohen 1969). Sin em-


bargo, esto no proporciona una orientación para las políticas, dado que los progra-


mas con pequeños efectos pueden también tener costos menores (véase McCartney


y Rosenthal 2000). En el capítulo 6 se presenta una discusión exhaustiva sobre la


estrategia del análisis costo-beneficio para la elección del programa.


todo el período;6 algunos, como Chile y Honduras, han pasado de tener


“superávit” de mortalidad a tener un “déficit” de mortalidad;7 por último,


unos pocos países, como Panamá, se han desplazado en la otra dirección


y ahora tienen un exceso de mortalidad infantil.8


Para estudiar los gradientes socioeconómicos en la mortalidad, es


necesario trabajar con datos de encuestas de hogares (en lugar de datos


agregados). Las Encuestas de Demografía y Salud (DHS, por sus siglas


en inglés) son encuestas representativas, a nivel nacional, de mujeres


en edad reproductiva, que bajos ciertos supuestos se pueden usar para




32 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 2.2. CAMBIOS EN LOS NACIMIENTOS PREMATUROS Y EN EL


PESO AL NACER EN COLOMBIA


El porcentaje de bebés con bajo peso al nacer ha ido aumentando en algunos países


en América Latina y el Caribe. El gráfico 2.2.1 se basa en datos de estadísticas vitales


de todos los nacimientos ocurridos en Colombia entre 1998 y 2008. Los paneles A y


B muestran que el peso al nacer promedio disminuyó y que el porcentaje de bebés


con bajo peso al nacer aumentó entre 1998 y 2008. La disminución del peso al nacer


es particularmente marcada en el caso de los bebés cuyas madres tenían educación


universitaria. De hecho, hoy en día los bebés nacidos de mujeres con un mayor nivel


de estudios tienen más probabilidades de situarse por debajo del umbral del bajo


peso al nacer que aquellos niños cuyas madres tienen un menor nivel educativo.


A primera vista, este resultado parece paradójico. Sin embargo, quizá sea una con-


secuencia del hecho de que una proporción creciente de todos los nacimientos son


prematuros (nacimientos que se producen antes de la 38va. semana de embarazo)


sobre todo entre mujeres con niveles más altos de educación (véase el gráfico 2.2.1,


panel C). Antiguamente, muchos de estos bebés “adicionales” con bajo peso al nacer


no habrían llegado a término o no habrían nacido vivos.


Una manera de poner esto a prueba es controlando los nacimientos prematuros y


observando si el aumento en el porcentaje de bebés con bajo peso al nacer sigue


siendo llamativo. Los resultados de este ejercicio se pueden encontrar en el panel D,


para mujeres con educación terciaria (en las que la disminución del peso al nacer a lo


largo del tiempo es más acusada, como se observa en los paneles A y B del gráfico).


Concretamente, el panel D comprende tres líneas: una línea con el peso al nacer pro-


medio, sin ningún control; una segunda línea, denominada “controles 1”, que ilustra la


disminución del peso al nacer después de dar cuenta de posibles cambios en la edad


de la madre, si el bebé nació por cesárea y si el nacimiento es múltiple o no; y una ter-


cera línea, denominada “controles 2”, que además controla por la prematuridad. Una


comparación de las tres líneas en el gráfico muestra que, una vez que se controla por la


prematuridad, el porcentaje de bebés con bajo peso al nacer de madres con educación


terciaria disminuye a lo largo del tiempo en aproximadamente un punto porcentual. En


otras palabras, la disminución del peso al nacer de los bebés nacidos de madres con un


alto nivel educativo que se observa en Colombia entre 1998 y 2008 se puede explicar


cabalmente por un aumento en la proporción de nacimientos prematuros.


El peso al nacer no es la única medida de la salud de un recién nacido. Los médicos o


enfermeras que atienden el parto también evalúan el ritmo cardíaco del bebé, el es-


fuerzo respiratorio, el tono muscular, el reflejo de irritabilidad y el color. Esto constituye


la base para el cálculo de la puntuación APGAR, que suele efectuarse entre 1 y 5 minu-


tos después del nacimiento. La puntuación APGAR oscila entre 0 y 10. Las puntuacio-


nes APGAR de 7 o más suelen ser una señal de que la salud del recién nacido es buena.


Al contrario, los recién nacidos con una puntuación de 6 o menos tienen considerables


probabilidades de morir en el período neonatal. Esto es lo que ocurre incluso cuando


la comparación se limita a bebés de la misma edad gestacional (Casey, McIntire y Le-


veno 2001). Además, utilizando datos de Estados Unidos, Almond, Chay y Lee (2005)


demuestran que, al controlar por los antecedentes familiares y el peso al nacer, las


(continúa en la página siguiente)




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 33


bajas puntuaciones APGAR también predicen una salud deficiente, menor habilidad


cognitiva y un aumento de los problemas de comportamiento a los 3 años de edad.


Durante dos años, 2008 y 2009, los datos de estadísticas vitales de Colombia in-


cluyen una puntuación APGAR del recién nacido. Cerca del 1% de los recién nacidos


tienen una puntuación APGAR de 6 o menos a los cinco minutos después de nacer.


Los bebés nacidos de mujeres que cuentan solamente con estudios primarios tienen


Gráfico 2.2.1 Peso al nacer, Colombia


3100


3120


3140


3160


3180


1998 2000 2002 2004 2006 2008


Pe
so


e
n


gr
am


os


Año


a. Bajo peso al nacer, por nivel educativo de la madre


Primario Secundario Terciario


0,070


0,095


0,075


0,080


0,085


0,090


1998 2000 2002 2004 2006 2008


Po
rc


en
ta


je
b


aj
o


pe
so


a
l n


ac
er


Año


b. Porcentaje con bajo peso al nacer, por nivel educativo de la madre


Primario Secundario Terciario


RECUADRO 2.2. (continuación)


(continúa en la página siguiente)


(continúa en la página siguiente)




34 LOS PRIMEROS AÑOS


probabilidades considerablemente mayores de tener una puntuación APGAR de 6 o


menos que los nacidos de madres con educación universitaria (una diferencia de 0,18


puntos porcentuales), una vez que se controla por la edad gestacional y el peso al


nacer. En resumen, en Colombia ya se pueden observar desigualdades importantes


en el nacimiento. En algunos casos, como sucede con el peso al nacer, los bebés na-


cidos de mujeres con bajo nivel educativo tienen mejores resultados, mientras que en


otros, como con la puntuación APGAR, tienen peores resultados.


Gráfico 2.2.1 Peso al nacer, Colombia


0,100


0,200


0,120


0,140


0,160


0,180


1998 2000 2002 2004 2006 2008


Po
rc


en
ta


je
n


ac
im


ie
nt


os
p


re
m


at
ur


os


Año


c. Porcentaje de nacimientos prematuros, por nivel educativo de la madre


Primario Secundario Terciario


0,060


0,100


1998 2000 2002 2004 2006 2008


Po
rc


en
ta


je
b


aj
o


pe
so


a
l n


ac
er


Año


Sin controles Controles 1 Controles 2


0,070


0,080


0,090


d. Variaciones de los porcentajes de bajo peso al nacer de madres con estudios terciarios


Fuente: Estadísticas vitales, Colombia 1998–2008.


RECUADRO 2.2. (continuación)


(continuación)




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 35


calcular una serie temporal de la tasa de mortalidad infantil (lo que incluye


datos entre subgrupos de la población).9 El cuadro 2.2 resume las dife-


rencias en la mortalidad infantil en el caso de mujeres con un nivel edu-


cativo “alto” (educación secundaria completa o más) y un nivel educativo


Gráfico 2.1 Mortalidad infantil por 1.000 niños nacidos en América Latina y el Caribe


0


50


100


150


200
19


60


19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




M
or


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ad
n


fa
nt


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00
n


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v


iv
os


Año


a. Brasil


0


50


100


150


200


19
60




19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




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n


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00
n


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id


os
v


iv
os


Año


b. Chile


0


50


100


150


200


19
60




19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




M
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n


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po


r 1
.0


00
n


ac
id


os
v


iv
os


Año


c. El Salvador


0


50


100


150


200


19
60




19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




M
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n


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po


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00
n


ac
id


os
v


iv
os


Año


d. Honduras


0


50


100


150


200


19
60




19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




M
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n


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po


r 1
.0


00
n


ac
id


os
v


iv
os


Año


e. Jamaica


0


50


100


150


200


19
60




19
70




19
80




19
90




20
00




20
10




M
or


ta
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ad
n


fa
nt


il
po


r 1
.0


00
n


ac
id


os
v


iv
os


Año


f. Panamá


Fuentes: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial), tasa de mortalidad infantil (por 1.000
nacidos vivos). Estimaciones elaboradas por el Grupo Interagencial de Naciones Unidas para la
Estimación de la Mortalidad Infantil (UNICEF, OMS, Banco Mundial, División de Población de la
DAES de las Naciones Unidas). Todos los valores del PIB en miles de dólares según la PPA (dólares
internacionales de 2005) han sido extraídos de Penn World Table.




36 LOS PRIMEROS AÑOS


Cuadro 2.2 Tasa de mortalidad infantil según el nivel educativo de la madre


País
Primaria incompleta


o menos
Secundaria completa


o más
Bolivia (2004) 50,5 23,5


Colombia (2006) 23,8 12,5


El Salvador (2004) 13 10


Honduras (2008) 16,8 11,2


Perú (2008) 16,8 12,8


República Dominicana (2003) 39,9 11,1


Fuentes: Encuestas de Demografía y Salud (DHS), con la excepción de El Salvador. Encuesta Nacio-
nal de Salud Familiar (FESAL) 2008 para El Salvador.
Nota: Limitado a madres de entre 25 y 37 años en el momento del nacimiento, promedio variable de
cinco años; promedios calculados para las casillas con al menos 100 nacimientos.


RECUADRO 2.3. LA EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL


Y EL PIB PER CÁPITA


Para ver cómo la relación entre mortalidad y PIB per cápita ha evolucionado a lo


largo del tiempo, se efectuaron regresiones no paramétricas de la tasa de mortali-


dad infantil en el PIB per cápita, por separado y por década, para un panel equili-


brado de 79 países para los cuales hay datos disponibles para las seis décadas. Se


realizaron ajustes menores a las líneas de regresión para asegurar que la diferencia


promedio entre la mortalidad observada (los puntos del país) y la mortalidad pre-


vista (la línea de regresión) es cero en cada década.


Es importante efectuar estas regresiones por separado y por década porque la tec-


nología médica, las vacunas, otras medidas de salud pública (como la terapia de re-


hidratación oral) y la ampliación de la red de agua potable y saneamiento significan


en su conjunto que la mortalidad infantil es menor en décadas posteriores con un


determinado nivel de PIB. Es decir, además de los movimientos a lo largo de la curva


(a medida que el ingreso de un país aumenta o, en algunos casos, disminuye), se


producen cambios descendentes de las propias curvas a lo largo del tiempo.


El gráfico 2.3.1 se centra en un país, Honduras, que ha hecho notables progresos en la


reducción de la mortalidad infantil. Cada línea corresponde a la relación entre la tasa


de mortalidad infantil y el PIB per cápita en un determinado año, y los puntos en el


gráfico corresponden a la mortalidad infantil en Honduras esos mismos años. La tasa


de mortalidad infantil promedio ha disminuido drásticamente desde 1960, sobre todo


en los niveles de bajos ingresos. Un país con un nivel de PIB per cápita de US$1.000


tendría, en promedio, una tasa de mortalidad infantil de 145 × 1.000 en 1960, pero de
80 × 1.000 en 2010. En 1960 Honduras tenía una tasa de mortalidad infantil cercana a
20 puntos por encima del nivel previsto por su PIB per cápita. Desde entonces, la mor-


talidad infantil en el país ha disminuido a niveles considerablemente más bajos que los


de otros países con niveles de ingreso similares: en 2010 la tasa de mortalidad infantil


en Honduras era de unos 25 puntos por debajo de la línea de regresión.


(continúa en la página siguiente)




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 37


“bajo” (educación primaria incompleta o menos) en países que han lle-


vado a cabo recientemente una DHS. Así, se demuestra que en la Repú-


blica Dominicana, los niños nacidos de madres con un nivel educativo bajo


tienen cuatro veces más probabilidades de morir en su primer año que los


nacidos de madres con un nivel educativo alto; en Bolivia y Colombia, los


niños nacidos de madres con un nivel educativo bajo tienen el doble de


probabilidades de morir en su primer año. Los gradientes de la educación


de la madre son mucho más modestos en El Salvador, Honduras y Perú.


Para estudiar más en detalle los patrones de la evolución de la mor-


talidad infantil en un mismo país, se llevó a cabo un análisis profundo de


un país de la región: Perú. Perú constituye un interesante estudio de caso


de los cambios en la mortalidad infantil por diversos motivos. En primer


lugar, ha recopilado datos DHS de alta calidad desde mediados de los años


ochenta. En segundo lugar, comenzó con disparidades muy grandes en


mortalidad infantil según (entre otros factores) el lugar de residencia, el


estatus socioeconómico y el origen étnico. Una pregunta importante es si


Gráfico 2.3.1 Tasa de mortalidad infantil y PIB per cápita, Honduras, 1960–2010


0


120
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PIB per cápita, PPA (dólares internacionales constantes de 2011)


1960 1970 1980 1990 2000 2010


1960


1980


1990
2000


2010


1970


Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial). Las estimaciones han sido desa-
rrolladas por el Grupo Interagencial de Naciones Unidas para la Estimación de la Mortalidad
Infantil (UNICEF, OMS, Banco Mundial, División de Población del DAES de las Naciones Unidas).
Nota: Todos los valores del PIB en miles de dólares según la paridad del poder adquisitivo
(PPA) (dólares internacionales de 2005) han sido extraídos de Penn World Table.


RECUADRO 2.3. (continuación)




38 LOS PRIMEROS AÑOS


Gráfico 2.2 Mortalidad infantil, desglose poblacional, Perú


0


20


40


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100


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Año de nacimiento


a. Mortalidad infantil por nivel educativo de la madre
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Primario incompleto o menos Secundario completo o más


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100


120


Año de nacimiento


b. Mortalidad infantil por grupo étnico de la madre


19
82




19
84




19
86




19
88




19
90




19
92




19
94




19
96




19
98




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02




20
04




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Indígena No indígena


M
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15–24 25–29 30–34 35–37


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Mo
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Año de nacimiento


c. Mortalidad infantil por edad de la madre


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08




(continúa en la página siguiente)




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 39


las reducciones de la mortalidad infantil en Perú se vieron acompañadas


por una disminución de las disparidades dentro del país.


El gráfico 2.2 analiza la evolución de la mortalidad infantil en cuatro


desgloses de poblaciones. El panel a compara los cambios en la mortalidad


infantil en mujeres con un nivel educativo “alto” (educación secundaria com-


pleta o más) y un nivel educativo “bajo” (educación primaria incompleta o


menos). En 1982 la tasa de mortalidad infantil de los niños nacidos de madres


con un bajo nivel educativo era más del doble de la de aquellos nacidos de


madres con un nivel alto de educación (105 muertes vs. 50 muertes por cada


1.000 nacidos vivos); en 2008 la tasa de mortalidad infantil había disminuido


a menos del 20 × 1.000 en ambos grupos. Esto significa que a lo largo de un


período aproximado de 25 años la mortalidad infantil de los niños nacidos de


mujeres con educación primaria incompleta o menos disminuyó en más de un


80%, lo cual equivale a reducciones de más de 3% al año.


El panel b muestra las tendencias en la tasa de mortalidad infantil para


madres indígenas y no indígenas (el origen étnico en Perú se define sobre


la base de la lengua de la madre encuestada). Los datos sobre el origen


étnico se han recolectado solo en las encuestas más recientes en Perú,


de modo que estas series temporales se pueden elaborar únicamente a


partir de 1990. El panel muestra una reducción drástica de la mortalidad


infantil entre los indígenas, sobre todo en los años noventa. Entre 1991 y


2008, un período de menos de 20 años, la tasa de mortalidad infantil de


Gráfico 2.2 Mortalidad infantil, desglose poblacional, Perú


Hombre Mujer


0


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40


60


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Año de nacimiento


d. Mortalidad infantil por sexo del nacido


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Fuente: Encuestas de Demografía y Salud (DHS).
Notas: Limitado a madres de entre 15 y 37 años en el momento del nacimiento en los paneles b, c y
d, y a mujeres de entre 25 y 37 años en el panel a. Promedio variable de cinco años; los promedios
están calculados para los años con al menos 100 nacimientos. Para el gráfico del origen étnico, se
excluyen las DHS de 1986, 1991 y 1996 porque no se recopilaron datos sobre dicho particular.


(continuación)




40 LOS PRIMEROS AÑOS


los niños indígenas disminuyó en un 75% (desde alrededor de 100 muertes


a 25 muertes por cada 1.000 niños nacidos vivos).10 Para situar la magni-


tud de estas disminuciones en su contexto, es útil compararlas con las de


la mortalidad infantil entre los afroamericanos en Estados Unidos. Estados


Unidos tardó unos 50 años, entre 1935 y 1985, en reducir la tasa de mor-


talidad infantil entre los afroamericanos de 80 muertes a 25 muertes por


cada 1.000 nacidos vivos (Singh y van Dyck 2010); la misma disminución


aproximada de la tasa de mortalidad infantil entre los indígenas de Perú se


llevó a cabo en menos de 15 años, entre 1995 y 2008.


El panel c muestra que la reducción de la mortalidad infantil ha afec-


tado a las madres de todos los grupos de edad, entre ellas, a las madres


más jóvenes (cuyos hijos tenían tasas de mortalidad infantil muy superio-


res en la primera mitad de los años ochenta, lo que no ha ocurrido desde


entonces). El panel d muestra que la tasa de mortalidad infantil ha caído en


más o menos similar medida para los niños y para las niñas.11


En Perú, como en muchos otros países de América Latina y el Caribe,


la edad promedio de la maternidad ha aumentado, la fertilidad total ha dis-


minuido y los nacimientos, en promedio, están más espaciados. Para ver


cómo esto influye en la mortalidad, se pueden descomponer los cambios


observados en la mortalidad infantil en cambios en las características de


las madres y los nacimientos, cambios en los impactos de estas caracterís-


ticas en las tasas de mortalidad y una variación residual no explicada.12 Los


resultados de estos desgloses señalan que los cambios en las característi-


cas, entre ellas la edad de la madre, el número de hermanos mayores que


un niño tiene al nacer, el número de meses que separan su nacimiento del


anterior y si el parto fue simple o múltiple, explican solo el 7% de la disminu-


ción de la tasa de mortalidad infantil entre comienzos de los años ochenta y


finales de la década del 2000 en Perú. En otras palabras, los cambios aso-


ciados con la transición demográfica no pueden explicar por sí solos una


gran parte de la disminución de la mortalidad infantil en Perú.13


A continuación, considérese la estatura de los niños. Esta medida es


importante porque, aunque algunos niños en cualquier población serán


evidentemente más altos que otros por motivos genéticos, cuando la


estatura promedio de los niños de una población es baja, probablemente


refleje una dieta pobre o infecciones frecuentes durante la infancia (lo que


incluye la inflamación debida a infecciones asintomáticas, un fenómeno


conocido como enteropatía ambiental). Esto, a su vez, puede traer como


resultado un menor desarrollo cognitivo y, con el tiempo, peor desem-


peño escolar, salarios más bajos y una salud más deficiente a lo largo del




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 41


ciclo de vida, lo cual incluye una mayor incidencia de enfermedades cró-


nicas en la vejez.14


Desde los años noventa, se han recopilado regularmente datos sobre


la estatura de los niños pequeños en numerosos países en desarrollo,


entre ellos los países de América Latina y el Caribe. El análisis de estos


datos revela grandes diferencias en la estatura promedio de los niños en la


región: un niño de 4 años es, en promedio, 6 centímetros más alto en Chile


que en Ecuador y 10 centímetros más alto en Chile que en Guatemala.15 La


estatura de los niños ha aumentado en algunos países (en Honduras, Nica-


ragua y Perú, los niños de 4 años eran, en promedio, 2 centímetros más


altos en 2012 que en 2000–01), pero no en todos (en Panamá, los niños


no eran más altos en 2008 que en 1997, en promedio).16 La estatura de los


adultos en América Latina también se ha incrementado en general aunque,


como sucede con los niños, la medida en que esto ha ocurrido varía sus-


tancialmente entre los países (véase el recuadro 2.4).


Los datos sobre la estatura de los niños también constituyen la base


para el cálculo de la desnutrición crónica. Con este fin, la estatura de un


determinado niño se compara con la de un niño de una población de refe-


rencia de niños bien nutridos.17 Si la estatura de un niño se encuentra más de


2 desviaciones estándar por debajo de la estatura promedio de los peque-


ños de la misma edad y sexo en esa población de referencia, se dice que


sufre un retraso en el crecimiento o que está crónicamente desnutrido.18


El gráfico 2.3 muestra los cambios en la desnutrición crónica en seis


países que, en términos generales, son representativos de lo que ha ocu-


rrido en la región: Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras, México y Paraguay.


Como en el gráfico 2.1, cada panel incluye barras que corresponden a la


desnutrición crónica en un determinado país y año, y círculos para la des-


nutrición promedio en países con el mismo nivel de ingreso. Sin embargo,


a diferencia de la mortalidad infantil, en la mayoría de los países los datos


sobre desnutrición solo están disponibles a partir de los años noventa o


de la década del 2000, y no lo están para exactamente el mismo año en


cada país.


Numerosos países de la región han logrado grandes progresos redu-


ciendo las tasas de retraso en el crecimiento desde comienzo de los años


noventa. A lo largo de un período de 20 años, el retraso en el crecimiento


disminuyó en aproximadamente la mitad en 10 países y en más del 75% en


México. En la actualidad la mayoría de los países de la región tiene tasas


de retraso en el crecimiento que son más o menos comparables con o


sustancialmente menores que, las de otros países con niveles de ingreso




42 LOS PRIMEROS AÑOS


similares. Solo Guatemala, que tiene una de las tasas de retraso en el cre-


cimiento más altas del mundo (48%), es un claro caso atípico negativo en


la región.


Como sucede con la mortalidad infantil, también es útil observar las


diferencias en un mismo país. En el cuadro 2.3 se comparan las tasas de


RECUADRO 2.4. CAMBIOS EN LA ESTATURA DE LOS ADULTOS


Diversos economistas, entre ellos el premio Nobel Robert Fogel y Angus Deaton,


así como numerosos nutricionistas, entre ellos Reynaldo Martorell y César Victora,


sostienen desde hace tiempo que la estatura promedio de una población en la


edad adulta puede ser un buen indicador de las condiciones de crianza en la pri-


mera infancia.a Históricamente, a medida que la nutrición fue mejorando y que las


enfermedades infantiles se fueron volviendo menos prevalentes, las personas han


ganado en estatura. Por ejemplo, Deaton (2013) demuestra que los hombres euro-


peos han crecido aproximadamente 1 centímetro por década a lo largo de un siglo,


de modo que el varón promedio nacido en los años ochenta es 12 centímetros más


alto que uno nacido en 1860. Deaton también demuestra que en China los hombres


y mujeres están creciendo aproximadamente 1 centímetro por década, mientras


que en India, los varones están creciendo solo medio centímetro por década y las


mujeres están creciendo menos de 0,2 centímetros por década. Sostiene que los


indios son de baja estatura y han crecido poco a lo largo del tiempo por diversos


motivos, entre ellos, las dietas que carecen de proteínas y grasas, un acceso inade-


cuado al agua potable y malas condiciones de saneamiento. India tiene una de las


tasas más altas de defecación al aire libre en el mundo y esto, combinado con una


alta densidad demográfica, trae como resultado una degradación ambiental. El


trato preferencial que se da a los niños en relación con las niñas en India también


interviene en la diferencia de sus tasas de crecimiento.


¿Qué sucede con la estatura de los adultos en América Latina? La estatura de las


mujeres adultas se mide en numerosas encuestas utilizadas para calibrar la salud


materno infantil en la región, entre ellas las Encuestas de Demografía y Salud (DHS,


por sus siglas en inglés). Estos datos se pueden utilizar para comparar la estatura


de las mujeres adultas en diferentes cohortes de nacimientos.b En promedio, en


10 países de la región donde hay datos disponibles, las mujeres nacidas en 1990


son unos 2 centímetros más altas que las nacidas en 1960. Sin embargo, este pro-


medio oculta importantes diferencias. En dos países, Brasil y Chile, las mujeres han


crecido más de 1,5 centímetros por década, mientras que en otros seis (Bolivia,


Guatemala, Haití, Honduras, Perú y República Dominicana) lo han hecho a un ritmo


mucho menor, con menos de 0,5 centímetro por década.


a Entre las referencias importantes se destacan: Deaton (2013); Fogel (1994; 2004); Floud et al.
(2011); Victora et al. (2008), entre muchos otros.
b Estas comparaciones se elaboran para mujeres de entre 20 y 49 años, cuando las mujeres
han alcanzado su estatura final, pero antes de que la misma comience a disminuir en la vejez.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 43


retraso del crecimiento en niños de madres con educación de nivel “bajo”


(educación primaria incompleta o menos) y de madres con educación


de nivel “alto” (educación secundaria completa o más) en 19 países de la


región. El cuadro muestra que los gradientes de educación de las madres


son modestos en algunos países con tasas de retraso de crecimiento en


general bajas, entre ellos Brasil, Chile y Trinidad Tobago. Sin embargo, en


Gráfico 2.3 Desnutrición crónica


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1989 1998 2008


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a. Bolivia


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1987 2000 2009


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b. Guatemala


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1990 2000 2012


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ta


je


c. Haití


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1992 2001 2012


Po
rc


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ta


je
d. Honduras


0


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1989 1998 2012


Po
rc


en
ta


je


e. México


0


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60


1990 2000 2011


Po
rc


en
ta


je


f. Paraguay


Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial), Organización Mundial de la Salud
(OMS).
Nota: Todos los valores del PIB en miles de dólares según la PPA (dólares internacionales de 2005)
provienen de las bases de datos de Perspectivas de la Economía Mundial (WEO, por sus siglas en
inglés).




44 LOS PRIMEROS AÑOS


otros países, entre ellos Guatemala, Haití y Panamá, los hijos de madres


con menor nivel educativo tienen cinco veces más probabilidades de sufrir


retraso en el crecimiento que los de madres con un alto nivel de educa-


ción. También se observa un problema creciente en el número de niños


que sufren sobrepeso o son obesos, sobre todo en algunos países (entre


ellos Bolivia, Chile y México) (véase el recuadro 2.5).


En resumen, los países en América Latina y el Caribe han logrado gran-


des progresos en la mejora de la salud infantil. El porcentaje de bebés


que nacen con bajo peso es menor que en otras regiones en desarrollo.


Cuadro 2.3 Desnutrición crónica según el nivel educativo de la madre


País


Retraso en el crecimiento


Primaria incompleta o menos Secundaria completa o más
Belice (2011) 24,6 10,5


Bolivia (2008) 36,7 11,8


Brasil (2009) 11,3 8,9


Chile (2012) 2,9 2,7


Colombia (2010) 20,9 8,6


Ecuador (2012) 39,6 18,3


El Salvador (2008) 26,5 11,8


Guatemala (2008) 59,5 13,7


Haití (2012) 27 4,5


Honduras (2012) 35,8 7,5


Jamaica (2010) — 6,3


México (2012) 26,9 11,2


Nicaragua (2001) 34,9 8,7


Panamá (2008) 35,1 7


Paraguay (2012) 12,9 6,3


Perú (2012) 37,3 8,5


República Dominicana (2007) 13,7 7,4


Suriname (2011) 9 5,5


Trinidad y Tobago (1987) 5,8 4,8
Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de las Encuestas de Demografía y Salud (DHS) para Bo-
livia, Colombia, Haití, Honduras, Perú, República Dominicana y Trinidad y Tobago; Encuesta de Indica-
dores Múltiples por Conglomerado (MICS) para Belice y Suriname; Pesquisa de Orçamentos Familiares
(POF) para Brasil; Encuesta Longitudinal de la Primera Infancia (ELPI) para Chile; Encuesta Nacional
de Salud y Nutrición (Ensanut) para Ecuador; Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (FESAL) para El
Salvador; Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) para Guatemala; Survey of Living Con-
ditions (SLC) para Jamaica; Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut) para México; Encuesta
Nicaragüense de Demografía y Salud (Endesa); Encuesta de Niveles de Vida (ENV) para Panamá; En-
cuesta de Ingresos, Gastos y Condiciones de Vida (EIGyCV) para Paraguay.
Notas: Se consideran niños de entre 0 y 59 meses, excepto para Chile, y Trinidad y Tobago. En Chile la
muestra se refiere a niños de entre 7 y 59 meses, y en Trinidad y Tobago a niños de entre 3 y 36 meses.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 45


Además, la región ha reducido sustancialmente la mortalidad infantil y la


desnutrición crónica. Algunos cálculos sencillos resumen la magnitud de los


cambios que han tenido lugar en las últimas dos décadas. En cada uno de


los siguientes tres años, 1990, 2000 y 2010, en América Latina y el Caribe


nacieron alrededor de 10 millones de niños.19 De estos 10 millones de niños,


428.000 murieron antes de su primer año en 1990, 270.000 murieron en


2000, y 149.000 murieron en 2010. A lo largo de un período de 20 años, la


probabilidad de que un niño nacido en la región muriera en su primer año


de vida disminuyó en casi dos terceras partes.20 De la misma manera, en


cada uno de estos tres años, en la región había casi 50 millones de niños


que tenían cinco años o menos.21 De estos 50 millones de niños, 13,7 millo-


nes sufrieron un retraso del crecimiento en 1990, 10,2 millones en 2000, y


RECUADRO 2.5. EL AUMENTO DEL PROBLEMA DEL PESO ENTRE LOS NIÑOS


El sobrepeso infantil y la obesidad se están convirtiendo en un problema cada vez


mayor en diversos países de América Latina y el Caribe. La obesidad en la infancia


tiene consecuencias inmediatas en la salud infantil, y también puede tener como


resultado una menor autoestima y el incremento de la depresión. Además, entre


una tercera parte y la mitad de los niños obesos se convierten en adultos obesos


(véase una reseña de Serdula et al. [1993], citado en Rivera et al. [2014]). Ha que-
dado bien establecido que el sobrepeso y la obesidad son factores de riesgo en


enfermedades no contagiosas en la edad adulta, como hipertensión, diabetes tipo


2 y enfermedades cardiovasculares, entre otras.


El reciente estudio de Rivera et al. (2014) llega a la conclusión de que el porcentaje


de niños menores de 5 años que sufren sobrepeso ha aumentado en diversos paí-


ses de América Latina. En México, por ejemplo, el porcentaje de niños con sobrepe-


so en este grupo de edad aumentó de 7,8% a 9,8% entre 1988 y 2012.a


El cuadro 2.5.1 se centra en el porcentaje de niños menores de 5 años que sufren


sobrepeso u obesidad, por país y por nivel de educación de la madre. Muestra que el


porcentaje de sobrepeso varía en gran medida por país, del 3,6% en Haití al 10,1% en


Chile. En la mayoría de los países, las tasas de sobrepeso y obesidad son más altas


entre los niños cuyas madres tienen un nivel educativo más alto. Por ejemplo, en Co-


lombia, el 2,7% de los niños cuyas madres tienen un nivel educativo “bajo” sufren so-


brepeso, comparados con el 6,2% de niños de madres con un nivel educativo “alto”; y


en Perú, el 0,8% de los niños cuyas madres tienen un bajo nivel educativo son obesos,


comparados con el 2,7% de niños cuyas madres ostentan un alto nivel de estudios.


a Los aumentos del sobrepeso y de la obesidad entre los niños en edad escolar parecen cons-
tituir un problema mucho más grave en niños algo mayores. Rivera et al. (2014) estiman que
entre un 20% y un 25% de todos los niños y adolescentes (entre 0 y 18 años) de América Latina
sufre de sobrepeso u obesidad.


(continúa en la página siguiente)




46 LOS PRIMEROS AÑOS


7,5 millones en 2010. A lo largo de un período de 20 años, la probabilidad


de que un niño de menos de 5 años en la región sufriera desnutrición cró-


nica ha disminuido en casi la mitad. Sin embargo, a pesar de estos avan-


ces, en numerosos países todavía persisten gradientes socioeconómicos en


mortalidad infantil y, en particular, en la desnutrición crónica.


RECUADRO 2.5. (continuación)


Cuadro 2.5.1 Sobrepeso y obesidad según el nivel educativo de la madre


País


Prevalencia
de sobrepeso
(porcentaje de
niños menores


de 5 años)


Sobrepeso Obesidad


Primaria
incompleta


o menos


Secundaria
completa


o más


Primaria
incompleta


o menos


Secundaria
completa


o más
Belice (2011) 7,9 6,5 10 2,6 3,8


Bolivia (2008) 8,7 8,3 10,2 1,8 2,4


Brasil (2007) 7,3 — — — —


Chile (2013) 10,1 — — — —


Colombia (2010) 4,8 2,7 6,2 0,3 1,5


Ecuador (2012) 7,5 7,8 7,8 1,5 2,9


El Salvador (2008) 5,7 4,2 9,5 0,7 1,8


Guatemala (2009) 4,9 — — — —


Haití (2012) 3,6 3,5 7,1 0,8 0,9


Honduras (2012) 5,2 2,9 9,8 0,8 3,2


Jamaica (2010) 4,0 — 3,5 — 1,5


México (2012) 9,0 8,3 9,5 2,7 2,1


Nicaragua (2006) 6,2 — — — —


Panamá (1997) 6,2 — — — —


Paraguay (2005) 7,1 — — — —


Perú (2012) 7,2 3,9 10,3 0,8 2,7


República
Dominicana (2007)


8,3 6,8 8,9 1,4 2,1


Suriname (2010) 4,0 — — — —


Trinidad y Tobago
(1987)


4,0 — 5,5 — 1,0


Fuentes: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial) para la prevalencia de sobrepeso
(porcentaje de niños menores de 5 años). Para sobrepeso y obesidad según la educación de la
madre, los valores recogidos corresponden a los propios cálculos basados en la Encuesta de In-
dicadores Múltiples por Conglomerado (MICS) para Belice, las Encuestas de Demografía y Salud
(DHS) para Bolivia, Colombia, Haití, Honduras, República Dominicana, Trinidad y Tobago, y Perú;
Jamaica Survey of Living Conditions (JSLC) para Jamaica; la Encuesta Nacional de Salud y Nutri-
ción (Ensanut) para México; y la Encuesta Nacional de Salud Familiar (FESAL) para El Salvador.
Notas: Se consideran niños de edades entre 0 y 59 meses, con la excepción de Chile y Trinidad
y Tobago. En Chile, la muestra se refiere a niños de entre 7 y 59 meses, y en Trinidad y Tobago a
niños de entre 3 y 36 meses.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 47


La brecha entre ricos y pobres: desarrollo cognitivo, del lenguaje,


socioemocional y motor


Además de la salud y la nutrición, el desarrollo infantil también abarca


el desarrollo cognitivo, del lenguaje, socioemocional y motor (motricidad


gruesa y motricidad fina). Los datos sobre estos aspectos del desarrollo


infantil no han sido recopilados para muestras nacionalmente representa-


tivas de niños de una manera que sea comparable entre países y que esté


disponible en más de un momento en el tiempo.22 En realidad, no existe un


acuerdo sobre cuál es la medida “mejor” o incluso “adecuada” del desa-


rrollo del lenguaje, cognitivo, motor o socioemocional (véase el recuadro


1.4 en el capítulo 1).23 En la práctica, diferentes investigadores han utilizado


diversos instrumentos para medir estos aspectos del desarrollo infantil en


la región.24 Además, no existe un acuerdo a propósito de cómo estandari-


zar las puntuaciones (véase el recuadro 2.6).


RECUADRO 2.6. EL DEBATE SOBRE LA ESTANDARIZACIÓN DE LAS


PUNTUACIONES


En la literatura sobre desarrollo infantil, hay un debate acerca de si es preferible


utilizar una estandarización externa o interna para convertir las puntuaciones bru-


tas de una determinada prueba en medidas que se puedan comparar entre niños


de diferentes edades.


En la estandarización externa, se utiliza una tabla para convertir las medidas bru-


tas en puntuaciones estandarizadas por edad. Por ejemplo, el Grupo de Estudio


Multicéntrico del Patrón de Crecimiento de la OMS (2006) desarrolló “tablas de


crecimiento” revisadas. Estas tablas, que se basan en una muestra de alrededor


de 8.500 niños de Brasil, Estados Unidos, Ghana, India, Noruega y Omán, se utili-


zan para transformar la altura y el peso de los niños de una determinada edad en


puntuaciones z estandarizadas. Estas puntuaciones z, a su vez, constituyen la base


para el cálculo de la desnutrición crónica (retraso en el crecimiento) y la desnutri-


ción aguda (emaciación) para poblaciones de todo el mundo.


No existe un consenso de este tipo en relación con el desarrollo del lenguaje, cog-


nitivo, socioemocional y motor. Muchas pruebas incluyen una tabla que proporcio-


na el diseñador de la prueba para convertir puntuaciones brutas en puntuaciones


estandarizadas por edad. Sin embargo, la muestra de niños que se ha empleado


para regular una prueba suele ser pequeña. También existe la preocupación de


que las normas puedan no ser culturalmente apropiadas en algunos entornos. Por


ejemplo, el Test de Vocabulario en Imágenes Peabody, que es la versión en español


del Peabody Picture Vocabulary Test (PPVT), una prueba ampliamente usada en


(continúa en la página siguiente)




48 LOS PRIMEROS AÑOS


Las diferencias en la elección de las pruebas y en la forma de estandari-


zarlas dificultan las comparaciones entre distintos países. Sin embargo, hay


dos estudios recientes que constituyen excepciones. El primero, una ini-


ciativa conocida como PRIDI (acrónimo en español del Programa Regional


evaluaciones en América Latina, fue normada a partir de muestras relativamente


pequeñas de hijos de inmigrantes mexicanos en Estados Unidos y niños de Puerto


Rico (1.219 y 1.488 individuos, respectivamente).


La estandarización interna es un enfoque alternativo. En este caso, una determina-


da puntuación bruta se normaliza restando la media de niños de la misma edad en


la población en que se aplicó la prueba, y se divide por la desviación estándar de


las puntuaciones de los niños de la misma edad. A menudo esto se ve como un en-


foque más conservador, porque no depende de niños de una población diferente.


Sin embargo, con la estandarización interna no se pueden comparar las puntuacio-


nes de niños de diferentes muestras, por ejemplo: comparar las puntuaciones en


lenguaje de niños de Chile y de Perú. Además, al dividir por la desviación estándar,


un investigador está suponiendo implícitamente que la desviación estándar obser-


vada es una buena medida de la verdadera desviación estándar o, por lo menos,


que la diferencia entre los valores verdaderos y observados es la misma para niños


de diferentes edades.


Desafortunadamente, puede que este supuesto no siempre sea válido. Cuando se


utiliza la estandarización interna el error de medición en el desarrollo infantil tendrá


como resultado gradientes socioeconómicos estimados que son más pequeños


que los verdaderos gradientes. Supóngase que se produce un error de medición en


las puntuaciones de las pruebas para niños muy pequeños —por ejemplo, porque


estos tienen más dificultades para entender una prueba—, o que las puntuaciones


a estas edades reflejan una combinación de tareas realizadas por los propios niños


(y observados por el encuestador) y los informes de las madres. En estas circuns-


tancias, puede que un investigador que utiliza puntuaciones estandarizadas inter-


namente llegue a la conclusión de que los gradiente socioeconómicos aumentan a


medida que los niños crecen (aunque esto podría ser sencillamente un resultado de


la correlación entre error de medición y edad del niño). A la larga, la elección entre


estandarización interna y externa no es fácil, e implica formular un juicio acerca de


la importancia de diversos problemas de medición.


El hecho de que los especialistas en desarrollo infantil no se hayan puesto de acuer-


do sobre una prueba adecuada para medir el desarrollo cognitivo, del lenguaje,


socioemocional y motor de los niños pequeños, y sobre una población de referencia


apropiada para transformar las puntuaciones brutas en puntuaciones estandariza-


das por la edad, es un grave obstáculo para la medición de los déficits de desarrollo


infantil en todo el mundo, y para el diseño y la evaluación de políticas efectivas.


RECUADRO 2.6. (continuación)




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 49


de Indicadores de Desarrollo Infantil) recopiló datos utilizando la escala de


Engle, un instrumento nuevo desarrollado para este fin, en muestras nacio-


nalmente representativas de unos 2.000 niños en cada uno de estos cua-


tro países: Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Perú (Verdisco et al. 2014).


La escala de Engle, que se aplicó a niños de entre 24 y 59 meses de edad,


mide el desarrollo infantil en cuatro aspectos: el lenguaje y la comunicación,


y el desarrollo cognitivo, motor y socioemocional. En términos generales,


al comparar niños en los quintiles más ricos y más pobres de cada país, hay


grandes diferencias en el desarrollo del lenguaje (0,6 desviaciones están-


dar, en promedio) y cognitivo (0,5 desviaciones estándar, en promedio) y


diferencias más pequeñas en el desarrollo socioemocional (0,3 desviacio-


nes estándar, en promedio) y las habilidades motrices (0,2 desviaciones


estándar, en promedio).25 En el aspecto cognitivo y del lenguaje y la comu-


nicación, los gradientes de riqueza parecen aumentar sustancialmente a


medida que los niños crecen.


El segundo estudio compara el desempeño en el Test de Vocabulario


en Imágenes Peabody (TVIP), que es la versión en español del Peabody


Picture Vocabulary Test (PPVT), en regiones rurales de cinco países: Chile,


Colombia, Ecuador, Nicaragua y Perú (Schady et al. 2015).26 El TVIP es


una medida del vocabulario receptivo que ha sido aplicada en numerosas


muestras en América Latina y en otros países (véase el recuadro 2.7); en


los adultos, suele considerarse como una medida de la inteligencia verbal.


El análisis muestra que hay marcados gradientes en las puntuaciones del


TVIP en todos los países, que oscilan desde 0,6 desviaciones estándar en


Colombia hasta 1,2 desviaciones estándar en Ecuador.


Hay diversos estudios específicos de país con datos de Colombia,


Nicaragua y Ecuador. Estos estudios difieren considerablemente en los


grupos de edad analizados, en las poblaciones que cubren (por ejemplo


en su estatus socioeconómico), y en las pruebas que se aplicaron y en


cómo fueron estandarizadas. A pesar de estas diferencias, los resultados


de estos estudios son consistentes en líneas generales.


De aquí se desprenden dos mensajes. En primer lugar, los niños de


hogares más ricos tienen niveles más altos de desarrollo cognitivo y del


lenguaje. En un estudio de niños de entre 6 y 42 meses en Bogotá, Colom-


bia, se utilizó la Escala Bayley de Desarrollo Infantil para analizar los gra-


dientes (Rubio-Codina et al. 2015). Los autores llegaron a la conclusión


de que a los 42 meses, los niños en el percentil 90 de la distribución de


la riqueza tienen puntuaciones que son 0,7 desviaciones estándar más


altas que las de los niños en el percentil 10 en lenguaje, y una desviación




50 LOS PRIMEROS AÑOS


estándar en desarrollo cognitivo. La evidencia de los gradientes de riqueza


es mucho más débil en otros aspectos del desarrollo infantil (habilidades


motrices gruesas y finas, y desarrollo socioemocional).


Un estudio de niños de entre 0 y 71 meses de edad en los municipios


rurales de Nicaragua analiza los gradientes en una población que es sufi-


cientemente pobre como para poder acceder a un programa de transfe-


rencias condicionales (Macours, Schady y Vakis 2012). Los autores aplican


una versión abreviada de la Prueba de Tamizaje del Desarrollo de Denver,


RECUADRO 2.7. LA IMPORTANCIA DEL LENGUAJE


Numerosos países de América Latina y el Caribe, entre ellos Chile, Colombia,


Ecuador, México, Nicaragua y Perú, han recopilado datos sobre el vocabulario


receptivo a edades tempranas utilizando el Test de Vocabulario en Imágenes Pea-


body (TVIP), que es la versión en español del PPVT (Peabody Picture Vocabulary


Test). El PPVT se ha aplicado ampliamente en Estados Unidos, y sus traducciones


se han usado en Camboya, Etiopía, India, Madagascar, Mozambique y Vietnam,


entre otros países. El test ha sido ampliamente validado (se puede encontrar


una larga lista de referencias en http://psychology.wikia.com/wiki/Peabody_Pic-


ture_Vocabulary_Test).


Se ha demostrado que el vocabulario temprano puede ser un importante predic-


tor del desempeño escolar posterior (Powell y Diamond 2012; Wasik y Newman


2009, entre muchas otras fuentes). También se ha observado que los resultados


en el PPVT a edades tempranas puede ser un predictor del desempeño escolar


posterior en numerosas muestras en Estados Unidos (Duncan et al. 2007; Duncan


y Magnuson 2011). Además, se ha verificado que el vocabulario temprano, medido


por el PPVT y por pruebas similares, es altamente predictivo de los salarios y otros


resultados en el mercado laboral en la edad adulta en Estados Unidos y Reino Uni-


do (Case y Paxson 2008; Currie y Thomas 2001).


Schady (2012) utiliza una encuesta de panel en Ecuador para demostrar que las


puntuaciones en el TVIP a los 5 años son altamente predictivas del desempeño


escolar en los primeros años de la escuela primaria. Un aumento de una desvia-


ción estándar en las puntuaciones del TVIP a los 5 años se asocia con un aumento


de 0,32 desviaciones estándar en las puntuaciones de matemáticas y lenguaje


tres años más tarde, y con una disminución de 6,6 puntos porcentuales de la


probabilidad de que un niño sufra un retraso de un año o más en términos de su


progresión escolar. Como señala Schady, es probable que estas asociaciones se


vean atenuadas por errores de medición: la “verdadera” asociación entre el voca-


bulario temprano y el desempeño escolar en Ecuador probablemente sea mayor.


Aunque el PPVT y el TVIP prueban solo una dimensión del desarrollo temprano,


el lenguaje receptivo, se trata de una dimensión que parece ser altamente predic-


tiva de futuros resultados.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 51


que mide cuatro dimensiones del desarrollo infantil (lenguaje, desarrollo


socio-personal, motricidad fina y motricidad gruesa), así como otras prue-


bas para niños de 3 años y más. Los autores llegan a la conclusión de que


los gradientes socioeconómicos más marcados se observan en la medición


del desarrollo del lenguaje de la Prueba de Denver y en el TVIP.


Numerosos estudios examinan una población que es lo bastante


pobre como para poder calificar para un programa de transferencias en


Ecuador (Paxson y Schady 2007; 2010; Schady 2011; 2012). Hay marca-


dos gradientes socioeconómicos en el lenguaje, gradientes menores en


la memoria y ningún gradiente en la incidencia de problemas de compor-


tamiento. Otro trabajo (Araujo et al. 2014) utiliza datos sobre niños de 5


años en la zona costera de Ecuador para analizar diferencias socioeco-


nómicas en la función ejecutiva, calculadas sobre la base de pruebas de


memoria, atención, flexibilidad cognitiva y control inhibitorio (véase el


recuadro 1.2 para una definición de función ejecutiva). Los autores infor-


man sobre una diferencia en la función ejecutiva de cerca de 0,6 desvia-


ciones estándar entre niños cuyas madres tienen una educación primaria


incompleta o menos y aquellos cuyas madres tienen una educación


secundaria completa o más.


El segundo mensaje de estos estudios es que los gradientes en desa-


rrollo cognitivo y del lenguaje suelen acentuarse a medida que los niños


crecen. En Bogotá, a los 18 meses, las diferencias en desarrollo del lenguaje


y desarrollo cognitivo de niños situados en los percentiles 10 y 90 de la dis-


tribución de la riqueza son de alrededor de 0,4 desviaciones estándar; a


los 42 meses, los niños en el percentil 90 de la distribución de la riqueza


tienen puntuaciones que son 0,7 desviaciones estándar más altas que los


del percentil 10 en lenguaje y una desviación estándar más alta en desa-


rrollo cognitivo (Rubio-Codina et al. 2015). En Ecuador, las diferencias en


las puntuaciones del TVIP entre hijos de madres que tienen ellas mismas


puntuaciones altas y bajas en el mismo test son modestas a los 3 años pero


considerables a los 5 años (Schady 2011). Una explicación plausible de este


patrón de resultados es que el efecto del estatus socioeconómico en el


desarrollo infantil es acumulativo.


¿Son inusuales estos patrones observados en la región? En concreto,


¿los gradientes socioeconómicos en América Latina y el Caribe son mayo-


res o menores que los observados en otras regiones? No son preguntas


fáciles de responder, dada la falta de comparabilidad en las medidas del


desarrollo infantil utilizadas en diferentes estudios y países. Sin embargo,


se pueden hacer algunas comparaciones razonables, sobre todo en lo




52 LOS PRIMEROS AÑOS


relativo al vocabulario receptivo, dado que el PPVT, su versión española


(TVIP) y las traducciones del PPVT a varias lenguas han sido aplicados en


varios países desarrollados y en desarrollo.


En primer lugar, una comparación directa de los gradientes socioeco-


nómicos en el lenguaje receptivo entre niños en Estados Unidos y Ecua-


dor sugiere que las diferencias en vocabulario entre hogares más ricos


y más pobres son mayores en Ecuador (Paxson y Schady 2007).27 En


segundo lugar, los datos del estudio Young Lives sugieren que los gradien-


tes socioeconómicos en vocabulario receptivo son más marcados en Perú


que en India, Etiopía y Vietnam (López Boo 2014).


En resumen, los datos de diversos estudios en América Latina y el


Caribe demuestran que hay diferencias sustanciales en el desarrollo infantil


en un mismo país. Como se ha constatado a partir de los casos de Australia,


Canadá, Estados Unidos y Reino Unido (Bradbury et al. 2012; Waldfogel y


Washbrook 2011), los gradientes socioeconómicos en la región son más mar-


cados en el desarrollo cognitivo y del lenguaje, y mucho menos visibles en


otros resultados, entre ellos el desarrollo socioemocional y la incidencia de


problemas de comportamiento. Las diferencias en el desarrollo del lenguaje


y el desarrollo cognitivo entre los niños más ricos y los más pobres aparecen


tempranamente, y suelen ser más pronunciadas entre los niños mayores, al


menos hasta que esos niños ingresan en el sistema escolar formal.


La fotografía completa


¿Qué se sabe acerca del desarrollo de los niños de corta edad en América


Latina y el Caribe? En términos generales, los niños de la región disfrutan


de una salud y nutrición relativamente buenas, sobre todo cuando se com-


paran con las condiciones de hace unas cuantas décadas. El porcentaje de


niños nacidos con bajo peso es menor que en otras regiones en desarro-


llo. La región de América Latina y el Caribe ha hecho enormes progresos


en la reducción de la mortalidad infantil. Numerosos países tienen actual-


mente tasas de mortalidad infantil comparables con —o menores que— las


de otros países con niveles de ingreso similares. La estatura de los niños


y los adultos en la región está aumentando. También se han conseguido


importantes progresos en la disminución de las tasas de retraso en el cre-


cimiento, aunque la desnutrición crónica sigue siendo un reto en ciertas


zonas de Centroamérica y de la región andina, sobre todo entre los niños


de hogares pobres y entre los indígenas.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 53


El cuadro es menos claro en relación con otras dimensiones del


desarrollo infantil. A menudo no hay datos, o estos no son comparables.


Teniendo en cuenta estas limitaciones en materia de datos, en los mismos


países parece haber marcados gradientes socioeconómicos en el desa-


rrollo cognitivo y del lenguaje. Al contrario, y en consonancia con lo que


se observa en los países más ricos fuera de la región, los gradientes son


mucho menos marcados en el desarrollo motor (sobre todo en las habili-


dades de motricidad gruesa), el desarrollo socioemocional y la incidencia


de problemas de comportamiento.


Los gradientes socioeconómicos en lenguaje y cognición también son


preocupantes porque constituyen aspectos fundamentales de la prepara-


ción temprana para la escuela. En realidad, los datos de panel de Estados


Unidos (Duncan y Magnuson 2011; Duncan 2011) y Ecuador (Schady 2012)


sugieren que los niños que comienzan la escuela con niveles adecuados


de alfabetización temprana y habilidades numéricas tienen muchas más


probabilidades de tener éxito en la misma. De esta manera, dado que los


niños más pobres en numerosos países de América Latina y el Caribe tie-


nen menos probabilidades de contar con una preparación temprana que


sus pares con mejor situación económica, la desigualdad se transmite de


una generación a la siguiente.




54 LOS PRIMEROS AÑOS


Notas


1 Hay una literatura muy abundante sobre esto en los campos de la medicina,


el desarrollo infantil y la economía. La literatura para los países en desarro-


llo se resume en Walker et al. (2007). Algunas referencias importantes de
la literatura económica, principalmente de Estados Unidos y otros países


desarrollados, son Almond, Chay y Lee (2005); Behrman y Rosenzweig


(2004); Black, Devereux y Salvanes (2007); Currie y Hyson (1999); y Currie


y Moretti (2007). Véase también Hack, Klein y Taylor (1995).
2 Debe señalarse que estas pueden ser subestimaciones del efecto de los


cuidados especiales debido a la selección en la supervivencia: la mortali-


dad es menor justo por debajo del umbral de 1.500 gramos, y es probable


que los niños “adicionales” que sobreviven sean en promedio más débi-


les y que tengan menores capacidades de aprendizaje que otros niños.
3 Las tasas de crecimiento del PIB suelen ser malos predictores de las


reducciones de la mortalidad infantil (Deaton 2013; Vollmer et al. 2014).


Por otro lado, las crisis económicas pueden producir aumentos brus-


cos de la tasa de mortalidad infantil. Véanse Bhalotra (2010) para India;


Baird, Friedman y Schady (2011) para una muestra amplia de países en


desarrollo; y Paxson y Schady (2005) para Perú.
4 Históricamente, los países más exitosos han reducido la tasa de mor-


talidad infantil en casi la mitad cada década a lo largo de un período


de entre 30 y 40 años. Se han producido importantes disminuciones


en países donde la mortalidad infantil era alta (entre 1960 y 2012, Tur-


quía redujo su tasa de mortalidad infantil de 171 × 1.000 a 12 × 1.000), así


como también en países donde esta era baja (entre 1990 y 2010, Por-


tugal redujo su tasa de mortalidad infantil del 12 × 1.000 a 3 × 1.000);


en países que eran relativamente ricos (Singapur disminuyó su tasa de


mortalidad infantil de 22 × 1.000 a 3 × 1.000 entre 1970 y 2000) así como


en aquellos que eran muy pobres (Bangladesh redujo su tasa de morta-


lidad infantil de 100 × 1.000 a 33 × 1.000 entre 1990 y 2012). Los cambios


a largo plazo en la tasa de mortalidad infantil en Brasil, Chile, El Salva-


dor, Honduras y Perú son de una magnitud comparable a los obser-


vados en países fuera de América Latina y el Caribe que han tenido el


mayor éxito en la reducción de la mortalidad infantil.
5 Esto también ocurre en el caso de Colombia, Ecuador, y Trinidad y Tobago.
6 Esto también ocurre en el caso de Paraguay.
7 Esto también ocurre en Bolivia, Guatemala, México, Perú, Uruguay y


Venezuela.




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 55


8 Esto también ocurre en la República Dominicana.
9 La metodología utilizada para los cálculos en este capítulo se basa en Baird,


Friedman y Schady (2011), Bhalotra (2010) y Paxson y Schady (2005).
10 En consonancia con esto, las reducciones de la mortalidad infantil en


Perú han sido mucho mayores en el altiplano, más pobre y aislado, con


una alta concentración de población indígena, que en las zonas costeras


más ricas, donde el porcentaje de población indígena es bajo.
11 En Perú, como en muchos otros países, la tasa de mortalidad infantil de


los niños es sistemáticamente más alta que la de las niñas. Las investiga-


ciones médicas atribuyen esta ventaja de las niñas a diferencias sexua-


les en la constitución genética, por lo cual los niños son biológicamente


más débiles que las niñas in utero y a edades tempranas. En los países
cuyas sociedades dan un trato preferencial a los niños, la tasa de morta-


lidad infantil de los mismos puede ser inferior a la de las niñas, como en


el caso de China e India. Sin embargo, esto no ocurre en ningún país en


América Latina y el Caribe.
12 Se trata de desgloses siguiendo la línea de Oaxaca y Blinder (véase Pax-


son y Schady [2005] para una aplicación más temprana del desglose de


los cambios en la tasa de mortalidad infantil en Perú).
13 Las reducciones de la mortalidad infantil en Perú desde comienzos de


los años ochenta también fueron desglosadas en disminuciones de la


mortalidad neonatal (definida como la muerte en los primeros 28 días


de vida) y de la mortalidad post neonatal (definida como la muerte des-


pués del día 28 pero antes del primer año de vida). Esta distinción es


instructiva porque la mortalidad neonatal se debe en gran medida a


las complicaciones en torno al parto (por ejemplo, prematuridad, bajo


peso al nacer, malformaciones congénitas); la tecnología médica, como


las unidades de cuidados intensivos neonatales para los bebés con bajo


peso al nacer, tiene un efecto considerable en la mortalidad neonatal.


Por otro lado, la mortalidad post neonatal es mucho más el resultado de


infecciones (por ejemplo, neumonía, infecciones intestinales); el acceso


al agua potable y a un saneamiento adecuado, las tasas de vacunación,


la nutrición y el fácil acceso a la atención de salud primaria constituyen


factores determinantes clave de la mortalidad post neonatal. La dismi-


nución de la tasa de mortalidad infantil en Perú ha sido consecuencia de


las reducciones de la mortalidad neonatal y de la mortalidad post neo-


natal de casi exactamente la misma magnitud.
14 Véanse Deaton (2013), Fogel (1994; 2004), Fogel y Costa (1997), Fogel


et al. (2011) y Victora et al. (2008), entre muchos otros. Hay pruebas




56 LOS PRIMEROS AÑOS


particularmente concluyentes de la región sobre los efectos de la mala


nutrición en la temprana infancia en una diversidad de resultados en la


edad adulta que se basa en el estudio INCAP de Guatemala (véanse Hoddi-


nott et al. 2008; 2013; Maluccio et al. 2009, entre muchas referencias).
15 Para asegurar que las diferencias en la distribución en edad y sexo de


los niños no tengan un efecto fundamental en estas comparaciones


entre países y a lo largo del tiempo, para todas las encuestas, la mues-


tra se limitó a niños entre 48 y 59 meses. La estatura de niños y niñas en


cada mes de edad se calculó posteriormente por separado. El promedio


final se calcula como el promedio igualmente ponderado de estos 24


promedios individuales.
16 Dado que la estatura en la infancia tiene una estrecha correlación con la


estatura alcanzada en la edad adulta (Stein et al. 2010), se podría espe-


rar que los adultos nacidos a finales de la década del 2000 eventual-


mente serán bastante más altos que los nacidos a finales de los años


noventa en Honduras, Nicaragua y Perú.
17 Esto se lleva a cabo con el uso de “tablas de crecimiento” ampliamente


aceptadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Estas tablas


se basan en la distribución del peso y de la estatura de una población


de referencia de niños bien nutridos. Las curvas de crecimiento más


recientes producidas por la OMS, conocidas como Estudio Multicén-


trico del Patrón de Crecimiento de la OMS (EMPC), se basan en datos


recopilados a partir de una muestra de aproximadamente 8.500 niños


en Brasil, Ghana, India, Noruega, Omán y Estados Unidos. Véase de


Onis et al. (2004).
18 La desnutrición crónica es una medida acumulativa. Diversos autores


han sostenido que el retraso en el crecimiento es la mejor medida univer-


sal del estado nutricional (véase, por ejemplo, el documento de Horton y


Hoddinot [2014], elaborado como parte del Consenso de Copenhague).
19 El número exacto de nacimientos fue 9,95 millones en 1990; 10,15 millo-


nes en 2000, y 9,87 millones en 2010.
20 De hecho, este cálculo subestima el progreso logrado en la región en


la reducción de la mortalidad infantil porque, aunque el número total


de nacimientos ha permanecido relativamente constante en torno a 10


millones, hubo una mayor proporción de nacimientos en años posterio-


res en países con una tasa de mortalidad relativamente alta, en compa-


ración con años anteriores. Por ejemplo, el número total de nacimientos


en Chile, un país de baja mortalidad, fue de aproximadamente 295.000


en 1990, pero solo de 225.000 en 2010. Por otro lado, el número total




LA LIBRETA DE CALIFICACIONES DEL DESARROLLO INFANTIL 57


de nacimientos en Guatemala, un país con una tasa de mortalidad más


alta, fue de 315.000 en 1990, pero de 451.000 en 2010. Los cálculos


sobre la evolución del número de muertes en la región en su conjunto


ignoran estos cambios en el porcentaje de nacimientos en diferentes


países. Otro motivo por el cual estos cálculos probablemente subes-


timen el progreso logrado es que actualmente hay un mayor porcen-


taje de bebés con problemas prenatales o con muy bajo peso que hoy


nacen vivos, en comparación con años anteriores (y que, por lo tanto,


se tienen en cuenta en los cálculos de la mortalidad infantil). Estos


bebés tienen una mayor probabilidad de muerte en su primer año que


otros bebés.
21 El número exacto es 49,6 millones en 1990; 50,2 millones en 2000, y


49,8 millones en 2010.
22 Este problema no es único en la región. En un influyente artículo,


Grantham-McGregor et al. (2007) estimaron que en los países en desa-


rrollo hay 200 millones de niños menores de 5 años que no alcanzan su


nivel potencial de desarrollo cognitivo. Sin embargo, al no haber datos


comparables sobre desarrollo cognitivo, los autores utilizan la pobreza


y el retraso en el crecimiento para aproximar la cantidad de niños con


retraso cognitivo en cada país en desarrollo.
23 Esto establece un fuerte contraste con las medidas de salud y nutri-


ción infantil, en cuyo caso suele aceptarse como adecuado, y como una


medida útil del estado nutricional infantil, el comparar la estatura de


los niños de cualquier país (o de cualquier subgrupo en un mismo país,


como los indígenas) con niños de una edad similar en una población


bien nutrida.
24 Algunos de estos instrumentos (como las Escalas Bayley de Desarrollo


Infantil) deben ser aplicados por psicólogos capacitados en un entorno


controlado, mientras que otros (como la Prueba de Tamizaje del Desa-


rrollo de Denver o el Cuestionario de Edades y Etapas) pueden llevarse


a cabo razonablemente en el hogar de un niño por encuestadores que


han sido adecuadamente capacitados, pero que no son necesariamente


psicólogos.
25 Se trata de promedios para los cuatro países. Concretamente, son dife-


rencias en la puntuación promedio de niños en el quintil más pobre de


cada país, en relación con la puntuación promedio de niños en el quintil


más rico de cada país.
26 La muestra de niños de cada país recogida en Schady et al. (2015) se


elaboró de manera diferente pero, como señalan los autores, en zonas




58 LOS PRIMEROS AÑOS


rurales, la distribución de la riqueza se asemeja grosso modo a la distri-
bución de la riqueza de las encuestas de hogares nacionalmente repre-


sentativas en todos los países.
27 Esto es digno de mencionarse porque la muestra ecuatoriana incluye


solo a niños por debajo del percentil 50 de la distribución de la riqueza


(supuestamente, las diferencias en el desarrollo infantil entre los niños


más ricos y más pobres en el conjunto del país serían mayores).




La familia
primero


La familia es el factor que más incide en el bienestar de los niños. Su rele-


vancia abarca muchos aspectos. Los padres deciden cómo alimentar a sus


hijos y cuándo llevarlos al médico. El entorno familiar en el que crecen los


niños puede ser positivo y cálido, o severo y frío. Al hablar y jugar con ellos,


leerles o contarles historias (o no), los padres y otros miembros de la fami-


lia determinan cuánta estimulación reciben los niños.


Todas estas decisiones tienen efectos profundos y duraderos en el


desarrollo infantil. Este capítulo se refiere a aquellos aspectos en los cua-


les el entorno familiar impide que numerosos niños de la región alcancen


todo su potencial. Luego, se analizan las políticas y los programas que los


gobiernos han creado para influir en el tipo de inversiones que los padres


y otras personas responsables realizan en los pequeños.


La familia y el desarrollo infantil


Todo comienza con una dieta sana


Una buena nutrición es crucial para un desarrollo adecuado, y esto empieza


con la concepción (o previamente, dado que el estado nutricional de las


madres antes del embarazo influye en el desarrollo del feto). Las organiza-


ciones de salud pública internacionales recomiendan iniciar la lactancia una


hora después del parto y alimentar al niño exclusivamente de esa manera


durante los primeros seis meses de vida (OMS 2015). Se ha vinculado la lac-


tancia materna exclusiva en los primeros meses de vida con la reducción de


la mortalidad infantil y con mejores resultados infantiles.1 La lactancia tam-


bién puede fortalecer el vínculo entre madre e hijo(a) (Papp 2014).


Los países de América Latina y el Caribe exhiben grandes diferen-


cias en cuanto al porcentaje de niños alimentados solo con leche materna


3




60 LOS PRIMEROS AÑOS


durante los primeros seis meses de vida (véase el cuadro 3.1). En 10 de los


22 países aquí considerados, las cifras oscilan entre el 25% y el 40%. Sin


embargo, las tasas de lactancia exclusiva son considerablemente mayores


en algunos países, como Bolivia (60%), Perú (67%) y Chile (82%), y muy


bajas en otros, como República Dominicana (7%) y Suriname (3%). El grá-


fico 3.1 se centra en los cambios en las tasas de lactancia entre 2000 y 2012


en países con múltiples rondas de las Encuestas Demográficas y de Salud


(DHS). En Bolivia y Perú las mujeres del primer quintil (el más pobre) ali-


mentan a sus hijos exclusivamente con leche materna durante el doble de


tiempo que las mujeres del quinto quintil (el más rico). Por otro lado, en


Cuadro 3.1 Lactancia materna exclusiva, niños de 6 meses o menos


País Lactancia exclusiva (porcentaje)
Argentina 32,7


Barbados 19,7


Belice 14,7


Bolivia 60,4*


Brasil 38,6*


Chile 84,5*


Colombia 42,7


Costa Rica 32,5


Cuba 48,6


Ecuador 40*


El Salvador 31,4


Guatemala 49,6


Guyana 33,2


Haití 39,7


Honduras 29,7


Jamaica 23,8


México 14,4


Nicaragua 30,6*


Paraguay 24,4*


Perú 67,4


República Dominicana 6,7


Suriname 2,8


Uruguay —
Fuente: Información de UNICEF (2014), excepto para Chile (2006), cuyos datos provienen del In-
dexMundi Blog de Miguel Barrientos (Chile, Salud, Nutrición).
Nota: Los datos se refieren al año más reciente disponible para el período 2009–13, a excepción de
los países marcados con un asterisco, en cuyo caso la información se refiere al año más reciente
disponible entre 2001 y 2008.




LA FAMILIA PRIMERO 61


Colombia, Haití y República Dominicana no hay gradientes socioeconómi-


cos claros en la duración del período de amamantamiento. La extensión


promedio de la lactancia materna exclusiva aumentó considerablemente


en Bolivia, Colombia y Perú, pero no en República Dominicana.2


Después de los 6 meses, los niños deberían recibir alimentos sólidos


o semisólidos, aunque continúen con la lactancia. En la mayoría de los


Gráfico 3.1 Duración media de la lactancia exclusiva por década y quintil de riqueza


0


6


1990 1998 2008


M
es


es


a. Bolivia


1


2


3


4


5


0


6


1990 2000 2010


M
es


es


b. Colombia


1


2


3


4


5


0


6


1990 1999 2013


M
es


es


Año


e. República Dominicana


1


2


3


4


5


0


6


1990 2000 2010


M
es


es
d. Perú


1


2


3


4


5


Primer quintil (más pobre) Quinto quintil (más rico)


0


6


1990 2000 2012


M
es


es


c. Haití


1


2


3


4


5


Fuente: ICF International (2012), DHS y Programa STATcompiler.
Nota: Los valores recogidos se refieren al último niño nacido.




62 LOS PRIMEROS AÑOS


países de la región la disponibilidad de alimentos y el consumo total de


calorías no representan un problema. Sin embargo, un porcentaje muy


alto de la ingesta total de calorías en numerosos países proviene de cerea-


les, raíces y tubérculos, sobre todo en los hogares pobres. Esto es preo-


cupante porque para que el niño goce del crecimiento adecuado y para


su desarrollo en edades tempranas, no solo es importante la cantidad


de alimentos sino también la diversidad de la dieta (Aboud y Yousafzai


2015; Daelmans, Dewey y Arimond 2009). En cinco países, entre el 11%


(Perú) y el 31% (Guyana) de los niños de entre 6 y 23 meses no habían


consumido productos de origen animal (pescado, carne, huevos) en las


24 horas anteriores a la recopilación de datos (véase el gráfico 3.2). La


situación es mucho más grave en Haití, donde hasta las dos terceras par-


tes de los niños de este grupo de edad no habían consumido productos


animales. En algunos países también hay claros gradientes socioeconómi-


cos. Por ejemplo, en Bolivia la probabilidad de que un niño haya consu-


mido productos de origen animal es 16 puntos porcentuales menor entre


los hogares más pobres que participaron de la encuesta que en los hoga-


res más ricos.3


Una casa no es un hogar


Para lograr su pleno potencial de desarrollo, los niños deberían criarse en


un entorno que sea cálido y positivo (Caldwell 1967). Sin embargo, ¿cómo


medir el calor de un hogar o la calidad de las interacciones entre los niños


y sus padres? Una manera de hacerlo es a partir de la observación directa


realizada por encuestadores capacitados. Para ello, un instrumento que


suele utilizarse es la Escala de Observación del Entorno y Ambiente Fami-


liar (HOME, por sus siglas en inglés).


La Escala HOME general abarca seis áreas (véase el recuadro 3.1 para


más detalles). Dos de ellas —la escala de receptividad (que mide, por ejem-


plo, si los padres responden a los niños y los estimulan de una manera posi-


tiva), y la escala de castigo (que mide, por ejemplo, si los padres gritan o


golpean a sus hijos)— han sido aplicadas en diversos países de la región,


entre ellos Ecuador (Paxson y Schady 2007; 2010), Nicaragua (Macours,


Schady y Vakis 2012), un grupo de países del Caribe (Chang et al. 2015b) y
Perú. La escala de receptividad oscila entre 0 y 6; la de castigo, entre 0 y


5; y la puntuación HOME “total” (solo para estos dos ámbitos) puede asu-


mir valores de entre 0 y 11. En cada caso, las puntuaciones más altas seña-


lan peores interacciones con los padres (menos sensibles y más punitivos).




LA FAMILIA PRIMERO 63


Cabe señalar que hay evidencia de una sólida correlación entre las pun-


tuaciones HOME y el desarrollo mental de los niños en diversos entornos.4


En todos los países se observan gradientes socioeconómicos en la


calidad del entorno familiar (véase el cuadro 3.2).5 En el Perú rural, la dife-


rencia en la puntuación HOME total entre madres con un nivel de educa-


ción “alto” (estudios secundarios completos o más) y madres con un nivel


Gráfico 3.2 Porcentaje de niños de 6–24 meses alimentados con productos de


origen animal en las últimas 24 horas, por quintil de riqueza


Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5


Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5


Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5


20


100


Po
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ño
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Quintiles


a. Bolivia


40


60


80


20


100


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ño
s


Quintiles


b. Colombia


40


60


80


20


100


Po
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je


de
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ño
s


Quintiles


c. Guyana


40


60


80


20


100
Po


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de


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ño


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Quintiles


d. Haití


40


60


80


20


100


Po
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je


de
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ño
s


Quintiles


e. Perú


40


60


80


20


100


Po
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je


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ño
s


Quintiles


f. República Dominicana


40


60


80


Fuente: Cálculos propios sobre la base de las DHS.
Nota: Los valores se refieren a Bolivia (2008), Colombia (2010), Guyana (2009), Haití (2012), Perú
(2012) y República Dominicana (2013).




64 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 3.1. LA ESCALA DE OBSERVACIÓN DEL ENTORNO Y AMBIENTE


FAMILIAR


La Escala de Observación del Entorno y Ambiente Familiar (HOME, por sus siglas


en inglés) (Bradley 1993; Bradley y Caldwell 1977; Caldwell 1967; Caldwell y Bradley


1984) está diseñada para medir la naturaleza y calidad del entorno familiar de un


niño. Desde que fue propuesta por primera vez por Caldwell en 1967, se han apli-


cado diferentes versiones de la escala en una diversidad de contextos. La escala


completa para bebés y niños pequeños abarca seis áreas: 1) receptividad emocio-
nal y verbal de los padres (también denominada sensibilidad), área que mide, por
ejemplo, si el cuidador responde verbalmente al niño, si lo elogia y si es físicamente


afectuoso; 2) aceptación de la conducta del niño (también denominada castigo,
cuando se puntúa con código inverso), dominio que mide, por ejemplo, si el cuida-


dor grita o golpea al niño durante la entrevista; 3) organización del entorno físico
y temporal, ámbito que mide, por ejemplo, si el entorno del niño es físicamente
seguro y, cuando el cuidador principal no está, si el niño es cuidado por uno de


tres sustitutos regulares; 4) provisión de materiales de juego adecuados, dominio
que mide si hay juguetes apropiados disponibles para el niño; 5) vinculación de
los padres con el niño, área que mide, por ejemplo, si el principal cuidador le habla
al niño mientras lleva a cabo tareas del hogar y mantiene al niño en su campo vi-


sual; 6) oportunidades de variedad en la estimulación diaria, dominio que mide, por
ejemplo, si el cuidador le lee al niño y come con él.


En la región se han aplicado diferentes versiones o subescalas de la escala HOME,


por ejemplo en Brasil (Grantham-McGregor et al. 1998; Eickmann et al. 2003), en
Chile (Lozoff et al. 2010) y en Costa Rica (Lozoff et al. 1987). Paxson y Schady


(2007, 2010) y Macours, Schady y Vakis (2012) utilizaron una versión adaptada de


las escalas de castigo y receptividad de HOME en Ecuador y Nicaragua, respecti-
vamente. Hace muy poco estas escalas también se emplearon en una evaluación


en curso de un programa de visitas domiciliarias realizado en Perú y en el Caribe


(Chang et al. 2015b). Los ítems de las escalas de castigo y receptividad se miden
mediante la observación de los encuestadores (por oposición a lo que informan las


madres) durante el curso de una visita domiciliaria para una encuesta (por ejemplo,


una encuesta para medir el desarrollo de un niño, que también contiene preguntas


para la madre, como en el caso de Ecuador y Nicaragua). Al final de la visita domi-


ciliaria, los encuestadores rellenan un formulario con 11 preguntas:


Receptividad:


1. ¿Le dijeron la madre o el padre palabras o frases cariñosas a los niños al me-


nos dos veces durante la entrevista?


2. ¿Respondieron verbalmente la madre o el padre a la vocalización de un niño


al menos una vez?


3. ¿Le dijeron al niño el nombre de un objeto al menos una vez?


4. ¿Elogiaron espontáneamente a uno de los niños al menos dos veces?


5. ¿Comunicaron la madre o el padre sentimientos positivos hacia los hijos al


hablar con ellos o de ellos?


(continúa en la página siguiente)




LA FAMILIA PRIMERO 65


educativo “bajo” (escuela primaria incompleta o menos) es de 1,3 puntos


(0,6 desviaciones estándar). En las zonas rurales de Nicaragua, la diferencia


asciende a 1,7 puntos (0,7 desviaciones estándar). En Ecuador, donde los


datos abarcan las zonas rurales y urbanas, esta diferencia es más pequeña:


1 punto (0,4 desviaciones estándar). Además, en Ecuador las puntuaciones


HOME totales son considerablemente menores (un mejor entorno familiar)


en las zonas rurales en comparación con las zonas urbanas (una diferen-


cia de 0,2 desviaciones estándar). En los tres países caribeños considera-


dos (Antigua, Jamaica y Santa Lucía), que son en gran parte urbanos, no


hay suficientes mujeres con estudios primarios incompletos o menos de


modo de calcular un promedio razonable para las mujeres de este grupo.


Sin embargo, en esta muestra se observa una diferencia de 0,6 puntos (0,3


desviaciones estándar) entre los graduados de la escuela primaria y los


graduados de la escuela secundaria.


En diversas encuestas, entre ellas las DHS y las Encuestas de Indi-


cadores Múltiples por Conglomerado (MICS, por sus siglas en inglés), se


pregunta a las madres acerca de cómo disciplinan a sus hijos, lo cual sig-


nifica señalar incluso si les dan nalgadas o los golpean.6 Los investigado-


res que estudian los castigos corporales suelen distinguir entre el castigo


corporal “leve”, también llamado “dar nalgadas” (pegar a los niños en las


6. ¿Acariciaron o besaron la madre o el padre a alguno de los niños al menos


una vez?


Castigo:


1. ¿Le gritaron la madre o el padre a alguno de los niños?


2. ¿Se mostraron molestos con alguno de los niños u hostiles hacia él?


3. Durante la entrevista, ¿golpearon la madre o el padre a alguno de los niños?


4. Durante la entrevista, ¿regañaron o criticaron la madre o el padre a alguno de


los niños?


5. ¿Prohibieron la madre o el padre a cualquiera de los niños hacer algo más de


tres veces durante la entrevista?


Cada pregunta recibe una respuesta de “sí” o “no”. De acuerdo con Paxson y Schady


(2007, 2010), la escala de receptividad es de código inverso, y los valores más altos


constituyen un indicador de una relación más “fría” con los padres. En el caso de la


segunda escala, los valores más elevados indican la presencia de padres “severos” o


“punitivos”. La puntuación HOME total de estas dos escalas oscila entre 0 y 11, y los


valores más altos corresponden a padres menos receptivos y más severos.


RECUADRO 3.1. (continuación)




66 LOS PRIMEROS AÑOS


nalgas o las extremidades con la mano abierta sin infligir daños físicos) y


el castigo corporal “severo”, también denominado abuso infantil (dar pali-


zas o golpear con un objeto o con el puño cerrado, o golpear al niño en


la cara o el pecho) (véanse, por ejemplo, Baumrind 2001; Gershoff 2002).


Cuadro 3.2 Gradientes socioeconómicos en las puntuaciones HOME


Ecuador: población
urbana y rural


(2005)
Perú: población


rural (2014)


Caribe: Antigua,
Jamaica, Santa


Lucía, población
urbana (2011–12)


Nicaragua:
población


rural (2006)


HOME HOME HOME HOME


Total Frío Severo Total Frío Severo Total Frío Severo Total


  Por quintil de riqueza
Primer quintil
(más pobre)


2,77 2,27 0,5 3,08 2,49 0,59 3,04 2,41 0,63 4,42


Segundo
quintil


2,45 2,09 0,36 2,71 2,2 0,51 2,65 2,26 0,39 3,90


Tercer quintil 2,19 1,88 0,31 2,58 2,07 0,5 2,52 1,99 0,53 3,71


Cuarto quintil 2,02 1,77 0,24 2,26 1,81 0,44 2,40 2,03 0,38 3,67


Quinto quintil
(más rico)


1,94 1,74 0,19 2,03 1,6 0,43 2,50 1,78 0,72 3,45


Test Q1 = Q5 <0,01 <0,01 <0,01 <0,01 <0,01 0,01 0,09 0,01 0,64 <0,01


  Por nivel de estudios de la madre
Escuela
primaria
incompleta o
menos


2,83 2,46 0,37 3,07 2,39 0,69 — — — 4,07


Escuela
primaria
completa o
secundaria
incompleta


2,39 2,03 0,36 2,48 2,04 0,44 2,99 2,35 0,64 3,53


Escuela
secundaria
completa o
más


1,83 1,59 0,25 1,79 1,5 0,29 2,37 1,97 0,40 2,38


Test E1 = E3 <0,01 <0,01 0,011 <0,01 <0,01 <0,01 —- —- —- <0,01


Fuente: Cálculos propios sobre la base de los datos de Paxson y Schady (2007, 2010) para Ecuador;
Macours, Schady y Vakis (2012) para Nicaragua; cálculos propios para Perú y el Caribe.
Notas: El valor para “frío” es la suma de los ítems para la escala de receptividad, con código inverso
(de modo que los valores más altos indican un peor entorno para cada escala así como para la pun-
tuación total). La aplicación de la escala HOME contó con asesoría en el contexto de las encuestas
de hogares en todos los países excepto en el Caribe, donde se llevó a cabo en centros de salud. Por
otra parte, en el Caribe se excluyó una de las preguntas de la escala de severidad (o castigo) (se trata
de la pregunta 5: “¿Prohibieron la madre o el padre a cualquiera de los niños hacer algo más de tres
veces durante la entrevista?”, véase el recuadro 3.1). En el cálculo de las puntuaciones de castigo y
del total en la muestra del Caribe, a cada hogar se le dio el promedio de las otras 10 preguntas para
esta pregunta no incluida. Asimismo, en el Caribe había solo tres madres con estudios primarios in-
completos o menos, de modo que estas tres observaciones fueron excluidas del análisis.




LA FAMILIA PRIMERO 67


Los especialistas en desarrollo infantil coinciden en que el castigo corporal


severo conlleva daños psicológicos duraderos, entre ellos: elevadas tasas


de problemas de salud mental y agresividad en la adolescencia y la edad


adulta. No existe un consenso parecido sobre los efectos de dar nalga-


das. Algunos investigadores sostienen que esta práctica puede ser a la vez


efectiva y conveniente, mientras que otros la consideran ineficaz y dañina


(para opiniones contrapuestas, véanse Baumrind [2001] y Straus [1994]).7


En parte, estos debates reflejan las dificultades para establecer efectos


causales (en lugar de simples asociaciones o correlaciones) entre el cas-


tigo corporal y resultados posteriores (véase el recuadro 3.2).


Los castigos corporales severos constituyen un fenómeno generali-


zado en la región (véase el gráfico 3.3). En cuatro países (Belice, Bolivia,


Jamaica y Santa Lucía), la incidencia de castigos corporales severos es


Gráfico 3.3 Incidencia de los castigos corporales severos por país y educación de


la madre


Primaria incompleta o menos Primaria completa o secundaria incompleta
Secundaria completa o más


Bolivia Colombia Perú


Argentina Belice Costa Rica Jamaica Suriname Santa
Lucía


Trinidad
y Tobago


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60


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20


30


10


40


50


Fuente: Cálculos propios sobre la base de los datos de las Encuestas Demográficas y de Salud
(DHS): Bolivia (2008), Colombia (2010) y Perú (2012); y de las Encuestas de Indicadores Múltiples
por Conglomerado (MICS): Argentina (2011), Belice (2011), Costa Rica (2011), Jamaica (2011), Surina-
me (2011), Santa Lucía (2011), y Trinidad y Tobago (2006).




68 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 3.2. LOS CASTIGOS CORPORALES SEVEROS: ¿CUÁNTO DAÑO


HACEN?


Es relativamente sencillo establecer asociaciones entre el castigo corporal y una


diversidad de resultados, pero determinar efectos causales es bastante más com-


plicado. En numerosos estudios se utilizan encuestas transversales que preguntan


a los adultos acerca de comportamientos y resultados actuales, así como acerca


de la incidencia de diversas formas de castigos corporales en la infancia (Afifi et al.


2012, entre muchos otros). En otros trabajos se emplean datos longitudinales que


vinculan la incidencia del castigo corporal en la infancia con resultados de aprendi-


zaje o socioemocionales posteriores (Berlin et al. 2009, entre muchos otros). Una


gran cantidad de estos estudios demuestra que los niños que han recibido castigos


físicos tienen peores resultados de aprendizaje más tarde, una mayor incidencia de


problemas de salud mental y más probabilidades de verse envueltos en activida-


des delictivas en la adolescencia y en la edad adulta (véase Gershoff 2002 para un


meta-análisis de los trabajos disponibles).


Sin embargo, no queda claro si estas asociaciones tienen una interpretación causal.


Las variables omitidas constituyen una preocupación seria, al menos por dos mo-


tivos. En primer lugar, numerosos estudios llegan a la conclusión de que los niños


que pertenecen a hogares con un estatus socioeconómico más bajo están más ex-


puestos a un trato severo por parte de los padres, lo que incluye castigos corporales


(Berlin et al. 2009; Gershoff 2002, y las cuantiosas referencias allí presentadas).


Sin embargo, el estatus socioeconómico tiene, en los resultados relacionados con


los adultos, efectos que no están mediatizados por las prácticas de los padres. La


literatura sobre desarrollo infantil ha intentado abordar esta preocupación contro-


lando por varios “factores asociados” (educación de los padres, algún indicador


aproximado del ingreso del hogar), pero es poco probable que estos expliquen toda


la variación relevante. En segundo lugar, hay una variabilidad individual (por ejem-


plo, genética). Los niños que son más difíciles (irritables, quisquillosos o agresivos)


tienen más probabilidades de sufrir castigos corporales (Berlin et al. 2009; Gershoff


2002). Sin embargo, puede que estos niños estén más predispuestos a tener malos


resultados en la edad adulta por otros motivos.


En ambos casos, las asociaciones entre castigo corporal en la infancia y malos


resultados en la edad adulta probablemente sobrestimen los efectos causales.


Además, en las investigaciones basadas en una única transversalidad, preocupan


los errores de la memoria y las posibles correlaciones entre la condición de salud


mental actual y un historial de enfermedades en la infancia.


En resumen, si bien es muy probable que los castigos corporales severos tengan


efectos duraderos y perjudiciales, es sumamente complejo presentar una demos-


tración robusta de un efecto causal del castigo en resultados posteriores. Tal vez


la mejor evidencia sería la de una intervención capaz de reducir significativamente


la incidencia de los castigos corporales severos, que se implementara de manera


aleatoria y evaluara los cambios en las prácticas de los padres, así como también


en los resultados relacionados con el desarrollo infantil.




LA FAMILIA PRIMERO 69


del 40% o más. En otros cuatro (Colombia, Perú, Suriname, y Trinidad y


Tobago) se acerca al 30% o lo supera. En todos los países hay gradientes


de la escolarización materna. Por ejemplo, tanto en Bolivia como en Perú


los hijos de una madre con estudios secundarios completos o más tienen


solo la mitad de probabilidades de ser castigados con severidad si se los


compara con los hijos de una madre con escuela primaria incompleta o


menos. En todos los países los varones sufren castigos corporales con más


frecuencia que las niñas.


Una historia verídica sobre la lectura temprana


Además de tener interacciones cálidas, acogedoras y estables con sus cui-


dadores, los niños pequeños necesitan un entorno familiar que estimule el


desarrollo cognitivo y del lenguaje. Si están expuestos a un mayor número


de palabras, por ejemplo cuando los padres les hablan, les leen o les cuen-


tan cuentos, desarrollan un vocabulario más rico a más temprana edad.8 El


vocabulario temprano de un niño es altamente predictivo de los resultados


académicos en los primeros cursos de la escuela primaria. Los padres que


leen o cuentan historias a sus hijos también pueden disfrutar de otros bene-


ficios, como la posibilidad de establecer una relación más estrecha.


Los datos sobre el porcentaje de niños de la región a los que se les lee


en el hogar están recopilados en distintas encuestas. Dado que estos datos


provienen de una diversidad de fuentes, las comparaciones entre países


deben formularse con mucha cautela. Sin embargo, el nivel de estimula-


ción que los niños reciben en su hogar parece variar considerablemente


entre los países (véase el cuadro 3.3). Por ejemplo, en el caso de los países


que aplicaron la encuesta MICS, la probabilidad de que a un niño le lean


es 29 puntos porcentuales más alta en Jamaica que en Costa Rica. Entre


los países que aplicaron la encuesta del Programa Regional de Indicadores


de Desarrollo Infantil (PRIDI), esta probabilidad es 14 puntos porcentuales


más alta en Costa Rica que en Paraguay.


También hay importantes gradientes socioeconómicos en cada país.


Los hijos de madres menos escolarizadas tienen menos probabilidades de


que les lean que los hijos de madres con más estudios en todos los países


de América Latina, con la excepción de Guyana, donde se lee muy poco a


los niños, independientemente de la educación de sus madres. Por ejem-


plo, en los cuatro países que llevaron a cabo la encuesta MICS, los hijos de


madres que completaron la escuela secundaria tienen entre 22 y 23 puntos


porcentuales más probabilidades de que les lean que los hijos de madres




70 LOS PRIMEROS AÑOS


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72 LOS PRIMEROS AÑOS


que no acabaron la escuela primaria en Argentina, Belice y Costa Rica. Al


contrario, hay gradientes de educación materna muy modestos en cuanto


a la lectura en países del Caribe (Antigua, Jamaica, Santa Lucía y Trinidad


y Tobago).


La intervención del gobierno en los asuntos familiares


En América Latina y el Caribe los niños se crían de maneras muy diferen-


tes, de acuerdo con el país en el que nazcan, y los niveles de ingreso y


educación de sus padres. Estas diferencias y las primeras inversiones efec-


tuadas por los padres y por otras personas son cruciales para determi-


nar las posibilidades de un niño a lo largo de la vida. Los gobiernos de la


región han apoyado diversos tipos de programas para animar a las familias


a invertir más en los niños, o a hacerlo de manera diferente. Estas inter-


venciones abarcan desde programas destinados a relajar las restricciones


económicas mediante la transferencia de dinero a las familias, hasta pro-


gramas que han intentado directamente cambiar el comportamiento y las


prácticas de los padres.


El alivio del gasto: transferencias de efectivo y desarrollo infantil


En el capítulo 2 se señalaba que los niños de los hogares más pobres de la


región tienen niveles considerablemente más bajos de desarrollo que los


niños de hogares más ricos, sobre todo en el ámbito cognitivo y del len-


guaje. Los padres de los hogares más pobres invierten menos en sus hijos.


Afortunadamente, la pobreza entre los niños de América Latina y el Caribe


ha disminuido mucho durante la última década (véase el recuadro 3.3).


Si la asociación entre ingreso y desarrollo infantil es causal —al menos


parcialmente—, entonces las transferencias de efectivo a los hogares


pobres pueden mejorar el bienestar de los niños.9 Numerosos gobiernos


de la región han diseñado e implementado programas de transferencias


orientados a los hogares pobres. Estos programas tienen una amplia cober-


tura en algunos países (entre ellos Brasil, Colombia, Ecuador y México) y


pueden representar hasta medio punto del producto interno bruto (PIB)


(Levy y Schady 2013). Algunos de estos programas son “condicionales”, es


decir: para ser elegibles los hogares deben comprometerse a cumplir cier-


tas normas, como llevar a los más pequeños a revisiones médicas preven-


tivas o matricular a los niños mayores en la escuela.




LA FAMILIA PRIMERO 73


RECUADRO 3.3. LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN LA INFANCIA


Tener mayores ingresos no mejora el bienestar infantil por sí solo. Sin embargo, los


recursos permiten que las familias compren más y mejores alimentos; que gasten


más en materiales pedagógicos para los niños, como libros y juguetes; que vivan en


lugares más seguros, con menos riesgos ambientales para los pequeños; y en algu-


nos países que utilicen servicios de salud, jardines de cuidado infantil y escuelas de


mejor calidad. La pobreza puede también provocar una mayor incidencia del estrés


y de la depresión en los cuidadores de un niño, lo cual a su vez se ha asociado con


peores resultados en el desarrollo infantil.


La pobreza entre los niños de la región ha disminuido notablemente en la última


década, al margen de si se la mide con una línea de US$2,5 o de US$4 per cápita


al día (véase el gráfico 3.3.1). Si nos centramos en la línea más limitada de US$2,5,


la pobreza infantil ha disminuido en casi la mitad. En 2000 el 41% de los niños vivía


en condiciones de pobreza, mientras que en 2013 el nivel comparable era de solo


un 22%. Numerosos países se enorgullecen de este progreso, entre ellos algunos


donde los niveles de pobreza eran inicialmente muy altos (en Bolivia, por ejemplo,


la pobreza disminuyó de un 51% a un 20%); y otros donde los niveles de pobreza


eran bajos (en Chile, los niveles de pobreza bajaron de cerca del 14% al 6%). Ha ha-


bido mejoras tanto en los países grandes (en Brasil, la pobreza se redujo del 45%


al 20%), así como en países relativamente pequeños (en Ecuador, cayó del 51% al


18%). Las únicas excepciones destacables son México y muchos de los países de


Centroamérica (Costa Rica, Honduras, Guatemala y República Dominicana), donde


la disminución de la pobreza ha sido muy modesta.


Gráfico 3.3.1 Pobreza en niños de entre 0 y 5 años de acuerdo con la línea de


pobreza internacional


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Año


Línea de pobreza de US$4 per cápita por día según PPA
Línea de pobreza de US$2,50 per cápita por día según PPA


Fuente: Cálculos de los autores basados en las encuestas de hogares armonizadas del BID.
Notas: El ingreso ha sido ajustado en función del número de miembros. Se incluyen 19 países:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, República Dominicana, Uruguay
y Venezuela.
PPA = paridad del poder adquisitivo.




74 LOS PRIMEROS AÑOS


Algunos programas de transferencias de la región han elaborado


evaluaciones de impacto, a menudo a partir de una asignación aleatoria.


La evidencia sobre los efectos de las transferencias condicionales en el


estado nutricional de los niños es diversa (véase el recuadro 3.4), y ha sido


resumida en otros estudios (Fiszbein y Schady 2009; Lagarde, Haines y


Palmer 2009). Se sabe menos acerca del efecto de las transferencias en


otros ámbitos del desarrollo, pero hay dos evaluaciones aleatorias que,


entre otros resultados, reportan estimaciones del impacto de este tipo de


programas en el desarrollo cognitivo y del lenguaje del niño.


El programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) de Ecuador realizó


transferencias equivalentes al 10% del consumo del hogar receptor medio.


Las transferencias no estaban explícitamente condicionadas a ningún tipo


de comportamiento especificado con anterioridad (como las revisiones


médicas) en los hogares con niños pequeños. Hay dos estudios que anali-


zan el impacto de este programa en el desarrollo cognitivo y del lenguaje


de los niños ecuatorianos. Uno de ellos, que se centró en infantes de entre


RECUADRO 3.4. EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS


EN EL ESTADO NUTRICIONAL DEL NIÑO


Hay diversas evaluaciones sobre los efectos de los programas de transferencias


en la salud y en el estado nutricional de los niños (en particular, en la estatu-


ra según la edad) en América Latina. Las conclusiones varían. En algunos casos,


como sucede con el programa Progresa-Oportunidades de México (Gertler 2004;


Behrman y Hoddinott 2005; Rivera et al. 2004), y el programa Red de Protección


Social (RPS) de Nicaragua (Maluccio y Flores 2005), hay evidencia de efectos


positivos en la estatura de los niños. En otros casos, como en el programa Fami-


lias en Acción de Colombia (Attanasio et al. 2005), la Bolsa Alimentaçao en Brasil


(Morris et al. 2004), el programa PRAF de Honduras (Hoddinott y Bassett 2008),


el programa Atención a Crisis en Nicaragua (Macours, Schady y Vakis 2012), y


el programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) de Ecuador (Paxson y Schady


2010), los efectos estimados son pequeños y no resultan significativos a niveles


convencionales.


Otras evaluaciones han estimado el efecto de los programas de transferencias en


la anemia por deficiencia de hierro. En este caso también las conclusiones son


diversas. Algunas evaluaciones reportan efectos positivos, como Gertler (2004)


para Progresa-Oportunidades, y Paxson y Schady (2010) para el programa BDH


de Ecuador. Otros no encuentran efectos (como Hoddinott 2010, que aborda la


evidencia del RPS en Nicaragua y del PRAF en México). También debería señalarse


que todas estas evaluaciones se centran en los efectos a corto plazo de los progra-


mas de transferencias.




LA FAMILIA PRIMERO 75


12 y 35 meses, descubrió que las transferencias aumentaban el número de


palabras que los niños usaban, según lo informado por sus madres (Fer-


nald e Hidrobo 2011). Otro, centrado en pequeños de entre 36 y 59 meses,


llegó a la conclusión de que las transferencias no mejoraban los resulta-


dos de los niños entre los beneficiarios en general. Sin embargo, sí tenían


un impacto significativo en los resultados cognitivos y conductuales de


los niños de los hogares más pobres, con un efecto de 0,18 desviaciones


estándar (Paxson y Schady 2010).


Por su parte el programa piloto nicaragüense Atención a Crisis asignó


aleatoriamente las comunidades a uno de estos tres grupos: un grupo de


control y dos grupos de tratamiento, uno de los cuales recibió transfe-


rencias de magnitud considerablemente mayor (26% en lugar del 15% del


consumo medio).10 En este caso, las transferencias tampoco eran explícita-


mente condicionales. En promedio, el programa mejoró el desarrollo cog-


nitivo, del lenguaje y conductual de los niños de entre 0 y 5 años en 0,12


desviaciones estándar (Macours, Schady y Vakis 2012).


El diseño de la evaluación de Nicaragua también permite efectuar un


análisis de los efectos de las transferencias más grandes y más pequeñas.


Las comparaciones entre los dos grupos muestran que el consumo total


aumentó más entre los que recibían las transferencias más grandes, como


era de esperar. Sin embargo, los resultados del desarrollo de los niños no


mejoraron más en este grupo, lo cual sugiere la existencia de otros facto-


res diferentes de las transferencias (o que se añaden a estas últimas). El


programa mencionado también cambió diversos comportamientos aso-


ciados a mejores resultados en relación con los niños (por ejemplo, era


más probable que los padres contaran cuentos, cantaran o leyeran a sus


hijos). Además, los cambios en estos comportamientos son más marcados


de lo que se podría esperar a partir de la sola transferencia de ingresos


(Macours, Schady y Vakis 2012).


En resumen, hay evaluaciones rigurosas que demuestran que los


programas de transferencias en la región han tenido impactos positi-


vos, aunque modestos, en el desarrollo cognitivo, del lenguaje y con-


ductual de los niños, sobre todo cuando las transferencias se realizan a


los hogares más pobres.11 Estos resultados reproducen los de los países


desarrollados.12 Las mejoras observadas en los mismos no se pueden


explicar solo por el aumento de los ingresos. Más bien, los programas


parecen haber transformado las conductas y los patrones de consumo


de modo beneficioso para los niños. Una pregunta clave para las políti-


cas es: ¿cuáles son las características de los programas BDH y Atención




76 LOS PRIMEROS AÑOS


a Crisis que explican los cambios observados en los comportamientos


y en el gasto?


Enseñar a papá y mamá


Recetas para mejorar las prácticas de alimentación


Una característica llamativa de la región es que hay grandes diferencias


entre los países en cuanto a las tasas de lactancia materna. Los motivos


de estas diferencias resultan difíciles de entender. Sin embargo, se han


realizado diversas intervenciones que han demostrado ser eficaces para


aumentar las tasas de amamantamiento en algunos entornos, tanto dentro


como fuera de la región.


Algunas estrategias se implementan en el hospital. La evidencia más


convincente sobre los efectos de la lactancia en una diversidad de resul-


tados (salud del niño, estado nutricional, desarrollo cognitivo) proviene de


un experimento con asignación al azar realizado en Bielorrusia (Kramer et


al. 2001; 2002; 2008). Para el estudio, se asignaron aleatoriamente cen-
tros de maternidad a un grupo de tratamiento (en el cual se alentaba a las


madres a la lactancia utilizando la Iniciativa Hospital Amigo del Niño de


UNICEF/OMS) y un grupo de control (sin ese estímulo). La exposición a la


intervención produjo un aumento considerable de las tasas de lactancia y


una disminución de los casos de diarrea entre los niños. También hay evi-


dencia de los efectos del programa en la cognición, aunque estos hallaz-


gos son menos concluyentes (Der, Batty y Deary 2008; Oster 2015).


Las estrategias para aumentar la lactancia que se llevan a cabo en los


centros de maternidad no llegan a muchas madres que dan a luz en su casa.


Como puede apreciarse en el gráfico 3.4, el porcentaje de mujeres que dan a


luz en un hospital o en un centro de salud ha aumentado considerablemente


en numerosos países. Sin embargo, los partos en casa todavía son frecuen-


tes, sobre todo en algunos países, y entre la población pobre y de zonas


rurales. Por ejemplo, en Bolivia (2008) y Haití (2012) el 69% y el 91% de todos


los partos del quintil más pobre, respectivamente, ocurren en el domicilio.


Incluso en países de ingresos medios de la región, un porcentaje importante


de los nacimientos entre los segmentos pobres de la población todavía se


produce en el hogar. En Colombia (2010) y Perú (2012), el 14% y el 44% de


todos los alumbramientos del quintil más pobre, respectivamente, tienen


lugar en casa. Por lo tanto, en estos casos es necesario fomentar la lactancia


mediante estrategias que no estén basadas en el hospital.




LA FAMILIA PRIMERO 77


Hay cierta evidencia alentadora, tanto dentro como fuera de la región,


acerca del éxito que pueden tener los programas que dependen de ase-


sorías entre pares experimentados. Se ha observado la eficacia de estos


programas para alentar a las madres a iniciar y ampliar la duración de la


lactancia en las zonas periurbanas de la Ciudad de México (Morrow et al.


1999). También se ha informado de hallazgos similares en Burkina Faso,


Uganda y Sudáfrica (Tylleskär et al. 2011), Bangladesh (Haider et al. 2000)


e India (Bhandari et al. 2003).


En algunos países también se han implementado intervenciones a gran


escala con numerosos componentes destinados todos a promover la lac-


tancia. En Brasil se puso en marcha una estrategia de cambio de compor-


tamiento de múltiples niveles que ha sido reconocida como impulsora de


un aumento considerable de las tasas de lactancia desde 1975. Dicha estra-


tegia incluía la implementación de Hospitales Amigos del Niño, un código


internacional de comercialización de sucedáneos de la leche materna, nue-


vas orientaciones clínicas, coordinación multisectorial, un cambio en los


beneficios de la licencia por maternidad, capacitación para el personal de


salud, asesoría entre pares y movilización social a través de campañas en


los medios de comunicación (Rea 2003; Pérez-Escamilla et al. 2012). Sin
embargo, por su propia naturaleza, es difícil evaluar el impacto de estas


estrategias nacionales de múltiples componentes.13


Gráfico 3.4 Porcentaje de mujeres que dieron a luz en un centro de salud, por


década


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Circa 2000 Circa 2010


0


100


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rce


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je


20


60


80


40


Fuente: ICF International (2012), DHS, Programa STATcompiler. Bolivia (1998, 2008); Colombia
(2000, 2010); El Salvador (2002, 2008); Haití (2000, 2012); Honduras (2001, 2011); Jamaica (1997,
2008); Perú (2000, 2012); República Dominicana (1999, 2013).
Nota: Se consideran los nacimientos de los cinco años anteriores a la encuesta.




78 LOS PRIMEROS AÑOS


Numerosos países de América Latina y el Caribe han destinado gran-


des cantidades de recursos a la distribución directa de alimentos en los


hogares pobres o a subsidios generalizados aplicables a los precios para


ciertas partidas de alimentos.14 En relación con las transferencias de dinero


de valor comparable, las de alimentos son ineficaces.15 Estas últimas tam-


bién pueden contribuir al sobrepeso y a la obesidad en la infancia, un pro-


blema creciente en la región.


Los programas que intentan modificar las prácticas de alimentación


suelen ser más prometedores que aquellos que solo transfieren alimentos.


Hay diversos programas de este tipo en la región. La mayoría son iniciati-


vas basadas en la comunidad que se centran en promover el crecimiento


(por ejemplo, el programa de Atención Integral a la Niñez y a la Mujer en la


Comunidad [AINM-C] de Guatemala, y programas similares en otros paí-


ses de Centroamérica). El visitador domiciliario mide la estatura y el peso


del niño y, en función de los resultados de esta evaluación, brinda conse-


jos nutricionales a los padres. Un enfoque alternativo consiste en ofrecer


asesoría según la edad, independientemente de cualquier medida antro-


pométrica, como sucede en México. La Estrategia Integral de Atención a


la Nutrición (EsIAN) mexicana consiste en impulsar un cambio de compor-


tamiento a partir de la comunicación interpersonal que se brinda a través


de los servicios de salud y en la comunidad. Esta asistencia se ofrece utili-


zando la plataforma de transferencias condicionales de Prospera y emplea


los medios de comunicación como mecanismo de transmisión para men-


sajes clave.


La mayoría de los programas destinados a cambiar las prácticas de ali-


mentación en la región no tienen evaluaciones verosímiles de su impacto,


aunque hay excepciones. En Brasil la asesoría nutricional que ofrecen los


médicos que siguen la estrategia de Gestión Integrada de las Enfermeda-


des Infantiles (UNICEF/OMS) mejoró las prácticas maternas y las dietas de


los niños (Santos et al. 2001). En Perú una intervención en la que el perso-


nal de salud distribuía mensajes nutricionales clave y enseñaba a los cuida-


dores de niños pequeños cómo preparar alimentos complementarios llevó


a aumentar el porcentaje de niños que recibían alimentos ricos en nutrien-


tes y a disminuir el porcentaje que no cumplía con los requisitos dietéticos


de energía, hierro y zinc (Penny et al. 2005). Sin embargo, al igual que en


el caso de los programas orientados a incrementar la lactancia, las inter-


venciones con base en los servicios de salud no llegan a los padres que no


suelen utilizar esos servicios. En algunos casos, los niños de estos últimos


hogares pueden estar expuestos a los peores riesgos para su desarrollo.




LA FAMILIA PRIMERO 79


En resumen, cierta evidencia dentro y fuera de la región indica que


es posible cambiar las prácticas de alimentación de los niños. Los progra-


mas que tienen éxito comparten algunas características sobresalientes: se


centran en cambiar el comportamiento en lugar de solo brindar informa-


ción nutricional, son culturalmente apropiados, asesoran a la persona a


cargo del cuidado mientras esta prueba nuevas prácticas, y comprome-


ten a otros miembros de la familia y a los líderes de la comunidad en este


proceso.16


Optimizar el entorno familiar


Las prácticas de alimentación y el estado nutricional no son los únicos


aspectos que distinguen a los niños de familias ricas de los niños pobres en


América Latina y el Caribe. También hay grandes diferencias en términos


de su desarrollo cognitivo y del lenguaje, y en cuanto al entorno familiar y


a la cantidad de estímulos que reciben en su casa.


Los programas de crianza constituyen solo uno de los instrumentos de


que disponen las políticas para mejorar las prácticas de los padres. Nor-


malmente se emplean tres modelos: las visitas domiciliarias, las sesiones


grupales y las citas a consultas médicas. En Estados Unidos hay una larga


tradición de visitas domiciliarias destinadas a mejorar diferentes aspec-


tos del entorno familiar en familias con niños pequeños, y para impedir


el maltrato y el abandono infantil. Uno de los programas más conocidos


y más exitosos es la Alianza entre la Enfermera y la Familia (Nurse-Family
Partnership) (véase el recuadro 3.5).


En América Latina y el Caribe los programas de crianza se han cen-


trado sobre todo (aunque no exclusivamente) en la estimulación cognitiva


precoz. Esto parece razonable, dado que los déficits de desarrollo más


grandes entre los niños pobres se encuentran en el lenguaje y la cogni-


ción, como se señalaba en el capítulo 2. Varios países de la región tienen


amplios programas, entre ellos Argentina (Programa Nacional Primeros


Años), Brasil (Primera Infancia Melhor, PIM), Cuba (Educa a tu Hijo), Ecua-


dor (Creciendo con Nuestros Hijos), México (Programa de Educación Ini-


cial, PEI-Conafe), Nicaragua (Amor Para los Más Chiquitos, APLMC) y Perú


(Cuna Más). Estos programas varían en cuanto a su alcance, a los grupos


de edad de los niños que abarcan, y en la medida en que se centran en un


grupo específico de hogares (por ejemplo, los pobres). La cobertura varía


sustancialmente: Argentina, Cuba, Ecuador y México tienen los más exten-


sos, que comprenden entre 350.000 y medio millón de niños cada uno.




80 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 3.5. EL PROGRAMA DE LA ALIANZA ENTRE LA ENFERMERA Y


LA FAMILIA


En 2009 el Departamento de Salud y Servicios Humanos de Estados Unidos lanzó


un estudio sobre la evidencia de la eficacia de las visitas a domicilio (Avellar et al.


2014). Se analizaron 40 programas que contemplaban la provisión de servicios


sobre todo mediante visitas domiciliarias. La evaluación se centró en programas


cuyo objetivo declarado era influir en al menos uno de los siguientes ocho resulta-


dos: salud infantil, desarrollo infantil y preparación para la escuela, autosuficiencia


económica de la familia, vínculos y conexiones, salud materna, prácticas positivas


de los padres, disminución del maltrato infantil, y disminución de la delincuencia


juvenil, la violencia familiar y el delito.


El estudio calificó como exitosos 17 de los 40 programas evaluados (se considera


que un programa es exitoso cuando tiene un suceso demostrado en al menos uno de


los ocho dominios de resultados, como lo demuestra una evaluación de impacto ri-


gurosa). Sin embargo, ninguno de los programas tuvo impacto en la disminución de


la delincuencia juvenil, la violencia familiar y el delito. Además, Avellar et al. (2014)


llegaron a la conclusión de que unos pocos programas de visitas domiciliarias im-


primieron mejoras significativas en la autosuficiencia económica (dos programas),


la coordinación de recursos y conexiones (dos programas), la salud materna (cuatro


programas), y contribuyeron a disminuir el maltrato infantil (seis programas).


Un ejemplo evaluado con rigor y bien conocido de una visita domiciliaria es el de la


Alianza entre la Enfermera y la Familia (NFP, por sus siglas en inglés), que actual-


mente funciona en 32 estados de Estados Unidos. Se trata de un programa gratis y


voluntario que relaciona a madres primerizas de bajos ingresos con una enfermera


visitadora domiciliaria registrada. Una enfermera especialmente capacitada visita


a la madre a lo largo de su embarazo (empezando antes de la semana 28) y hasta


que su hijo tenga 2 años. Las visitas se producen semanalmente durante el primer


mes después de inscribirse y luego cada 15 días hasta el nacimiento. Después, la


frecuencia varía con la edad, de visitas semanales a visitas mensuales. Las visitas


domiciliarias suelen durar alrededor de una hora. El costo promedio de la NFP por


familia por año se ha estimado en US$4.100 (Departamento de Salud y Servicios


Humanos de Estados Unidos 2011).


El objetivo de los programas consiste en mejorar los resultados relacionados con el


embarazo, la salud, la nutrición y el desarrollo infantil, y ayudar a las madres en las


opciones de planificación familiar y las decisiones laborales. Durante la visita domi-


ciliaria, la enfermera ofrece información y apoyo para fomentar una mejor relación


entre madre e hijo. El programa promueve explícitamente los cuidados sensibles,


receptivos y comprometidos.


La NFP ha sido evaluada mediante una serie de experimentos con asignación al


azar que comenzaron a finales de los años setenta en la ciudad semi rural de Elmira


(Nueva York), y continuaron en la ciudad de Memphis (Tennessee) a comienzos de


(continúa en la página siguiente)




LA FAMILIA PRIMERO 81


Brasil, Nicaragua y Perú cubren a alrededor de 40.000 niños cada uno,


mientras que Chile, el más pequeño, cubre a menos de 5.000 niños.


El costo de los programas por niño también varía considerablemente y


refleja, en gran medida, las diferencias en la frecuencia de las visitas domi-


ciliarias o de las sesiones grupales y en las cualificaciones (y, por lo tanto,


la remuneración) de esos visitadores domiciliarios o facilitadores de grupo


(Araujo, López Boo y Puyana 2013).


Los programas de visitas domiciliarias pueden tener un significativo


impacto en el desarrollo de los niños si sus estándares de calidad son ele-


vados y siguen el currículo estipulado. Sin embargo, un reciente estudio


cualitativo sobre la calidad de seis programas de visitas domiciliarias en


América Latina y el Caribe (Leer, López Boo y Pérez Expósito 2014) señala


que los visitadores domiciliarios suelen tener éxito en establecer una rela-


ción cálida y positiva con las familias y los niños, pero no tanto en la imple-


mentación del currículo, la ejecución de las actividades y el logro de las


conductas establecidas en el programa. También hay evidencia conclu-


yente sobre el impacto de diversos programas para los padres basados en


rigurosas evaluaciones de impacto (a menudo aleatorias).


El estudio más influyente de un programa de visitas domiciliarias lle-


vado a cabo en un país en desarrollo tuvo lugar en Jamaica entre 1986 y


1989. Para realizarlo, se asignaron aleatoriamente 129 niños desnutridos


los años noventa, y en Denver (Colorado) a mediados de los años noventa. A partir


de evaluaciones rigurosas (Kitzman et al. 1997, 2000; Olds et al. 1986, 2000, 2002,


2007, 2014; Olds, Henderson y Kitzman 1994), se han constatado los siguientes


hechos (en uno o más lugares): mayor asistencia a cursos de preparación para el


parto, un uso más extendido de los programas de complementos nutricionales,


mejoras en la dieta, menos infecciones renales, menor hipertensión inducida por el


embarazo, menos embarazos posteriores cercanos en el tiempo y menos cantidad


de embarazos posteriores. Además, a los 2 años los niños acudían con menor fre-


cuencia a las salas de emergencias y tenían menos probabilidades de ser hospita-


lizados a causa de lesiones o problemas de ingestión. A los 6 años tenían un mejor


funcionamiento intelectual y vocabulario receptivo, menos problemas de conducta


en el rango de caso límite o clínico, y menos probabilidades de ser clasificados


como niños con problemas emocionales o de conducta. A los 9 años, manifesta-


ban menos problemas de internalización y de atención disfuncional. Además, hay


muchos otros efectos positivos en el grupo de madres y niños de mayor riesgo.


RECUADRO 3.5. (continuación)




82 LOS PRIMEROS AÑOS


de entre 9 y 24 meses de los barrios más pobres de Kingston a una de las


siguientes dos condiciones durante dos años: 1) un grupo de control y 2) un


grupo objeto de una intervención de estimulación en el hogar que incluía


visitas de una hora a la semana por parte de un trabajador de salud comu-


nitaria. Este enseñaba técnicas de juego a las madres utilizando jugue-


tes fabricados en casa y las animaba a practicarlas con sus hijos durante


la semana que seguía a la visita. El programa estaba estructurado, ponía


énfasis en la interacción verbal entre madre e hijo y enseñaba conceptos


como colores, formas, tamaños, números y posición.17


Los resultados de este estudio son impresionantes. Veinticuatro meses


después de comenzada la intervención, los investigadores observaron


importantes efectos positivos en diversos resultados del desarrollo infantil


en aquellos niños que habían recibido las visitas domiciliarias (Grantham-


McGregor et al. 1991). En términos de desarrollo cognitivo, los niños del
grupo de tratamiento obtuvieron puntuaciones aproximadamente 0,8


desviaciones estándar más altas que los del grupo de control. Otros estu-


dios de pequeña escala de programas de visitas domiciliarias en Jamaica


(Gardner et al. 2003; Powell y Grantham-McGregor 1989) también encuen-
tran impactos positivos en el desarrollo infantil, aunque la magnitud del


efecto parece disminuir marcadamente a medida que se reducen las fre-


cuencias de las visitas domiciliarias. Los efectos positivos de dichas visi-


tas también han sido recogidos en Brasil (Eickmann et al. 2003) y en Chile


(Lozoff et al. 2010).


Un rasgo que merece particularmente la pena mencionar del estudio


jamaicano original es que se efectuó un seguimiento de los participantes


en la adolescencia y en la primera edad adulta. Los datos de las encuestas


de seguimiento han demostrado un desvanecimiento parcial de los efec-


tos de la intervención del desarrollo cognitivo a lo largo del tiempo. Al


llegar los niños a los 11 años, los del grupo de tratamiento presentaban


puntuaciones cognitivas que eran alrededor de 0,4 desviaciones están-


dar más altas que los del grupo de control. Sin embargo, 20 años después


de la intervención, aquellos que habían recibido los estímulos de la misma


seguían teniendo un coeficiente intelectual más alto y mejores resulta-


dos escolares, mejor salud mental (menos depresión e inhibición social),


menos conductas violentas y salarios aproximadamente un 25% más altos


que los sujetos del grupo de control (Gertler et al. 2014; Walker et al. 2011).


No obstante, los resultados del estudio jamaicano dejan sin respon-


der diversas preguntas que son cruciales desde la perspectiva del diseño


de las políticas. ¿Podría una intervención similar llevarse a cabo con éxito




LA FAMILIA PRIMERO 83


con la participación de miembros menos cualificados de la comunidad que


fueran capacitados para ese fin? ¿Podrían replicarse los resultados con


contingentes más grandes de niños y visitadores domiciliarios? ¿Cuáles


son las dimensiones clave del contexto que determinan hasta qué punto


este enfoque se podría generalizar? ¿Podría una intervención comparable


llevarse a cabo efectivamente en grupos o en centros de salud con el fin de


cubrir un mayor número de niños?


La investigación de Attanasio et al. (2014, 2015), efectuada recien-
temente en Colombia, puede contribuir a aclarar algunas de estas pre-


guntas. En este estudio, se asignaron de manera aleatoria 1.400 niños de


entre 12 y 24 meses para recibir estimulación psicosocial mediante visi-


tas domiciliarias semanales o a un grupo de control.18 El programa de la


intervención jamaicana se adaptó a Colombia y fue gestionado por un


grupo de madres de la comunidad elegibles para el programa nacional


de transferencias condicionales Familias en Acción. Los visitantes domi-


ciliarios eran seleccionados (o recomendados) por miembros destaca-


dos de la comunidad local y recibían capacitación durante tres semanas.


La supervisión y la capacitación estuvieron a cargo de tutores licencia-


dos en psicología o en trabajo social, que fueron contratados para el pro-


yecto. Cada tutor era responsable de 24 visitadores domiciliarios.


A partir del estudio se pudo observar que las visitas domiciliarias


aumentaron el desarrollo cognitivo y del lenguaje receptivo en 0,26 y


0,22 desviaciones estándar, respectivamente, y mejoraron la calidad del


entorno familiar (Attanasio et al. 2014). Sin embargo, el programa fue más
efectivo en el caso de niños con mejores niveles de desarrollo en la línea


de base, y entre los hijos de madres con mayores capacidades, medidas


aproximadamente por su nivel de escolarización, vocabulario y coeficiente


intelectual (Attanasio et al. 2015).
Aunque el tamaño de la muestra de Colombia era bastante más


grande que el del estudio jamaicano original, también se piensa en él


sobre todo como un estudio piloto, implementado por investigadores,


con un diseño cuidadoso y controlado. Se sabe menos acerca de los efec-


tos de los programas aplicados a mayor escala. Una excepción la consti-


tuye un estudio de Ecuador en el cual se evaluaron las visitas domiciliarias


llevadas a cabo por organizaciones no gubernamentales o comunitarias,


con financiamiento del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI), encargado de


elaborar las directrices que seguían los visitadores. Estas directrices se


centraban en una actitud cálida y receptiva por parte de los padres y en


actividades enriquecedoras para el niño. La modalidad de la intervención




84 LOS PRIMEROS AÑOS


dependía de la edad del pequeño: individual para niños de 35 meses o


menos, y grupal para niños de 36 meses y más. Las visitas duraban una


hora y eran semanales.


La intervención no se asignaba de forma aleatoria. Sin embargo, dado


que el presupuesto para el programa era limitado y que el FODI seguía


una fórmula para puntuar las propuestas y determinar la elegibilidad, es


posible comparar a niños participantes de propuestas que habían logrado


ser financiadas (grupo de “tratamiento”) con aquellos que por poco no


habían recibido financiamiento (grupo de “control”). Las estimaciones del


impacto de las visitas domiciliarias del FODI basadas en esta estrategia


de evaluación señalan efectos sustanciales en el desarrollo infantil. Vein-


tiún meses después del comienzo de la intervención, los niños del grupo


de tratamiento habían mejorado en lenguaje (0,4 desviaciones estándar),


memoria (0,6 desviaciones estándar) y habilidades motrices finas (0,9 des-


viaciones estándar) en comparación con los del grupo de control (Rosero


y Oosterbeek 2011).19


Una reciente evaluación aleatoria de un programa de crianza aplicado


en clínicas del Caribe también arroja luz sobre modos alternativos de tra-


bajo. La intervención fue grupal y se llevó a cabo en cinco visitas rutinarias


de niños de entre 3 y 18 meses, mientras las madres esperaban su turno


para ver a la enfermera. El uso de medios de comunicación, junto con la


demostración de actividades adecuadas para la edad, fueron elementos


clave de la intervención (véanse detalles en el recuadro 3.6). Se observa-


ron considerables beneficios en la cognición de los niños y en los sabe-


res de las madres sobre su crianza (Chang et al. 2015b). Esto señala que la
combinación de visitas domiciliarias y reuniones grupales puede ser una


modalidad costo-efectiva para prestar servicios a los padres (Grantham-


McGregor et al. 2014; Aboud y Yousafzai 2015).


Además de los programas de crianza enfocados en infantes y bebés,


hay otros programas que funcionan con padres y otras personas, destina-


dos a mejorar la cognición y el lenguaje de los niños (por ejemplo, los pro-


gramas de lectura). La evidencia de los países desarrollados sugiere que


estos programas pueden tener cierto éxito (véase el recuadro 3.7), aunque


el hecho de que las habilidades de numerosos padres de niños pobres de


América Latina y el Caribe sean limitadas (por ejemplo, padres analfabetos


o con escasa escolarización) puede ser un obstáculo importante en algu-


nos contextos.


Los programas de crianza que resultan exitosos comparten ciertas


características. Los visitadores domiciliarios y los facilitadores de los




LA FAMILIA PRIMERO 85


grupos establecen una relación de confianza con las madres (y, en algu-


nos casos, con los padres) de los niños a los que se dirige la intervención;


hay una filosofía clara que rige lo que la intervención intenta conseguir,


y el personal la entiende bien; en el caso de los programas orientados


RECUADRO 3.6. UNA INTERVENCIÓN HÍBRIDA PARA LOS PADRES EN


EL CARIBE


Una reciente evaluación aleatoria realizada en Jamaica, Santa Lucía y Antigua se


propuso determinar los efectos de un programa piloto en las modalidades de crian-


za de los niños por parte de las madres, en la estimulación ofrecida en el hogar, en


los síntomas depresivos de la madre y en el desarrollo del lenguaje y psicomotor de


los niños. El programa consistía en visitas domiciliarias combinadas con un enfoque


basado en el centro de salud para la formación de los padres (Chang et al. 2015b).


Se ofreció un paquete de capacitación de los padres en clínicas donde las madres


esperaban para ver a la enfermera. No se requería personal adicional en esta inter-


vención del centro de salud, que comprendía videos breves realizados en el ámbito


local con padres y sus hijos en interacciones positivas para promover el desarrollo.


Las madres que figuraban en las películas eran de un entorno social similar al de la


mayoría de las mujeres que concurren a las clínicas, lo cual puede haber ayudado


a las madres a entender la relevancia de los comportamientos y actividades. La


intervención del centro de salud se implementó para niños de entre 3 y 18 meses.


Los videos se reforzaron con mensajes sobre el desarrollo infantil. En cada una de


las cinco visitas, las enfermeras entregaban tarjetas con indicaciones y material de


juego (dos libros y un rompecabezas de tres piezas en las visitas a los 9, 12 y 18 me-


ses). Se brindó capacitación a los asesores de salud comunitaria para que pudieran


hablar sobre los mensajes y demostrar las actividades. Cada clínica tenía una caja de


juguetes y los asesores daban a las madres la oportunidad de practicar actividades


con sus hijos. Una persona supervisaba el trabajo de los asesores en la clínica una vez


al mes para asegurarse de que la intervención se estuviera realizando como se había


planificado y ofrecía apoyo de tutoría adicional a los asesores. También verificaba


que las enfermeras entregaran las tarjetas con mensajes y los materiales.


La intervención demostró beneficios importantes para la cognición de los niños


(con tamaños de efecto de 0,38 desviaciones estándar). El cambio observado en


los conocimientos de las madres sobre la crianza (tamaños de efecto de 0,40 des-


viaciones estándar) señala que las madres recordaban los mensajes entregados.


Se llevó a cabo un cálculo de costo-beneficio y los análisis más conservadores


encontraron una razón de costo-beneficio de 5,3 (Chang et al. 2015a). Este mo-


delo híbrido —con capacitación basada tanto en el hogar como en el centro de


salud— es prometedor, porque tiene potencial para llegar a grandes contingentes


de niños.




86 LOS PRIMEROS AÑOS


a mejorar la estimulación precoz, durante las sesiones los visitadores


domiciliarios y los facilitadores trabajan con los padres sobre un con-


junto de actividades estructuradas, los estimulan para continuar estas


RECUADRO 3.7. LA BELLEZA DE UN CUENTO ANTES DE DORMIRSE


Las intervenciones de estimulación cognitiva que fomentan el juego entre padres


e hijos proporcionan oportunidades para el desarrollo del vocabulario en los dos


primeros años de vida. ¿Con qué otras estrategias se cuenta para fomentar aún


más el desarrollo del lenguaje en el hogar y en los años preescolares? Una opción


consiste en prácticas de lectura compartida: el padre o la madre le leen un libro de


ilustraciones a un niño pequeño o un maestro o maestra le lee un libro a una clase


de niños en edad preescolar.


Hay relativamente pocos estudios sobre el impacto de las intervenciones de lectura


compartida en los países desarrollados (Panel Nacional de Alfabetización Tem-


prana 2008). En algunos casos, los padres reciben libros apropiados para la edad


y son capacitados para fomentar un rol activo de los niños en la lectura de libros


haciéndoles preguntas y proporcionando una realimentación. Hay evidencia alen-


tadora de que estas intervenciones han tenido efectos moderados en el vocabu-


lario de los niños en edad preescolar y de jardines de cuidado infantil en pruebas


de control aleatorias relativamente pequeñas.a No se han encontrado evaluaciones


robustas de programas a gran escala. Además, la mayoría de las investigaciones


se ha llevado a cabo en países desarrollados, sobre todo con niños anglófonos


(Dickinson et al. 2012). La escasez de investigaciones en los países en desarrollo


(para una excepción, véase Vally et al. [2014], sobre Sudáfrica) probablemente


esté relacionada con las dificultades de los padres para fomentar el desarrollo del


vocabulario de sus hijos cuando su propio vocabulario es limitado.


También hay una cantidad de intervenciones que se centran en aumentar la lectura


y la alfabetización durante las vacaciones de verano, cuando los niños de entornos


socioeconómicos bajos tienden a perder terreno en los logros de alfabetización en


relación con sus pares más acomodados, un fenómeno que ha sido denominado


“merma de verano”.b Los investigadores especulan que esta desventaja se puede


explicar en parte debido a la falta de lectura voluntaria de los niños de entornos


socioeconómicos bajos a lo largo de las vacaciones. Se ha llevado a cabo una serie


de pruebas de control aleatorias relativamente grandes de los programas de lectu-


ra estival. La evidencia de estos estudios sugiere que es posible obtener aumentos


modestos en alfabetización a partir de programas de lectura voluntaria en verano.


Su efectividad puede mejorarse si los padres y los maestros se comprometen con


el proceso (White et al. 2014).


a Véanse Arnold et al. (1994); Huebner (2000); Jordan, Snow y Porche (2000); Lonigan y
White-hurst (1998); Whitehurst et al. (1988).
b Entre las referencias cabe citar: Allington et al. (2010); Pagan y Sénéchal (2014), y White y
Kim (2008).




LA FAMILIA PRIMERO 87


actividades; y el personal cuenta con una capacitación considerable y


una estrecha supervisión y tutoría.20


Un lugar para el gobierno en la mesa familiar


Tradicionalmente, los responsables de las políticas de los países en desa-


rrollo han considerado a la familia como una realidad en gran parte ajena


al dominio de las políticas públicas. Desde ese punto de vista, la crianza


de los niños corresponde a los padres, no a los gobiernos, al menos hasta


que el niño comience la educación formal. Esta visión es incorrecta o, en el


mejor de los casos, parcial.


Desde luego, los padres deberían seguir siendo los actores centrales


que modelan las vidas de sus hijos. Sin embargo, pueden llegar a tomar


decisiones que no sean óptimas para el desarrollo del niño, por diversos


motivos. Quizá tengan bajos ingresos y dificultades para acceder al cré-


dito, lo cual les impide adquirir los bienes y servicios que beneficiarían el


desarrollo del niño. Puede que tengan tasas de descuento superiores a


lo que es socialmente óptimo. Acaso no conozcan los beneficios de cier-


tos comportamientos (por ejemplo, la lactancia materna); o bien no sepan


cómo implementarlos (por ejemplo, cómo disciplinar a los niños sin cas-


tigos corporales severos); o puede que no sean capaces de llevar a cabo


ciertas tareas (por ejemplo, una madre analfabeta no le puede leer a su


hijo). En cualquiera de estas circunstancias, las inversiones en el desarrollo


del niño serán inferiores a lo socialmente deseable, o no serán correctas.


Modelar el entorno en el que los padres toman decisiones acerca de las


inversiones en los niños pequeños es un rol adecuado (en realidad, nece-


sario) de las políticas públicas.


Los programas de transferencias de efectivo han tenido cierto éxito en


la mejora del desarrollo infantil en América Latina y el Caribe. Sin embargo,


los programas de transferencias condicionales se han concentrado en el


acceso a la salud, la nutrición y la escuela. En comparación con los niños de


hogares más ricos, los niños de los hogares pobres están rezagados, sobre


todo en lo que se refiere al desarrollo cognitivo y del lenguaje. En estas dos


dimensiones, el impacto de las transferencias de efectivo ha sido modesto.


El efecto de las transferencias en el desarrollo infantil ha sido impul-


sado, al menos en parte, por cambios en el comportamiento de los hoga-


res que no se pueden explicar únicamente en función del dinero. Es poco lo


que se sabe acerca de los motivos de estos cambios. Acaso sea importante




88 LOS PRIMEROS AÑOS


el hecho de que las transferencias se les otorguen a las mujeres.21 También


es posible que al alentar a las familias a que gasten las transferencias en los


niños (incluso en ausencia de “condiciones” explícitas), estas piensen por


adelantado en destinar en efecto ese dinero a los pequeños, como suge-


riría la economía del comportamiento.22 Los programas de transferencias


de efectivo podrían ser rediseñados para tener un mayor impacto en los


resultados del desarrollo infantil, si se comprendieran mejor estos temas.


La mala nutrición sigue siendo un reto en algunos países de la región,


sobre todo entre los niños de hogares pobres de zonas rurales y entre los


indígenas, y especialmente en Centroamérica y en la región andina. Un


programa de complementos proteínicos para la primera infancia aplicado


en Guatemala tuvo un impacto positivo considerable en los resultados


relacionados con los adultos.23 Las intervenciones que se han centrado


en la educación para la nutrición y que son directas y están bien adapta-


das a las circunstancias locales han logrado cambiar las prácticas de ali-


mentación en diversos países en desarrollo (Dewey y Adu-Afarwuah 2008;


Imdad, Yakoob y Bhutta 2011), aunque los efectos que han tenido en el


desarrollo infantil han sido en general pequeños (Aboud y Yousafzai 2015).


Los programas que pretenden mejorar las prácticas de los padres son


de lo más promisorios, pero también están rodeados de una enorme incer-


tidumbre. Es difícil cambiar los comportamientos. Y hacerlo en función


de algo tan íntimo y personal como las prácticas de crianza de los hijos


es incluso más difícil. A pesar de esto, los programas para los padres han


tenido un fuerte impacto en algunos contextos (Aboud y Yousafzai 2015;


Howard y Brooks-Gunn 2009). En Jamaica han sido notables los efectos a


largo plazo de la estimulación precoz en los resultados escolares, el coe-


ficiente intelectual, la participación en actividades delictivas y los salarios


(Gertler et al. 2014; Walker et al. 2011).


Los mayores retos de los programas de crianza en América Latina y el


Caribe (y en otras regiones en desarrollo) son la implementación a escala


y la posible autoselección de los beneficiarios. Los mejores resultados de


los programas para padres, como se ha señalado más arriba, provienen


de proyectos piloto de pequeña escala cuidadosamente controlados.24


Reproducir a escala estos hallazgos implicaría crear un sistema de recur-


sos humanos que proporcione profesionales bien formados, así como


también capacitación y estrecha supervisión, de la mano de una compen-


sación razonable. De lo contrario, el personal no estaría motivado para


esta tarea y habría una alta rotación. Esto a su vez pondría en riesgo la


credibilidad, continuidad y fidelidad de la implementación y no resultaría




LA FAMILIA PRIMERO 89


en una buena relación con las familias ni tendría impacto alguno en el


desarrollo infantil.


Estos programas deben dirigirse a los niños y familias que se encuen-


tren más en riesgo. Pero identificar a las familias en situación de riesgo y


hacer que participen de un programa de crianza no es sencillo. En algu-


nos casos, el desafío consiste en desarrollar la capacidad para prestar ser-


vicios en zonas rurales muy remotas. En otros, la principal preocupación


es la autoselección. Los padres que se muestran preocupados e interesa-


dos por aprender formas y estrategias de crianza eficaces son, casi por


definición, mejores padres que otros. En el caso de aquellos padres pro-


pensos a conductas más perjudiciales para el desarrollo del niño, puede


resultar más difícil comprometerlos en una intervención para la crianza de


los pequeños. Las intervenciones para niños que se hallan particularmente


en riesgo requieren personal más calificado y mejor entrenado, pero los


rendimientos de los programas efectivos para estos grupos tienden a ser


especialmente altos.


El desarrollo de programas a escala eficaces destinados a niños en


situación de riesgo es complejo, porque no es algo que el sector público


tradicionalmente sepa hacer. No se trata de construir infraestructura (a


diferencia, por ejemplo, de la ampliación de la cobertura de la educación


preescolar), y no implica la oferta del mismo servicio a un gran número


de gente (a diferencia, por ejemplo, de un programa de transferencias


de efectivo). Por el contrario, se trata de una labor minuciosa mediante


la cual los trabajadores sociales u otras personas capacitadas para este


propósito procuran construir una relación de confianza con las familias, y


animarlas a hacer ciertas cosas que no necesariamente harían por sí mis-


mas, pero que se sabe que tienen importantes impactos en el desarrollo


infantil.


Establecer a gran escala un programa para padres que sea efectivo


implica tener una visión de largo plazo. Requiere que haya un gobierno


comprometido con un proceso de diseño, ensayo, evaluación y rediseño, y


al mismo tiempo requiere desarrollar las capacidades humanas para brin-


dar un servicio de alta calidad de forma cada vez más eficaz. El hecho de


que los programas para padres que han sido rigurosamente evaluados en


la región hayan tenido importantes efectos positivos en el desarrollo de los


niños, y en los adultos en los que esos niños se convertirán, sugiere que se


trata de una inversión que la región no puede dejar pasar.




90 LOS PRIMEROS AÑOS


Notas


1 Si bien la asociación entre lactancia y crecimiento y desarrollo positivo


del niño está bien establecida, identificar un efecto causal del amaman-


tamiento en los resultados del niño es bastante más complicado debido


a la posibilidad de que haya variables (o factores de confusión) omi-


tidas. Por ejemplo, entre los bebés que no se adaptan a la lactancia


inmediata hay un número desproporcionado de criaturas que nacen de


forma prematura, tienen bajo peso al nacer o sufren de otros problemas


similares. Estos problemas han sido asociados negativamente a buenos


resultados relacionados con el niño, de modo que la lactancia puede


ser en gran parte una aproximación para otras variables. Desde luego,


la misma advertencia vale para muchas otras conductas de los padres


que han sido correlacionadas positivamente con el desarrollo del niño.
2 Diversos estudios también se han centrado en la disminución de las


tasas de lactancia en México, la cual bajó de aproximadamente un 29% a


finales de los años ochenta a un 21% en 2006, y a un 14% en 2012, siendo


una de las tasas más bajas de la región (Pérez-Escamilla et al. 2012; Col-


chero et al. 2015).
3 Un cuadro similar surge a partir de los datos recopilados en las zonas


más pobres de la región mesoamericana: El Salvador, Guatemala, Hon-


duras, la región de Chiapas en México, Nicaragua y Panamá (IHME 2014).


Con la excepción de El Salvador, menos de la mitad de los niños de


estas zonas pobres tiene niveles mínimos de diversidad dietética (defi-


nida como la ingesta de alimentos de cuatro o más grupos alimentarios


en el último día), con porcentajes particularmente bajos en Guatemala,


Panamá y Chiapas. Por otra parte, un estudio realizado hace poco en


Perú señala que la elasticidad de los gastos en productos alimentarios


de origen animal es más alta para los hogares del quintil más bajo, y


estos hogares han aumentado su consumo relativamente más que los


hogares más ricos durante el período de reciente crecimiento en el país


(Humphries et al. 2014).
4 Entre las referencias más destacadas sobre el tema cabe citar: Aboud et


al. (2013), Boivin et al. (2013), Hamadani et al. (2010), Tofail et al. (2012).
5 Aunque parece haber diferencias entre los países, estos resulta-


dos podrían ser bastante sensibles para la población cubierta por las


encuestas, y también en cuanto a las diferencias en la forma de capa-


citar a los encuestadores para que observen las interacciones entre


padres e hijos.




LA FAMILIA PRIMERO 91


6 Las preguntas sobre el castigo corporal no son plenamente equivalen-


tes en las distintas encuestas, de modo que las comparaciones entre


países deberían formularse con cautela.
7 La Academia Norteamericana de Pediatría (1998; 2012) se opone a todas


las formas de castigo corporal de los niños (véase también Shelov y Alt-


man 2009) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),


entre otros, insta a los gobiernos de todo el mundo a prohibir “todas las


formas de violencia contra los niños en la familia” (ONU 2006).
8 El primer trabajo seminal en esta materia es el de Hart y Risley (1995),


donde se compara el desarrollo del vocabulario de tres grupos de niños


en Estados Unidos: niños de padres “profesionales”, niños de familias de


“clase trabajadora” y niños de familias que reciben asistencia social. A


partir de observaciones detalladas y estructuradas, los autores llegaron


a la conclusión de que los niños de los tres grupos de familias empeza-


ban a hablar aproximadamente al mismo tiempo. Sin embargo, los niños


de las familias de profesionales oían más palabras por hora: unas 2.153


palabras por hora en promedio, mientras que en el caso de los niños de


familias dependientes de la asistencia pública esa cantidad se reducía a


616 palabras por hora. Como resultado, a los 4 años, un niño criado en


una familia que recibía ayuda pública habría oído 32 millones de pala-


bras menos que un niño proveniente de una familia con padres profesio-


nales”. A los 3 años, el vocabulario observado total de los niños de las


familias de profesionales abarcaba unas 1.100 palabras, mientras que el


vocabulario de los pequeños de familias que recibían asistencia social


era apenas superior a las 500 palabras.
9 Aunque esto parezca sentido común, no tiene que ser necesariamente


así. La asociación entre pobreza y desarrollo del niño, o entre pobreza y


diversos comportamientos de los padres que influyen en el desarrollo,


quizá no tengan una interpretación causal. Más bien, podría deberse a


una diversidad de características omitidas de los padres (por ejemplo,


sus niveles de educación o su inteligencia). Por este motivo, no se puede


suponer sencillamente que si los hogares que son pobres hoy tuvieran


más ingresos en el futuro, el desarrollo de los niños de estos hogares


mejoraría. Esta es una hipótesis que debe ser puesta a prueba.
10 En rigor, la evaluación asignó las comunidades a uno de estos cua-


tro grupos: un grupo de control; un grupo de tratamiento 1, que reci-


bía transferencias básicas de efectivo, equivalentes al 15% del consumo


medio; un grupo de tratamiento 2, al que se le brindaban transferen-


cias de la misma magnitud que a los hogares del grupo 1, pero a cuyas




92 LOS PRIMEROS AÑOS


comunidades además se les otorgaba una beca que permitía que uno


de los miembros del hogar escogiera uno de los cursos de formación


profesional ofrecidos en la sede municipal; y un grupo de tratamiento 3,


que recibía las mismas transferencias que los hogares del grupo 1, pero


a quienes también se les pagaba una determinada suma para comenzar


una actividad no agrícola a escala reducida. Este pago equivalía al 11%


del consumo del hogar receptor medio. Macours, Schady y Vakis (2012)


comparan primero los hogares que hubieran recibido cualquiera de los


tres tratamientos con el grupo de control, y luego se centran en compa-


rar a los grupos de tratamiento 1 y 3. Estos valores son los que se reco-


gen en este capítulo.
11 En Ecuador, el programa BDH tuvo un efecto positivo en el desarrollo de


los niños solo en los hogares más pobres, mientras que en Nicaragua no


se observaron estas diferencias. Nicaragua es un país considerablemente


más pobre que Ecuador. Como resultado, los beneficiarios del programa


Atención a Crisis también eran mucho más pobres que los beneficiarios


del programa BDH. En la práctica, el 82% de los hogares de la muestra de


evaluación de Nicaragua tenía ingresos inferiores a US$1 per cápita por


día (mientras que en Ecuador dicha cifra era del 34%), y el 93%, ingresos


por debajo de US$2 per cápita por día. La conclusión de que los impac-


tos parecen ser mayores cuando los receptores son más pobres cobra


sentido porque en estos hogares una determinada transferencia de efec-


tivo representa un aumento proporcional mayor de los ingresos.
12 Las conclusiones más relevantes son aquellas que se centran en los


niños pequeños (menores de 11 años). Løken, Mogstad y Wiswall (2012)


analizan el auge del petróleo en Noruega, fenómeno que afectó a algu-


nas comunidades más que a otras. Los autores observan que el shock


positivo del ingreso proveniente de los recursos petroleros aumentó los


logros escolares, sobre todo en los sectores más bajos de la distribución


del ingreso. Milligan y Stabile (2011) se centran en las diferencias entre


las provincias y a lo largo del tiempo en la generosidad del National


Child Benefit de Canadá, y llegan a la conclusión de que el ingreso tiene


un efecto positivo en las puntuaciones de matemáticas y vocabulario


únicamente en los varones, sobre todo en el caso de niños cuyos padres


presentan bajos niveles de escolarización. Duncan, Morris y Rodrigues


(2011) utilizan una variación cruzada en el diseño y la implementación


de una diversidad de programas de lucha contra la pobreza en Esta-


dos Unidos. Los autores concluyen que, en promedio, un aumento de


US$1.000 en los ingresos familiares cuando los niños tienen entre 2 y 5




LA FAMILIA PRIMERO 93


años provoca un incremento de 0,05 desviaciones estándar en los resul-


tados de aprendizaje. Véase también Duncan, Magnuson y Votruba-


Drzal (2014) para un debate en profundidad.
13 Además, las tasas de lactancia exclusiva de niños de 6 meses o menos


en Brasil (39%) siguen estando casi 30 puntos porcentuales por debajo


de las observadas en Perú (67%) y Chile (82%), aunque son considera-


blemente más altas que las de México (14%).
14 Por ejemplo, en Perú, en 2012, casi 1,2 millones de niños recibieron leche


u otros alimentos del programa municipal Vaso de Leche, y un número


aún mayor recibió alimentos del Programa Nacional de Apoyo Alimen-


tario (PRONAA). En 2013 el PRONAA fue eliminado y reemplazado por


Qali Warma, un programa que proporciona comidas en las escuelas a


niños en preescolar y en primaria. En conjunto, estos programas tenían


un presupuesto de 0,2% del producto interno bruto (PIB). En Uruguay,


el Programa Alimentario Nacional tiene un presupuesto equivalente al


0,12% del PIB.
15 Se puede encontrar evidencia de la región en Cunha (2014) para México


y en Hidrobo et al. (2014) para Ecuador.
16 Véanse los debates en Alive y Thrive (2014); Gilmore y McAuliffe (2013);


Lassi et al. (2013); Pérez-Escamilla et al. (2012).
17 La mitad de los niños del grupo de intervención y la mitad de los del


grupo de control recibieron un complemento nutricional, que consis-


tía en un kilo de leche en polvo a la semana. Aunque los niños recepto-


res del complemento inicialmente exhibieron mejores resultados que los


que no lo habían recibido, con tamaños de efecto comparables a aque-


llos encontrados en la intervención de estimulación precoz, los efectos


del complemento ya no eran visibles después de terminada la infan-


cia. Como resultado, los investigadores han trabajado normalmente


solo con dos grupos: uno en el que la mitad de los niños constituyen un


grupo de control puro y la otra mitad recibe el complemento nutricio-


nal únicamente (en su conjunto denominados grupo de control); y un


grupo en el que la mitad de los niños recibe la intervención de estimula-


ción únicamente y la otra mitad recibe la estimulación y el complemento


nutricional (en su conjunto denominado el grupo de tratamiento). Este


es el enfoque que se sigue en el debate de este capítulo.
18 En Colombia, la mitad de los niños tanto del grupo de tratamiento como


del grupo de control recibió una intervención nutricional (en este caso,


complementos de micronutrientes), pero esto no tuvo ningún efecto en la


condición nutricional del niño ni en otras medidas del desarrollo infantil.




94 LOS PRIMEROS AÑOS


19 Se sabe relativamente poco acerca de la intervención del FODI (por


ejemplo, sobre la calificación de los visitadores domiciliarios, el pro-


grama de la intervención, si fue implementado con fidelidad, o sobre el


número de visitas que cada familia recibió en la práctica), y desde enton-


ces el programa fue interrumpido. Los tamaños del efecto estimado son


sorprendentemente grandes, sobre todo cuando se los compara con


la intervención realizada en Colombia. Es importante corroborar estas


conclusiones a partir de evaluaciones de programas a mayor escala en


otros lugares de la región.
20 Véase un debate sobre el tema en Aboud y Yousafzai (2015); Baker-Hen-


ningham y López Boo (2010); Howard y Brooks-Gunn (2009).
21 Se suele considerar que es más probable que los ingresos controlados


por mujeres se gasten en los hijos, en contraste con los ingresos controla-


dos por los hombres (Lundberg, Pollack y Wales 1997; Ward-Batts 2008),


aunque cierta evidencia reciente ha sembrado dudas sobre esta hipótesis


(Benhassine et al. de próxima publicación; Undurraga et al. 2014).
22 Entre las referencias se destacan Benhassine et al. (de próxima publica-


ción); Kooreman (2000) y Thaler (1999).
23 Véanse Behrman et al. (2009); Hoddinott et al. (2008); Maluccio et al.


(2009).
24 Se han iniciado tres evaluaciones aleatorias de intervenciones hechas


a escala en Perú (programa Cuna Más), Brasil (Cresça com Seu Filho) y


México (programa PEI-Conafe). Los resultados de las mismas serán cru-


ciales para fines de políticas.




4Los jardines de cuidado infantil: la calidad es lo que
cuenta


Los jardines de cuidado infantil ofrecen cuidados fuera del hogar para los


niños pequeños, sobre todo los que todavía no tienen edad para ingresar


en el sistema escolar formal. Numerosos gobiernos de América Latina y el


Caribe han subsidiado jardines de cuidado infantil o han proporcionado


directamente este servicio.


Generalmente, la provisión de jardines de cuidado infantil tiene dos obje-


tivos: i) permitir que las madres puedan trabajar y ii) mejorar el desarrollo


infantil. Este capítulo trata de la cobertura y la calidad de los jardines de cui-


dado infantil en la región, y los impactos que han tenido en el desarrollo de


los pequeños.


Los jardines de cuidado infantil en cifras


Según un estudio de los 36 programas más destacados de jardines de cui-


dado infantil de la región (Araujo, López Boo y Puyana 2013), los servicios


de este tipo llegan a más de 3,1 millones de niños a través de 114.000 pro-


veedores.1 El cuadro 4.1 resume el porcentaje de niños desde recién naci-


dos hasta los 3 años de edad que son atendidos en jardines de cuidado


infantil, en zonas urbanas y rurales por separado, en siete países para los


cuales hay datos disponibles: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala,


Nicaragua y Uruguay.2 Los datos revelan notables aumentos en el uso de


las jardines de cuidado infantil en algunos países. En Brasil y Chile el por-


centaje de infantes atendidos en jardines de cuidado infantil se duplicó en


la última década, y en Ecuador se multiplicó por seis. Asimismo, en Bra-


sil, Chile, Colombia y Ecuador, entre una quinta parte y una tercera parte




96 LOS PRIMEROS AÑOS


de todos los niños de entre 0 y 3 años se benefician de los servicios de los


jardines de cuidado infantil. En Nicaragua —y sobre todo en Guatemala—


la cobertura es mucho más baja. En todos los países, con la excepción de


Ecuador, el porcentaje de niños que concurren a jardines de cuidado infan-


til es considerablemente mayor en las zonas urbanas que en las rurales.


La cobertura es amplia en numerosos países de la región. Sin embargo,


¿quién utiliza los jardines de cuidado infantil, sobre todo en los casos en los


que el servicio se proporciona o financia con fondos públicos? Para contes-


tar a esta pregunta, hay que considerar dos factores especialmente impor-


tantes: la edad de los niños y el estatus socioeconómico de sus familias.


La edad del niño es una consideración esencial por diversos motivos.


Por un lado, a edades tempranas, cuando se está desarrollando el sistema


inmune, los niños son mucho más vulnerables a infecciones y enfermeda-


des que cuando son mayores. Esto significa que las condiciones de salud


y saneamiento deben tenerse particularmente en cuenta en los jardines de


cuidado infantil a los que acuden los más pequeños.


Otra razón de la relevancia de la edad la constituye el proceso de desa-


rrollo infantil. Numerosas disciplinas coinciden en señalar que es crucial que


los niños pequeños construyan un vínculo sólido y afectivo con al menos


un cuidador primario. En el campo de la psicología y del desarrollo infantil,


esta idea se remonta a los trabajos pioneros de Bowlby (1958) y Ainsworth


(1969), y se la suele denominar Teoría del Apego. Un fuerte vínculo con al


Cuadro 4.1 Matriculación en los servicios de cuidado infantil brindados en centros


(porcentaje)


País


2000 2010


Nacional Rural Urbana Nacional Rural Urbana
Brasil 11,7 4,5 13,3 21,2 9,4 23,5


Chile 11,4 3,4 12,6 26,1 15,7 27,5


Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. 13,5 34,0


Ecuador 3,7 2,8 4,3 23,2 23,1 23,3


Guatemala 1 0,5 2,1 1,2 0,5 2,2


Nicaragua 8 6,5 9,3 7,6 7,4 7,7


Uruguay 21,7 5,4 22,9 35,1 20,7 37,7


Fuente: Cálculos propios sobre la base de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD)
2002, 2012 para Brasil; la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2000,
2011 para Chile; la Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) 2010,
para Colombia; la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 1997–1998, 2013–2014 para Ecuador; la
Encuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) 2001, 2009 para Nicaragua; y la Encuesta Continua
de Hogares (ECH) 2006, 2013 para Uruguay.
n.d. = no se dispone de datos.




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 97


menos un adulto permite que los niños aprendan a regular sus sentimien-


tos, a sentirse seguros cuando exploran su entorno y a cultivar la confianza.


Bowlby et al. sostienen que los dos primeros años de la vida de un niño
(quizá sobre todo el período que abarca entre los 6 y los 18 meses) son par-


ticularmente importantes para la formación de estas relaciones. Los jardines


de cuidado infantil de jornada completa de baja calidad pueden perturbar el


proceso de formación de vínculos entre los infantes y su cuidador primario.


Por último, la edad del niño resulta clave porque el costo de proveer jardi-


nes de cuidado infantil de calidad comparable es considerablemente más alto


para los niños muy pequeños (sobre todo los lactantes) que para los niños


algo mayores. Esta diferencia se debe a que las tasas aceptables de niños/


cuidador son mucho más bajas entre los niños pequeños. Por ejemplo, la Aca-


demia Norteamericana de Pediatría recomienda una tasa de un cuidador por


cada tres niños entre los 0 y los 11 meses, y de un cuidador por cada ocho


niños entre 4 y 5 años (Academia Norteamericana de Pediatría 2005). Es pre-


ferible que haya tasas más bajas de niños/cuidador para los más pequeños


porque los cuidadores de grupos reducidos tienen más tiempo para interac-


tuar con cada niño. Además, pueden contribuir a disminuir la transmisión de


enfermedades y mejorar la seguridad. Tan solo en este aspecto, el costo de


proporcionar jardines de cuidado infantil de alta calidad para los lactantes es


casi el triple de lo necesario para un niño en edad preescolar.3


El gráfico 4.1 se centra en los cambios que ha habido a lo largo del


tiempo en la cobertura de jardines de cuidado infantil en Brasil, Chile, Ecua-


dor, Nicaragua y Uruguay.4 Muestra que este servicio se utiliza considera-


blemente mucho más para los niños mayores. Sin embargo, el aumento en


el uso de jardines de cuidado infantil a lo largo de la última década se ha


producido tanto entre los mayores como entre los más pequeños.


Por su parte, el estatus socioeconómico de los niños que reciben cuida-


dos es fundamental por dos motivos. Uno de ellos es que la mayoría de los


servicios públicos de jardines de cuidado infantil de la región son gratuitos


o gozan de jugosos subsidios. Por lo tanto, hay un elemento redistributivo


en los jardines de cuidado infantil públicos, y es importante entender quién


se beneficia de la transferencia implícita.


El segundo motivo por el que cabe considerar el estatus socioeconó-


mico de las familias es que el impacto de los jardines de cuidado infantil en


el desarrollo de los niños depende de la calidad del jardín en relación con
la calidad del cuidado que el niño habría recibido en un jardín de cuidado


infantil si el servicio no hubiera estado disponible o si los padres hubie-


ran decidido no utilizarlo. A esto se le suele llamar “contrafactual”. Para la




98 LOS PRIMEROS AÑOS


mayoría de niños de la región, el contrafactual de los jardines de cuidado


infantil es el cuidado de los padres, otros parientes (a veces menores) en el


hogar, o los cuidados informales de vecinos u otras personas. Actualmente


Gráfico 4.1 Matriculación en los servicios de cuidado infantil brindados en centros


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


e. Nicaragua


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


f. Uruguay


Circa 2000 Circa 2010


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


a. Brasil


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


b. Chile


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


c. Colombia


0


20


40


80


60


0 1 32


Po
rce


nta
je


Edad del niño


d. Ecuador


Fuente: Cálculos propios sobre la base de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD)
2002, 2012 para Brasil; la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2000,
2011 para Chile; la Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) 2010,
área urbana; la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 1997–1998, 2013–2014 para Ecuador; la En-
cuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) 2001, 2009 para Nicaragua; y la Encuesta Continua
de Hogares (ECH) 2006, 2013 para Uruguay.




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 99


se sabe poco acerca de la calidad del cuidado en estos entornos contra-


factuales en la región.


En el capítulo 3 se presentaba evidencia concluyente de que el entorno


del hogar para los niños pequeños de los hogares más ricos es más favora-


ble para el desarrollo infantil de diversas maneras. Los niños de los hoga-


res más ricos tienen más probabilidades de comer alimentos nutritivos, más


probabilidades de que les lean y de recibir estimulación temprana, y más


probabilidades de tener padres afectuosos que los apoyen, en compara-


ción con los niños de los hogares más pobres. Si los cuidados son de alta


calidad, desplazar a un niño pobre del hogar a un jardín de cuidado infan-


til mejorará su entorno en mayor medida que desplazar a un niño más rico.


El gráfico 4.2 se centra en las diferencias en la matriculación en jardines


de cuidado infantil entre madres con un nivel de educación “alto” (estudios


secundarios completos o más) y madres con un nivel de educación “bajo”


(escuela primaria incompleta o menos).5 En todos los países, con la excep-


ción de Ecuador, el uso de jardines de cuidado infantil es mayor para las


mujeres con niveles de escolaridad más altos. En Brasil, Colombia y Uruguay,


estas diferencias son grandes. A los 3 años, la probabilidad de concurrir a un


jardín de cuidado infantil es al menos 20 puntos porcentuales más alta para


los niños de madres con un nivel educativo elevado que para los niños de


madres con un nivel educativo bajo.


Los datos de las encuestas de hogares de la mayoría de los países


no distinguen el tipo de jardines de cuidado infantil a los que asisten los


pequeños, lo que incluye saber si son públicos o privados. Afortunada-


mente, hay excepciones. En Chile, Colombia y Ecuador, a los encuestados


se les pregunta no solo si sus hijos van a un jardín de cuidado infantil sino


también por el tipo de proveedor.


El cuadro 4.2 resume estas conclusiones por separado para niños de


madres con un nivel de educación alto y con un nivel bajo, y limita la mues-


tra a los niños que concurren a jardines de cuidado infantil. En los tres paí-


ses mencionados, las madres con un nivel educativo alto tienen muchas


más probabilidades de utilizar los servicios privados que las madres con un


nivel bajo.6 Sin embargo, incluso en el caso de los hijos de madres con un


nivel educativo alto, la mayoría asiste a jardines de cuidado infantil públi-


cos. (Por ejemplo, en Chile, en 2011, entre las madres cuyos hijos iban a


jardines de cuidado infantil, el 96% de las que tenían un nivel de educa-


ción bajo y el 72% de las que ostentaban un nivel alto recurrían a los jardi-


nes de cuidado infantil públicos).7 En Chile y Ecuador, donde estos valores


están disponibles para más de un período a lo largo del tiempo, el mayor




100 LOS PRIMEROS AÑOS


incremento en el uso de jardines de cuidado infantil en la última década se


ha producido en el sector público.


Gráfico 4.2 Matriculación en los servicios de cuidado infantil brindados en


centros, según nivel educativo de la madre


Po
rce


nta
je


Edad del niño


e. Nicaragua


0


20


40


100


80


60


0


20


40


100


80


60


0


20


40


100


80


60


0


20


40


100


80


60


0


20


40


100


80


60


0


20


40


100


80


60


0 1 320 1 32


0 1 320 1 32


0 1 320 1 32
Po


rce
nta


je


Edad del niño


f. Uruguay


Primaria incompleta o menos Secundaria completa o más


Po
rce


nta
je


Edad del niño


a. Brasil


Po
rce


nta
je


Edad del niño


b. Chile


Po
rce


nta
je


Edad del niño


c. Colombia


Po
rce


nta
je


Edad del niño


d. Ecuador


Fuente: Cálculos propios sobre la base de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD)
2002, 2012 para Brasil; la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2000,
2011 para Chile; la Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) 2010,
área urbana; la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 1997–1998, 2013–2014 para Ecuador; la En-
cuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) 2001, 2009 para Nicaragua; y la Encuesta Continua
de Hogares (ECH) 2006, 2013 para Uruguay.




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 101


En resumen, el uso de los jardines de cuidado infantil, sobre todo


públicos, ha aumentado notablemente en algunos países de la región, y es


mayor entre las madres con un nivel educativo alto que entre las madres


con un nivel bajo. También lo es entre niños mayores que entre niños más


pequeños, pero ha subido entre los niños de todas las edades, incluidos


niños pequeños y bebés.


Un cuadro no demasiado agradable de los jardines


de cuidado infantil


La provisión de jardines de cuidado infantil en América Latina y el Caribe


se puede asignar en términos amplios a uno de estos dos modelos de ope-


ración: comunitario o institucional.


El primer modelo depende en gran medida de la comunidad en lo que


se refiere al espacio y al tipo de trabajo. Las cuidadoras son madres de la


Cuadro 4.2 Uso de jardines de cuidado infantil públicos y privados, por nivel


educativo de la madre


País Año
Nivel de estudios
de la madre


Público
(Porcentaje)


Privado
(Porcentaje)


Chile 2000 Primaria incompleta o menos 73,8 26,2


Secundaria completa o más 24,1 75,9


Total 39,3 60,7


2011 Primaria incompleta o menos 96,4 3,6


Secundaria completa o más 71,5 28,5


Total 77,1 22,9


Ecuador 1997–98 Primaria incompleta o menos 81,8 18,2


Secundaria completa o más 44,3 55,7


Total 65,8 34,2


2013–14 Primaria incompleta o menos 91,5 8,5


Secundaria completa o más 63,3 36,9


Total 86,8 13,2


Colombia 2010 Primaria incompleta o menos 100,0 0,0


Secundaria completa o más 67,2 32,8


Total 74,3 25,7
Fuente: Cálculos propios sobre la base de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD)
2002, 2012 para Brasil; la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2000,
2011 para Chile; la Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) 2010,
área urbana; la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 1997–1998, 2013–2014 para Ecuador; la En-
cuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) 2001, 2009 para Nicaragua; y la Encuesta Continua
de Hogares (ECH) 2006, 2013 para Uruguay.




102 LOS PRIMEROS AÑOS


comunidad que prestan el servicio en sus hogares o en un edificio comu-


nitario que ha sido habilitado para ese fin. La escala es pequeña: cada pro-


veedor (una madre o un grupo de madres) suele cuidar a no más de 30


niños. A menudo los niños pertenecen a un solo grupo de diferentes eda-


des en la que puede haber lactantes, bebés y pequeños en edad preesco-


lar. El programa le paga a la madre de la comunidad un subsidio por niño


para cubrir el costo de la alimentación y le brinda una remuneración. Sin


embargo, dicha madre no está formalmente empleada por el programa.


Asimismo, puede que a los padres se les pida pagar una tasa por el servi-


cio. Normalmente, los modelos comunitarios requieren poco de estos cui-


dadores en términos de sus cualificaciones, como formación académica y


preparación laboral. A su vez, los cuidadores tienen escasas o nulas opor-


tunidades de desarrollo profesional. Los modelos comunitarios suelen


depender de un organismo estatal responsable de los niños y las familias,


o de un ministerio de Desarrollo Social. Ejemplos de este tipo de modelos


se pueden encontrar en Guatemala y Colombia (Hogares Comunitarios),


Perú (Cuna Más, previamente llamado Wawa-Wasi), y Nicaragua (PAININ).


Por su parte, el modelo institucional funciona a través de centros más


grandes que han sido construidos (o adaptados) exclusivamente para las


actividades de un jardín de cuidado infantil. Debido al mayor tamaño de estos


centros, se suele agrupar a los niños en salas por edades. A veces el programa


proporciona directamente los servicios; otras, se subcontratan terceras par-


tes que lo brinden. A los cuidadores normalmente se les exige que cuenten


con un certificado técnico o profesional en educación de la primera infan-


cia. Tienen una relación de empleados con el programa y disfrutan de bene-


ficios laborales. En este modelo, puede que a los padres también se les pida


pagar una tasa. Los modelos institucionales son más comunes en el cono sur


(Argentina, Chile, Uruguay) y en México. Dado que los modelos de jardines de


cuidado infantil institucionales dependen de educadores, a menudo tienen un


vínculo formal con (o dependen de) los ministerios de Educación.


La modalidad comunitaria de jardines de cuidado infantil cobró gran


popularidad en muchos países de la región en los años ochenta. Sin


embargo, en la última década, países como Colombia y Perú han refor-


mado significativamente sus servicios de jardines de cuidado infantil


comunitarios. Por ejemplo, Colombia ofrece capacitación en el puesto


de trabajo para profesionalizar a los cuidadores (madres comunitarias),


y aprobó una reforma para asegurar que estos tengan un contrato for-


mal, cobren un salario mínimo y gocen de beneficios laborales. En Perú se


están eliminando los servicios proporcionados por hogares privados. En




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 103


su lugar, se está desplazando a todos los niños y cuidadores a espacios


comunitarios que han sido adaptados y equipados para este fin. Colom-


bia, Ecuador y Perú están invirtiendo considerablemente en infraestruc-


tura para ampliar la cobertura de los servicios institucionales.


El impacto de los jardines de cuidado infantil en el desarrollo del niño


depende sobre todo de su calidad. Sin embargo, ¿cómo definir a un jardín


de cuidado infantil de alta calidad? Love, Schochet y Meckstroth (1996),


citados en Blau y Currie (2006), proporcionan la siguiente descripción:


Los cuidadores (en centros de alta calidad) estimulan a los niños para que


participen activamente en diversas tareas; tienen interacciones frecuen-


tes y positivas con ellos, como sonreír, tocar, sostener y hablar al nivel


visual de los mismos; responden con prontitud a las preguntas o deman-


das de los niños, y los estimulan para que hablen de sus experiencias, sen-


timientos e ideas. Los cuidadores de un entorno de alta calidad también


escuchan atentamente, formulan preguntas abiertas y amplían las activi-


dades y verbalizaciones de los niños con ideas o materiales más comple-


jos, interactúan con los niños individualmente y en pequeños grupos en


lugar de hacerlo exclusivamente con el conjunto del grupo, utilizan téc-


nicas de orientación positivas y estimulan una independencia adecuada.


Como sugiere esta detallada lista, son numerosos los elementos que deter-


minan la calidad de los jardines de cuidado infantil. No obstante, en la práctica


se distingue entre las dimensiones de calidad estructural y de proceso.


La dimensión de calidad estructural se refiere a la presencia (o ausencia)


de recursos que pueden facilitar las interacciones que deberían tener lugar


en un entorno de aprendizaje. Incluye considerar aspectos relacionados con


la infraestructura (el espacio, la iluminación, el mobiliario y los equipos); ele-


mentos relacionados con la salud, el saneamiento y la seguridad (protocolos


de salud, procedimientos de emergencia); las características de los educa-


dores y los cuidadores (su formación laboral previa y en el puesto de trabajo,


experiencia, salarios), y las particularidades del grupo de niños bajo su res-


ponsabilidad (tamaño, rango de edad, tasa cuidador/niños).


La dimensión de calidad de proceso se refiere a los elementos de los


jardines de cuidado infantil que tienen un impacto directo en la experiencia


cotidiana del niño, en su aprendizaje y desarrollo. Esta dimensión abarca


la implementación del currículo (si este existe) y, sobre todo, la frecuencia,


los tipos y la calidad de las interacciones entre los niños y sus cuidadores,


entre los niños y sus pares, y entre los cuidadores y los padres.




104 LOS PRIMEROS AÑOS


Se han adoptado diferentes enfoques para medir la calidad en preescolar


y en los jardines de cuidado infantil, tanto en los países desarrollados como


en desarrollo. Uno de ellos se centra en medir un conjunto de “estándares


mínimos” que los proveedores deberían cumplir. Por ejemplo, en Estados Uni-


dos, el National Institute for Early Education Research (NIEER) ha propuesto


un listado nacional de estándares de calidad (Barnett et al. 2003; 2004). Esta
lista de control se basa en la calidad estructural, y comprende las cualifica-


ciones que tienen los maestros y cuidadores; si reciben una formación en el


puesto de trabajo; el tamaño de las clases y la tasa niños/cuidador; si hay ser-


vicios de detección y derivación, y si las comidas están incluidas.


De manera alternativa, la calidad se puede medir mediante observación


directa en el jardín de cuidado infantil. Existe un conjunto de instrumentos


que son ampliamente usados para este fin, entre los que cabe citar: la Escala


de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ITERS-R) (Harms,


Cryer y Clifford 1990); la Escala de Evaluación de Contextos Educativos Infan-


tiles (ECERS-R) (Harms y Clifford 1980; Harms, Clifford y Cryer 1998), y la


Escala de Calificación del Ambiente de Cuidado Infantil Familiar (FCCERS-R)


(Harms y Clifford 1989).8 La escala ITERS se centra en los cuidados de los


centros para lactantes y bebés (0–29 meses). La ECERS, en los cuidados de


los centros para preescolares (30–59 meses). Y la FCCERS lo hace en lactan-


tes, bebés y preescolares (0–59 meses) en los contextos de cuidados fami-


liares del niño. Los instrumentos evalúan siete aspectos o dimensiones de


los cuidados: espacio y mobiliario, rutinas del cuidado personal, escuchar y


hablar, actividades, interacciones, estructura del programa y padres y perso-


nal. Se asignan puntuaciones de entre 1 y 7 a cada dimensión. Una puntuación


de 1 implica que la calidad es inadecuada; de 3 indica una calidad mínima; de


5 una buena calidad, y de 7 una calificación excelente.


Otro instrumento es el Sistema de Calificación para la Evaluación en


el Aula (CLASS, por sus siglas en inglés) (Pianta, LaParo y Hamre 2008a;


LaParo, Hamre y Pianta 2012; Hamre et al. 2014), que mide un aspecto clave


de la calidad de proceso, a saber, el carácter de las interacciones entre los


niños y sus maestros o cuidadores (véase el recuadro 4.1). Al igual que en los


casos anteriores, la puntuación se basa en una escala de 1 a 7, y los resultados


de 1–2 indican que la calidad es mala, entre 3 y 5 reflejan un grado de cali-


dad mediano, y entre 6–7 señalan un elevado nivel calidad. El CLASS mide


la calidad de las interacciones para los lactantes y bebés en dos aspectos: i)


apoyo emocional y conductual y ii) apoyo comprometido con el aprendizaje.


Otros instrumentos se centran en los conocimientos factuales que los


cuidadores tienen acerca de las prácticas de crianza, de los procesos de




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 105


RECUADRO 4.1. EL SISTEMA DE CALIFICACIÓN PARA LA EVALUACIÓN EN


EL AULA


El Sistema de Calificación para la Evaluación en el Aula (CLASS, por sus siglas en


inglés), como instrumento de observación, fue desarrollado por investigadores


de la Universidad de Virginia para evaluar la calidad de las interacciones maestro-


alumno que predicen el desempeño académico y social de los niños en el jardín


de cuidado infantil, en preescolar y en la escuela primaria. El instrumento pro-


porciona una métrica común validada y fiable para describir cómo los maestros


usan los materiales que tienen a su alcance y cómo interactúan con sus alumnos


(Pianta, LaParo y Hamre 2008a).


El CLASS aborda el hecho de que a medida que los niños crecen y se desarrollan,


la complejidad y naturaleza de sus interacciones con los cuidadores y los maestros


también cambia. Hay versiones del instrumento adecuadas por edad para clases


de lactantes, bebés, niños en edad preescolar y jardín de infantes hasta el tercer


curso (K-3). Mientras que el CLASS para bebés y lactantes describe dos grandes


dominios de las interacciones efectivas entre maestro y alumno (apoyo emocional


y conductual, y apoyo comprometido con el aprendizaje), el CLASS para preesco-


lares y K-3 separa las interacciones en tres dominios (apoyo emocional, organiza-


ción de la clase y apoyo pedagógico).


Cada dominio contiene diversas dimensiones que se centran en un aspecto parti-


cular de las interacciones efectivas maestro-alumno que son importantes para el


éxito académico y social. Como ejemplo común a todas las versiones del instru-


mento (independientemente de la edad), el clima positivo es una de las dimensio-


nes que se encuentra en los dominios de apoyo emocional y conductual o apoyo


emocional, según la versión del instrumento. El clima positivo se define como la


“conexión emocional entre maestros y alumnos y entre los alumnos, y la calidez,


el respeto y el agrado que se comunica a través de las interacciones verbales y


no verbales” (Pianta, LaParo y Hamre 2008a:23). La “proximidad física”, la “ayuda


de los pares”, la “conversación social”, “la sonrisa”, el “afecto verbal”, el “contacto


visual”, el “lenguaje respetuoso” y el “cooperar y compartir” constituyen el tipo


de indicadores que los observadores de CLASS tienen en cuenta cuando puntúan


una clase en la dimensión de clima positivo. El gráfico 4.1.1 describe los dominios y


dimensiones que se hallan en las versiones de preescolar y K-3 del CLASS.


Para los niños de todas las edades, las puntuaciones del CLASS miden hasta qué


punto aquella dimensión es característica de la clase. Las puntuaciones oscilan en-


tre 1 (mínimamente observado) y 7 (de observación frecuente). (Las puntuaciones


para la dimensión de clima negativo son de código inverso.) Las observaciones


pueden comenzar al inicio del día escolar o en cualquier momento predeterminado


acordado con el maestro. Las realizan observadores altamente formados y certifi-


cados, y se llevan a cabo a lo largo de cuatro o más ciclos de 20 minutos. El CLASS


también ha sido aprobado y validado para su utilización con observaciones en el


aula grabadas en video.


(continúa en la página siguiente)




106 LOS PRIMEROS AÑOS


desarrollo infantil y de las normas de conducta del niño. Este es el caso del


Inventario del Conocimiento sobre Desarrollo Infantil (KIDI, por sus siglas


en inglés) (MacPhee 1981). Concretamente, en el KIDI, a los encuestados


se les leen 58 afirmaciones a propósito de los niños y se les pide que elijan


entre “estar de acuerdo”, “no estar de acuerdo” y “no estar seguro”.


¿Cuál es la calidad de los jardines de cuidado infantil en América Latina


y el Caribe? Un punto de partida útil para responder a esta pregunta lo


constituye el detallado estudio de calidad realizado en una muestra nacio-


nalmente representativa de 400 jardines de cuidado infantil públicos del


programa Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) en Ecuador (Araujo et
al. 2015). El CIBV subcontrata servicios de cuidado infantil en las comuni-


dades, los gobiernos locales y las organizaciones de base. Los servicios


están dirigidos a niños de 0–3 años, aunque en la práctica un alto porcen-


taje de los usuarios tiene más de 3 años. A diferencia de la mayoría de los


jardines de cuidado infantil de la región, este programa funciona tanto en


las zonas rurales como urbanas. A los cuidadores se les exige que cuen-


ten con un certificado de estudios secundarios, aunque en la práctica el


cumplimiento de este requisito dista mucho de ser perfecto. Son contrata-


dos por la organización que actúa como proveedora y perciben el salario


mínimo. El 50% de los centros encuestados informó que se cobraba una


Asimismo, se ha destacado como un poderoso instrumento de desarrollo profesio-


nal y ha ayudado a los maestros a identificar y modelar los tipos de interacciones


que han demostrado poder mejorar el desarrollo emocional y cognitivo del niño.


Gráfico 4.1.1 El Sistema de Calificación para la Evaluación en el Aula,


preescolar y K–3


Calidad del aula


Apoyo emocional
Clima positivo
Clima negativo


Sensibilidad del maestro
Interés por las perspectivas


del alumno


Organización del aula
Manejo del comportamiento


Productividad
Formato de aprendizaje


pedagógico


Apoyo pedagógico
Desarrollo de conceptos


Calidad del feedback
Modelación del lenguaje


RECUADRO 4.1. (continuación)




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 107


tasa a los padres, aunque esto no está permitido de acuerdo con las direc-


trices del programa. Se requiere que todos los centros tengan un profesio-


nal en el rol de coordinador central, con un título de nivel terciario. Cuando


se recopilaron los datos para el estudio en 2012, el programa CIBV funcio-


naba a través de 3.800 centros y brindaba cobertura a 118.000 niños.


Los datos del CIBV revelan que los cuidadores tienen escasos cono-


cimientos sobre desarrollo infantil. El cuidador medio respondió correc-


tamente 31 de las 58 preguntas del KIDI. Adivinar aleatoriamente habría


arrojado un resultado de 29 respuestas correctas, lo cual da una indicación


de la baja puntuación de estos cuidadores.


Otras medidas más integrales también pintan un cuadro desalenta-


dor de la calidad de los CIBV. El gráfico 4.3 se centra en la ITERS. Dado


que los responsables de las políticas en la región (y en otros países) sue-


len prestar más atención a la infraestructura física de un centro que a otros


aspectos de la calidad, en el gráfico se presentan dos paneles. El panel a)


Gráfico 4.3 Medidas de la Escala ITERS de Calificación del Ambiente de la Infancia


Temprana sobre la calidad de los jardines de cuidado infantil, Ecuador


pe
rce


nti
l 1


0


pe
rce


nti
l 2


5


pe
rce


nti
l 5


0


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5


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0


0,0


De
ns


ida
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0,2


0,6


0,8


0,4


a. Espacio y mobiliario


1 2 3 4 5
Puntaje


pe
rce


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l 1


0


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l 2


5


pe
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l 5


0


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l 7


5


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rce


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l 9


0


0,0


De
ns


ida
d


0,2


0,6


0,8


0,4


b. Otras dimensiones de calidad


1 2 3 4 5
Puntaje


Fuente: Araujo et al. (2015).




108 LOS PRIMEROS AÑOS


abarca una dimensión de la ITERS: espacio y mobiliario, elementos que


constituyen una medida de la infraestructura física del centro. El panel b)


presenta el promedio en otros seis aspectos de la escala, que consisten en


una combinación de indicadores de la calidad de “proceso” y “estructural”.


El centro promedio en Ecuador tiene una puntuación de aproximadamente


2 en espacio y mobiliario, y una puntuación de 1,5 en el conjunto de los


otros aspectos; ambos se encuentran en el rango de “calidad inadecuada”.


Incluso los centros con mejores resultados tienen niveles muy bajos de


calidad. Un centro en el percentil 90 tiene una puntuación de 3 en espacio


y mobiliario (calidad mínima), y una puntuación de 2 en el conjunto de los


otros aspectos (calidad inadecuada).


El gráfico 4.4 presenta resultados comparables para el CLASS. En


la subescala emocional y conductual, la cual es clave para el desarrollo


socioemocional de los niños, la mayoría de los centros se encuentran en


el rango medio de calidad. En la subescala de apoyo comprometido con


Gráfico 4.4 Medidas del Sistema de Calificación para la Evaluación en el Aula


sobre la calidad de los jardines de cuidado infantil, Ecuador


pe
rc


en
til


1
0


pe
rc


en
til


2
5


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rc


en
til


5
0


pe
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til


7
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en
til


9
0


0,0


D
en


si
da


d


0,5


1,5


1,0


0,0


0,5


1,5


1,0


a. Apoyo emocional y conductual


1 2 3 4 5
Puntaje


D
en


si
da


d


b. Apoyo comprometido con el aprendizaje


1 2 3 4 5
Puntaje


pe
rc


en
til


1
0


pe
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en
til


2
5


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en
til


5
0


pe
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en
til


7
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pe
rc


en
til


9
0


Fuente: Araujo et al. (2015).




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 109


el aprendizaje, esencial para el desarrollo cognitivo y del lenguaje, prác-


ticamente todos los centros son de mala calidad. Los centros con menor


calidad estructural en Ecuador suelen exhibir una peor calidad de proceso


(véase el recuadro 4.2).


El análisis del programa CIBV de Ecuador señala que la calidad de


los servicios de los jardines de cuidado infantil es muy baja. Sin embargo,


¿es inusual el caso de Ecuador en relación con otros países de la región?


Al parecer, no. El programa de jardines de cuidado infantil públicos más


RECUADRO 4.2. CALIDAD ESTRUCTURAL Y DE PROCESO DE LOS


JARDINES DE CUIDADO INFANTIL EN ECUADOR


Recientes investigaciones realizadas en Estados Unidos sugieren que las magnitu-


des de calidad estructural, incluidas aquellas que se miden en listas de verificación,


como las propuestas por el National Institute for Early Education Research (NIERR),


están solo ligeramente correlacionadas con la calidad de proceso y los resultados


de desarrollo infantil (Mashburn et al. 2008). Sin embargo, debido al nivel mucho


más bajo de la calidad estructural de los jardines de cuidado infantil considerados


en América Latina y el Caribe, no queda claro si este resultado se extiende a toda


la región. Una manera de analizar este detalle es observando si, en promedio, las


medidas de calidad estructural están correlacionadas con las puntuaciones en la


Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ITERS) y en el CLASS.


En Ecuador las directrices del programa de Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV)


exigen que los cuidadores sean graduados de la escuela secundaria. En la práctica,


algo más de las dos terceras partes (68%) de todos los cuidadores cumplen con


este criterio. El CIBV también requiere tasas máximas de ocho niños por adulto


(para niños menores de 24 meses) y de 12 niños por adulto (para niños de 24 me-


ses o más). En la práctica, parece darse una variación considerable en las tasas de


niños/cuidador. En el percentil 10 de la distribución, hay seis niños por adulto, en el


50 hay nueve niños y en el 90 hay 12 niños por adultos. (A menudo coinciden niños


de diferentes edades en una misma aula, de modo que no es fácil determinar si el


programa está cumpliendo con sus propias directrices.) También hay una variación


considerable en la experiencia de los cuidadores, que va desde de cero años de


experiencia en el percentil 25 (es decir, cuidadores que comienzan su primer año


de trabajo con los niños) a dos años en el percentil 50 y ocho años en el 90.


En el cuadro 4.2.1 se recogen las asociaciones condicionales entre calidad, medida


por la ITERS o el CLASS, y la formación de los cuidadores, su experiencia y las tasas


niño/adulto en el programa CIBV de Ecuador. Es importante recordar que estos


valores pueden no tener una interpretación causal; debe haber otros motivos que


expliquen por qué ostentan mejor calidad las aulas con menos niños por adulto


y cuidadores con más experiencia y estudios (medida por la ITERS y el CLASS).


(continúa en la página siguiente)




110 LOS PRIMEROS AÑOS


importante de Perú, Cuna Más, y los jardines de cuidado infantil públicos


del programa Crecer Bien Para Vivir Bien en Potosí y Chuquisaca, Bolivia,


también son de muy mala calidad. El cuadro 4.3 recoge la media y la pun-


tuación de la clase del percentil 90 de la distribución de la calidad en los


dos programas. En el caso de la escala ITERS, el centro promedio de la


muestra boliviana obtuvo una puntuación de 1,3, y un centro en el percen-


til 90 de calidad exhibió una puntuación de 1,8 (calidad inadecuada). En


Perú, el centro promedio tenía una puntuación de 3,6 (calidad mínima) y


un centro en el percentil 90 de calidad tenía una puntuación de 4,8 (buena


calidad). Las puntuaciones CLASS para Perú también son desalentado-


ras, sobre todo en el aspecto de apoyo comprometido con el aprendizaje.


El cuadro muestra que algunas, aunque no todas, las medidas de calidad estruc-


tural están asociadas con mejores puntuaciones en la ITERS y el CLASS. Las pun-


tuaciones de ambos instrumentos son entre 0,26 y 0,30 desviaciones estándar


más altas en las clases cuyo cuidador es graduado de la escuela secundaria en


comparación con aquellas cuyo cuidador no lo es. Las puntuaciones de la ITERS


(pero no del CLASS) también son mejores en las clases donde hay menos niños


por cuidador. Por cada niño adicional por cuidador, la puntuación ITERS disminuye


en 0,05 desviaciones estándar. En otras palabras, reducir a la mitad el número de


niños por cuidador de 12 a seis se asocia con una mejora en las puntuaciones de


0,30 desviaciones estándar. Por otro lado, tener un cuidador con más experiencia


no es un predictor de la calidad, medida tanto por la ITERS como por el CLASS.


Cuadro 4.2.1 La ITERS, el CLASS y las características de los maestros y los


jardines de cuidado infantil en Ecuador


ITERS CLASS
El cuidador ha
completado la
escuela secundaria


0,26*
(0,13)


0,30**
(0,13)


0,26**
(0,11)


0,29**
(0,11)


El cuidador tiene
más de tres años
de experiencia


0,02
(0,12)


0,09
(0,12)


0,10
(0,12)


0,14
(0,12)


Tasa niños/adulto –0,05**
(0,02)


–0,05**
(0,02)


0,01
(0,03)


–0,00
(0,03)


R cuadrado 0,016 0,000 0,018 0,040 0,014 0,002 0,000 0,018


Fuente: Cálculos de los autores basados en los datos de Araujo et al. (2015).
Nota: Todas las regresiones incluyen efectos fijos de cantón. N son 403 jardines de cuidado
infantil. Los errores estándar robustos corregidos por agrupación en el cantón centro se en-
cuentran entre paréntesis. *** p<0,01; ** p<0,05; * p<0,1.
ITERS = Escala de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana; CLASS = Sistema de
Calificación para la Evaluación en el Aula.


RECUADRO 4.2. (continuación)




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 111


Incluso los centros con mejores resultados en la muestra presentaron una


puntuación de 2,3 (mala calidad) en esta medida, lo que demuestra que


a los niños no disfrutan de un entorno favorable para la promoción de las


habilidades de cognición y de preparación escolar.


En Colombia, también se han utilizado la ITERS, la ECERS y la FCCERS


para medir la calidad de los cuidados proporcionados por los hogares


infantiles y los centros de desarrollo infantil (modalidades institucionales


Cuadro 4.3 Calidad de los jardines de cuidado infantil en Bolivia y Perú


Bolivia, CBPVB Perú, Cuna Más


Media Percentil 90º Media Percentil 90º
ITERS Total 1,3 1,8 3,6 4,8


Espacio y mobiliario 1,2 1,8 3,4 4,8


Rutinas de cuidado personal 1,1 1,2 3,2 5,5


Escuchar y conversar 1,3 3,0 3,3 5,3


Actividades 1,2 1,7 2,9 3,8


Interacción 1,4 2,8 5,0 6,8


Estructura del programa 1,1 1,3 4,0 6,0


Padres y personal 1,3 2,2 2,8 3,6


CLASS Total — — 3,1 3,6
Apoyo emocional y conductual — — 3,9 4,4


Clima positivo — — 3,4 4,1


Clima negativo — — 6,9 7,0


Sensibilidad del maestro — — 3,3 4,0


Respeto por la visión del niño — — 3,1 3,8


Apoyo comprometido con el
aprendizaje


— — 1,8 2,3


Orientación conductual — — 30,0 3,5


Facilitación del aprendizaje y el
desarrollo


— — 2,5 3,0


Calidad de la realimentación — — 1,3 1,8


Modelación del lenguaje — — 1,5 2,1


KIDI Cuidador — — 23 26
Educador-coordinador — — 26 30


Observaciones 100 602
Fuente: Los datos de Bolivia provienen de la encuesta de línea de base de la evaluación de impacto
de Crecer Bien para Vivir Bien (CBPVB); los de Perú provienen de la encuesta de línea de base de
la evaluación de impacto de Cuna Más 2013 (Servicio de Cuidado Diurno). Ambos estudios fueron
realizados por personal del BID.
ITERS = Escala de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana; CLASS = Sistema de Califi-
cación para la Evaluación en el Aula; KIDI = Inventario del Conocimiento sobre Desarrollo Infantil.
Nota: Los casilleros con una raya indican que no hay información disponible.




112 LOS PRIMEROS AÑOS


de los jardines de cuidado infantil públicos) y por los hogares comunitarios


(modalidad comunitaria de los jardines de cuidado infantil) (Bernal 2014).


En los tres programas, la calidad de los cuidados era muy baja, y oscilaba


entre 1,7 y 2,1 para la modalidad institucional, y ascendía a 2,3 en el caso de


la modalidad comunitaria. En Chile, un estudio de 63 jardines de cuidado


infantil de la provincia de Concepción descubrió que la puntuación prome-


dio de la ITERS era de 3,2, es decir: se situaba en el rango de calidad mínima


(Herrera et al. 2005). Además, la calidad del 68% de todos los jardines de
cuidado infantil se hallaba en el rango de 1–2 (inadecuada). Por último, en


un análisis de los jardines de cuidado infantil (crèches) de Brasil, se midió la
calidad de los cuidados en seis ciudades: Belém, Campo Grande, Florianó-


polis, Fortaleza, Rio de Janeiro y Teresina (Verdisco y Pérez Alfaro 2010).


Para estos fines, se utilizó la ECERS pero, cuando las pruebas piloto inicia-


les señalaron que las puntuaciones generales serían muy bajas, la escala se


redefinió con números del 1 al 10 (en lugar de 1–7). Así, 1–3 indicaba calidad


inadecuada; 3–5 calidad básica; 5–7 calidad adecuada; 7–8,5 calidad buena,


y 8,5–10 calidad excelente. De acuerdo con esta escala revisada de 10 pun-


tos, los cuidados promedio proporcionados en las seis ciudades de la mues-


tra oscilaban entre 2,2 (inadecuados) y 3,9 (básicos).


En resumen, la calidad de los jardines de cuidado infantil de numero-


sos países de la región, medida por la observación directa de los centros,


es muy baja. Es lo que ocurre en países que proporcionan dicho servicio


básicamente a través de la modalidad comunitaria (como Colombia y Perú),


aquellos que utilizan la modalidad institucional (como Brasil y Chile) y aque-


llos que ofrecen una combinación de ambas modalidades (como Ecuador).


El impacto de los jardines de cuidado infantil en el desarrollo del


niño: una cuestión nada banal


La literatura sobre los efectos de los jardines de cuidado infantil en el desa-


rrollo del niño en los países desarrollados es amplia. Hay evidencia convin-


cente de Estados Unidos de que proporcionar jardines de cuidado infantil


intensivos de alta calidad para los niños de entornos menos favorecidos


puede tener efectos notables en su desarrollo y en sus posibilidades vita-


les. Sin embargo, la evidencia proviene de pequeños programas piloto más


que de programas a gran escala.


Un programa estadounidense que ha sido evaluado con gran cuidado


es el programa Abecedarian. Este ofreció ocho horas de cuidados de alta




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 113


calidad durante todo el año, para niños de 0 a 5 años, a través de un currí-


culum estructurado que ponía el acento en el lenguaje, la regulación emo-


cional y las destrezas cognitivas, y con bajas tasas niños/cuidador. Todos


los participantes provenían de un entorno socioeconómico desfavorecido.


En promedio, en solo uno de cada cuatro hogares vivían los dos padres. La


mayoría de las madres había abandonado la escuela secundaria y tenía un


coeficiente intelectual promedio de 85. En el programa se incluyó una eva-


luación cuidadosa, basada en una asignación aleatoria a un grupo de “tra-


tamiento” y un grupo de “control”.


A los 4 años, los niños que habían sido objeto de la intervención Abe-


cedarian tenían puntuaciones cognitivas 0,74 desviaciones estándar más


altas que las del grupo de control. A medida que los pequeños crecían, los


efectos del programa en la cognición se iban desvaneciendo. Sin embargo,


a los 15 años, aquellos que habían sido objeto de la intervención en la pri-


mera infancia seguían teniendo mejores resultados que los que habían sido


asignados aleatoriamente al grupo de control, en 0,37 desviaciones están-


dar en cognición, y con una diferencia similar en las pruebas estandariza-


das de lectura y logros en matemáticas (Campbell et al. 2002). A los 21


años, los beneficiarios tenían un 23 puntos porcentuales más de probabi-


lidades de ingresar en una carrera universitaria de cuatro años (Barnett y


Masse 2007). A los 35 años, los niños que habían sido objeto de la inter-


vención de Abecedarian presentaban factores de riesgo de enfermedades


cardiovasculares significativamente más bajos (por ejemplo, su presión


arterial era más baja) que aquellos que habían sido asignados aleatoria-


mente al grupo de control (Campbell et al. 2014).
La mayoría de los estudios sobre los efectos de los jardines de cui-


dado infantil en los programas a gran escala de los países de ingresos altos


(entre ellos Canadá, Dinamarca y Estados Unidos) llegan a la conclusión de


que estos centros tienen un efecto positivo en el desarrollo cognitivo de


los niños provenientes de entornos desfavorecidos. Sin embargo, numero-


sos trabajos también reportan efectos negativos relacionados con la asis-


tencia a un jardín de cuidado infantil en el desarrollo socioemocional y de


la conducta del niño, particularmente en el caso de los establecimientos de


jornada completa para los más pequeños.9


¿Qué ocurre con la evidencia de América Latina y el Caribe? En la


región, las evaluaciones creíbles de los impactos de los jardines de cuidado


infantil en los resultados relacionados con el niño escasean. Dos investi-


gaciones evalúan el impacto de los jardines de cuidado infantil de tipo


comunitario en Bolivia (un programa conocido como Proyecto Integral




114 LOS PRIMEROS AÑOS


de Desarrollo Infantil, PIDI) (Behrman, Cheng y Todd 2004) y Colombia


(el programa Hogares Comunitarios) (Bernal y Fernández 2013).10 En el


momento en que fueron evaluados, ambos programas ofrecían servicios


de jardines de cuidado infantil de jornada completa y alimentación para


niños en casa de una madre de la comunidad. Las madres de la comunidad


que trabajaban como cuidadoras recibían una formación mínima y cada


una era responsable de alrededor de 15 niños. El costo anual del programa


por niño se estimó en US$516 en Bolivia y US$430 en Colombia.


Las dos evaluaciones sugieren que el jardín de cuidado infantil tenía


un efecto positivo aunque modesto en el desarrollo de los niños: cerca de


0,2 desviaciones estándar. Los impactos se deben a los efectos positivos


entre niños algo mayores (aproximadamente 4 años o más). Entre los más


pequeños, los efectos de los programas en general no son significativos, y


en algunos casos son negativos (lo que señala que el programa condujo a


peores resultados).


En Ecuador, el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) subsidiaba los jar-


dines de cuidado infantil gestionados por organizaciones sin fines de lucro


o comunitarias que habían sido aprobadas.11 A todas las organizaciones


que pretendían recibir un subsidio del FODI se les exigía que elaborasen


una propuesta. El FODI estableció una puntuación y clasificó todas las pro-


puestas a partir una fórmula, y financió aquellas que tenían la mejor pun-


tuación hasta que el presupuesto del programa para ese año se agotó.


Si la organización recibía el financiamiento, el FODI le entregaba US$488


por niño, y se esperaba que ofreciera un servicio de jornada completa (52


semanas al año, 5 días a la semana, 8 horas al día) utilizando un currículum


desarrollado por el proyecto.


Rosero y Oosterbeek (2011) estiman que el FODI no tuvo ningún


efecto en el desarrollo motor ni social. Sin embargo, los impactos del pro-


grama en el desarrollo cognitivo y del lenguaje son negativos y estadística-


mente significativos (un promedio de aproximadamente 0,3 desviaciones


estándar), lo cual implica que los niños que se habían integrado en el FODI


estaban en condiciones considerablemente peores que aquellos que no lo


habían hecho. También era menos probable que las madres cuyos peque-


ños iban a un jardín de cuidado infantil tuvieran una conducta receptiva


para la crianza.


Hay dos estudios que evalúan las reformas efectuadas al programa


Hogares Comunitarios de Colombia. El primero (Bernal de próxima publi-


cación) evalúa una iniciativa para ofrecer una capacitación considerable en


el puesto de trabajo y un certificado en desarrollo infantil para las madres




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 115


de la comunidad que trabajaban como cuidadoras. La iniciativa compren-


día casi 2.500 horas de clases (comparadas con las 40 horas de formación


que las madres de la comunidad habían tenido previamente como requisito


para poder postularse a los puestos de cuidadoras). Los temas del curso


comprendían: salud infantil, nutrición y desarrollo, hitos del desarrollo, y


las prácticas educativas y de estimulación adecuadas para las diferentes


edades. La formación parece haber mejorado la calidad de los jardines de


cuidado infantil, medida por la FCCERS, y ha tenido un impacto positivo en


algunas medidas del desarrollo cognitivo infantil.


El segundo estudio (Bernal et al. 2014a) evalúa un aspecto clave de la
reforma de los servicios de los jardines de cuidado infantil en Colombia.


A partir de 2007, el gobierno comenzó un programa de construcción de


grandes centros para atender entre 150 y 300 niños cada uno. El tamaño


de estos centros nuevos permitía que los niños se agruparan por edad,


como lo recomienda la literatura sobre desarrollo infantil. Inicialmente, la


reforma contemplaba emplear a un educador profesional cada 25 niños y


contratar a las madres de la comunidad como asistentes. Sin embargo, en


la práctica, muchas de las madres de la comunidad sencillamente se con-


virtieron en cuidadoras en los nuevos centros. Además, cada centro tenía


un equipo profesional de tres personas especializadas en salud y nutri-


ción, apoyo socioemocional y apoyo pedagógico, respectivamente. Tam-


bién se empleó personal especializado para la cocina y la limpieza (tareas


que anteriormente eran realizadas por las madres de la comunidad). La


construcción de cada centro representó un gasto promedio de un millón


de dólares. Y en relación con el servicio comunitario que las nuevas insta-


laciones vinieron a reemplazar, el costo aumentó más de tres veces, hasta


US$1.500 anuales por niño (excluida la inversión inicial en infraestructura).


Para estimar el impacto del reemplazo de los jardines de cuidado


infantil comunitarios por los de los nuevos centros, se elaboró una convin-


cente evaluación, cuyos resultados fueron muy desalentadores. Algunas


medidas de la calidad estructural habían mejorado (obviamente, la cali-


dad de la infraestructura). Sin embargo, la calidad de proceso, medida por


las escalas FCCERS, ITERS y ECERS, no arrojó mejores resultados en los


nuevos centros que en los Hogares Comunitarios. En realidad, en diver-


sas dimensiones, que incluían las rutinas y actividades, la relación entre


cuidadores y niños, y la relación entre cuidadores y padres, la calidad


de los nuevos centros era inferior a la de los Hogares Comunitarios. Y lo


más decepcionante (pero quizá no sorprendente, dado que la calidad de


proceso no había cambiado) fue que los niños de los centros grandes no




116 LOS PRIMEROS AÑOS


experimentaron ninguna mejora firme en nutrición, desarrollo cognitivo o


desarrollo socioemocional en relación con los pequeños que permanecie-


ron en los Hogares Comunitarios.12


En resumen, solo hay un puñado de evaluaciones sobre el impacto de


los servicios de los jardines de cuidado infantil en el desarrollo del niño en


América Latina y el Caribe. Todas ellas manifiestan algunas limitaciones


metodológicas, y ninguna cumple el estándar de oro de una prueba alea-


toria con altos niveles de cumplimiento.13 Sin embargo, el principal mensaje


de estas evaluaciones es claro: los jardines de cuidado infantil de jornada


completa de la región suelen ser de baja calidad y no mejoran de manera


consistente el desarrollo infantil, sobre todo entre los más pequeños.


Trazando políticas


Actualmente, más niños pequeños que nunca asisten a jardines de cui-


dado infantil proporcionados o subsidiados por fondos públicos (jardines


de cuidado infantil públicos) en América Latina y el Caribe. El principal


objetivo de los mismos en numerosos países de la región ha sido facilitar


el ingreso de las mujeres en la fuerza laboral. Hasta cierto punto, los jar-


dines de cuidado infantil han cumplido este objetivo, aunque la magnitud


del impacto depende de la medida en que los jardines de cuidado infantil


públicos desplacen a los privados que ya estaban disponibles.14


Desde el punto de vista del desarrollo infantil, el tema crítico es si los


cuidados proporcionados son de mejor calidad que los contrafactuales que


los niños habrían recibido si no se contara con jardines de cuidado infan-


til públicos. Se sabe poco acerca de este contrafactual. Sin embargo, la


característica más llamativa de los jardines de cuidado infantil públicos


actualmente disponibles en la región es su muy baja calidad. Parece poco


probable que un servicio de tan baja calidad pueda mejorar los resultados


de los niños. Según lo confirma un puñado de evaluaciones de impacto de


los programas de la región, los beneficios de este servicio para los niños


son, en el mejor de los casos, inciertos.


Algunos países desarrollados brindan un generoso apoyo a los jar-


dines de cuidado infantil. En ellos, por ejemplo Dinamarca (63%), Islandia


(56%), Noruega (42%) y Suecia (45%), un alto porcentaje de niños de entre


0 y 2 años goza de cuidados formales. Sin embargo, allí los jardines de cui-


dado infantil son de alta calidad: los empleados casi siempre tienen un título


postsecundario en educación de la temprana infancia y muy buena formación




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 117


(Ruhm 2011). Otros países desarrollados proporcionan solo un apoyo mínimo


a los jardines de cuidado infantil. Estos dependen de una combinación de


deducciones fiscales o subsidios para las familias con hijos pequeños, y gene-


rosos beneficios de las licencias por maternidad estipuladas. Allí, el porcen-


taje de niños de entre 0 y 2 años que concurren a jardines de cuidado infantil


formales suele ser muy bajo, por ejemplo, en Alemania (14%), Austria (11%) y


Suiza (menos del 10%) (Ruhm 2011). En algunos países de América Latina y el


Caribe, sobre todo en aquellos donde el tamaño del sector informal es relati-


vamente pequeño, quizá tenga sentido adoptar las licencias por maternidad


o aumentar la duración de su cobertura (véase el recuadro 4.3).


En la práctica, es probable que numerosos países de América Latina


y el Caribe sigan ofreciendo o subsidiando los jardines de cuidado infantil


en un futuro previsible. Sin embargo, es necesario introducir importantes


cambios si estos jardines han de ser beneficiosos (o al menos no perjudi-


ciales) para los niños que acuden a ellos. Al pensar en estos cambios, es


útil distinguir entre los jardines de cuidado infantil de zonas rurales y de


zonas urbanas.


En las zonas rurales la densidad demográfica es baja y los educado-


res cualificados escasean. No queda claro qué aspecto tiene en este con-


texto un servicio de jardines de cuidado infantil costo-efectivo y de calidad


razonable. Si en las zonas rurales el servicio sigue siendo sobre todo de


modalidad comunitaria, una solución prometedora podría ser la oferta de


capacitación en el puesto de trabajo para las madres de la comunidad,


además de tutorías y una mejor supervisión.


En las zonas urbanas la densidad demográfica es alta y hay grandes


diferencias en el desarrollo infantil entre los niños de hogares ricos y los


de hogares pobres. En este contexto, se debería dar prioridad a los más


desfavorecidos. Puede que se trate de niños de hogares muy pobres, o de


pequeños que se encuentran en situación de riesgo particularmente alto


(por ejemplo, en familias donde hay violencia doméstica, abuso infantil o


consumo de drogas). Para ellos, la alternativa de los jardines de cuidado


infantil (el contrafactual) es un entorno que no apoya el desarrollo infantil,


y es muy probable que los servicios de jardines de cuidado infantil de alta


calidad les resulten beneficiosos. Las evaluaciones creíbles de programas


modelo como Abecedarian, en Estados Unidos, demuestran que los jardi-


nes de cuidado infantil de alta calidad focalizados en niños muy desfavo-


recidos tienen potencial para transformar sus vidas.


Los servicios de alta calidad se centran en el niño. Las tasas niños/cui-


dador son bajas, al igual que la rotación del personal. El resultado es que los




118 LOS PRIMEROS AÑOS


cuidadores conocen bien a los pequeños a su cargo y pueden establecer


relaciones estrechas y emocionalmente estables con ellos. Los cuidadores


son profesionales, utilizan un lenguaje rico y proporcionan oportunidades


RECUADRO 4.3. LA LICENCIA OBLIGATORIA POR MATERNIDAD/PATERNIDAD


Numerosos países desarrollados apoyan a las familias con hijos pequeños median-


te una licencia paga obligatoria por maternidad/paternidad. La mayoría de los es-


tudios realizados a partir de datos de diversos países indica que dicha licencia


reduce la mortalidad y la morbilidad infantiles (Ruhm 2000; Tanaka 2005). Algu-


nos estudios también llegan a la conclusión de que ampliar la mencionada licencia


mejora el desarrollo infantil. Por ejemplo, se estimaba que un aumento de las licen-


cias pagas y no pagas por maternidad/paternidad en Noruega a finales de los años


setenta había producido una disminución de 2 puntos porcentuales en las tasas de


abandono escolar de la escuela secundaria y un aumento del 5% en los salarios a


los 30 años (Carneiro, Løken y Salvanes 2015). Sin embargo, las estimaciones para


la ampliación de estas licencias en Alemania (Dustmann y Schöenberg 2012) y Ca-


nadá (Baker y Milligan 2010) no encuentran efectos significativos.a


La pregunta de si las políticas de licencias obligatorias son viables y deseables


en América Latina y el Caribe es difícil, debido al gran porcentaje de trabajado-


res informales (más del 50% en la mayoría de los países), situación que impediría


vigilar el cumplimiento de dichas licencias.b El financiamiento también constituye


un problema, dado que los beneficios obligatorios no son baratos —en los países


nórdicos (Dinamarca, Islandia, Noruega, Suecia) el promedio de los costos es de


entre un 0,5% y un 0,8% del producto interno bruto (PIB) (Ruhm 2011)—, y porque


las licencias de este tipo podrían influir en la decisión de tomar un empleo formal o


uno informal, en función de cómo se las financie.c


a La mayoría de los estudios indican que los aumentos en las licencias pagas obligatorias dis-
minuyen el desempleo e incrementan el empleo de largo plazo de las mujeres (Ruhm 1998;
Baker y Milligan 2008).
b Levy y Schady (2013) demuestran que en numerosos países un porcentaje considerable de
los trabajadores no son asalariados, o son asalariados pero contratados de manera ilegal. Es-
tos trabajadores no contribuyen a la seguridad social y, en este caso, no se podría velar por el
cumplimiento de un período obligatorio de licencia por maternidad/paternidad. El número de
trabajadores “informales” varía en gran medida según el país, de un 81% en Perú a un 63% en
México, un 44% en Brasil y un 17% en Chile. En todos los países, los trabajadores de bajos ingresos
prevalecen entre los trabajadores informales. Véase también Bosch, Melguizo y Pagés (2013).
c Si los beneficios fueran financiados con los impuestos sobre los salarios, el grueso del costo
probablemente pasaría a los trabajadores en la forma de salarios más bajos, a menos que exis-
tan barreras como el salario mínimo. Esto podría tener como resultado más o menos empleo
formal, en función del valor asignado a estos beneficios. Una alternativa sería financiar los be-
neficios con los ingresos tributarios generales, en cuyo caso representarían una transferencia
de los trabajadores informales a los formales y serían un incentivo para el empleo formal. Sin
embargo, dado que los pobres son mayoría entre los trabajadores informales, esto implicaría
una transferencia regresiva de los pobres a los ricos. Y allí surge otro problema, porque sería
necesario legislar cuánto tiempo un trabajador tendría que tener un empleo formal antes de
poder postularse para obtener la licencia obligatoria por maternidad/paternidad con el fin de
evitar el cambio estratégico del empleo informal al formal para aprovechar estos beneficios.




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 119


de aprendizaje que resultan cognitivamente estimulantes. En la práctica,


muy pocos niños de América Latina y el Caribe asisten a jardines de cui-


dado infantil de estas características.


Los cuidados de alta calidad no son baratos. El costo anual promedio


del programa Abecedarian ascendía a aproximadamente US$18.000 por


niño (en dólares de 2013). En Colombia, el programa aeioTU, cuyo objetivo


es proporcionar cuidados de alta calidad a niños pobres, cuesta US$1.870


por niño al año, cerca de cuatro veces el costo de los cuidados básicos


proporcionados en muchos de los programas a gran escala de la región


(en particular aquellos que funcionan con una modalidad comunitaria). La


mejora sustancial de la calidad de los servicios significa que, con un deter-


minado presupuesto, el jardín de cuidado infantil estaría disponible para


un número mucho más reducido de niños en la región que en la actualidad.


Si los jardines de cuidado infantil públicos de alta calidad apuntan a los


niños pobres como objetivo principal, más familias se volverán hacia otras


formas de cuidados. Esto suscita la pregunta de si los proveedores de jar-


dines de cuidado infantil privados, sin fines de lucro o informales deberían


estar acreditados y regulados, y si se debería velar por el cumplimiento de


un estándar mínimo en los cuidados. No hay una respuesta simple a esta


pregunta. La acreditación es una manera de dar a los padres información


(limitada) acerca de la calidad. Esto es útil porque a los padres les cuesta


evaluar la calidad (los jardines de cuidado infantil, como los hospitales, los


talleres mecánicos y una diversidad de otros servicios, constituyen un bien
de experiencia, con asimetrías de información considerables entre provee-
dores y consumidores). Sin embargo, la acreditación y los estándares míni-


mos no constituyen una panacea. En algunos países de América Latina y


el Caribe, la capacidad del sector público para evaluar, monitorear y vigilar


adecuadamente el cumplimiento de los estándares de calidad es limitada.


Además, los estándares elevarían los precios promedio de los jardines de


cuidado infantil formales y desplazarían a los proveedores de baja calidad


fuera del mercado, dejando a los hogares pobres con menos elecciones.


Algunos de estos últimos ya no serán capaces de pagar por un servicio de


mayor calidad y regulado, y se volverán hacia el mercado completamente


desregulado (por ejemplo, los cuidados de una vecina o un miembro de


la familia). En algunos casos, el nivel de calidad incluso será inferior al de


los cuidados formales que reemplaza, de modo que los niños podrían salir


perdiendo debido a la regulación (Hotz y xiao 2011).


El mayor reto para los países de América Latina y el Caribe es encon-


trar el equilibrio adecuado entre calidad y cobertura en los jardines de




120 LOS PRIMEROS AÑOS


cuidado infantil públicos. En numerosos países de la región, la participa-


ción de las mujeres en el mercado laboral es baja. Ayudar a que ellas ingre-


sen en la fuerza laboral constituye un objetivo legítimo para los gobiernos,


por diversos motivos. Acaso permita aumentar el crecimiento económico


y reducir las disparidades entre géneros. Los jardines de cuidado infan-


til pueden alentar a trabajar a mujeres que de otra manera no estarían


empleadas. Sin embargo, los cuidados de baja calidad no beneficiarán


al niño y, a la larga, pueden perjudicarlo. Por lo tanto, los beneficios de


incrementar el empleo femenino podrían producirse a expensas del desa-


rrollo infantil. Los costos, traducidos en un aumento de los problemas con-


ductuales entre los niños, peores resultados escolares y, eventualmente,


peor salud mental y menor productividad en la edad adulta, pueden ser


considerables.


Para un determinado presupuesto, hay un trade-off potencial entre los
programas de jardines de cuidado infantil que ofrecen cobertura extensa


y producen efectos sustanciales en la oferta laboral femenina, aunque


implican pocos beneficios para los niños, y aquellos que tienen cober-


tura limitada, ejercen efectos modestos en la oferta laboral femenina, pero


generan beneficios sustanciales para los pequeños que utilizan los ser-


vicios. El auge de la oferta de jardines de cuidado infantil públicos en la


región en la última década, y la muy baja calidad de estos servicios, señala


que los gobiernos deben centrarse mucho más en mejorar la calidad de lo


que lo han hecho hasta ahora.




LOS JARDINES DE CUIDADO INFANTIL: LA CALIDAD ES LO QUE CUENTA 121


Notas


1 Algunas de las encuestas de hogares de la región no distinguen entre


preescolar y jardines de cuidado infantil. Véase Mateo y Rodríguez


(2015) para un debate sobre estas dificultades metodológicas.
2 En Colombia la muestra urbana es representativa de toda la población,


excepto aproximadamente del 10% más rico, mientras que la muestra


rural es representativa de toda la distribución de los hogares en solo


cuatro subregiones geográficas (véase Schady et al. 2015, cuadro 1). Por


eso, los datos no pueden fusionarse para calcular un promedio nacional.
3 Los lactantes son niños de entre 0 y 11 meses de edad; los niños peque-


ños tienen entre 12 y 35 meses, y los preescolares entre 36 y 59 meses.
4 Los datos para Colombia cubren solo las zonas urbanas, y no hay infor-


mación disponible para comienzos de la década de 2000. Guatemala


queda excluida del gráfico debido a su muy baja cobertura.
5 La categoría media, madres que han terminado la escuela primaria,


queda omitida de estos cálculos.
6 Estas conclusiones coinciden con las reportadas en Evans y Kosec


(2012) para Brasil, que muestran que, entre las familias que utilizan los


jardines de cuidado infantil (crèches) para niños de entre 0 y 3 años, el
81% de los hogares del quintil de ingresos más alto recurre a proveedo-


res privados en lugar de públicos, comparado con solo el 15% del quintil


de ingresos más bajos.
7 En Chile, aproximadamente una cuarta parte (22%) de los niños que van


a los jardines de cuidado infantil privados asiste a un centro que recibe


un subsidio público.
8 La ITERS-R es una versión revisada de la ITERS; la ECER-S es una versión


revisada dela ECER, y la FCCER-R es una versión revisada del FCCER. El


capítulo también se refiere a las escalas como ITERS, ECERS y FCCERS,


sin hacer una distinción entre la primera versión y la versión revisada de


las mismas.
9 Véanse, entre otras importantes referencias, Baker, Gruber y Milli-


gan (2008); Berry et al. (2014); Currie (2001); Deming (2009); Garces,


Thomas y Currie (2002); Gupta y Simonsen (2010); Loeb et al. (2007);


Ludwig y Phillips (2008).
10 El programa boliviano PIDI ya no existe, mientras que el programa


colombiano Hogares Comunitarios aún funciona y actualmente cubre


a más de 1,2 millones de niños en 80.000 centros (Bernal y Camacho


2012).




122 LOS PRIMEROS AÑOS


5
11 Desde entonces, el FODI ha sido reemplazado por el programa CIBV


descrito anteriormente en el capítulo.
12 La encuesta de seguimiento se realizó entre 6 y 18 meses después de


que los niños se cambiaran de los Hogares Comunitarios a los nuevos


centros. Es posible que la ausencia de efectos se deba parcialmente al


breve horizonte temporal y a la dificultad de realizar la transición de una


modalidad a la otra.
13 Para identificar el impacto, las evaluaciones del PIDI y de Hogares Comu-


nitarios dependen de comparaciones entre niños que han pasado más


o menos tiempo en el programa. Si estos niños y sus familias difieren en


maneras no medidas, los resultados podrían estar sesgados. En Ecua-


dor, el programa FODI fue evaluado con un diseño de regresión discon-


tinua, que puede proporcionar estimaciones creíbles del impacto, pero


solo en aquellos centros en torno al umbral que determinaban la elegi-


bilidad para obtener financiamiento. El programa de capacitación para


madres de la comunidad en Colombia fue evaluado mediante empareja-


miento por puntajes de propensión, lo cual deja abierta la posibilidad de


sesgos de variables omitidas. Por último, para evaluar la transición del


cuidado comunitario al institucional en Colombia se utilizó la asignación


aleatoria, pero se observó un grado de incumplimiento considerable.
14 Diversas evaluaciones sugieren que los jardines de cuidado infantil han


aumentado las tasas de participación de la mujer en la fuerza laboral en


la región. El estudio más convincente (Paes de Barros et al. 2011) analiza


el hecho de que el acceso a las crèches de la ciudad de Rio de Janeiro se
asignó sobre la base de loterías públicas. Los autores demuestran que


la asistencia a los jardines de cuidado infantil aumentó el empleo de las


madres en 10 puntos porcentuales (de 36% a 46%). Otros estudios de


la región también sugieren que el acceso a jardines de cuidado infantil


incrementa el empleo femenino. Por ejemplo, el acceso proporcionado


por el FODI en Ecuador parece haber casi triplicado la probabilidad de


que una madre trabaje, de una tasa de línea de base cercana al 20%


(Rosero y Osterbeek 2011).




Escolarización
temprana: los
maestros marcan la
diferencia


La matriculación en los primeros años escolares es casi universal en Amé-


rica Latina y el Caribe, pero la calidad de la educación suele ser pobre.


Como resultado, muchos niños de la región aprenden poco en esos pri-


meros años. Dado que la educación temprana se considera clave para el


progreso económico y social, el fracaso de la región en este aspecto es


motivo de gran preocupación.


La falta de habilidades cognitivas (y de otro tipo) de los trabajado-


res de América Latina y el Caribe suele citarse como uno de los grandes


motivos que subyacen a las bajas tasas de crecimiento económico (Hanus-


hek y Woessmann 2012). Los gobernantes suelen ser conscientes de los


malos resultados de los estudiantes de la escuela secundaria en las prue-


bas del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por


sus siglas en inglés). Sin embargo, la formación de habilidades es un pro-


ceso acumulativo: sin bases sólidas, se torna difícil aprender en la infancia


tardía y en la adolescencia. Quizá solucionar el problema de la baja calidad


de la escuela secundaria no sirva de mucho si no se atiende también a la


calidad de la escolarización en los primeros años.


La matriculación temprana: un éxito regional


En general, en América Latina y el Caribe los niños pequeños asisten


a la escuela. El gráfico 5.1 muestra el porcentaje de niños matriculados


entre 1990 y 2014 en seis países: Brasil, Chile, Honduras, Jamaica, México


y Panamá.1 Los cambios en estos países son representativos en términos


5




124 LOS PRIMEROS AÑOS


amplios de los cambios que han tenido lugar en toda la región. La línea


continua se centra en los estudiantes de entre 6 y 9 años. En el caso de


aquellos que comienzan la escuela en el momento debido y no repiten nin-


gún curso, esto corresponde aproximadamente a la matriculación desde el


primero hasta el tercer o cuarto grado de la escuela primaria, de acuerdo


Gráfico 5.1 Matriculación escolar, 1990–2014


e. México


0


20


40


100


80


60


f. Panamá


Niños entre 6 y 9 años Niños de 5 años


Po
rc


en
ta


je
d


e
ni


ño
s


qu
e


as
is


te
n


a
la


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sc


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la


Año


a. Brasil


c. Jamaica d. Honduras


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19
92


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00


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02


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10


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12


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14


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Año


b. Chile


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19
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19
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14


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02


20
04


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06


20
08


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10


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Año


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00


20
02


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06


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08


20
10


20
12


20
14


Fuente: Cálculos propios sobre la base de las encuestas de hogares armonizadas del BID.




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 125


con la fecha exacta de nacimiento.2 Prácticamente en todos los países de


la región, incluso en los más pobres, la asistencia escolar de los niños de


entre 6 y 9 años es universal o casi universal. En numerosos países, esto ya


ocurría al menos desde los inicios de la década del 2000.


La evidencia válida de la región, sobre todo de los países del cono sur,


muestra que los niños que asisten a la escuela preprimaria están mejor pre-


parados para avanzar en cursos posteriores. Entre 1993 y 1999 Argentina


implementó un programa de gran alcance para ampliar la cobertura de la


escuela preprimaria. Los niños que se beneficiaron de esta medida demos-


traron mejores resultados en las pruebas de matemáticas y lengua de ter-


cer grado. Un año de escuela preprimaria aumentó las puntuaciones de


las pruebas de los niños en 0,23 desviaciones estándar. También demos-


traron tener habilidades de colaboración superiores, como la atención, el


esfuerzo, la participación en la clase y la disciplina, según lo informado por


sus maestros (Berlinski, Galiani y Gertler 2009).


En Uruguay la asistencia de los niños de 4 y 5 años a la escuela prepri-


maria dio como resultado un efecto significativo y positivo en el número


de años de escolarización completados. A los 15 años, los niños que habían


asistido a algún tipo de escuela preprimaria tenían un 27% más de pro-


babilidades de seguir estudiando en comparación con sus pares que no


lo habían hecho, y —en promedio— habían completado 0,8 años más de


escolarización (Berlinski, Galiani y Manacorda 2008).3


La línea discontinua del gráfico 5.1 muestra que numerosos países de


la región han hecho un gran esfuerzo para ampliar la cobertura de la edu-


cación de los niños de 5 años.4 Además, los gradientes de riqueza en la


matriculación han disminuido de manera notable. Por ejemplo, en Chile, la


diferencia en el porcentaje de niños de 5 años que asisten al colegio entre el


primer y el quinto quintil de riqueza se redujo de 29 a 5 puntos porcentua-


les entre 2000 y 2013; en República Dominicana de 33 a 7 puntos porcen-


tuales, y en Panamá de 45 a 15 puntos porcentuales (véase el cuadro 5.1). La


brecha de matriculación entre ricos y pobres en los jardines de infantes se


está cerrando cada vez más, de manera muy similar a lo que sucedió en los


primeros cursos de la escuela primaria en décadas anteriores.


Una baja calificación en el desempeño escolar


A pesar de que los niños pequeños de América Latina y el Caribe con-


curren al colegio, muchos parecen aprender muy poco. Los datos de las




126 LOS PRIMEROS AÑOS


puntuaciones de las pruebas de los primeros cursos de preprimaria y pri-


maria escasean y (como ocurre con el desarrollo infantil) las comparacio-


nes son problemáticas. Solo dos países de la región, Chile y Honduras,


participaron en la aplicación de 2011 del Estudio Internacional de Tenden-


cias en Matemática y Ciencias (TIMMS, por sus siglas en inglés) para los


alumnos de cuarto grado, y también solo dos países, Colombia y Hondu-


ras, lo hicieron en la edición de 2011 del Estudio Internacional de Progreso


en Comprensión Lectora (PIRLS, por sus siglas en inglés) para alumnos del


mismo grado.


No es posible establecer una referencia creíble para los primeros resul-


tados del aprendizaje de los niños latinoamericanos en relación con los de


otros países fuera de la región. Sin embargo, numerosos países de Amé-


rica Latina han participado de la prueba regional de lenguaje y matemáti-


cas que se aplicó a los alumnos locales de tercer grado en 2007 (Segundo


Estudio Regional Comparativo y Explicativo, SERCE) y 2013 (Tercer


Cuadro 5.1 Asistencia escolar, por quintil de riqueza


País


Diferencia entre los quintiles más ricos y más pobres
(puntos porcentuales)


Niños de 5 años Niños de entre 6 y 9 años


2000 2013 2000 2013
Argentina 16 5 2 0


Bolivia 30 31 9 1


Brasil 35 13 9 2


Chile 29 5 4 0


Colombia 33 13 9 1


Costa Rica 36 28 4 2


Ecuador 21 8 5 1


El Salvador 52 35 25 7


Honduras 42 26 20 4


México 21 4 5 2


Panamá 45 14 4 2


Paraguay 23 30 9 2


Perú 36 12 3 3


República Dominicana 33 7 7 5


Uruguay 16 5 2 0
Fuente: Cálculos propios sobre la base de las encuestas de hogares armonizadas del BID.
Nota: Ante la falta de datos disponibles para 2000 o 2013, se utilizaron los del año más próximo.
Para 2000, se usó información de 2001 en los casos de Brasil, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y
Paraguay. Para 2013, se emplearon datos de 2012 en los casos de México y Nicaragua. Los datos
para Uruguay corresponden solo a zonas urbanas.




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 127


Estudio Regional Comparativo y Explicativo, TERCE). Por lo tanto, estos


datos se pueden utilizar para comparar los resultados del aprendizaje de


los niños pequeños en diferentes países de la región.


El cuadro 5.2 muestra que en 2013 ha habido diferencias sustancia-


les en las puntuaciones de las pruebas de matemáticas según los países.5


Chile, Costa Rica, Uruguay y México tuvieron resultados relativamente bue-


nos; en cambio, no ha sido este el caso de Nicaragua, Panamá, Paraguay y


República Dominicana. Los alumnos de tercer grado de Chile, el país con


los mejores resultados, registraron puntuaciones superiores en 0,9 desvia-


ciones estándar, en promedio, a las de los niños de República Dominicana,


el país con las puntuaciones promedio más bajas.6


Por sus características, el SERCE y el TERCE son comparables en cuanto


a su grado de dificultad. Esto permite analizar los cambios en los resulta-


dos de un país a lo largo del tiempo. Así, puede verse que las puntuaciones


de las pruebas han aumentado en todos los países, pero la magnitud de


estos cambios varía en gran medida. En Perú, Chile, República Dominicana


y Ecuador, las puntuaciones de


las pruebas han aumentado 0,3


desviaciones estándar o más. En


cambio, en Paraguay, Nicaragua,


Uruguay, México, Costa Rica y


Colombia, los progresos han sido


más modestos: 0,15 desviaciones


estándar o menos.


Los países también discre-


pan en el porcentaje de la varia-


ción total de las puntuaciones del


TERCE que se explica por diferen-


cias entre los colegios y dentro de
una misma institución. El compo-


nente entre colegios explica casi


la mitad de la variabilidad en las


puntuaciones de las pruebas en


Panamá, Paraguay y Perú. Por


el contrario, dicho componente


es mucho más reducido (cerca


de una cuarta parte) en Chile,


Costa Rica y México. Esta conclu-


sión sugiere que las políticas para


Cuadro 5.2 Puntuaciones de las


pruebas de matemáticas, por país y año


SERCE
(2007)


TERCE
(2013)


Argentina 0,03 0,22


Brasil 0,03 0,27


Chile 0,19 0,55


Colombia –0,01 0,13


Costa Rica 0,25 0,39


Ecuador –0,18 0,16


Guatemala –0,29 0,01


México 0,21 0,33


Nicaragua –0,18 –0,10


Panamá –0,25 –0,04


Paraguay –0,09 –0,08


Perú –0,17 0,22


República Dominicana –0,69 –0,35


Uruguay 0,26 0,34
Fuente: Cálculos propios sobre la base de los da-
tos de SERCE y TERCE.
Nota: Todas las puntuaciones han sido redefini-
das como unidades de desviación estándar de la
puntuación de 2007.
SERCE = Segundo Estudio Regional Comparati-
vo y Explicativo; TERCE = Tercer Estudio Regio-
nal Comparativo y Explicativo.




128 LOS PRIMEROS AÑOS


mejorar los resultados del aprendizaje de los alumnos con peores califi-


caciones que se centran en escuelas concretas, en lugar de dirigirse hacia


los niños dentro de los colegios, tienen más probabilidades de ser efecti-


vas en algunos países (como Perú) que en otros (como Chile). El recuadro


RECUADRO 5.1. LA VARIACIÓN EN LAS PUNTUACIONES DE LAS PRUEBAS:


¿SE TRATA DEL NIÑO O DEL COLEGIO?


Desde el punto de vista de las políticas públicas, es importante saber si la variación


en las puntuaciones de las pruebas al comienzo de la escuela primaria en un país se


debe sobre todo a que algunos colegios tienen puntuaciones promedio más bajas


que otros o, más bien, a diferencias entre los estudiantes de un mismo colegio. Un


desglose de la varianza en las puntuaciones de las pruebas en dos componentes, a


saber: entre colegios y dentro de un mismo colegio, intenta responder a esta pre-
gunta. Un cálculo de este tipo se llevó a cabo utilizando el Tercer Estudio Regional


y Comparativo TERCE 2013, una prueba regional que se aplicó a los alumnos de


tercer grado de primaria en América Latina en 2013.


En su forma más sencilla, este desglose se puede calcular mediante una regresión


de las puntuaciones de las pruebas en un país en efectos fijos de colegio. El R cua-


drado en esta regresión mide la variación entre colegios en las puntuaciones de las


pruebas, y ascendía aproximadamente a 0,5 en Panamá, Paraguay y Perú, pero solo


a 0,25 en Chile, Costa Rica y México. Sin embargo, puede que el error de muestreo


sea un problema para estas estimaciones “ingenuas” de los componentes de varia-


ción entre colegios y dentro de un mismo colegio. Esto se debe a que el número de


escuelas y el número de alumnos por las escuelas que se sometieron a la prueba


varía en gran medida entre los países en el TERCE.


La robustez de los resultados del desglose básico (en particular, la clasificación


relativa de los países) ante la presencia de un error de muestreo se puso a prueba


de dos maneras. En un caso, se creó una nueva muestra. Por su construcción, esta


tenía exactamente el mismo número de colegios y el mismo número de alumnos


por colegio en cada país. Concretamente, se descartaron los colegios con ocho


o menos alumnos sometidos a la prueba (el valor en el 25º percentil para el con-


junto de la muestra), y en cada país se escogió aleatoriamente una muestra de


158 escuelas (el número de colegios del país con el menor número de colegios


de la muestra, Colombia) y nueve alumnos por escuela (la muestra para cada


país tiene exactamente 1.422 niños). Se llevaron a cabo 100 iteraciones de este


procedimiento, se efectuaron regresiones de las puntuaciones de las pruebas en


los efectos fijos de colegio en cada muestra y se calculó el R cuadrado promedio


para estas 100 iteraciones. Utilizando este procedimiento, se estimó que Perú,


Panamá y Colombia (en lugar de Paraguay) tenían la varianza más alta entre co-


(continúa en la página siguiente)




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 129


5.1 presenta un debate metodológico sobre cómo se pueden estimar estos


componentes entre colegios y dentro de una misma institución.


Los datos sobre las características socioeconómicas de los niños y sus


padres recogidos en el SERCE y en el TERCE son limitados y, en nume-


rosos casos, no existen. Hay mejores datos disponibles para estudiar los


gradientes de riqueza en los resultados del aprendizaje en tres pruebas


específicas de países: el estudio Cerrando Brechas, de los alumnos de los


jardines de infantes ecuatorianos (2012), los Exámenes de la Calidad y el


Logro Educativos (ExCALE), de los alumnos mexicanos de primer grado


legios, mientras se estimó que Chile, Costa Rica y México tenían la varianza más


baja entre colegios, como anteriormente.


En el segundo caso, el enfoque se inspiró en la literatura sobre valor agregado del


maestro (véase el recuadro 5.2). En ella, es estándar calcular la varianza de los


efectos del docente. Sin embargo, desde hace tiempo se reconoce que el error


de muestreo tiende a exagerar la verdadera varianza de los efectos del docente.


Concretamente, Vo = Vt + Ve, donde Vo es la varianza observada, Vt es la varianza
verdadera, y Ve es la varianza del error de medición. Una manera de corregir la va-
rianza observada consiste en estimar la varianza del error de medición usando un


procedimiento bayesiano empírico.a Se puede utilizar el mismo enfoque para corre-


gir la varianza de los efectos de la escuela (en lugar de los efectos del docente) en


el error de la muestra en el TERCE. Cuando la varianza no se corrige, los tres países


donde los efectos de la escuela explican la mayor fracción de la varianza total en


las puntuaciones de las pruebas son Paraguay, Perú y Honduras. Estos son también


los países donde las diferencias entre colegios explican la fracción más grande de


la varianza total después de la corrección bayesiana empírica. De la misma manera,


cuando la varianza no se corrige, los tres países donde los efectos de la escuela


explican la fracción más pequeña de la varianza total en las puntuaciones de las


pruebas son Chile, Costa Rica y México; estos son también los países donde las


diferencias entre colegios explican la fracción más pequeña de la varianza total


después de la corrección bayesiana empírica.


En resumen, al margen de cómo se desglose la varianza, hay algunos países, como


Perú, donde una gran parte de la variación en las puntuaciones de las pruebas de


los niños se debe a diferencias entre los colegios, y otros, como Chile, donde gran


parte de esta variación se debe a diferencias entre los estudiantes dentro de un


mismo colegio.


a Véase Kane y Staiger (2002a) para una primera aplicación; Chetty et al. (2011) para una aplica-
ción a la estimación de los efectos del docente en preprimaria en Tennessee; y Araujo et al. (2014)
para una aplicación de la estimación de los efectos del docente en preprimaria en Ecuador.


RECUADRO 5.1. (continuación)




130 LOS PRIMEROS AÑOS


(2011), y la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE), de los alumnos de


segundo grado de Perú (2010).


Para analizar los gradientes socioeconómicos en las puntuaciones de


matemáticas, los niños participantes de los programas Cerrando Brechas,


ECE y ExCALE se clasificaron en quintiles de la distribución nacional de


riqueza de cada país.7 Estos resultados, que se recogen en el cuadro 5.3,


muestran que los niños más ricos ostentan una puntuación de 0,5 desvia-


ciones estándar más alta que los niños más pobres en Ecuador y México,


y 1 desviación estándar completa más alta en Perú.8 El cuadro 5.3 también


revela que en Ecuador y Perú los varones tienen puntuaciones más altas


que las niñas, mientras que en México sucede lo contrario.


También es posible estimar los gradientes socioeconómicos en los


primeros resultados de los aprendizajes en Jamaica. Samms-Vaughan


(2005) analiza la evolución de las puntuaciones de las pruebas utilizando


una muestra (relativamente pequeña) de unos 250 niños, a los cuales se


les efectuó un seguimiento desde el jardín de infantes hasta tercer grado.


Samms-Vaughan compara los resultados de los niños en las subescalas de


lectura, ortografía y aritmética de la Prueba de Logros de Amplio Rango


(WRAT, por sus siglas en inglés) en los hogares ricos en activos y pobres en


activos. A la edad de asistir al jardín de infantes, la principal diferencia entre


Cuadro 5.3 Gradientes de riqueza en las puntuaciones de matemáticas


Prueba Cerrando Brechas
(Preescolar, Ecuador)


EXCALE (Primer
grado, México)


ECE (segundo
grado, Perú)


Segundo quintil 0,069
(0,042)


0,070
(0,064)


0,100***
(0,018)


Tercer quintil 0,159***
(0,052)


0,202***
(0,063)


0,458***
(0,022)


Cuarto quintil 0,296***
(0,055)


0,384***
(0,060)


0,712***
(0,023)


Quinto quintil 0,532***
(0,070)


0,524***
(0,045)


0,996***
(0,031)


Niñas –0,036**
(0,017)


0,061*
(0,032)


–0,057***
(0,013)


R cuadrado 0,022 0,063 0,110


Observaciones 14.243 6.776 60.646


Fuente: Cálculos propios sobre la base de la prueba Cerrando Brechas (2013) de los alumnos de
preescolar en Ecuador, los Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (ExCALE) de los alumnos
de primer grado de México (2011), y los datos para la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) de los
alumnos de segundo grado en Perú (2010).
Nota: Los coeficientes y errores estándar se encuentran entre paréntesis. Las unidades se expresan
en desviaciones estándar. Los niños en el primer quintil (más pobre) de riqueza constituyen la ca-
tegoría omitida. Los errores estándar están agrupados a nivel de escuela. Significancia = *** p<0,01;
** p<0,05; * p<0,1.




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 131


los pequeños que pertenecen a los grupos ricos en activos y los que provie-


nen de hogares pobres en activos era de entre 0,6 y 0,8 desviaciones están-


dar. En tercer grado los gradientes socioeconómicos se habían ampliado de


manera considerable, hasta entre 1 y 1,3 desviaciones estándar.9


En resumen, la evidencia deja en claro que los resultados de los apren-


dizajes en América Latina y el Caribe son malos, sobre todo en algunos


países y entre los niños de hogares más pobres y de padres con menor


nivel de escolarización.


Poniéndole una calificación a la calidad del aula


El hecho de que los niños estén matriculados pero que muchos parezcan


aprender muy poco sugiere que la calidad de la escolarización temprana


es un problema grave en la región.10


La calidad del aula es un fenómeno complejo y multifacético, pero (como


sucede en gran medida con la calidad de los jardines de cuidado infantil, tema


que se aborda en el capítulo 4) se puede separar en dos componentes discer-


nibles: calidad estructural y calidad de proceso. La primera se centra en las


características de la experiencia en el aula, y abarca el entorno, el carácter


y el nivel de la formación y experiencia del maestro, la adopción de ciertos


currículos, el tamaño de la clase y las tasas alumnos/maestro. Por su parte,


la calidad de proceso se relaciona con las interacciones directas de un estu-


diante con los recursos y las oportunidades que encuentra en el aula. Esto


comprende la manera en que los maestros imparten las lecciones, el carácter


y la calidad de las interacciones entre adultos y alumnos o entre los niños y


sus pares, así como también la disponibilidad de cierto tipo de actividades.


La calidad estructural: un factor menor


De acuerdo con algunos estudios realizados en Estados Unidos, el hecho


de que las tasas alumnos/maestro sean más bajas en los primeros cursos


mejora los resultados de los aprendizajes. El estudio más conocido de este


tipo es el proyecto STAR, llevado a cabo en Tennessee, una intervención


que asignó aleatoriamente a los niños desde preescolar hasta tercer grado


a clases “reducidas” (de 13 a 17 alumnos por maestro) o “grandes” (de 22 a


25 alumnos). Aquí se pudo observar que los niños de las clases más peque-


ñas obtuvieron mejores resultados a corto plazo que aquellos que asistie-


ron a las clases grandes (Krueger 1999), aunque algunos de estos efectos




132 LOS PRIMEROS AÑOS


se fueron desvaneciendo a medida que los niños crecían (Krueger y Whit-


more 2001). Chetty et al. (2011) llegan a una conclusión notable: que los


alumnos asignados aleatoriamente a clases más reducidas tienen mejores


resultados que aquellos en clases más grandes en diversas medidas del


desempeño en la edad adulta, como el ingreso a la universidad unas dos


décadas después.


Sin embargo, estos resultados no parecen ser la norma. Las reseñas de


cientos de intervenciones en Estados Unidos indican que la evidencia de


que estos rasgos estructurales tengan un impacto directo en los resulta-


dos académicos de los niños o en su desarrollo social es diversa (Hanushek


2003; NICHD Early Child Care Research Network 2002).


Estos hallazgos también han sido corroborados por investigaciones


efectuadas en países en desarrollo. En efecto, Murnane y Ganimian (2014)


analizan 115 evaluaciones de impacto bien diseñadas de intervenciones


educativas en más de 30 países de ingresos bajos y medios, y llegan a la


conclusión de que los resultados de los aprendizajes no mejoran gracias a


la presencia de mejores materiales, tecnología en las aulas, subvenciones


para una educación flexible o clases reducidas, a menos que también se


trabaje en las interacciones cotidianas de los niños con los maestros. Kre-


mer, Brannem y Glennerster (2013) llegan a una conclusión similar.11


La calidad de proceso: la verdadera prueba


Cuando los adultos se muestran receptivos y sensibles ante las señales y


necesidades de los niños, estos comienzan a aprender y a desarrollarse


(National Scientific Council 2012). Una vez que ingresan en la escolariza-


ción formal, las interacciones entre maestros y alumnos en el aula empie-


zan a desempeñar un rol crítico en el desarrollo.


Cómo utilizan el tiempo los alumnos. Un componente clave de la calidad de
proceso es cómo los alumnos emplean su tiempo en el aula. Un corpus cre-


ciente de bibliografía señala que el grado de participación de los estudian-


tes en actividades centradas en cuestiones educativas en el aula predice


resultados académicos y sociales. Concretamente, cuando la instrucción


se enfoca en una habilidad concreta, se logra el desarrollo de dicha habi-


lidad (NRP 2000; Snow, Burns y Griffin 1998). Por ejemplo, la enseñanza


del lenguaje y de la alfabetización está relacionada con la adquisición de


mayores habilidades en dichos campos (Piasta et al. 2012), mientras que


un mayor énfasis en las matemáticas y las ciencias se asocia, precisamente,




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 133


con la adquisición de mayores destrezas en dichas materias (Clements y


Sarama 2011; Sarama y Clements 2009). En el ámbito social y emocional,


los maestros que modelan explícitamente y enseñan acerca de las emocio-


nes ayudan a los alumnos a desarrollar conocimientos acerca de las emo-


ciones y la regulación (Denham, Bassett y Zinsser 2012).


Diversos trabajos a gran escala realizados en Estados Unidos han ana-


lizado cuidadosamente cómo se utiliza el tiempo en el aula (Early et al.


2005; Hamre et al. 2006; La Paro et al. 2009). Estos estudios normalmente


llegan a la conclusión de que una parte sustancial del tiempo en la mayo-


ría de las aulas se dedica a actividades no relacionadas con la enseñanza,


como las rutinas y las transiciones.


América Latina y el Caribe presenta un cuadro similar. Bruns y Luque


(2015) informan sobre los resultados de la aplicación de la Metodolo-


gía Stallings (Stallings 1977) en más de 15.000 aulas en seis países de la


región (Brasil, Colombia, Honduras, Jamaica, México y Perú).12 El gráfico


5.2 reproduce algunos datos destacados de su investigación. En prome-


dio, solo entre el 50% y el 65% del tiempo en el aula en los seis países men-


cionados se dedica a la enseñanza, cifras muy inferiores a la referencia de


buenas prácticas de Stallings, que indican un 85%. Esto significa que, en


los países con mejores resultados de la región, se pierde un día entero de


enseñanza a la semana en relación con las buenas prácticas de referen-


cia. En todos los países latinoamericanos, se pierde entre un 8% y un 14%


de tiempo porque los maestros están físicamente ausentes del aula (por


ejemplo, llegan tarde o terminan temprano), o se dedican a interactuar


con otros adultos (por ejemplo, conversando en la puerta del aula). Por


lo tanto, en un año escolar de 200 días, los alumnos pierden en promedio


20 días enteros de clases. Incluso cuando un maestro asigna el tiempo a la


enseñanza, es comparativamente raro que todos los alumnos participen; lo


que suele ocurrir es que más de la mitad de los niños no presta atención, y


se desentiende o se aburre (Bruns y Luque 2015).


La calidad de las interacciones maestro-educando. A lo largo de las dos
últimas décadas, los investigadores de Estados Unidos se han centrado


en otro aspecto clave de la experiencia de los alumnos en el aula: los ele-


mentos de las interacciones de los maestros que fomentan un desarrollo


positivo. Este trabajo considera las experiencias de aprendizaje que los


estudiantes tienen con su maestro y sus pares en cada momento. Diver-


sos estudios han descubierto que la calidad de las interacciones entre los


alumnos y con sus maestros es más importante para su rendimiento en




134  LOS PRIMEROS AÑOS


Gráfico 5.2. Cómo emplean su tiempo en el aula los maestros


10


Tiempo dedicado a la enseñanza Tiempo dedicado a la enseñanza con la
participación de toda la clase


52,0
61,0 61,9 64,0 64,0 65,0


21,0 21,0 24,9 19,0 23,0 19,0


0


Po
rc


en
ta


je
d


el
to


ta
l d


el
tie


m
po


e
n


el
a


ul
a


País


20
30


10


40
50
60
70


c. Tiempo dedicado a la enseñanza y tiempo dedicado a la enseñanza con la participación
de toda la clase


México D.F. Jamaica Perú Honduras Brasil Colombia


0


Po
rc


en
ta


je
d


el
to


ta
l d


el
tie


m
po


e
n


el
a


ul
a


País


20


40


60


80


100


a. Porcentaje del tiempo dedicado a diferentes actividades en el aula


México D.F. Jamaica Perú Honduras Brasil Indicador
de buenas
prácticas
Stallings


Colombia


Actividades académicas Gestión del aula Maestro ocupado en otras cosas


1,4 1,3 2,0 0,0


4,0
2,4


3,0
4,0


7,5


2,5


4,1
5,8


5,0 6,0


3,8


11,1


0


Po
rc


en
ta


je
d


el
to


ta
l d


el
tie


m
po


e
n


el
a


ul
a


País


b. Desglose del tiempo del maestro ocupado en otras cosas


México D.F. Jamaica PerúHondurasBrasilColombia


2


4


6


8


10


12


14


Interacción social del maestro con los alumnos Maestro fuera del aula
Interacción social del maestro o no implicado


52
61 62 64 64 65


85


39
28 25 24 27 25


15
9 11 14 12 9


0


0,7 0,6


Fuente: Bruns y Luque (2015). 




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 135


las evaluaciones de desempeño académico que los aspectos de calidad


estructural.13


Ante este corpus cada vez más extenso de evidencia, otros trabajos


más recientes se han centrado en articular un marco claro a propósito de


qué aspectos caracterizan las interacciones efectivas. A partir de descrip-


ciones ya existentes sobre una enseñanza de calidad (Brophy y Good 1986;


Eccles y Roeser 2005), el marco de Enseñanza Basada en la Interacción


(Hamre y Pianta 2007) se ha convertido en un modelo aceptado y amplia-


mente usado para comprender y medir la calidad de las interacciones


maestro-educando. El marco está alineado con un instrumento de obser-


vación en clase, el Sistema de Calificación para la Evaluación en el Aula


(CLASS, por sus siglas en inglés) (Pianta, La Paro y Hamre 2008b), que se


utiliza en muchas de las investigaciones en este ámbito (véase el recuadro


4.1). El marco de Enseñanza Basada en la Interacción describe tres áreas de


interacciones que tienen un fuerte fundamento teórico y empírico: el res-


paldo emocional, la organización del aula y el apoyo pedagógico.


El respaldo emocional. En las aulas con altos niveles de apoyo emocio-
nal, las relaciones entre alumnos y docentes son positivas, y ambos disfru-


tan del tiempo que comparten. Los maestros son conscientes y receptivos


ante las necesidades de los niños, y priorizan las interacciones que ponen


énfasis en los intereses, motivaciones y puntos de vista de los mismos.


En cambio, en las aulas con bajos niveles de respaldo emocional, docen-


tes y estudiantes parecen emocionalmente distantes unos de otros, y hay


momentos de frustración en las interacciones. Los maestros rara vez atien-


den las necesidades de mayor apoyo de los niños y, en general, se sigue el


programa del docente, con escasas oportunidades para que los alumnos


aporten lo suyo. Numerosos estudios realizados en Estados Unidos han


descubierto asociaciones entre la actitud de los profesores que proporcio-


nan interacciones de respaldo emocional en el aula y el desarrollo socioe-


mocional de los alumnos.14


La organización del aula. En las aulas que están muy bien organizadas,
los maestros se muestran proactivos en la gestión de la conducta, y lo


hacen fijando expectativas claras; las rutinas permiten que los alumnos


aprovechen al máximo el tiempo dedicado a actividades significativas,


y los docentes promueven activamente la participación de los niños en


esas actividades. En las aulas que están menos organizadas, puede que los


maestros pasen una gran parte del tiempo reaccionando ante problemas




136 LOS PRIMEROS AÑOS


de conducta; las rutinas no son evidentes; los alumnos pasan el tiempo dis-


traídos o no participan de las actividades, y los docentes no hacen mucho


para cambiar esta realidad. Cuando los maestros manejan la conducta y


la atención de manera proactiva, los estudiantes les dedican más tiempo


a las tareas y son más capaces de regular su atención (Rimm-Kaufman et


al. 2009). Los niños que están en aulas mejor organizadas y gestionadas


también demuestran un mayor desarrollo cognitivo y académico (Downer


et al. 2010).15


El apoyo pedagógico. En las aulas que manifiestan altos niveles de apoyo
pedagógico, el maestro promueve reflexiones de un orden superior y pro-


porciona una realimentación de calidad para ampliar el aprendizaje de


los alumnos. Si dicho apoyo no existe, pueden ser habituales el aprender


de memoria o el uso de actividades basadas en la repetición; los alumnos


reciben poca o nula realimentación acerca de su trabajo, más allá de que


sea correcto o no. En estas aulas, normalmente habla el maestro o la clase


permanece en silencio. La calidad del apoyo pedagógico proporcionado


en un aula está vinculada de manera muy coherente con mayores ganan-


cias en el desempeño académico, como la calificación recibida en prue-


bas de aprendizaje.16


Si bien los tres aspectos de las interacciones maestro-educando son


conceptualmente distintos y se pueden medir por separado, a menudo se


observa que los docentes que obtienen buenos resultados en un domi-


nio también los obtienen en los otros dos. Por eso, cuando se les observa


en su conjunto, las conductas asociadas con mayores niveles de respaldo


emocional, organización del aula y apoyo pedagógico se pueden describir


como “enseñanza receptiva” (Hamre et al. 2014).


Pese a que los alumnos aprenden y se desarrollan más en aulas con


una mejor calidad de las interacciones maestro-educando, en realidad


pocos niños experimentan este tipo de interacciones en los primeros años


de escolaridad. Por ejemplo, en Estados Unidos, el apoyo emocional y la


organización del aula suelen ser de calidad moderada en los salones de


clases de la escuela primaria, y el apoyo pedagógico es moderado a bajo.17


Un estudio reciente sobre la base de datos de Finlandia observó resultados


cualitativamente similares (Salminen 2013).


Hay un conjunto pequeño pero creciente de evidencia de América


Latina sobre las prácticas docentes en los primeros cursos, que se centra


en las interacciones entre maestros y alumnos. Cruz-Aguayo et al. (2015)


informan sobre los resultados de la aplicación de dos instrumentos que




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 137


miden diferentes aspectos de la calidad del aula en una muestra de 78


salones de clases de preescolar, primer grado y segundo grado en tres


países latinoamericanos: Brasil, Chile y Ecuador. El primero es el SNAP-


SHOT (Richie et al. 2001), que (como la Metodología Stallings) se centra


en la actividad que tiene lugar en un aula en un determinado momento.18


El segundo es el ya mencionado CLASS. Además de estos dos instrumen-


tos, se recopilaron datos sobre algunos aspectos de la calidad estructural,


entre ellos las tasas niños/maestro.


Los resultados del SNAPSHOT señalan que el grueso del tiempo dedi-


cado a la docencia en los tres países comprendía el trabajo de los alumnos


en una actividad de todo el grupo (por ejemplo, los estudiantes estaban


sentados en sus pupitres y copiaban las frases que el maestro escribía


en la pizarra, o reproducían letras) o una actividad individual (por ejem-


plo, los alumnos trabajaban en páginas idénticas en sus textos de estudio).


Normalmente, los niños se sentaban en pupitres pequeños que miraban


hacia el frente del salón de clases y rara vez trabajaban colaborando en


pequeños grupos. En las aulas de los tres países no había actividad alguna


durante gran parte del tiempo, y a los alumnos se les proporcionaban esca-


sas o nulas instrucciones.


Los resultados del CLASS, que se resumen en el gráfico 5.3, señalan


que en los tres países las puntuaciones de dicho sistema en los ámbitos


de respaldo emocional y organización del aula se situaban en el espec-


tro medio, mientras que las puntuaciones de apoyo pedagógico eran —de


manera congruente— muy bajas, sobre todo (pero no únicamente) en Ecua-


dor.19 Según se informa en Araujo et al. (2014), una muestra nacionalmente


Gráfico 5.3 Puntuaciones por dominio del CLASS, Brasil, Chile y Ecuador


Ecuador Brasil Chile


7


6


Pu
nt


ua
ci


ón
d


el
C


LA
SS




2


3


1


4


5


Apoyo emocional Organización del aula Apoyo pedagógico


Fuente: Cruz-Aguayo et al. (2015).




138 LOS PRIMEROS AÑOS


representativa de aulas de preescolar en Ecuador arrojó resultados simila-


res. Como en otros casos (Bruns y Luque 2015), Cruz-Aguayo et al. (2015)


también destacan que las experiencias de los alumnos solían ser muy dife-


rentes entre las distintas aulas dentro de un mismo colegio.


Leyva et al. (2015) evalúan el uso del tiempo y la calidad de las inte-


racciones maestro-educando, medidas por el CLASS, y la asociación entre


estas dimensiones de la calidad de proceso y los resultados de los alum-


nos en una muestra de 91 aulas de jardín de infantes en Chile. Una cantidad


sustancial de tiempo se dedicaba a actividades no pedagógicas, como a


tomar las colaciones, a las transiciones y a los recreos.20 Los niveles más


altos de apoyo pedagógico estaban asociados con mejores resultados en


una de las tres pruebas de lenguaje y alfabetización temprana administra-


das y en una de las dos pruebas de función ejecutiva.


Uno de los estudios mejor diseñados sobre los efectos de la calidad


del docente y del entorno del aula en los resultados de los aprendizajes es


el de Araujo et al. (2014), que analiza una muestra de 454 aulas de jardi-


nes infantiles en la zona costera de Ecuador. El documento comienza con


un debate acerca de la dificultad de identificar creíblemente los efectos de


mejores maestros o mejores prácticas docentes si los alumnos son asig-


nados a los distintos maestros sobre la base de características no obser-


vadas. Para evitar este problema, se asigna aleatoriamente a los docentes


una cohorte de alrededor de 15.000 alumnos de jardín de infantes de 202


colegios (en todos los cuales había al menos dos clases de jardín infantil).


El cumplimiento con la asignación aleatoria fue muy alto: 98%.


Durante el año escolar, Araujo et al. (2014) recopilaron datos muy úti-


les sobre los alumnos y los maestros, y utilizaron el CLASS para medir la


calidad de sus interacciones en el aula. También recolectaron más infor-


mación sobre los docentes, entre otros datos: si eran titulares o contrata-


dos; sus años de experiencia en la profesión; su inteligencia, medida por


la Escala Wechsler de Inteligencia para Adultos (WAIS-IV); su personali-


dad, medida por el Modelo de los Cinco Grandes Factores; la función eje-


cutiva docente; y una diversidad de características acerca de los maestros


y sus entornos cuando eran niños. Al final del año, recopilaron 12 pruebas


diferentes de aprendizaje infantil, entre ellas cuatro pruebas sobre alfa-


betización temprana, adquisición temprana de matemáticas y la función


ejecutiva.


Sobre la base de este cuidadoso diseño, Araujo et al. (2014) mues-


tran en primer lugar que un niño asignado aleatoriamente a un maestro


en el percentil 95 de la distribución de calidad aprende, en promedio, 0,18




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 139


desviaciones estándar más que un niño asignado a un maestro promedio.


En términos de magnitud, este efecto es comparable al que se encuentra


en una evaluación aleatoria de un programa que otorgaba transferencias


equivalentes a alrededor del 10% de los gastos del hogar a familias extre-


madamente pobres en Ecuador (0,18 desviaciones estándar, según infor-


man Paxson y Schady 2010), y a estimaciones del impacto de un año de


educación preprimaria en Argentina (0,23 desviaciones estándar, según


informan Berlinski, Galiani y Gertler 2009).21 Los efectos también son simi-


lares a los recogidos en la literatura sobre el impacto de los maestros en


Estados Unidos (resumida en Hanushek y Rivkin 2012).


Además, los mismos docentes mejoran los resultados del aprendizaje


infantil en todos los dominios (lenguaje, matemática y función ejecutiva) y


estos maestros mejoran los resultados del aprendizaje de todos los niños


en un aula (aquellos con niveles básicos más altos y más bajos de desarro-


llo, aquellos cuyos padres tienen un nivel educativo superior o inferior, y


aquellos que pertenecen a hogares con niveles de riqueza más altos o más


bajos) en aproximadamente la misma proporción. Como lo expresaron los


autores, “una marea en ascenso” (en este caso, una asignación aleatoria a


un maestro mejor) “levanta todas las embarcaciones” (en este caso, opti-


miza los resultados del aprendizaje de todos los niños).


¿Hasta qué punto influyen las diferentes características o conduc-


tas del docente en el aprendizaje de los niños de jardín de infantes? De


manera muy similar a lo que ocurre en Estados Unidos, los maestros con


muy poca experiencia (tres o menos años) producen menos aprendizaje:


un niño asignado aleatoriamente a un maestro “novato”, definido de esta


manera, aprende en promedio 0,16 desviaciones estándar menos que un


niño asignado a un maestro con más experiencia. (Después de tres años,


no hay retornos de la experiencia en términos de los resultados del apren-


dizaje.) Que un niño sea asignado a un docente titular o a uno contratado


no incide en sus avances en el aprendizaje. Los maestros más inteligentes,


medidos por el WAIS-IV, producen más aprendizaje, pero los efectos son


reducidos.22 Ninguno de los rasgos de la personalidad correspondientes al


Modelo de los Cinco Grandes Factores (estabilidad emocional, extraver-


sión, apertura a la experiencia, cordialidad/amabilidad y responsabilidad)


están significativamente asociados con un mayor o menor grado de apren-


dizaje de los alumnos. De la misma manera, la puntuación de un docente en


una prueba de función ejecutiva y diversas medidas de su entorno en los


primeros años (como la educación de los padres) no predicen el aprendi-


zaje de los estudiantes. Por otro lado, las interacciones maestro-educando,




140 LOS PRIMEROS AÑOS


medidas por el CLASS, son claramente predictivas de los resultados del


aprendizaje del niño (Araujo et al. 2014).


Lecciones para las políticas públicas


En la mayoría de los países en América Latina y el Caribe, la matriculación


en los primeros cursos de la escuela primaria es esencialmente universal, y el


porcentaje de niños que concurren al jardín de infantes (lo cual incluye a los


pequeños de hogares pobres) está aumentando con rapidez. No es exage-


rado pues suponer que, como ya sucedió en gran parte con la matriculación


en la escuela primaria, en un futuro cercano la inscripción en los jardines


infantiles deje de ser un reto para la mayoría de los países de la región.


El verdadero desafío de la región es la calidad, sobre todo la calidad de


proceso. Hay evidencia clara y consistente de que la calidad de la educación


que reciben muchos niños es mala, y que no se les prepara adecuadamente


para la escolarización en cursos posteriores o para la vida en general.


Algunos problemas parecen ser comunes a numerosos países y a la


mayoría de las aulas. Se dedica demasiado tiempo al aprendizaje de memo-


ria, con un maestro que habla o escribe cosas en la pizarra y alumnos que


las repiten o las copian. Los niños no suelen trabajar en grupos en tareas


que estimulen el pensamiento creativo o que desarrollen facultades críticas


de orden superior. Sin embargo, en muchos otros sentidos, los docentes —a


menudo aquellos que están en la misma escuela y que les enseñan a niños de


características comparables— varían notablemente en cuanto a su eficiencia.


¿Por qué numerosos maestros de América Latina y el Caribe son


mucho menos efectivos que otros? ¿Se trata sobre todo de un problema


de habilidades, porque no se da suficiente importancia a los instrumentos


prácticos que se centran en las prácticas docentes durante la capacitación


previa y en el puesto de trabajo? ¿O se trata en esencia de un problema


de incentivos, porque los maestros en la región no suelen verse recompen-


sados por un mejor desempeño? Estas son preguntas clave, dado que los


probables efectos de las alternativas de políticas dependen de los motivos


que explican el bajo rendimiento de numerosos docentes de los primeros


cursos en las escuelas de la región.


Si los maestros carecen de habilidades, puede que les sean útiles las


herramientas de desarrollo profesional. Estas pueden mejorar las prácti-


cas en el aula y los resultados del aprendizaje de los niños. Sin embargo, la


mayoría de los programas de desarrollo profesional de la región dirigidos




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 141


a los docentes son ineficaces. Son de carácter teórico en lugar de práctico;


no ofrecen instrumentos prácticos que les ayuden a convertirse en mejores


maestros; además, son genéricos en lugar de centrarse en las fortalezas y


debilidades de un docente en concreto.


Numerosos estudios de Estados Unidos demuestran que los maestros


que hacen cursos y son objeto de una asesoría personalizada en prácticas


docentes efectivas pueden cambiar sus interacciones diarias con los niños


de maneras que tengan consecuencias significativas para el aprendizaje y


el desarrollo de los mismos.23 El reto consiste en encontrar modelos para


los países de la región que sean eficaces y que puedan aplicarse a gran


escala. Esto requerirá un diseño e implementación cuidadosos, y una eva-


luación rigurosa, preferiblemente basada en la asignación aleatoria. Con


muy pocas excepciones, esta evidencia no existe en la región.


Sin embargo, puede ocurrir que algunos maestros no se apliquen con


suficiente esfuerzo. En estas circunstancias, puede resultar útil remune-


rar a los maestros en virtud de su desempeño. La evidencia experimen-


tal y cuasi experimental de Estados Unidos presenta un cuadro diverso


a propósito de la efectividad del pago a los docentes sobre la base de


su desempeño.24 En los países en desarrollo, los resultados han sido más


positivos. Los programas de pago por méritos mejoraron significativa-


mente los resultados en India (Muralidharan y Sundararaman 2011), Israel


(Lavy 2002; 2009) y México (Behrman et al. 2015), aunque esta evidencia


se refiere sobre todo a niños algo mayores.


Diversos países y ciudades de la región, entre ellos Brasil (con Per-


nambuco) y Chile (con el Sistema Nacional de Evaluación del Desem-


peño, SNED) recompensan a los maestros o a las escuelas (o a ambos)


que producen mejoras particularmente importantes en los aprendizajes.


Sin embargo, en todos los países de América Latina y el Caribe, en la


gran mayoría de los casos, la remuneración de los docentes está deter-


minada por los años de servicio y por su estatus contractual (si son titu-


lares o no).


En general, los economistas se muestran más entusiastas que los


maestros en lo que respecta a la remuneración por desempeño. Una pre-


gunta fundamental es qué tipo de cosas deberían recompensarse. La


mayoría de los sistemas de remuneración por desempeño recompensa a


los docentes sobre la base de cálculos de valor agregado. El valor agre-


gado es una medida del aumento promedio en el aprendizaje que tiene


lugar entre alumnos plausiblemente comparables asignados a diferentes


maestros (véase el debate en el recuadro 5.2).




142 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 5.2. EL VALOR AGREGADO DEL MAESTRO


Estimar el valor agregado de un maestro es una manera de medir su efectividad. El


valor agregado se centra en las ganancias en el aprendizaje entre los estudiantes a


los que les enseña un mismo maestro en un determinado curso. Por ejemplo, para


comparar el valor agregado de tres maestros que enseñan en primer grado en dife-


rentes aulas en el mismo colegio, se estimaría el aumento promedio en el desarrollo


infantil o en las puntuaciones de las pruebas entre el final de la preprimaria y el final


de primer grado, por separado para los niños en cada aula. Esta es una estimación


del valor agregado de cada docente. Para ver cuánto mejor es un maestro en com-


paración con otro, también se calcularía el aumento medio para todos los alumnos


de primer grado de esa escuela. La diferencia entre las ganancias en el aprendizaje


de los niños en el aula de un docente y las ganancias en el aprendizaje promedio


obtenidas por los tres maestros de primer grado de esa escuela sería una estima-


ción de su efectividad relativa.


La estimación del valor agregado del maestro ha ganado popularidad entre los eco-


nomistas desde el trabajo pionero de Hanushek (1971) y Murnane (1975). Este tra-


bajo, y mucho de lo que le siguió, fue en parte una respuesta a un consenso entre


los investigadores acerca de que, si bien había grandes diferencias en la efectividad


de los maestros, las características observadas de los mismos, incluidos su expe-


riencia, su estatus contractual y sus credenciales, explicaban poca cosa de estas


diferencias. Al centrarse directamente en los resultados del aprendizaje del niño, las


medidas de valor agregado alejan el foco de las características del docente. Esto es


a la vez una fortaleza y una limitación. Si se sostienen los supuestos necesarios para


que las estimaciones del valor agregado tengan una interpretación causal, el valor


agregado se centra directamente en lo que de verdad importa: el desarrollo infantil


o los resultados del aprendizaje. Sin embargo, puede que los supuestos no siempre


se sostengan, y las estimaciones del valor agregado de un maestro no dicen nada


acerca de qué hay en la práctica de ese maestro que lo hace más efectivo que otro.


La hipótesis más importante en la estimación del valor agregado se relaciona con


las características no observadas de los niños. Los estudiantes se suelen asignar


a las aulas de manera aleatoria. Los directores saben que unos maestros son más


efectivos que otros. Un director que pretenda igualar los resultados dentro de un


colegio podría asignar los niños más difíciles a los mejores docentes. Si no se “con-


trola” adecuadamente por la información que el director utiliza para realizar estas


asignaciones, el verdadero valor agregado del mejor maestro estaría subestimado


(porque tuvo a los alumnos más difíciles). A la inversa, puede que los mejores


maestros tengan más poder de negociación, y el director que quisiera retener a los


mejores en una escuela podría asignarles estudiantes más fáciles a esos docentes.


En este caso, el verdadero valor agregado del mejor maestro podría ser sobresti-


mado (porque tuvo alumnos más fáciles). Los padres, sobre todo aquellos que son


más conscientes del aprendizaje de sus hijos y se interesan más en ello, también


pueden ejercer presión para que sus niños estén en un aula y no en otra. Sin em-


(continúa en la página siguiente)




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 143


bargo, es probable que estos padres tengan características no observadas que en


sí mismas generen un impacto en las ganancias en el aprendizaje al margen del


maestro que se les asigne a sus hijos. Esto también crearía sesgos.


Dado que no pueden medirse todas las características relevantes de maestros y


alumnos, las estimaciones del valor agregado tienen un supuesto crítico: cuales-


quiera sean las diferencias en los niños asignados a uno u otro docente, estas son


capturadas por la medida de “línea de base” del aprendizaje o del desarrollo (que,


normalmente, son los resultados del aprendizaje al final del curso anterior). Dicho


de otra manera, las estimaciones del valor agregado suponen que cualquier dife-


rencia en las ganancias del aprendizaje, por oposición a los niveles de aprendizaje,
se puede atribuir a los maestros, sobre todo cuando la comparación se limita a


estudiantes a los que les enseñan distintos docentes en un mismo colegio.


Numerosas investigaciones se han dedicado a poner a prueba esta hipótesis. En


su influyente trabajo, Rothstein (2010) utilizó abundancia de datos de Carolina del


Norte para demostrar que los maestros del futuro predicen ganancias en el apren-
dizaje más temprano. Esto es una señal de que los docentes y los alumnos del
estudio no estaban emparejados unos con otros de manera aleatoria, y que las ca-


racterísticas de unos y otros que determinaron el emparejamiento podrían sesgar


las estimaciones del valor agregado. No obstante, las investigaciones más recientes


de Chetty, Friedman y Rockoff (2014) sostienen que las estimaciones del valor


agregado de un maestro son un buen indicio del efecto de ese maestro en el apren-


dizaje, no contaminado por posibles diferencias entre los alumnos. Por ejemplo, en


un conjunto de estimaciones, los autores se centran en los maestros que cambian


de colegio. Los directores de un colegio pueden tener objetivos diferentes a los de


otro colegio, y la población escolar puede variar considerablemente entre colegios.


Aun así, cuando un docente con un valor agregado positivo cambia de institución,


el valor agregado de la escuela que deja disminuye y el valor agregado del colegio


en el que se integra aumenta proporcionalmente en la misma medida, en promedio.


Esto sugiere que un maestro lleva consigo su “valor agregado” y que esto es en


gran parte independiente del colegio, del director o del alumnado.


Otra preocupación relacionada con las estimaciones del valor agregado es que,


aunque sean causales, estas estimaciones parecen variar en gran medida para el


mismo maestro de un año a otro. Esa variación se debe en parte a que algunos


docentes son más efectivos enseñando a un grupo particular de alumnos, y por-


que la composición de su clase cambia de un año al siguiente, aunque esto solo


sea producto de la suerte. También puede ocurrir que los maestros tengan un año


particularmente bueno o malo. Por último, el error de medición de diversos tipos


tenderá a empañar la correlación del valor agregado estimado para un determina-


do maestro en diferentes años. Dicho de otra manera, puede que el mismo maestro


sea igualmente efectivo un año y el siguiente, pero el error de medición lo hará


parecer como si su efectividad hubiera cambiado a lo largo de los años.


RECUADRO 5.2. (continuación)




144 LOS PRIMEROS AÑOS


Recompensar a los maestros sobre la base del valor agregado es


atractivo porque se centra en lo que importa: el aprendizaje, en lugar de


hacerlo en lo que no importa: las características observables de los docen-


tes. El pago por desempeño también podría tener otras ventajas. En Amé-


rica Latina los maestros no parecen tener malos salarios en general, en


relación con otras ocupaciones de oficina o de tinte profesional (como el


personal administrativo). Sin embargo, la distribución de los salarios está


comprimida en la parte alta, en relación con la de otros trabajadores en


empleos similares, lo que sugiere que a los maestros más efectivos se les


paga demasiado poco para mantenerlos en la profesión (Mizala y Ñopo


2012). Una escala salarial más pronunciada, con aumentos de sueldo y


promociones que en parte dependan del desempeño, podría contribuir a


atraer a personas más talentosas a este métier.25


Sin embargo, recompensar a los maestros sobre la base del cálculo


del valor agregado no es sencillo. Algunos aspectos son prácticos. Calcu-


lar el valor agregado es un ejercicio intensivo en datos. Si, por ejemplo, se


pretende recompensar a los maestros de primero a cuarto grado sobre la


base del valor agregado, habría que aplicar pruebas al final de preprima-


ria, primero, segundo y tercer grado a todos los alumnos todos los años.26


Además, el valor agregado es una medida ruidosa de la calidad docente,


como puede observarse en el hecho de que las estimaciones del valor


agregado para el mismo maestro pueden variar considerablemente de un


año al siguiente (Araujo et al. 2014, para Ecuador).


Otras inquietudes están relacionadas con las posibles respuestas con-


ductuales de los docentes ante la introducción de pruebas de alta exigen-


cia. La remuneración por desempeño sobre la base del valor agregado


podría alentar a los maestros a hacer trampa, a enseñar solo para la prueba


(en lugar de poner el acento en el aprendizaje en términos más genera-


les) o a centrarse en grupos concretos de alumnos (por ejemplo, aquellos


que se encuentran justo por debajo de un determinado umbral de conoci-


mientos). Algunos de estos aspectos pueden mitigarse con un diseño cui-


dadoso de los detalles del sistema de remuneración por desempeño (Neal


2011). De manera alternativa, sería posible recompensar a los docentes por


las conductas en el aula que predicen los resultados del aprendizaje, más


que por las puntuaciones de las pruebas, aunque este enfoque también


tiene grandes limitaciones.27


Las estimaciones del valor agregado del maestro también podrían


utilizarse para identificar a los docentes que, año tras año, logran un


escaso aprendizaje y desarrollo en sus educandos. Si, después de recibir




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 145


capacitación de alta calidad en el puesto de trabajo, estos maestros siguen


teniendo malos resultados, debería considerarse seriamente despedirlos


u ofrecerles una jubilación anticipada.28 Despedir a los maestros es un


asunto polémico y políticamente difícil, pero hay enormes intereses en


juego, en términos de posibles mejoras en el aprendizaje de los niños y


resultados posteriores. Las estimaciones razonables para Ecuador, que


se basan en cálculos para Estados Unidos (Hanushek 2009; 2011; Kane y


RECUADRO 5.3. ¿CUÁNTO IMPORTA LA EFECTIVIDAD DEL MAESTRO?


Las investigaciones realizadas en Estados Unidos estiman que reemplazar a un


maestro con un pobre desempeño (en el 10º percentil de la distribución de cali-


dad) por un docente promedio aumentaría el ingreso a lo largo de la vida de cada


niño de esa clase en aproximadamente US$40.000, lo cual para una clase de 25


alumnos equivale a un aumento en el total de los ingresos de cerca de US$1 millón


(Hanushek 2009; 2011; Kane y Staiger [2002a] proporcionan estimaciones de mag-


nitud comparable).


¿Son relevantes estos resultados para América Latina y el Caribe? Estimaciones


como estas siempre implican la intervención de diversos supuestos, aunque algu-


nos cálculos sencillos sugieren que el valor de mejorar la efectividad de los maes-


tros con peor desempeño (o reemplazarlos con otros maestros) en la región tam-


bién puede ser considerable. Manteniendo constantes los años de escolarización,


se ha estimado que un aumento de una desviación estándar en las destrezas de


alfabetización en Chile incrementa los salarios promedio en un 15% (Hanushek y


Zhang 2006). En Ecuador, las simulaciones sugieren que reemplazar al 10% de los


maestros de preprimaria que exhiben el peor desempeño por docentes promedio


elevaría los resultados medios del aprendizaje en preprimaria en 0,11 desviaciones


estándar (Araujo et al. 2014).a Si las mejoras en el aprendizaje se prolongan desde


la preprimaria hasta la edad adulta, y si las estimaciones de Chile se pueden utili-


zar para aproximar los rendimientos del mercado laboral en Ecuador, reemplazar


al 10% de los maestros de preprimaria con más bajo desempeño por maestros


promedio arrojaría un aumento en los salarios de todas las cohortes afectadas de


alrededor de un 1,6% al año. Además, si un maestro con una mejor calidad motiva


a los niños a permanecer más tiempo en la escuela, como parece plausible, habría


un beneficio adicional porque se extendería su escolarización.


a Concretamente, esto implica tomar el 10% de los maestros de preprimaria con el menor
valor agregado y reemplazarlos por un maestro cuyo valor agregado sea equivalente al del
maestro de preprimaria promedio en su colegio (promedio que excluye al docente de peor
desempeño) y volver a estimar la distribución total de las puntuaciones de las pruebas con
estos cambios. Por lo tanto, debe considerarse que el incremento estimado en el aprendi-
zaje vale para toda la distribución de los alumnos de preprimaria, y no solo para aquellos
que hubieran tenido al mejor maestro (para quienes, desde luego, los beneficios son mucho
mayores).




146 LOS PRIMEROS AÑOS


Staiger 2002b), sugieren que reemplazar por docentes promedio al 10% de


los maestros de preprimaria que obtienen los peores resultados aumenta-


ría los salarios de todas las cohortes afectadas en cerca de un 1,6% (véase


el recuadro 5.3).


Mejorar la calidad es más difícil que incrementar el acceso. No hay una


única política adecuada para todos los países. Sin embargo, una combi-


nación inteligente de incentivos monetarios por un desempeño docente


sobresaliente, programas innovadores de capacitación en el puesto de tra-


bajo, asesoramiento y orientación, así como el despido de aquellos docen-


tes que presenten resultados persistentemente bajos es prometedor en


numerosos contextos.




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 147


Notas


1 Utilizamos los términos “matriculación” y “asistencia” de manera indis-


tinta. En algunas encuestas de hogares se les pregunta a los entrevista-


dos por la matriculación, y en otras por la asistencia.
2 Los países de la región emplean diferentes términos para los primeros


años de la escolarización formal. A los fines de este capítulo, la “escuela


primaria” se define como aquella que comienza con el curso que los


niños deber empezar a los 6 años (“primer grado”); y la “preprimaria” se


define como el preescolar (para niños de 5 años) y el jardín de infantes


(para niños de 4 años o menos).
3 Sin embargo, un aspecto importante es que no había diferencias en la


escolarización completa entre los que habían cursado un año de edu-


cación preprimaria (preescolar) y aquellos que habían asistido dos años


(jardín de infantes y preescolar) (Berlinski, Galiani y Manacorda 2008).
4 Nótese que los valores en el gráfico 5.1 no son comparables con las esti-


maciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,


la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (2015) para la matriculación bruta en la


escuela preprimaria, y eso por diversos motivos. En primer lugar, los ran-


gos de edad suelen ser diferentes. Esto se debe a que la UNESCO calcula


las tasas de matriculación en preprimaria sobre la base de la “edad teórica


de ingreso” en un determinado país, lo cual varía de un país a otro. Por


ejemplo, en Argentina, Honduras y Jamaica, las tasas de matriculación


en preprimaria corresponden a niños de entre 3 y 5 años; en Chile, Costa


Rica y México, a niños de entre 4 y 5 años; en Brasil a niños de entre 4 y 6


años; y en Guatemala a niños de entre 5 y 6 años. En cambio, los cálculos


recogidos en este capítulo siempre corresponden al porcentaje de niños


de 5 años que asisten al colegio. En segundo lugar, las fuentes de datos


varían. Los valores de la UNESCO se calculan a partir de la población total


de diferentes edades de un país (utilizando el censo más reciente y las


proyecciones de población basadas en él) y el número de niños matricula-


dos en la escuela (utilizando datos administrativos). En cambio, los cálcu-


los realizados en este capítulo se basan en los datos de las encuestas de


hogares. No queda claro cuál es la fuente de datos más precisa.
5 Las comparaciones de las puntuaciones de lenguaje son más complica-


das por las diferencias entre los países en el porcentaje de niños que no


son hispanohablantes nativos.
6 Los promotores de las pruebas SERCE y TERCE también reportan los


porcentajes de niños con puntuaciones desde el nivel 1 (el más bajo)




148 LOS PRIMEROS AÑOS


hasta el 4 (el más alto) en cada país. Así, el 75% de todos los niños de


República Dominicana que rindieron el TERCE obtuvieron puntuaciones


que los situaron en el nivel más bajo. Estos alumnos no podían solucio-


nar problemas de sumas o multiplicaciones sencillas utilizando núme-


ros naturales, ni eran capaces de reconocer la organización del sistema


numeral decimal posicional. Incluso en Chile y Costa Rica, los dos paí-


ses con los mejores resultados de América Latina, el 10% y el 16% de los


niños, respectivamente, se ubicaron en el nivel más bajo del TERCE.
7 Se construyeron agregados de riqueza utilizando solo aquellas caracte-


rísticas y activos de los hogares por los que se preguntaba de manera


comparable, tanto en la muestra de los niños que se sometieron a las


pruebas como en las encuestas de hogares nacionalmente represen-


tativas para cada país: la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo,


Subempleo (ENEMDU) de 2012 en Ecuador, la Encuesta Nacional de


Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de México y la Encuesta


Nacional de Hogares (ENAHO) de Perú. Esto permite establecer com-


paraciones entre la distribución de la riqueza de los niños que rindie-


ron la prueba y la distribución de la riqueza de los hogares con niños en


el mismo rango de edad en las encuestas nacionalmente representati-


vas. Esto, a su vez, permite asignar a los niños que tomaron la prueba


a quintiles de la distribución nacional de la riqueza (como en Schady et


al. 2015).
8 Estos gradientes son similares a los que se observan en Estados Unidos,


donde los niños de 5 años del cuartil más bajo de ingresos tienen pun-


tuaciones en matemáticas que son 0,8 desviaciones estándar inferiores


a las del cuartil más alto (Cunha y Heckman 2007).
9 En cambio, los gradientes en los problemas conductuales eran modes-


tos: los informes de los maestros señalan que los niños del grupo de


activos más bajos tenían 0,18 desviaciones estándar más de probabili-


dades de presentar problemas de internalización (es decir: ser retraídos


o carecer de autoestima) en el jardín de infantes que aquellos del grupo


de activos más altos, pero 0,30 menos de probabilidades de exhibir pro-


blemas de externalización (esto es: agresión y conducta desafiante).
10 Esta sección se basa en gran medida en un documento preparado como


antecedente de este trabajo por Yyannu Cruz-Aguayo, Tomás Guanzi-


roli, Bridget Hamre, Sadie Hasbrouck, Marcia E. Kraft-Sayre, Jennifer


LoCasale-Crouch, Carolina Melo, Robert Pianta y Sara C. Schodt.
11 Numerosos ejemplos de países en desarrollo demuestran que mejorar


una u otra dimensión de la calidad estructural no mejora los resultados




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 149


del aprendizaje infantil (o lo hace solo de forma modesta). En un caso


particularmente desalentador, Duflo, Dupas y Kremer (2011) analizan un


programa que redujo a la mitad las tasas de alumnos/maestro en Kenia,


partiendo de un nivel de línea de base de cerca de 80 niños por maes-


tro. Los autores llegan a la conclusión de que el programa no mejoró los


resultados del aprendizaje, al parecer porque no modificó las prácticas


docentes, no condujo a una atención más individualizada de los maes-


tros hacia los alumnos y, por lo tanto, no cambió las experiencias diarias


de los niños en el aula. Por otra parte, en un reciente estudio de la región


se distribuyeron ordenadores portátiles a niños de tercero a sexto grado


en Lima, Perú, como una manera de mejorar sus resultados del apren-


dizaje. Este programa piloto, relacionado con una iniciativa más amplia


del gobierno peruano para adquirir y distribuir 860.000 laptops a los


alumnos, fue evaluado de manera aleatoria. De acuerdo con los resul-


tados obtenidos, los estudiantes asignados aleatoriamente para recibir


portátiles declararon usar computadores con mayor frecuencia que los


del grupo de control. Sin embargo, no se hallaron diferencias entre los


niños destinatarios de las laptops y aquellos que no las habían recibido


en términos de las puntuaciones obtenidas en las pruebas de lenguaje y


matemáticas, ni en cuanto a sus habilidades cognitivas, medidas por el


Test de Matrices Progresivas de Raven (Beuermann et al. 2015).
12 La Metodología Stallings, originalmente elaborada para una investi-


gación sobre la calidad de los colegios en Estados Unidos en los años


setenta (Stallings 1977; Stallings y Mohlman 1988), toma tres “fotogra-


fías” separadas a intervalos regulares en el curso de una hora en el aula.


Cada fotografía dura 15 segundos. Durante ese lapso, el observador


hace un barrido del aula y registra cuatro aspectos clave de la dinámica


de la clase: si el maestro se compromete con la enseñanza, en la gestión


del aula o si está dedicado a otra cosa; si el tiempo se utiliza en efecto


para la enseñanza, qué prácticas pedagógicas se emplean (por ejem-


plo, leer en voz alta o pregunta y respuesta); si el tiempo se invierte en la


enseñanza, qué materiales pedagógicos se utilizan; y cuántos alumnos


participan visiblemente en la actividad liderada por el maestro, en lugar


de dedicarse a otra cosa o no prestar atención (Bruns y Luque 2015, par-


ticularmente 99–105).
13 Entre las referencias sobresalen: Blair (2002); Burchinal, Lee y Ramey


(1989); Campbell y Ramey (1995); Greenberg, Domitrovich y Bumbar-


ger (2001); Hamre y Pianta (2007); Howes y Hamilton (1993); Kisker et


al. (1991); Kontos y Wilcox-Herzog (1997); Phillips et al. (2000).




150 LOS PRIMEROS AÑOS


14 Perry, Donohue y Weinstein (2007) descubrieron, en 14 aulas de primer


grado, que un mayor apoyo emocional al comienzo del año se asociaba


con una conducta más positiva de los pares y menos problemas de con-


ducta a medida que progresaba el año. De la misma manera, en un análi-


sis de 36 clases de primer grado a las que concurrían 178 alumnos de 6 y


7 años, se observó que en las aulas donde se brindaba apoyo emocional


había una disminución de las agresiones de los pares a lo largo del año


(Merritt et al. 2012). Al parecer, el clima emocional también influye en


los resultados académicos. En una muestra de 1.364 alumnos de tercer


grado, se notó que el respaldo emocional en el aula se relacionaba con


las puntuaciones de los niños en comprensión lectora y matemáticas al


final del año (Rudasill, Gallagher y White 2010).
15 Por ejemplo, los datos de 172 alumnos de primer grado en 36 aulas en


una zona rural de Estados Unidos demostraron que la organización del


aula era significativamente predictiva de las mejoras en alfabetización


(Ponitz et al. 2009).
16 Entre las referencias se incluyen Burchinal et al. (2008, 2010); Hamre


y Pianta (2005); Mashburn et al. (2008). Por ejemplo, al analizar 1.129


alumnos de bajos ingresos matriculados en 671 aulas de jardín de infan-


tes en Estados Unidos, Burchinal et al. (2010) observaron una asociación


significativa entre el apoyo pedagógico y las habilidades académicas;


los alumnos de aquellas aulas que demostraban brindar un mayor apoyo


pedagógico obtenían puntuaciones superiores en medidas de lenguaje,


comprensión lectora y matemáticas que los estudiantes que recibían un


apoyo pedagógico de baja calidad. De la misma manera, Mashburn et al.


(2008) utilizaron datos de Estados Unidos y llegaron a la conclusión de


que el apoyo pedagógico en un aula se relaciona con los cinco resulta-


dos académicos medidos (lenguaje receptivo, lenguaje expresivo, nom-


bres de las letras, rimas y problemas matemáticos aplicados).
17 Entre las referencias cabe citar Denny, Hallam y Homer (2012); Hamre


et al. (2013); La Paro, Pianta y Stuhlman (2004); LoCasale-Crouch et al.


(2007); Pianta et al. (2007).
18 Sin embargo, los datos proporcionados por el SNAPSHOT son algo más


detallados que los recopilados mediante la Metodología Stallings. Se


observan sistemáticamente el tipo de entorno académico (por ejemplo,


si se trata de todo un grupo, de un pequeño grupo, con tiempos indivi-


duales, centros de libre elección, rutinas) y la actividad académica (por


ejemplo, si a los alumnos se les lee, si estos leen en voz alta, aprendizaje


de letras/sonidos, escritura, matemáticas, ciencias, estudios sociales,




ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA: LOS MAESTROS MARCAN LA DIFERENCIA 151


estética, actividad física, lengua extranjera o ninguna actividad) de la


cual participan los niños. El hecho de que los datos recopilados a partir


del SNAPSHOT sean más detallados que los obtenidos con la Metodo-


logía Stallings es una ventaja, pero también significa que las cualifica-


ciones y la formación que los observadores necesitan es más alta en el


SNAPSHOT. Y esto constituye una desventaja, dado que limita la posibi-


lidad de aplicar el instrumento a gran escala.
19 Este patrón (puntuaciones en respaldo emocional y organización del


aula superiores a las de apoyo pedagógico) es similar en Estados Uni-


dos, pero las puntuaciones en apoyo pedagógico en Brasil, Chile y Ecua-


dor eran consistentemente más bajas que en Estados Unidos, en un


punto CLASS o más, en promedio.
20 Esto coincide con otro estudio de las aulas chilenas. Strasser, Lissi y


Silva (2009) analizaron 12 aulas de preescolar en Chile durante aproxi-


madamente tres horas cada uno, detallando cómo los maestros hacían


participar a los alumnos, y observaron que el 53% del tiempo del aula se


dedicaba a actividades no pedagógicas.
21 Otra manera de poner la magnitud de los efectos en contexto es com-


pararlos con los gradientes socioeconómicos en las puntuaciones de


las pruebas de escuelas preescolares. En promedio, la diferencia entre


dichas puntuaciones en el caso de niños cuyas madres han abando-


nado la escuela primaria y el de alumnos cuyas madres han terminado la


escuela secundaria es de aproximadamente 0,8 desviaciones estándar.


De modo que ser asignado a un maestro sobresaliente en lugar de un


maestro promedio durante un solo año tiene un impacto equivalente a


una quinta parte de la diferencia en el aprendizaje acumulado entre los


niños de madres con un nivel educativo alto y bajo.
22 Ser asignado a un maestro que tiene un coeficiente intelectual de una


desviación estándar más alta da como resultado 0,04 desviaciones


estándar más de aprendizaje.
23 Entre otras referencias importantes, se destacan Brennan et al. (2008);


Domitrovich et al. (2009); Fox et al. (2011); Hamre et al. (2012); Pianta


et al. (2008).
24 Como referencias destacadas cabe citar: Fryer (2013); Rouse et al.


(2013); Springer et al. (2010); Vigdor (2008), entre muchas otras.
25 Las investigaciones de Estados Unidos señalan que la aptitud de los


maestros ha disminuido notablemente desde los años sesenta, sobre


todo como resultado de la reducción de sus salarios (y no los bajos sala-


rios en general) (Hoxby y Leigh 2004).




152 LOS PRIMEROS AÑOS


26 Las puntuaciones del curso anterior sirven como una medida de los


resultados del aprendizaje de línea de base para el curso actual.
27 Por ejemplo, a los maestros se les podría recompensar sobre la base de


una versión modificada a nivel local del Marco de Educación Basada en


la Interacción (TTI, por sus siglas en inglés). Esto evita muchas preocu-


paciones relacionadas con las pruebas de alta exigencia (hacer trampa,


enseñar para que se apruebe el examen, centrarse sobre todo en un


grupo concreto de alumnos). Sin embargo, es probable que las obser-


vaciones en el aula sean al menos tan ruidosas como medida del desem-


peño que el valor agregado del maestro. Araujo et al. (2014) muestran


que en Ecuador las puntuaciones del CLASS para el mismo docente


varían en gran medida de un día para el otro, e incluso más aún de un


año para el otro. Dado que tienen más de una cohorte de niños a los


que les enseña el mismo maestro, Araujo et al. pueden probar si el valor
agregado del docente y sus puntuaciones en el CLASS con una cohorte


de alumnos (cohorte 1) son buenos predictores de los resultados del


aprendizaje con un grupo diferente de alumnos (cohorte 2). Cuando se


utiliza solo una de las dos medidas (valor agregado del maestro con la


cohorte 1, las puntuaciones del CLASS cuando se enseña a la cohorte


1) como predictor, los dos están significativamente asociados con los


resultados del aprendizaje de la cohorte 2. Sin embargo, el CLASS no


es significativo y no tiene poder predictivo cuando se controla por el


valor agregado con la cohorte 1. En otras palabras: el valor agregado del


docente con una cohorte de niños está mucho más robustamente aso-


ciado que el CLASS con los resultados del aprendizaje infantil con otro


grupo de niños, una medida de las conductas del maestro.
28 Muchos países, entre ellos Brasil y Chile, tienen leyes que permiten des-


pedir a los maestros con bajo desempeño durante los primeros años de


su carrera, antes de que se les otorgue la titularidad. En la práctica, estas


disposiciones se utilizan rara vez.


6




La alternativa más
rentable: invertir en el
desarrollo infantil


Destinar recursos a la primera infancia quizá sea una de las mejores inver-


siones que un gobierno puede hacer. Para empezar, cuanto más temprano


invierta un gobierno en un niño, más prolongado será el horizonte que


el país tiene para cosechar los beneficios. Además, puede que la tasa de


retorno de algunas inversiones sea más baja si estas se llevan a cabo más


tarde en la vida (por ejemplo, acaso sea difícil mejorar el coeficiente inte-


lectual después de una determinada edad). Por último, destinar recursos al


desarrollo de la primera infancia genera potenciales efectos dominó en las


inversiones que se realicen posteriormente. En otras palabras: los retornos


de la inversión en capital humano son mayores si se efectuaron inversiones


durante los primeros años de vida. Por otro lado, existen disparidades en


el desarrollo infantil antes de que los niños ingresen en la escuela primaria.


La inversión pública en la primera infancia puede ser un instrumento pode-


roso para promover la igualdad. ¿Reflejan las prioridades de gasto de los


gobiernos estas oportunidades? ¿Cómo pueden los gobiernos de los paí-


ses de América Latina y el Caribe maximizar los retornos de las inversiones


en el desarrollo de la primera infancia?


Menores de 5 desatendidos: el gasto del gobierno en el


desarrollo de la primera infancia


Si bien el aumento del gasto no siempre va acompañado de mejores resul-


tados, los presupuestos públicos revelan las prioridades de los gobiernos.


Históricamente, invertir en los más pequeños ha sido un objetivo clave para


los gobiernos de la región, pero hasta hace poco la atención no estaba en


la primera infancia (de 0 a 5 años).1


6




154 LOS PRIMEROS AÑOS


El gasto público en los niños (entre 0 y 12 años) aumenta con la edad


(véase el cuadro 6.1). Los países de la región gastan un promedio de solo el


0,4% del producto interno bruto (PIB) en la primera infancia (entre 0 y 5 años),


comparado con el 1,6% del PIB en promedio en la infancia intermedia (entre


6 y 12 años). En algunos países, solo el 10% del presupuesto para la infancia


se asigna a esa primera etapa. El gasto en servicios y programas destinados


a la primera infancia en la región representa menos del 6% del total del gasto


social (es decir, el gasto en educación, salud, vivienda y protección social).


Los gobiernos latinoamericanos gastan en promedio cerca de US$300


por niño al año en la primera infancia, en contraste con los US$1.000 que


invierten en la infancia intermedia, aunque estas sumas varían mucho. Los


gobiernos de los países de ingresos más altos en la región tienden a gastar


más en la primera infancia que sus contrapartes de ingresos más bajos. Sin


embargo, los patrones también difieren entre los países que tienen nive-


les de ingreso similares. En el caso de los países más ricos, por ejemplo, el


gasto público por niño en la primera infancia oscila entre US$253 en Perú


y US$882 en Chile. El gasto público en Jamaica es el doble o más que el de


sus pares regionales con análogos ingresos per cápita. Si bien el ingreso


tiene sin duda un peso importante, no es el único motor que impulsa la


asignación del gasto público. Por ejemplo, Guatemala ostenta la inversión


más alta para el desarrollo de la primera infancia en relación con su gasto


Cuadro 6.1. Gasto público en los niños por grupo de edad, primera infancia


e infancia intermedia


País


PIB en
dólares per


cápita


Gasto en dólares de EE.UU.
por niño


Gasto como
porcentaje del PIB


0–5 años 6–12 años 0–5 años 6–12 años
Chile 15.732 882 2.608 0,5 1,7


Brasil 11.208 641 2.179 0,5 2,3


México 10.307 488 1.041 0,6 1,4


Colombia 7.826 402 844 0,6 1,6


Perú 6.660 253 464 0,4 0,9


República Dominicana 5.826 58 451 0,1 1,1


Jamaica 5.290 127 848 0,3 2,1


Guatemala 3.478 83 305 0,4 1,7


Nicaragua 1.851 21 226 0,2 2,0


Promedio 7.575 328 996 0,4 1,6


Fuente: Elaboración propia sobre la base de Alcázar y Sánchez (2014), Indicadores del Desarrollo
Mundial y CEPAL.
Notas: Los datos sobre el gasto y el PIB en dólares corrientes son de 2012, excepto para el caso de
Colombia, que corresponden a 2011.




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 155


RECUADRO 6.1. BRECHAS EN LOS DATOS DEL PRESUPUESTO


Calcular el gasto público en los niños mediante el análisis de diferentes países es


una tarea complicada que requiere realizar decisiones metodológicas y lidiar con


limitaciones en los datos. Siguiendo el trabajo de Alcázar y Sánchez (2014), en


este capítulo se ha utilizado un procedimiento de tres pasos para estimar el gas-


to público en nueve países de América Latina y el Caribe entre 2004 y 2012. En


primer lugar, el gasto social público en niños de entre 0 y 12 años se definió como


una estimación compuesta de gastos en educación (preescolar y primaria) y pro-


gramas sociales, que incluyen los jardines de cuidado infantil, los programas de


crianza, las transferencias condicionadas y los beneficios en especie. En segundo


lugar, se emplearon datos del gasto de los informes presupuestarios y directa-


mente de las oficinas presupuestarias y los ministerios sectoriales relevantes. En


tercer lugar, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 sirvió como guía
para seleccionar clasificaciones presupuestarias y elaborar estimaciones del gas-


to social público en los niños.


El ejercicio de recopilación de datos se enfrentó a diversas limitaciones:


• El acceso público a la información presupuestaria. Perú es el único de los nue-
ve países aquí estudiados que brinda acceso en línea a un sistema de gestión


financiera integrada con información desagregada que permite identificar el


gasto social en favor de los niños.


• Los gastos a nivel subnacional. La disponibilidad de información presupues-
taria sobre el gasto social a nivel subnacional es limitada en algunos países,
sobre todo en México.


• Los gastos en salud. Los gastos en salud no se incluyen en las estimaciones del
gasto social público infantil debido a los defectos de calidad y disponibilidad


de la información presupuestaria sobre el sector salud en la mayoría de los


países seleccionados, con la excepción de Chile y Perú.


El seguimiento del nivel general del gasto público en los niños es una tarea im-


portante para los gobiernos preocupados por el bienestar infantil. Perú ha hecho


enormes avances en el uso de los instrumentos de gestión pública que facilitan el


monitoreo de la ejecución presupuestaria en este campo. En 2008 implementó de


manera progresiva un presupuesto basado en el desempeño (PBD), comenzando


con cinco programas piloto estratégicos e involucrando a todos los niveles de go-


bierno. Hacia 2014, el 41% del presupuesto total estaba formulado en el marco del


PBD. Además, el sistema de gestión financiera integrada y el sistema de monitoreo


del desempeño de los programas de PBD, llamados “Resulta”, fomentan la trans-


parencia y la rendición de cuentas presupuestaria.


Fuente: Alcázar y Sánchez (2014).




156 LOS PRIMEROS AÑOS


social total. Por lo tanto, hay espacio para cambiar las prioridades de polí-


ticas y desplazar más recursos hacia la etapa infantil que nos ocupa.


El gasto público en la primera infancia no solo es bajo en relación con


las inversiones en la infancia intermedia, sino también con respecto al gasto


en todos los demás rangos de edad, sobre todo el de las personas mayo-


res que reciben pensiones y otras transferencias para cubrir riesgos rela-


cionados con la vejez. Por ejemplo, aunque Chile, Guatemala y Perú tienen


perfiles de población muy diferentes, comparten patrones similares en tér-


minos de la distribución del gasto a lo largo del ciclo de vida. Estos países


gastan entre siete y nueve veces más en las personas mayores que en los


niños de entre 0 y 5 años, medido sobre una base per cápita (gráfico 6.1).2


La composición del gasto público en la primera infancia también varía


en la región (véase cuadro 6.2). El gasto en desarrollo infantil temprano


comprende la educación preescolar y diversos programas sociales. Los


tres programas sociales más destacados destinados a la niñez durante


los primeros años de vida abarcan el preescolar, los jardines de cuidado


infantil y los programas de transferencias condicionadas. En general, el


gasto en preescolar es el más alto, pues llega a casi el 0,2% del PIB en


la región, mientras que el de los jardines de cuidado infantil representa


menos del 0,1% del PIB. Por su parte, los programas de crianza reciben las


asignaciones más bajas de los presupuestos totales.3


Algunos países gastan más en preescolar que en jardines de cuidado


infantil, por ejemplo: Guatemala, México y Perú. Otros asignan más recur-


sos públicos a los jardines de cuidado infantil que al preescolar, como Chile


y Colombia. En Jamaica no hay programas de jardines de cuidado infantil


públicos, pero sí se cuenta con una cobertura casi universal de la educación


preescolar. Los programas de transferencias condicionadas y de comedo-


res escolares para la primera infancia existen en todos los países que se


incluyen en el cuadro 6.2 (excepto para las transferencias, en Nicaragua).


Los presupuestos para ambos programas varían de un país a otro, pero los


niveles se encuentran por debajo del 0,1% del PIB.


Por último, es importante situar el gasto público en la primera infancia


en América Latina y el Caribe en una perspectiva comparativa más amplia.


En su Base de Datos sobre la Familia, la Organización para la Cooperación


y el Desarrollo Económicos (OCDE) presenta varios indicadores de desa-


rrollo de la primera infancia. A partir de dos componentes específicos del


gasto (la porción del gasto en preprimaria y jardines de cuidado infantil en


el PIB), se observa que América Latina y el Caribe gasta menos que el pro-


medio de la OCDE (0,7%). En contraste con los países nórdicos, donde las




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 157


inversiones en la primera infancia superan el 1% del PIB y los servicios de


jardines de cuidado infantil dan cuenta de más de la mitad del total, en la


región el porcentaje del gasto en jardines de cuidado infantil en general es


mucho más bajo, aunque destacan excepciones, como las de Chile, Colom-


bia y Nicaragua (gráfico 6.2).


Gráfico 6.1 Gasto público per cápita por grupo de edad y composición por edades


Gasto per cápita (dólares de EE.UU.) Porcentaje de la población


0


D
ól


ar
es


d
e


EE
.U


U
.


Grupos por edad de la población (años)


c. Perú


0–5 6–12 13–17 18–24 +65


500


1.000


1.500


2.000


2.500


Porcentaje


0


5


10


15


20


0


D
ól


ar
es


d
e


EE
.U


U
.


Grupos por edad de la población (años)


a. Chile


0–5 6–12 13–17 18–24 +65


2.000


4.000


6.000


8.000


Porcentaje


0


D
ól


ar
es


d
e


EE
.U


U
.


Grupos por edad de la población (años)


b. Guatemala


0–5 6–12 13–17 18–24 +65


200


400


600


800


Porcentaje


0


20


2
4
6
8
10
12
14
16
18


0


20


2
4
6
8
10
12
14
16
18


Fuente: Cálculos propios sobre la base de Alcázar y Sánchez (2014) y CEPAL.




158 LOS PRIMEROS AÑOS


La tendencia del gasto público es al alza


Aunque el gasto público en la primera infancia sigue siendo bajo en tér-


minos relativos, a lo largo de la última década las inversiones han aumen-


tado mucho en toda la región. Por ejemplo, Chile, Guatemala y República


Dominicana gastaron entre dos y cuatro veces más por niño en 2012 que


al comienzo de la década del 2000. El gasto en educación preescolar y


en programas de transferencias condicionadas se ha incrementado en la


mayoría de los países, y se ha visto acompañado en menor medida por el


gasto en jardines de cuidado infantil y programas de crianza.


A nivel regional, entre 2004 y 2012 el total del gasto público per cápita


en la primera infancia subió a una tasa anual del 7% en términos reales (grá-


fico 6.3). En particular, los gastos crecieron durante la crisis de 2008–09 y


en general lo hicieron a tasas más rápidas que el gasto social total. El caso


de Nicaragua resulta ilustrativo: el gasto en la primera infancia aumentó un


5% durante 2009, mientras que la economía se contraía en un 2%. Después


de la crisis, la tasa de crecimiento de los gastos disminuyó como respuesta a


condiciones fiscales más estrictas en la mayoría de los países. Esta dinámica


suscita la pregunta de si los niños pequeños seguirán beneficiándose en la


misma medida de las asignaciones del presupuesto público como en la última


década. También pone el foco en cuestiones relacionadas con la eficiencia:


si el margen para aumentar los niveles del gasto público se restringe, asignar


bien la inversión se convierte en una prioridad de las políticas.


Cuadro 6.2 Gasto público en la primera infancia por programa (porcentaje del PIB)


Programas
de crianza
(0–5 años)


Jardines de
cuidado infantil


(0–5 años)
Preescolar
(3–5 años)


Comedor
escolar


(4–5 años)
TCE


(0–5 años)
Chile 0,00 0,25 0,10 0,06 0,05


Colombia 0,06 0,19 0,20 0,03 0,07


Guatemala 0,00 0,02 0,29 0,02 0,09


Jamaica n.d. n.d. 0,21 0,03 0,01


México 0,00 0,02 0,40 n.a. 0,06


Nicaragua 0,03 0,06 0,03 0,04 n.d.


Perú 0,02 0,02 0,26 0,06 0,05


República Dominicana n.d. 0,03 0,02 0,01 0,05


Promedio 0,02 0,09 0,21 0,04 0,06


Fuente: Elaboración propia sobre la base de Alcázar y Sánchez (2014).
Notas: Los datos corresponden a 2012, excepto para Colombia, en cuyo caso son de 2011. Las
edades de los niños fijadas como objetivo están presentadas entre paréntesis en los títulos de las
columnas.
n.d. = no se dispone de datos; n.a. = no es aplicable.




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 159


G


fi
co


6
.2


G
as


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b


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ja
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ar


ia
co


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po


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je
de


l P
IB


Porcentaje


Pa
ís


0,00,20,40,60,81,01,21,41,61,8


Pr
om


ed
io


de
la


O
CD


E
=


0,7
%


Islandia
Dinamarca
Suecia
Noruega
Reino Unido
Francia
Finlandia
Nueva Zelanda
Países Bajos
Israel
Bulgaria
Rumanía
Corea
Bélgica
Hungría
Italia
Letonia
Lituania
Australia
España
Eslovenia
Alemania
Malta
Irlanda
Luxemburgo
Japón
República Checa
Austria
Portugal
Estados Unidos
Estonia
República Eslovaca
Chipre
Polonia
Suiza
Canadá
Grecia


México
Colombia
Chile
Guatemala
Perú
Jamaica
Nicaragua
Rep. Dom.


F
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0
14


)
y


O
C


D
E


.




160 LOS PRIMEROS AÑOS


Los costos de los programas


Los costos de los programas son cruciales porque determinan hasta qué


punto la cobertura de los mismos se puede ampliar a medida que los


gobiernos de la región aumentan su presupuesto para el desarrollo infan-


til temprano. Dicho costo también es importante para establecer el total


de los costos de los recursos que, junto con los beneficios, permiten esti-


pular qué tipos de programas es previsible que tengan un mayor retorno


a la inversión.


De acuerdo con los ámbitos que se consideran en este libro, se anali-


zan aquí tres grandes programas. El primero comprende las visitas domi-


ciliarias. En este programa, personal adecuadamente capacitado visita a


las madres de los niños pequeños en sus hogares para enseñarles activi-


dades enriquecedoras a través de sesiones de juego que incluyen jugue-


tes caseros y canciones. El segundo se centra en los jardines de cuidado


infantil de jornada completa, que supuestamente proporcionan a los niños


un entorno seguro y saludable, y brindan a los padres la libertad para dedi-


carse a otras actividades productivas. Por último, el tercero abarca a los


niños que asisten a preescolar y participan en actividades educativas de


tiempo parcial para mejorar su desarrollo y preparación escolar. El cuadro


6.3 resume los objetivos y servicios de estos tres tipos de programas.


Gráfico 6.3 Gasto por niño en la primera infancia, 2004–12


(crecimiento porcentual anual)


0–5 años 6–12 años


Po
rc


en
ta


je


País


2


0


4


6


8


10


12


14


16


18


20


Chile Guatemala Jamaica México Nicaragua Perú Rep. Dom.


Fuente: Cálculos propios sobre la base de Alcázar y Sánchez (2014) y CEPAL.




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 161


Para este análisis se consideran dos grandes preguntas. En primer


lugar, ¿cuáles son los costos relacionados con la mejora de la calidad del


programa? En segundo lugar, ¿cuáles son los costos asociados a propor-


cionar visitas domiciliarias, servicios de jardines de cuidado infantil y edu-


cación preescolar con diferentes niveles de calidad? Responder a estas


preguntas puede aportar fundamentos para las decisiones de políticas


sobre cómo optimizar la calidad de los programas existentes y las opcio-


nes para mejorar la calidad de los programas cuando se amplía el acceso


a los servicios. Para examinar la robustez de los resultados en diferentes


contextos de América Latina y el Caribe, se derivan los costos del pro-


grama para tres países muy diferentes: Chile, Colombia y Guatemala.


A fin de simular los costos de diferentes programas, niveles de calidad


y países, se desarrolló un modelo que sirve como aproximación de los cos-


tos anuales por niño para cada iniciativa sobre la base de parámetros de


calidad (como los logros educativos de los cuidadores y la tasa niños/pro-


veedor), y de los salarios y precios locales. Se definieron valores paramé-


tricos críticos para aproximar los costos a los de los programas prototipo


de calidad básica y mejorada que ya existen en la región.


El modelo incorpora dos dimensiones diferentes de la calidad del pro-


grama, que fueron tratadas en los capítulos 4 y 5. En primer lugar, la calidad


estructural se refiere al tipo de recursos que tienden a permanecer estables


a lo largo del tiempo, como las instalaciones físicas, el nivel de escolariza-


ción promedio de los cuidadores y la tasa niños/adultos. En segundo lugar,


la calidad de proceso se refiere a la frecuencia y la naturaleza de las inte-


racciones entre cuidadores y niños, entre los propios pequeños, y entre los


cuidadores y las familias, las cuales pueden, en principio, modificarse con


relativa rapidez.


El modelo estima costos para tres grupos de insumos: recursos


humanos, infraestructura, y nutrición, equipos y materiales. Se espera


que las inversiones en estos insumos mejoren directamente las medidas


de calidad estructural. Este proceso de modernización puede implicar


Cuadro 6.3 Principales programas para la primera infancia


Visitas domiciliarias
Jardines de
cuidado infantil Preescolar


Objetivo Mejorar las prácticas de los
padres


Cuidados y desarrollo
del niño


Desarrollo infantil


Servicios
proporcionados


Demostraciones con padres e
hijos en los hogares


Cuidados del niño en
jornada completa


Actividades educativas
de tiempo parcial


Fuente: Elaboración propia.




162 LOS PRIMEROS AÑOS


que bajen las tasas de niños/adultos, que se les exijan mayores logros


educativos a los maestros, que aumente la infraestructura física y que


mejoren los servicios nutricionales. Por ejemplo, en el capítulo 4 se des-


cribe una experiencia de mejora de la calidad en Colombia, donde algu-


nos niños que asistían a centros de cuidado infantil basados en el hogar


(en su mayor parte en las casas de madres de la comunidad) fueron trans-


feridos a jardines de cuidado infantil. En este caso, se realizaron gran-


des inversiones en insumos estructurales, como edificios y saneamiento


(Bernal et al. 2014b).


El modelo también estima los costos para un cuarto insumo: los gas-


tos en capacitación específica y supervisión. Las inversiones en esta cate-


goría se centran directamente en optimizar las medidas de calidad de


proceso, mediante el fomento de una mejor interacción entre los cuidado-


res y los niños. Valga como ejemplo una iniciativa de Pakistán, que cons-


taba de capacitación por tres días y un currículum estructurado, con el


fin de que los trabajadores comunitarios de la salud realizaran activida-


des de estimulación que los padres de niños pequeños pudieran imple-


mentar en sus hogares (Yousafzai et al. 2014). Los programas de asesoría
que comprenden una capacitación inicial seguida de sesiones de obser-


vación y realimentación para los cuidadores pueden resultar eficaces


para mejorar las interacciones niño-cuidador. Un análisis de la literatura


de Estados Unidos reveló que, en 14 de 16 evaluaciones, los programas


de tutoría generaban mejoras en la calidad de las interacciones maestro-


niño (Aikens y Akers, 2011). El recuadro 6.2 presenta los valores supuestos


para parámetros clave de calidad estructural y de proceso en el modelo


de cálculo de costes.


Cuando los números hablan por sí solos


El cuadro 6.4 muestra los costos por niño de cuatro programas —cada uno


con cuatro combinaciones de calidad básica y mejorada, tanto estructural


como de proceso— para Chile, Colombia y Guatemala. Las comparaciones


de las diferentes opciones sugieren varios puntos clave a propósito de los


costos de los programas, que pueden fundamentar mejor la elección entre


las opciones de política pública para la primera infancia.


Considérese, por ejemplo, el caso de las instituciones preescola-


res. Las que ostentan mayor calidad estructural tienen menos niños por


maestro y más espacio en el aula por estudiante; los docentes cuentan


con mayor capacitación y perciben una mejor remuneración, gracias a




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 163


RECUADRO 6.2. PARÁMETROS DE COSTOS


Para aproximar los parámetros del modelo en diferentes programas y niveles de


calidad, se utilizó un proceso de tres pasos. En primer lugar, se examinaron los


estudios sobre las características y los costos asociados con los programas de la


primera infancia (por ejemplo, Bernal 2013; Faverio, Rivera y Cortázar 2013). En


segundo lugar, para aproximar las características de los programas de calidad


básica y mejorada en la región, se utilizaron los datos sobre la variación de los


parámetros de calidad en los programas de la primera infancia de América Latina


y el Caribe, analizados por Araujo, López Boo y Puyana (2013), como la razón ni-


ños/cuidador. En tercer lugar, se consultó a los expertos sobre la primera infancia


para las decisiones finales. Los valores supuestos para los parámetros clave se


presentan en el cuadro 6.2.1.


Cuadro 6.2.1 Parámetros de costo de los programas analizados destinados a


la primera infancia


Visitas domiciliarias
Jardines de


cuidado infantil Preescolar


Básica Mejorada Básica Mejorada Básica Mejorada
Panel a. Calidad estructural


Recursos humanos
Niños por cuidador 40 15 12 12 18 12


Años de formación del
cuidador


9 11 9 16 14 16


Pago en relación con la
remuneración del mercado
(porcentaje)


100 110 50 110 100 110


Infraestructura
Espacio del aula
especializado (m2)


N N N 2 1,5 2


Nutrición
Colación de la mañana N N S S S S


Almuerzo, colación de la
tarde


N N S S N N


Panel b. Calidad de proceso


Formación y supervisión
Formación inicial
(semanas)


2 4 2 4 2 4


Cuidadores por supervisor 20 10 20 10 20 10


Fuente: Elaboración propia.
Notas: El pago relativo a la remuneración de mercado corresponde a la razón entre sueldos
pagados a los proveedores y el sueldo promedio del mercado para individuos con los mismos
logros educativos.
N = no; S = sí.


(continúa en la página siguiente)




164 LOS PRIMEROS AÑOS


sus años de estudios. Un preescolar con una mayor calidad de proceso


implica más formación y supervisión intensiva. Las diferencias de cos-


tos en los distintos niveles de calidad se pueden analizar comparando


las cifras de las columnas del cuadro. Por ejemplo, en Colombia los cos-


tos de los programas para la opción de calidad estructural mejorada son


alrededor de un 80% más altos que para la opción de calidad estructu-


ral básica. En cambio, los costos del programa para la opción de calidad


de proceso mejorada son solo un 5% superiores a la opción de calidad de


proceso básica.


Los resultados en el cuadro 6.4 son robustos en diferentes países y pro-


gramas: desplazarse de la opción de calidad básica a mejorada requiere inver-


siones mucho mayores en los insumos relacionados con la calidad estructural


(por ejemplo, infraestructura) en comparación con las inversiones que atañen


a la calidad de proceso (por ejemplo, capacitación). El caso de los jardines


de cuidado infantil es claro: la opción de calidad estructural mejorada cuesta


aproximadamente un 300% más que la opción de calidad estructural básica,


mientras que optimizar la calidad de proceso requiere aumentar el costo en


solo cerca de un 10%. Mejorar la calidad estructural para las visitas domicilia-


rias demandaría un incremento de costos de más del 200%, comparado con


una suba del 15% para optimizar la calidad de proceso.


Las comparaciones entre programas señalan que las visitas domici-


liarias son la opción menos onerosa, sobre todo porque no implica costos


de infraestructura ni nutricionales. En los programas de calidad estruc-


tural básica, los jardines de cuidado infantil son más económicos que el


preescolar. Aunque este último proporciona servicios a los niños durante


solo cuatro horas y media, comparado con las ocho horas de los jardines


de cuidado infantil, estos resultan menos onerosos porque están basados


en el hogar (por lo tanto, los costos de infraestructura se reducen) y los


El programa de visitas domiciliarias de calidad básica comprendía una visita domi-


ciliaria mensual que se complementaba con dos encuentros grupales en los cen-


tros comunitarios. La opción de calidad mejorada comprendía visitas domiciliarias


semanales. Los jardines de cuidado infantil de calidad básica implicaban un modelo


basado en el hogar, mientras que para la opción de calidad mejorada se tomó


como supuesto un modelo basado en el centro. Por último, tanto la opción de cali-


dad básica como mejorada para la educación preescolar involucraban la provisión


de servicios educativos en los centros.


RECUADRO 6.2. (continuación)




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 165


proveedores tienen niveles educativos más bajos y, por lo tanto, una remu-


neración inferior. En la opción de calidad estructural mejorada, los jardines


de cuidado infantil son más costosos en comparación con el preescolar


porque tienen parámetros de calidad similares en una gama de dimensio-


nes (como maestros con 16 años de escolarización), pero proporcionan


cuidados durante más horas.


Por último, las comparaciones entre paneles revelan que los costos


para Chile son alrededor de un 20% más elevados que para Colombia,


mientras que en Guatemala son un 30% más bajos. Estas diferencias refle-


jan básicamente los niveles variables de salarios y precios, pero son meno-


res que las diferencias en los ingresos per cápita entre los países. Por lo


tanto, los costos de los programas en relación con el ingreso per cápita son


más altos en Guatemala y más bajos en Chile.


¿Cuáles son los programas de la primera infancia que deberían


ampliarse?


Los programas de la primera infancia difieren en cuanto a los costos, y


los recursos de los gobiernos son limitados. Por lo tanto, se deberían


Cuadro 6.4 Costos anuales estimados del programa por niño, en programas


alternativos (dólares de EE.UU. por niño)


Calidad de proceso Básica Mejorada Básica Mejorada


Calidad estructural Básica Básica Mejorada Mejorada


a. Chile
Visitas domiciliarias 242 276 738 871


Jardines de cuidado infantil 681 758 2610 2717


Preescolar 977 1028 1723 1815


b. Colombia
Visitas domiciliarias 187 213 595 714


Jardines de cuidado infantil 575 642 2260 2354


Preescolar 817 861 1492 1572


c. Guatemala
Visitas domiciliarias 116 136 442 515


Jardines de cuidado infantil 409 450 1597 1654


Preescolar 630 658 1055 1103


Fuente: Cálculos propios.




166 LOS PRIMEROS AÑOS


implementar aquellos programas que permitan cosechar mayores benefi-


cios en función de los costos. Este razonamiento se presta al uso del aná-


lisis de costo-beneficio. Como ocurre con las decisiones de inversión del


sector privado, los gobiernos deberían invertir en aquellos programas con


los rendimientos más altos.


Para aplicar esta metodología, se deben monetizar los beneficios y


los costos de los programas. No se trata de una tarea menor, dado que


requiere asignar un precio a cada recurso utilizado, y monetizar todos los


costos y beneficios presentes y futuros. La ventaja de adoptar algunos de


estos supuestos (a veces heroicos) es que esta metodología permite obte-


ner un ranking preciso de los proyectos. El defecto es que la clasificación
es sensible ante la omisión de costos o beneficios, o ante una valoración


incorrecta de los mismos.


Desde luego, la eficiencia no es la única métrica por la cual los gobier-


nos pueden asignar recursos a los programas. De hecho, la redistribución


es una preocupación clave dentro de las políticas públicas, y el efecto de


excluir el gasto privado como consecuencia de las políticas públicas es una


inquietud crucial en este sector. En esta sección se proporciona un análisis


ilustrativo de las tasas de beneficio-costo potenciales de las visitas domi-


ciliarias, los jardines de cuidado infantil y los programas de preescolar para


los niños de Chile, Colombia y Guatemala.


Los beneficios


Los programas para la primera infancia conllevan dos grandes beneficios


potenciales. En primer lugar, pueden mejorar el desarrollo de los niños y


generar incrementos de por vida en la productividad. Estos programas inci-


den de manera positiva en la productividad, sobre todo mediante el desa-


rrollo cognitivo y de otro tipo de habilidades —las que a su vez expanden los


logros académicos y escolares en la infancia tardía y en la adolescencia—,


lo cual genera aumentos en la productividad y en los ingresos en la edad


adulta (cuadro 6.5). En segundo lugar, ciertos programas ofrecen un servicio


de cuidado infantil para los padres. En otras palabras: los pequeños pueden


quedarse en un lugar donde estarán seguros y saludables durante un deter-


minado número de horas, mientras los padres dedican su tiempo a otras


actividades. Estos servicios benefician a las familias reduciendo los gastos


y permitiéndoles ahorrar tiempo. Se trata de servicios que son especial-


mente relevantes en los programas de jardines de cuidado infantil que ofre-


cen cuidados de jornada completa y, por lo tanto, facilitan la participación




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 167


de las madres en el mercado labo-


ral. En menor medida, también son


relevantes en el caso de las insti-


tuciones preescolares, que nor-


malmente brindan solo cuidados


de tiempo parcial.


El acceso a los programas de la


primera infancia puede traer apa-


rejados otros beneficios de largo


plazo para los niños, dado que


influirán en sus decisiones como


adultos para involucrarse en acti-


vidades delictivas, en los deberes


cívicos o en la formación de una


familia. Aunque estos beneficios


para la sociedad resultan difíciles


de cuantificar, de todos modos son importantes. Por ejemplo, el análisis de


costo-beneficio de una intervención preescolar de alta calidad en Estados


Unidos calculó un beneficio descontado a valor presente para la sociedad


de una menor actividad delictiva en alrededor de US$6 por cada dólar


gastado en el programa (Belfield et al. 2006). Debido a la falta de datos
necesarios para monetizar estos beneficios en el caso de los países de


América Latina y el Caribe, no se los considera en el análisis cuantitativo.


Por eso, las tasas de costo-beneficio de los programas examinados pue-


den ser incluso mayores que las tasas que se presentan más abajo.


Nótese que es probable que el aumento de la productividad en la edad


adulta gracias a los programas de la primera infancia se produzca tanto


en las actividades de mercado como fuera del mercado. Los retos empí-


ricos para estimar el valor monetario de los aumentos de la productivi-


dad fuera del mercado son considerables y prácticamente insuperables.


Por lo tanto, para las estimaciones de este capítulo se asume la presun-


ción de que los cambios de la productividad en la edad adulta debidos a


los programas de la primera infancia son los mismos en las actividades de


mercado y fuera del mercado. Idealmente, las estimaciones de los impac-


tos en la productividad de los programas de la primera infancia se realiza-


rían mediante un seguimiento de los niños de América Latina y el Caribe


expuestos a diferentes programas desde cuando tienen entre 0 y 5 años


hasta sus vidas adultas, décadas después. No existen datos para estimar


el impacto directo de dichos programas en la productividad en la edad


Cuadro 6.5 Impacto de un mejor


desarrollo de la primera infancia a lo largo


de etapas posteriores del ciclo de vida


Etapa Resultados clave
Preescolar Habilidades cognitivas


Habilidades socioemocionales


Infancia Habilidades cognitivas
Habilidades socioemocionales
Logros académicos
Rendimiento escolar


Adolescencia Habilidades cognitivas
Habilidades socioemocionales
Logros académicos
Rendimiento escolar


Edad adulta Ingresos
Productividad


Fuente: Elaboración propia.




168 LOS PRIMEROS AÑOS


adulta para la mayoría de los programas de la primera infancia en la región.


En cambio, las estimaciones efectuadas en este capítulo se basan en los


vínculos de la secuencia de etapas del ciclo de vida del cuadro 6.5 y en el


supuesto de que los ingresos del adulto en el mercado laboral reflejan la


productividad en la edad adulta.


El primer vínculo concierne al impacto de los programas de la primera


infancia en las habilidades cognitivas. Los cuadros 6.6 y 6.7 resumen la evi-


dencia sistemática limitada sobre este vínculo para las visitas domiciliarias


en América Latina y el Caribe (cuadro 6.6), y para los jardines de cuidado


infantil y el nivel preescolar (cuadro 6.7).4 Los efectos en las habilidades


cognitivas de los niños se expresan en desviaciones estándar.5


Las evaluaciones de las visitas domiciliarias representan la mayoría de


los estudios que se muestran en los cuadros 6.6 y 6.7. No obstante, casi


todas ellas se refieren a experimentos de pequeña escala llevados a cabo en


Jamaica, lo cual dificulta la generalización de estos resultados para progra-


mas a gran escala y en otros contextos. El impacto promedio de las visitas


Cuadro 6.6 Impacto de las visitas domiciliarias en las habilidades cognitivas


Evaluación
Total


visitas
Duración
(meses)


Visitas
al mes País N


Efectos en las
habilidades


cognitivas (SD)
Grantham-McGregor,
Schofield y Harris (1983)


129 36 3,6 Jamaica 39 1,26


Powell y Grantham Mc-
Gregor (1989) / Visitas
semanales


103 24 4,3 Jamaica 58 1,15


Grantham-McGregor et al.
(1991)


103 24 4,3 Jamaica 123 0,86


Rosero y Oosterbeek
(2011)


90 21 4,3 Ecuador 1.473 0,55


Attanasio et al. (2014) 77 18 4,3 Colombia 1.263 0,19


Powell y Grantham
Mc-Gregor (1989)/Visitas
bisemanales


52 24 2,2 Jamaica 94 0,34


Powell y Grantham
Mc-Gregor (1989) / Visitas
mensuales


24 24 1,0 Jamaica 90 0,20


Eickmann et al. (2003) 10 5 2,0 Brasil 156 0,72


Gardner et al. (2003) 9 2 4,3 Jamaica 140 0,38


Promedio 66 20 3,4 — 382 0,63


Fuente: Elaboración propia.
Notas: Los efectos en las habilidades cognitivas se presentan en desviaciones estándar (SD).
N = número de observaciones.




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 169


domiciliarias en las habilidades cognitivas de los pequeños es de 0,63 des-


viaciones estándar, con una oscilación entre 0,19 y 1,26. Se trata de impactos


apreciables, que indican que dichos programas son muy prometedores. Sin


embargo, estas estimaciones suscitan al menos dos preguntas. En primer


lugar, ¿por qué la variación es tan grande para Jamaica? Es probable que la


calidad del programa varíe de manera notable incluso en contextos similares


en un país con una población relativamente pequeña. En segundo lugar, ¿se


sostendrían estas estimaciones —que en gran parte provienen de pequeños


experimentos y sobre todo de un país — si los programas fueran reproduci-


dos a mayor escala en otros países? Al parecer, la respuesta sería sí, sobre


la base de tres estimaciones de estudios realizados fuera de Jamaica, dos


de ellos a mayor escala. Las tres estimaciones son relativamente cercanas al


promedio (0,19 para Colombia; 0,55 para Ecuador y 0,72 para Brasil).


Como se señaló en los capítulos 4 y 5, la evidencia sobre el impacto


de los jardines de cuidado infantil y de los programas de preescolar en


América Latina y el Caribe es muy limitada. Las estimaciones para los pro-


gramas de jardines de cuidado infantil en Bolivia y Colombia señalan un


impacto positivo de alrededor de 0,20 desviaciones estándar en las pun-


tuaciones de habilidades cognitivas, pero las estimaciones para Ecuador


son de casi la misma magnitud y de signo opuesto. La estimación para


Ecuador no parece ser el resultado de defectos de diseño en el estudio


ni de otros problemas potenciales con la metodología de evaluación. En


Cuadro 6.7 Impacto de los jardines de cuidado infantil y la educación preescolar


en las habilidades cognitivas y los logros académicos


Evaluación
Niños por
proveedor País N


Tamaño del efecto
(SD)


Panel a. Efectos de los jardines de cuidado infantil de jornada completa en las habilidades
cognitivas del niño


Behrman, Cheng y Todd (2004) 5 Bolivia 1.489 0,19


Bernal et al. (2009) 12 Colombia 1.263 0,20


Rosero y Oosterbeek (2011) 9 Ecuador 769 –0,21


Promedio 9 n.a. 1.174 0,06


Panel b. Efectos de la educación preescolar de tiempo parcial en los logros académicos
Berlinski, Galiani y Gertler (2009) n.d. Argentina 121.811 0,24


Promedio n.d. n.a. 121.811 0,24


Fuente: Elaboración propia.
Nota: Los efectos se presentan en desviaciones estándar (SD) y fueron medidos al final de la exposi-
ción en los programas de jardines de cuidado infantil (3–5 años) y en tercer grado para la educación
preescolar (8 años).
n.d. = no se dispone de datos; n.a. = no aplicable; N = número de observaciones.




170 LOS PRIMEROS AÑOS


general, estos tres programas de jardines de cuidado infantil de la región


tienen en promedio un impacto de 0,06 desviaciones estándar en las habi-


lidades cognitivas. Para el nivel preescolar, solo un estudio ha presentado


evidencia sólida sobre el impacto en dichas habilidades. En este caso, asis-


tir al preescolar en Argentina mostraba un impacto positivo de 0,24 des-


viaciones estándar en los logros académicos de tercer grado.


Las visitas domiciliarias y los programas de jardines de cuidado infantil


ostentan considerables variaciones en cuanto a sus efectos en las habilidades


cognitivas de los niños.6 El gráfico 6.4 califica las evaluaciones en este sentido


y destaca las grandes diferencias de impacto entre los dos tipos de progra-


mas. Así, se observa que las intervenciones de visitas domiciliarias produjeron


efectos de entre 0,2 y 1,2 desviaciones estándar, mientras que los efectos para


los programas de jardines de cuidado infantil oscilan entre –0,2 y 0,2. Los


efectos promedio de los programas de visitas fueron casi 10 veces superio-


res a los de los programas de jardines de cuidado infantil (0,63 versus 0,06).


Al estudiar estos valores, cabe recordar dos cosas. Primero, estos


números solo reflejan los beneficios de los programas que fueron evalua-


dos y no el universo de programas. Por ejemplo, es probable que jardi-


nes de cuidado infantil de mejor calidad tengan como resultado mayores


Gráfico 6.4 Efectos de las visitas domiciliarias sobre las habilidades cognitivas,


comparadas con los jardines de cuidado infantil


Visitas domiciliarias Jardines de cuidado infantil


Im
pa


ct
o


(e
n


de
sv


ia
ci


on
es


e
st


án
da


r)


Estudios


0,2


0,0


0,4


0,6


0,8


1,0


1,2


–0,2


G
ra


nt
ha


m
19


83


Po
w


el
l


19
89


(i)


G
ra


nt
ha


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19


91


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an


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20


03


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os


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o


20
11


G
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20
03


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19
89


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Po
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el
l


19
89


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i)


Be
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al
20


09


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na
si


o
20


14


Be
hr


m
an


20
04


R
os


er
o


20
11


Fuente: Cálculos de los autores.
Nota: Powell(i) se refiere al programa semanal; Powell(ii), al programa bisemanal; y Powell(iii) al
programa mensual.




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 171


impactos en el desarrollo infantil, y que los programas de crianza de menor


calidad tengan como resultado impactos menores.


En segundo lugar, la evaluación de los programas de jardines de cui-


dado infantil y de preescolar mide los efectos en el desarrollo infantil


cuando los niños asisten a estos programas en lugar de recibir los cuidados


dispuestos por sus padres en ausencia de una intervención pública. Dichos


cuidados pueden provenir de una persona a cargo no pagada, como la


madre, la abuela u otro familiar, o bien de un cuidador pagado, como una


niñera o un jardín de cuidado infantil privado. Es decir: estas evaluaciones


no miden el efecto de asistir al jardín en sí por oposición a una alterna-


tiva específica, como el cuidado de la madre. En cambio, las evaluaciones


documentan cómo se vería afectado el desarrollo infantil por asistir a jar-


dines de cuidado infantil públicos en lugar de recurrir a las soluciones de


cuidado que se utilizarían como alternativa.


El próximo paso para analizar los beneficios en la productividad de la


edad adulta consiste en vincular el impacto que varios programas latinoa-


mericanos de la primera infancia tienen en las habilidades cognitivas de los


niños con resultados como rendimiento y logros escolares, e ingresos en la


edad adulta, que se suponen relacionados con la productividad (véase el


cuadro 6.8). Hay unos pocos estudios que permiten realizar estimaciones


directas de esos vínculos, y solo uno para América Latina y el Caribe. El cua-


dro 6.8 resume algunos vínculos de más largo plazo, al menos hasta la edad


del adulto joven, a partir de un estudio jamaicano sobre visitas domiciliarias


y dos estudios de Estados Unidos. El programa de Jamaica proporcionaba


Cuadro 6.8 Impacto de tres evaluaciones experimentales de la primera infancia


que siguieron a los niños hasta el comienzo de la edad adulta


Perry
Preschool


Project
Carolina


Abecedarian


Estudio de
estimulación
en Jamaica Promedio


Habilidades cognitivas 0,89 0,93 0,86 0,89


Logros 0,33 n.d. n.d. 0,33


Grado de logros escolares 0,90 1,15 0,61 0,89


Ingresos (cambio porcentual) 0,28 0,61 n.d. 0,45


Empleo (cambio porcentual) 0,20 0,42 0,18 0,27


Ingresos de los que tienen un empleo
(cambio porcentual)


0,06 0,14 0,30 0,17


Fuente: Elaboración propia.
n.d. = no se dispone de datos.




172 LOS PRIMEROS AÑOS


estimulación psicosocial a niños con retrasos de crecimiento que vivían en


la pobreza. Los dos proyectos de Estados Unidos eran el Perry Preschool


Study y el Carolina Abecedarian. En el primero, los niños de estatus socioe-


conómico bajo concurrían a preescolar y sus familias recibían una visita


domiciliaria semanal. El Carolina Abecedarian era más intensivo, brindaba


cuidados de ocho horas para niños desde su nacimiento hasta los 5 años,


con un currículum estimulante, y servicios nutricionales y de salud. Todos


estos programas tuvieron un impacto positivo en diversas dimensiones


importantes del desarrollo infantil; en algunos casos, dicho impacto persis-


tió a lo largo de varios años a medida que los niños crecían.


Más allá de los efectos potenciales de los programas de la primera


infancia en el desarrollo del capital humano de los niños, los jardines de


cuidado infantil (y en menor medida los programas preescolares) también


proporcionan servicios de cuidado infantil a las familias. Idealmente, estos


beneficios serían monetizados utilizando información sobre cuánto valo-


ran las familias este servicio, es decir: cuánto están dispuestas a pagar por


dichos cuidados. Sin embargo, no suele haber estimaciones plausibles dis-


ponibles sobre la disposición de las familias a pagar por este servicio en los


países examinados. Aun así, es importante tener en cuenta este servicio en


el cálculo del costo-beneficio para asegurar una comparación justa entre


diferentes programas de la primera infancia. Sobre la base de considera-


ciones conceptuales, se supuso que la valoración que las familias hacían


de los cuidados supervisados equivalía a un 75% del costo del servicio pro-


porcionado para preescolar y jardines de cuidado infantil.7 La calificación


de los tres programas analizados en términos de sus tasas de costo-bene-


ficio es robusta ante la elección de plausibles valoraciones alternativas.


Desde luego, los beneficios sociales de proporcionar cuidados a los


niños pueden no estar circunscritos a la disposición individual a pagar por


este servicio. Por ejemplo, los programas de jardines de cuidado infantil que


favorecen un aumento de la oferta laboral femenina podrían ser un sólido


fundamento de las políticas públicas por diversas razones. En primer lugar,


pueden ser vistos como un instrumento para promover la participación de


la mujer en la fuerza laboral (que es baja en numerosos países de la región,


véase el recuadro 6.3) y la igualdad de género. En segundo lugar, las deci-


siones de las mujeres para ingresar en la fuerza laboral podrían verse dis-


torsionadas si sus salarios no reflejan su productividad en el mercado. De


hecho, la evidencia señala que esto podría ser cierto, dado que las brechas


de salarios entre géneros en la región siguen sin explicarse, incluso después


de controlar por numerosas características (Atal, Ñopo y Winder 2009). En




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 173


RECUADRO 6.3. LAS MUJERES EN EL MERCADO LABORAL


La decisión de participar en el mercado laboral depende de las características de


cada familia. La presencia de niños y de actividades relacionadas con el cuidado


de los mismos es —sobre todo entre las mujeres— el factor que más incide en la


oferta laboral. Se trata de un problema que entienden bien desde hace tiempo los


académicos y responsables de las políticas, que han sostenido que las políticas


relacionadas con el cuidado infantil podrían resultar útiles para aumentar la partici-


pación femenina en el mercado de trabajo. Si bien el foco de este libro se centra en


el bienestar infantil, es conveniente estudiar si algunas de las políticas consideradas


tienen al menos un potencial de impacto en la oferta laboral femenina en el mer-


cado laboral. Los datos de 18 encuestas de hogares de América Latina y el Caribe


proporcionan la base para cierta evidencia descriptiva. El objetivo lo constituyen


mujeres de 25–55 años con al menos un hijo de 0 a 5 años.


Gráfico 6.3.1 Participación en la fuerza laboral, América Latina y todos los


países disponibles(1992–2012)


Po
rce


nta
je


Año
Países andinosHombres


Cono Sur Centroamérica y México


40
50
60
70
80
90


100


1992 1997 2002 2007 2012


Mujeres


Fuente: Encuestas de hogares y laborales recopiladas por las oficinas nacionales de estadísticas.


El gráfico 6.3.1 presenta la tasa de participación de hombres y mujeres a lo largo del


tiempo.a A simple vista, se pueden apreciar tres resultados clave:


1. Mientras la tasa de participación masculina ha sido muy estable, la de mujeres de


edad intermedia con hijos pequeños ha ido aumentando a lo largo del tiempo.


2. El incremento mencionado ha comenzado a estabilizarse desde comienzos de


la década del 2000.


3. El actual diferencial de género en la participación es significativo en todos los


países de la región, y oscila entre 30 y 50 puntos porcentuales.a


El gráfico 6.3.2 presenta la tasa de participación de las mujeres con hijos pequeños


según tres categorías educativas. De allí emergen dos resultados principales:


(continúa en la página siguiente)




174 LOS PRIMEROS AÑOS


tercer lugar, los incrementos de la oferta laboral femenina podrían generar


otros beneficios difíciles de cuantificar, como la disminución de la violen-


cia familiar, los cambios en el gasto debido a diferencias en las preferencias


de consumo entre los distintos géneros, y un impulso general a favor de la


autoestima y de la posición social de las mujeres en la sociedad.


Los costos


Por diversos motivos, los costos en recursos de un programa para la primera


infancia no son equivalentes a los costos de un programa tal como repercuten


1. Las tasas de participación aumentan para las mujeres en todos los niveles de


escolarización en todos los países de la región.


2. En todos los países donde hay una clara tendencia temporal, esta es común a


las tres categorías educativas.


Gráfico 6.3.2 Participación de la mujer en la fuerza laboral por categoría


educativa, promedio para América Latina (1992–2012)


Po
rce


nta
je


Año
Menos que secundaria completa


40
50
60
70
80
90


1992 1997 2002 2007 2012


Terciaria completa
Secundaria completa


Fuente: Encuestas de hogares y laborales recopiladas por las oficinas nacionales de estadísticas.
Nota: La muestra se compone de individuos de edad intermedia con hijos de entre 0 y 5 años.


En resumen, hay un margen considerable para aumentar la participación laboral


femenina, dado que la participación de las mujeres es entre 30 y 50 puntos por-


centuales menor que la de los hombres. Esto es particularmente cierto en el caso


de las mujeres con niveles de estudios más bajos.


a La tasa de participación se define como el porcentaje de mujeres que trabajan o están bus-
cando un empleo de forma activa. Para más detalles sobre la selección de la muestra y las
definiciones de las variables, así como para acceder a evidencia adicional país por país, véase
Busso y Romero Fonseca (de próxima publicación).


RECUADRO 6.3. (continuación)




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 175


en los presupuestos públicos. Para empezar, si estos programas consiguen


que los niños asistan a más cursos, como se señala en el cuadro 6.8, hay un


gasto público por esa escolarización. Además, si los estudiantes permane-


cen más tiempo en la escuela, se podrían esperar ingresos más bajos debido


a un retraso en su ingreso en el mercado laboral. Por último, si los gobiernos


deben elevar los ingresos para financiar los programas de la primera infancia,


una mayor recaudación provoca distorsiones que suponen costos reales. Las


estimaciones de costos de los recursos incorporan todos estos elementos.


Las tasas de beneficio-costo


Las tasas de beneficio-costo son sencillamente la razón de los beneficios


en relación con los costos de los recursos, expresados en términos des-


contados a valor presente. Si los beneficios exceden a los costos, esta tasa


supera el valor de 1 y, por lo tanto, el programa merece una seria conside-


ración. El cuadro 6.9 presenta dichas tasas para las visitas domiciliarias, los


jardines de cuidado infantil y el preescolar en Chile, Colombia y Guatemala.


Estas estimaciones aplican una tasa de descuento del 3%, algo habitual en


numerosos programas del sector social.


Los patrones de estas tasas estimadas son similares en los tres países.


Esto indica que lo mismo puede ocurrir en otros países de América Latina y


el Caribe. Las tasas más altas son las de preescolar, con beneficios que equi-


valen aproximadamente a cuatro veces el costo de los recursos. La segunda


tasa de beneficio-costo más elevada es la de las visitas domiciliarias, cuyos


beneficios equivalen a unas tres veces el costo de los recursos. Estos dos


tipos de programas para la primera infancia parecen prometedores, y los


beneficios previstos superarían ampliamente los costos. En cambio, las tasas


de beneficio-costo de los jardines de cuidado infantil son mucho más bajas,


en torno a 1. No obstante, en este caso los beneficios no tienen en cuenta las


imperfecciones de mercado que podrían generar una baja demanda u oferta


de los servicios que los subsidios públicos podrían contribuir a solucionar.


Cuadro 6.9 Tasas de beneficio-costo para las visitas domiciliarias, los jardines de


cuidado infantil y el preescolar, con una tasa de descuento del 3%


Visitas domiciliarias Jardines de cuidado infantil Preescolar
Chile 3,5 1,5 4,3


Colombia 2,6 1,1 3,4


Guatemala 3,6 1,2 5,1


Fuente: Cálculos propios.




176 LOS PRIMEROS AÑOS


Las tasas de beneficio-costo estimadas para las visitas domiciliarias


y los jardines de cuidado infantil se basan en los efectos promedio de los


numerosos estudios que se presentan en los cuadros 6.5 y 6.6 (aunque


en este último cuadro solo hay un estudio para preescolar). Las estima-


ciones pueden ser sensibles al impacto de un estudio en particular, qui-


zás idiosincrásico. En el caso de las visitas domiciliarias, esto no ocurre.


Las tasas de beneficio-costo cambian ligeramente si se descarta cual-


quiera de los estudios subyacentes. Sin embargo, en el caso de los jar-


dines de cuidado infantil, las tasas son sensibles a los estudios que se


incluyan; aumentan hasta más de 2 si se descarta el trabajo sobre Ecua-


dor, pero disminuyen a 0,5 si se considera este y en cambio se descarta


uno de los otros estudios. Esto significa que las tasas de beneficio-costo


estimadas pueden ser sensibles al contexto en cuestión.


Cabe mencionar aquí tres advertencias clave. En primer lugar, la gran


mayoría de las evaluaciones de América Latina y el Caribe empleadas para


estimar el efecto de los programas en las habilidades cognitivas o en los


logros académicos del niño refieren a intervenciones orientadas a pobla-


ciones pobres. De manera similar, los tres estudios de largo plazo utiliza-


dos para predecir los efectos en la productividad y los salarios se centraron


en poblaciones de bajo estatus socioeconómico. Por lo tanto, este análisis


aporta un fuerte apoyo para la ampliación de los servicios dirigidos a los


pobres. Sin embargo, no queda claro si los beneficios previstos se mate-


rializarían en caso de que los programas no se fijaran activamente como


objetivo proporcionar servicios a esas poblaciones.


En segundo lugar, las tasas de beneficio-costo del cuadro 6.9 reflejan


los efectos esperados de programas similares a los que se analizan aquí.


Por ejemplo, el típico programa de visitas domiciliarias contemplaba visi-


tas semanales a las familias participantes, y tenía un fuerte componente


de capacitación y supervisión. Por consiguiente, los programas de visitas


domiciliarias que compartan estas características se pueden considerar


muy prometedores. Sin embargo, puede que los programas menos inten-


sos (en términos de la frecuencia de las visitas o de la calidad general) no


generen las altas tasas documentadas.


En tercer lugar, el número de evaluaciones disponibles es pequeño y


muchas de las evaluaciones no se refieren a programas a gran escala. Por


lo tanto, hay que ser cautelosos al generalizar a partir de estos resulta-


dos. Idealmente, un gobierno construiría de manera progresiva la base de


conocimientos sobre el impacto de los programas de crianza, los jardines


de cuidado infantil y la educación preescolar, utilizaría esas estimaciones




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 177


para revisar los cálculos de la tasa de costo-beneficio de más arriba, y


adoptaría decisiones a propósito de la asignación de recursos.


Intervención pública sin desplazar el esfuerzo privado


Más allá de los argumentos a favor de la intervención pública en el desarrollo


de la primera infancia, también es importante tener en cuenta si la amplia-


ción pública de un servicio puede desplazar (excluir) a la oferta privada.


En un caso extremo de exclusión completa, la apertura de una institución


pública preescolar de un determinado tamaño lleva a la clausura de una ins-


talación privada con una matriculación similar y, por lo tanto, el número de


niños que reciben los servicios permanece constante. En este caso —supo-


niendo que los costos de los recursos y la calidad son constantes en ambas


clases de preescolares—, no se esperan aumentos en la productividad futura


porque el tipo de servicios que reciben los niños no cambia. Por lo tanto, la


intervención pública sencillamente transfiere recursos de los contribuyentes


a las familias con niños matriculados en los establecimientos públicos.


Para producir aumentos reales de la cobertura, es necesario limitar


el grado de exclusión que los proveedores privados podrían experimen-


tar al ampliarse los servicios públicos. La evidencia de estudios sobre la


expansión del preescolar en Argentina y Brasil sugiere escasa exclusión


en estos contextos (Berlinski, Galiani y Gertler 2009; Bastos y Straume


2013). Por otro lado, la exclusión puede ser considerable en otros servicios,


sobre todo en el caso de los jardines de cuidado infantil (Paes de Barros
et al. 2011 presentan evidencia para Brasil). Los responsables de las polí-


ticas pueden emplear diferentes estrategias para reducir los efectos de


exclusión. Para empezar, el gobierno puede fijarse como objetivo realizar


expansiones geográficas a aquellas zonas donde la presencia de los pro-


veedores privados sea exigua. Por ejemplo, los proveedores privados de


alta calidad suelen tener una presencia limitada en las zonas menos pobla-


das; por lo tanto, el riesgo de desplazar la oferta privada con la oferta


pública en dichas áreas es más bajo. En términos más generales, la exclu-


sión se reducirá en las zonas donde haya menos proveedores privados, en


comparación con aquellas áreas donde estos últimos sean más habituales.


Además, el solo hecho de que pueda estar justificado el uso de los recur-


sos públicos para apoyar las inversiones en la primera infancia no significa


que los gobiernos tengan necesariamente que gestionar los servicios desti-


nados a esa etapa de la vida. En cambio, pueden proporcionar subsidios de


manera directa a los proveedores o de forma indirecta a los consumidores,




178 LOS PRIMEROS AÑOS


independientemente de la propiedad (pública o privada) del proveedor de


los servicios. De hecho, la evaluación ya descrita de Rosero y Oosterbeek


(2011) analiza los efectos que tiene en el desarrollo infantil la asistencia a los


jardines de cuidado infantil gestionados por organizaciones no gubernamen-


tales (ONG) y financiados por el gobierno en Ecuador. De manera similar, el


gobierno de México gestiona un programa a gran escala que proporciona


financiamiento a los jardines de cuidado infantil privados a los que asisten los


niños pequeños (Estancias Infantiles) para apoyar a las madres trabajadoras.


Por otro lado, los gobiernos pueden introducir requisitos de elegibi-


lidad para dar prioridad a los consumidores con una baja demanda sub-


yacente de servicios privados. Esto significaría sobre todo implementar


requisitos en función de los recursos para los beneficiarios del programa.


Por último, el gobierno puede promover activamente la ampliación de los


servicios destinados a la primera infancia en los hogares de bajos ingresos


(con una previsión de escasa demanda de servicios privados). Esto impli-


caría gastar recursos en actividades de divulgación para la comunidad y


requeriría que los programas de transferencias existentes se centraran en la


matriculación en estos servicios de los grupos de bajos ingresos.


¿Qué importancia tienen los aspectos de exclusión para los tres gran-


des programas de la primera infancia analizados? Resultan particularmente


relevantes para la provisión de los servicios de jardines de cuidado infantil.


Los hogares cuyos dos padres trabajan a jornada completa, tienen ingre-


sos altos y no cuentan con el apoyo de familiares demandarán servicios de


jardines de cuidado infantil, incluso ante la ausencia de oferta pública. Por


lo tanto, la provisión pública gratuita del servicio los inducirá a cambiar de


proveedores privados a públicos (sobre todo si los servicios públicos ofre-


cidos son similares en calidad a los que brindan los proveedores privados).


En el caso del preescolar, actualmente la mayoría de las matriculaciones


son públicas o privadas, pero subsidiadas por el Estado (como en Chile), y


proporcionan servicios públicos gratuitos de alta calidad que pueden pro-


ducir pequeños efectos de exclusión. Por último, dado que el uso tanto pri-


vado como público de las visitas domiciliarias es reducido, se prevé que los


efectos de exclusión serán mínimos cuando dichos programas se amplíen.


¿Cuánto cuesta?


Una vez que se cuenta con un análisis para orientar las decisiones de polí-


tica sobre la ampliación de los servicios destinados a la primera infancia


y asegurada la calidad del servicio, la pregunta es: ¿cuánto costarán las




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 179


potenciales ampliaciones? Se trata de un tema particularmente impor-


tante, en función de las restricciones previstas para los próximos años


en los presupuestos públicos de los países de América Latina y el Caribe


(Powell 2014). La respuesta depende de la población del país en los rangos


de edad fijados como objetivo, la composición rural/urbana (debido a los


mayores costos previstos en las zonas rurales), el tipo de programas y su


calidad, y los costos del programa por niño. Para ilustrarlo, pueden consi-


derarse dos escenarios posibles (cuadro 6.10).


Opción de ampliación A: Extender la cobertura de las visitas domici-
liarias (1–2 años) y los programas de preescolar (3–5 años) con calidad de


proceso mejorada y calidad estructural básica en 10 puntos porcentuales.


Este escenario requiere costos adicionales del programa como porcentaje


del PIB que oscilan entre un 0,03% en Chile, un 0,07% en Colombia y un


0,18% en Guatemala.


Opción de ampliación B: Extender la cobertura de las visitas domicilia-
rias, los jardines de cuidado infantil y el preescolar con calidad estructural


y de proceso mejorada en 10 puntos porcentuales. Este escenario requiere


un esfuerzo fiscal de seis a siete veces mayor que la opción A.


Estas simulaciones ilustran algunos puntos destacados. En primer lugar,


debido a las diferencias en los costos de los programas, la composición de


los mismos reviste gran importancia. Implementar programas de calidad


estructural mejorada aumenta enormemente los costos. Los compromisos


adicionales del presupuesto público son mucho más factibles cuando se cen-


tran en las visitas domiciliarias y la educación preescolar, e invierten poco


en calidad estructural. Ampliar de manera significativa las visitas domicilia-


rias y los programas de preescolar, a la vez que se aseguran inversiones ade-


cuadas en la calidad de proceso, no exigirá grandes desembolsos fiscales.


En segundo lugar, aunque los costos por beneficiario del programa


sean más bajos en países como Guatemala, los costos de los programas


Cuadro 6.10. Opciones de ampliación: costos adicionales simulados del programa


(porcentaje del PIB)


Tipos de programas


Chile Colombia Guatemala


A B A B A B
Visitas domiciliarias 0,01 0,02 0,01 0,03 0,02 0,08


Jardines de cuidado infantil 0,00 0,15 0,00 0,31 0,00 0,79


Preescolar 0,03 0,05 0,06 0,11 0,16 0,27


Total 0,03 0,21 0,07 0,45 0,18 1,14


Fuente: Cálculos propios.




180 LOS PRIMEROS AÑOS


para realizar una determinada expansión resultan más elevados como por-


centaje del PIB, porque la proporción de la población en los rangos de edad


fijados como objetivo y en las zonas rurales es más alta, al igual que sucede


con los costos del programa por beneficiario en relación con el ingreso per


cápita. Además, si se toma la pobreza como medida para fijar los obje-


tivos, implementar estos programas en los países más pobres es mucho


más oneroso. Con una tasa de pobreza de US$2,5 al día, se observa que


es pobre solo el 3% de los niños chilenos, pero que es pobre el 58% de los


niños de Guatemala. Por lo tanto, la expansión de las visitas domiciliarias


de calidad estructural mejorada para los pobres en Chile costará 0,0015%


del PIB en dicho país, pero 0,12% del PIB en Guatemala. De este modo, se


debería esperar que cada país elija una opción de calidad y cobertura dife-


rente sobre la base de sus restricciones económicas y presupuestarias.


Balance final


Las políticas públicas de los países de América Latina y el Caribe se enfrentan


a dos grandes retos. En primer lugar, la productividad per cápita promedio


ha ido aumentando lentamente en las últimas cinco décadas (Powell 2014).


En segundo lugar, los niveles de desigualdad, aunque hasta hace poco esta-


ban en disminución, todavía se hallan entre los más altos del mundo (Banco


Mundial 2013). Por lo tanto, debería otorgarse considerable atención pública


a las opciones de políticas capaces de abordar ambos desafíos. Invertir en


el desarrollo de la primera infancia es una de esas opciones. Los programas


destinados a dicha etapa de la vida tienden a producir altos rendimientos en


relación con sus costos y pueden ser dirigidos a poblaciones desatendidas


con el fin de impulsar no solo la productividad sino también la equidad. Sin


embargo, no basta únicamente con incrementar las inversiones. Los retor-


nos esperados de inversiones más grandes dependerán en gran parte de las


características de los programas ampliados. Por eso, los gobernantes debe-


rían pesar con sumo cuidado las opciones de políticas para la primera infan-


cia con el fin de maximizar los rendimientos de las inversiones.


En este capítulo se ha analizado de manera crítica la evidencia exis-


tente sobre los beneficios y costos de las opciones para proporcionar


una orientación cuantitativa en las decisiones de políticas. En términos de


expandir los programas, el análisis sugiere que, por cada dólar gastado, la


educación preescolar y las visitas domiciliarias generan retornos superio-


res a los de los jardines de cuidado infantil. Cabe esperar que la importante




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 181


expansión de los servicios de preescolar que los países han emprendido en


las últimas décadas contribuya a crear capital humano en el futuro. Por lo


tanto, la asignación actual de casi la mitad del presupuesto público de la


primera infancia a la educación preescolar parece justificada, en virtud de


la limitada evidencia disponible. Por otro lado, se vislumbra una oportuni-


dad para el futuro cercano. El gasto público en las visitas domiciliarias en


la región es bajo y queda un enorme espacio para ampliar estos programas


en los próximos años. Sin embargo, antes de efectuarse grandes expansio-


nes, deberían llevarse a cabo los correspondientes proyectos piloto.


Los gobiernos que pretenden mejorar el desarrollo infantil y posibilitar


la incorporación de las mujeres en el mercado laboral se enfrentan a una


disyuntiva difícil. Por un lado, el mayor impacto en el capital humano de


los niños de la región lo tienen programas como los de visitas domiciliarias


y de educación preescolar, los cuales es poco probable que influyan en la


oferta laboral femenina de manera significativa. Por otro lado, los servicios


de jardines de cuidado infantil pueden facilitar el trabajo de las mujeres,


pero salvo que sean de buena calidad, no beneficiarán a los niños. Para


minimizar este trade-off, es crucial que los gobiernos de la región busquen
opciones que incrementen la calidad de los jardines de cuidado infantil a


un costo razonable. Una alternativa sería combinar jardines de cuidado


infantil con intervenciones dirigidas a los padres en los centros de cuidado


infantil, algo habitual en los programas de jardines de cuidado infantil de


alta calidad para familias desfavorecidas en los países desarrollados. La


combinación de ambos servicios podría generar importantes ahorros de


costos. Otra opción consiste en invertir en mejorar la calidad de proceso


en los jardines de cuidado infantil, como se señala en el capítulo 4.


El análisis efectuado en este capítulo (y en el libro en general) deja


en evidencia que en la región las decisiones se adoptan con una base de


conocimientos limitada, circunscrita a unos pocos programas y contextos.


Suponiendo que en América Latina y el Caribe se aumentaran las inversio-


nes en la primera infancia en un 0,5% del PIB, los nuevos gastos en este


ámbito deberían llegar a unos US$30.000 millones al año. Por lo tanto, es


indudable que los costos de los errores pueden ser muy altos. Estos cos-


tos pueden reducirse si se dedica un pequeño porcentaje de este mayor


gasto a estudios piloto rigurosamente diseñados y al seguimiento y a la


evaluación de nuevos programas. Generar evidencia sólida de los impac-


tos de los programas puede contribuir significativamente a asegurar que


las inversiones en el desarrollo infantil produzcan mejoras sostenidas del


nivel de vida, y permitan combatir la desigualdad y la pobreza en la región.




182 LOS PRIMEROS AÑOS


Notas


1 Esta sección se basa en gran parte en un estudio de antecedentes que


recopiló datos estandarizados sobre el presupuesto específico de la


infancia en América Latina y el Caribe. Véanse Alcázar y Sánchez (2014)


y el recuadro 6.1 para más detalles.
2 La cifra correspondiente para Estados Unidos, un país con un sesgo par-


ticularmente fuerte en cuanto a la edad en el gasto público, es de 2,4 en


total, con una tasa que aumenta hasta 7 a 1 si se considera únicamente


el presupuesto federal (Isaacs 2009).
3 Levy y Schady (2013:202) demuestran que, en 2011, el presupuesto para


los programas más grandes de transferencias condicionadas de Amé-


rica Latina era considerablemente mayor que las cifras que se consig-


nan en el cuadro 6.2. En puntos porcentuales del PIB, dicho presupuesto


era de 0,49 en Argentina; de 0,41 en Brasil; de 0,71 en Ecuador; de 0,46


en México y 0,48 en Uruguay. Sin embargo estos son los valores para


el presupuesto total de un determinado programa de transferencias,


mientras que los valores del cuadro 6.2 corresponden al presupuesto de


un determinado programa asignado a niños de entre 0 y 5 años.
4 Para ser incluidos en los cuadros 6.6 y 6.7, los estudios tenían que repor-


tar efectos estandarizados de las habilidades cognitivas o de los logros


académicos de los niños, presentar información acerca de los paráme-


tros de costo y aplicar una sólida estrategia empírica.
5 A lo largo del capítulo, todos los efectos en las habilidades cognitivas de


los niños se exponen en desviaciones estándar. Esta es la manera con-


vencional de medir los impactos en dichas habilidades. En una muestra


de niños colombianos de entre 3 y 6 años, las diferencias de las pruebas


en una medición de las habilidades cognitivas de niños que pertenecían


a familias ubicadas en el cuartil superior de riqueza versus aquellos del


cuartil inferior eran cercanas a 0,6 en las zonas rurales y de 1,2 en las


zonas urbanas (Schady et al. 2015).
6 La única evaluación incluida medía los efectos del preescolar en las pun-


tuaciones de las pruebas de matemáticas y lenguaje de tercer grado. En


cambio, los efectos de los programas de jardines de cuidado infantil y


visitas domiciliarias en las habilidades cognitivas se midieron antes del


ingreso en la escuela primaria.
7 ¿Por qué el 75%? En primer lugar, se espera que las familias que inscri-


ben a sus hijos en un jardín público gratuito estén dispuestas a pagar


más que 0 (es por esto que utilizan el servicio). En segundo lugar, las




LA ALTERNATIVA MÁS RENTABLE: INVERTIR EN EL DESARROLLO INFANTIL 183


familias no estarán dispuestas a pagar más que el precio de mercado


por este servicio. El precio de mercado del servicio se puede aproxi-


mar por el costo de la provisión pública (dado que los mercados son


bastante competitivos debido a las escasas barreras para entrar). Por


consiguiente, se esperaría que las familias no estén dispuestas a pagar


más del 100% del coste de provisión del servicio. Por lo tanto, esto sig-


nifica que se espera que la disposición promedio para pagar de las fami-


lias que utilizan el servicio se sitúe entre el 0% y el 100% del costo de


provisión del mismo. Se estima una valoración del 75% porque numero-


sas familias estarán dispuestas a pagar un precio cercano al precio de


mercado total (es decir, el 100%) debido a que ya llevan a sus hijos a un


jardín de cuidado infantil privado. Aun así, ordenar los tres programas


analizados en términos de sus tasas de beneficio-costo es robusto ante


la elección de cualquier valoración entre 0% y 100%.




7




El diseño de
una arquitectura
institucional


Gran parte de las investigaciones sobre el desarrollo de la primera infancia


se centra en evaluar el impacto de las intervenciones y en desarrollar bue-


nas prácticas. Sin embargo, las intervenciones no se presentan de manera


fortuita; tienen lugar en un contexto cultural, socioeconómico e institucio-


nal que afecta tanto el hecho de si se implementan las mejores prácticas


como cuán efectivas serán estas. En definitiva, los acuerdos institucionales


que un país adopta para llevar a cabo las políticas públicas tienen impor-


tantes consecuencias para la calidad, equidad y sostenibilidad de los ser-


vicios destinados a la primera infancia.


La arquitectura institucional que sustenta la implementación de las


políticas públicas en el desarrollo de la primera infancia es única en el sec-


tor público y resulta crucial para su éxito por diversos motivos. En primer


lugar, los servicios deben prestarse de un modo sinérgico a lo largo de un


período relativamente corto del ciclo de vida. En segundo lugar, la respon-


sabilidad por las intervenciones se reparte entre una diversidad de secto-


res, entre ellos los de educación, salud y protección social. En numerosos


países, estos servicios se distribuyen aún más entre los distintos niveles de


gobierno: federal, provincial y local. La coordinación entre diferentes nive-


les y departamentos es un desafío de primer orden. Por último, además


de las instituciones públicas, los proveedores privados y sin fines de lucro


desempeñan un rol fundamental en la prestación de servicios, y requie-


ren una mayor regulación y coordinación. El conjunto de estos retos incre-


menta la importancia de la arquitectura institucional, pero también las


dificultades de la ejecución de las políticas.


En este capítulo se analizan los arreglos institucionales que influyen en


la implementación de las políticas públicas en la primera infancia. Para ello,


se utiliza un riguroso estudio de varios casos de países de la región que


7




186 LOS PRIMEROS AÑOS


ofrecen ejemplos de la gama de enfoques institucionales de las políticas


públicas para dicha etapa de la vida en América Latina y el Caribe: Brasil,


Chile, Colombia, Guatemala y Trinidad y Tobago.1 Los casos considerados


reflejan los principales desafíos a los que se enfrenta la región en el diseño


de una arquitectura institucional sólida destinada a apoyar la ejecución de


los programas.


El contexto


La manera en que un país asume sus obligaciones con los niños más peque-


ños está inscrita en su historia sociocultural, la cual define no solo qué ser-


vicios deberían brindarse, sino también cómo y a quién. La forma en que


los responsables de las políticas de gran parte de la región conciben el


desarrollo de la primera infancia ha experimentado tres cambios recientes.


En primer lugar, los responsables de las políticas empiezan a recono-


cer la importancia de centrarse en los niños durante sus primeros años.


Esta mayor conciencia se ha traducido en la ampliación de los servicios, ya


sea mediante el alcance de más niños en el mismo rango de edad, o bien


la extensión de los servicios a niños más pequeños y/o la diversificación


del tipo de servicios prestados. Si bien los mecanismos institucionales ele-


gidos para dicha expansión varían de un país a otro, los responsables de


las políticas coinciden en que es necesario ampliar y mejorar los servicios.


En segundo lugar, cada vez más se está de acuerdo en que los ser-


vicios para la primera infancia constituyen un derecho humano universal


que debería estar garantizado por la intervención del gobierno, ya sea de


manera directa, mediante la provisión pública, o indirecta, financiando y


regulando a los proveedores privados. Algunos países, como Brasil, prio-


rizan la provisión pública directa como alternativa de política pública para


garantizar este derecho. Otros países, como Trinidad y Tobago, también


han declarado su compromiso con la infancia, aunque hasta la fecha la pro-


visión de servicios por parte del sector público es limitada.


En tercer lugar, se está produciendo un giro conceptual en la presta-


ción de servicios en la primera infancia. Los países empiezan a alejarse del


modelo de proveedores de servicios fragmentados (como salud, educa-


ción o protección social) y se están acercando a un enfoque comprehen-


sivo, que tiene en cuenta el desarrollo integral de cada niño. Sin embargo,


el alcance de este cambio varía considerablemente según los países. En


muchos, como Brasil, Chile, Colombia y Trinidad y Tobago, el desarrollo




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 187


de la primera infancia es visto cada vez más como un fenómeno multidi-


mensional. En cambio, en otros, como Guatemala, el enfoque de la primera


infancia todavía se orienta sobre todo hacia la salud y la nutrición.


A pesar de este mayor compromiso y de la presencia de cambios con-


ceptuales importantes, persiste una gran brecha entre discurso e imple-


mentación. Es preciso diseñar una arquitectura institucional sólida para


asegurar políticas de calidad, equitativas e integrales para los más peque-


ños en la región.


Cuatro pilares para un sistema sólido


Este capítulo se centra en cuatro pilares críticos que sustentan la imple-


mentación de las políticas públicas en la primera infancia: la gobernanza,


el financiamiento, la garantía de calidad y los recursos humanos (Kagan


et al., de próxima publicación). El recuadro 7.1 describe este marco y otros


enfoques para el estudio de este tema. La fortaleza de estos pilares varía


de un país a otro y refleja los retos a los que se enfrenta la región con miras


a construir una base firme para su arquitectura institucional.


La gobernanza: quién hace qué y cómo


En consonancia con la tendencia a avanzar hacia una comprensión más


exhaustiva del desarrollo de la primera infancia, algunos países de la región


han puesto en marcha mecanismos de gobernanza integrada en los diver-


sos sectores e instituciones responsables de los programas y políticas. La


idea que subyace a este cambio consiste en organizar servicios en torno al


desarrollo pleno y a las necesidades de cada niño y su familia, en lugar de


hacerlo en función de las necesidades de los proveedores de servicios. A


fin de llevar adelante servicios integrados, no solo es clave la coordinación


horizontal (entre sectores como salud, nutrición, saneamiento, educación,


trabajo y protección social) sino también la vertical (en los diferentes nive-


les de gobierno: nacional, subnacional y local).


Una solución para asegurar ambos tipos de coordinación ha sido el con-


tar con entidades articuladoras (BSE, por sus siglas en inglés), es decir: insti-


tuciones con un mandato explícito para coordinar las iniciativas del conjunto


de instituciones relevantes. Los esfuerzos a favor de las BSE se han desta-


cado en Chile (Chile Crece Contigo [ChCC]) y Colombia (De Cero a Siempre


[DCAS]) (véase el recuadro 7.2 para más detalles sobre ChCC).




188 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 7.1. ENFOQUES PARA ANALIZAR LA ARQUITECTURA


INSTITUCIONAL DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA LA PRIMERA INFANCIA


Una creciente conciencia de la importancia del desarrollo de la primera infancia ha


generado, de manera concomitante, un aumento del interés académico por la arqui-


tectura institucional de los sistemas para supervisar estos programas. Los investi-


gadores han sugerido diversos enfoques para entender su arquitectura (Sugarman


1991; Bruner 1996; Kagan y Cohen 1996; Kagan y Kauerz 2012). De acuerdo con el


marco más amplio (Bruner 2004), un sistema para los niños pequeños debe abarcar


la salud y la nutrición, las modalidades de apoyo a la familia, los servicios de primeros


cuidados y educación, y los servicios para niños con necesidades especiales, o siste-


mas de intervención temprana. Kagan y Cohen (1996) entienden un sistema en tér-


minos de los programas o servicios directos que comprende y de una infraestructura


para apoyarlos. La infraestructura consiste en gobernanza; financiamiento; calidad,


estándares y transiciones; evaluación, datos y rendición de cuentas; formación de


recursos humanos; participación de la familia y la comunidad, y vínculos con perso-


nas externas influyentes. Por su parte, Vargas-Barón (2013) define ocho elementos


que debe ostentar un sistema de desarrollo de la primera infancia, entre los cuales


se incluyen: equidad y derechos; enfoque multisectorial, integración y coordinación;


gobernanza; legislación, estándares, regulaciones y acuerdos; mejora de la calidad;


rendición de cuentas; inversión, y defensa de las políticas y comunicaciones sociales.


Coffman y Parker (2010) sugieren que la construcción de sistemas debe tener en


cuenta los siguientes elementos: contexto, componentes (servicios y programas) y


conexiones; infraestructura (gobernanza y apoyos administrativos) y escala. A su


vez, en un documento marco de la serie Systems Approach for Better Education Re-


sults (SABER), Neuman y Devercelli (2013) señalan que la puesta en marcha de estos


sistemas implica crear un entorno de apoyo, implementar servicios a gran escala, y


realizar el monitoreo y garantizar la calidad. Por último, sobre la base de la teoría de


sistemas, Britto et al. (2014) y Yoshikawa et al. (2014) han analizado elementos de los


sistemas de cuatro países de ingresos bajos y medios, centrándose en la planifica-


ción, la implementación, la coordinación y los mecanismos de financiamiento.


En este capítulo se adopta el marco desarrollado por Kagan y Cohen (1996), quienes


plantean que un sistema de desarrollo de la primera infancia se compone de progra-


mas individuales y de una infraestructura que los respalde. A partir de la metodología


descrita en Kagan et al. (de próxima publicación), este capítulo se centra en cuatro
elementos de la infraestructura que son cruciales para prestar servicios de calidad,


equitativos y sostenibles: gobernanza, financiamiento, garantía de calidad y recursos


humanos (el marco también incluye la participación de la familia y la comunidad, y


los vínculos con personas externas influyentes, que este análisis no aborda). Estos


elementos de la infraestructura para el desarrollo de la primera infancia actúan como


un resorte o una limitación para poner en marcha programas y servicios individuales.


Por ejemplo, la buena gobernanza asegura que los servicios estén coordinados en di-


ferentes sectores de manera que los programas no se superpongan ni trabajen en ob-


jetivos opuestos. Los mecanismos adecuados de financiamiento garantizan recursos


(continúa en la página siguiente)




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 189


suficientes al inicio y aseguran el financiamiento necesario para la vida del programa.


La garantía de calidad requiere medidas y estándares nacionales para complementar


los estándares específicos de los programas. La disponibilidad y pertinencia de los


datos en el país puede obstaculizar las opciones de evaluación en programas indi-


viduales. Por último, los programas requieren recursos humanos bien capacitados.


Si bien el desarrollo de los mismos se puede incluir como rasgo de un programa in-


dividual, la verdadera disponibilidad de un grupo potencial de profesionales bien ca-


pacitados depende de elementos que trascienden el programa individual, y abarcan


mecanismos generales para atraer a individuos calificados a fin de que trabajen en el


desarrollo de la primera infancia, estructuras de salarios para el sector y la calidad de


la formación previa de los trabajadores.


RECUADRO 7.1. (continuación)


RECUADRO 7.2. CHILE CRECE CONTIGO: POLÍTICAS INTEGRALES PARA LA


PRIMERA INFANCIA


En 2006 la Presidenta Michelle Bachelet nombró un Consejo Asesor Presidencial


para la Reforma de las Políticas de Infancia, con el mandato de diseñar un sistema de


protección integral para los niños. De acuerdo con las recomendaciones del Consejo,


en octubre de 2006 la Presidenta Bachelet lanzó Chile Crece Contigo (ChCC), cuya


existencia se formalizó en 2009 a través de una ley. ChCC creó un sistema intersec-


torial de protección social encargado del desarrollo integral de los niños pequeños


(desde la gestación hasta los 4 años).


ChCC es innovador porque articula, organiza e integra las prestaciones de los servi-


cios de salud, educación, bienestar y protección, en función de las necesidades de


los pequeños y sus familias. El primer contacto de un niño con el sistema se produce


in utero, durante el primer control prenatal de la madre. Parte del éxito del sistema
está relacionado con una cobertura muy amplia y la utilización de la red de salud


pública en todo el país. Es en la clínica donde se evalúa a cada familia no solo en


cuestiones de salud, sino también en diversos aspectos de vulnerabilidad socioeco-


nómica. A partir de esta evaluación, las familias pueden ser derivadas para recibir en


sus municipios servicios específicos que brindan otros sectores (desde un programa


de alivio de la pobreza o de cuidado infantil, hasta visitas domiciliarias, mejoras de


la vivienda o detección de retrasos en el desarrollo). La estructura intersectorial de


ChCC pone de relieve el carácter multidimensional del desarrollo infantil y la impor-


tancia de que se disponga de múltiples apoyos e intervenciones simultáneamente.


ChCC articula servicios de cobertura universal y otros diseñados para llegar a los más


vulnerables. Un ejemplo de servicio universal lo constituyen los programas educati-


vos que se proponen difundir a todas las familias del país información sobre estimu-


lación y desarrollo infantil, y que son transmitidos por los medios de comunicación


y por Internet. En cuanto a los servicios focalizados, cabe mencionar el acceso a los


programas de alivio de la pobreza, que incluyen subsidios para el cuidado infantil o


asistencia especializada para niños con discapacidades.




190 LOS PRIMEROS AÑOS


Chile ha optado por gestionar una coordinación intersectorial horizon-


tal superponiendo acuerdos institucionales por encima de las instituciones


actualmente a cargo de gestionar la provisión de servicios. En términos


organizacionales, ChCC forma parte del Ministerio de Desarrollo Social


y coordina el suministro de servicios en diferentes organismos públicos.


La administración de la provisión de servicios sigue siendo responsabili-


dad de los ministerios competentes, como Salud y Educación. ChCC se


implementa a través de mecanismos de contratación entre el Ministerio de


Desarrollo Social y los ministerios competentes que gestionan y regulan la


prestación de servicios. Los contratos estipulan qué servicios se prestarán


y cómo serán monitoreados.


Para coordinar de manera vertical a los proveedores de servicios


nacionales, regionales y municipales, ChCC ha desarrollado estructuras


específicas en cada nivel de gobierno. A nivel nacional, hay una unidad


central que coordina las acciones entre los diferentes ministerios de dicho


nivel. En el ámbito regional, la coordinación es responsabilidad del repre-


sentante regional del Ministerio de Desarrollo Social, que actúa como el


coordinador regional de ChCC y convoca a los representantes regionales


de los ministerios competentes. Por último, en el plano municipal, la coor-


dinación intersectorial está en manos de un coordinador a nivel local y de


las redes municipales de proveedores locales.


En los países descentralizados, el éxito de las BSE depende de las accio-


nes emprendidas a nivel local. Por eso, ChCC ha puesto en funcionamiento


mecanismos destinados a fortalecer la capacidad de implementación a


dicho nivel. La entidad destina fondos específicos a las municipalidades


para que gestionen la coordinación local, utiliza un sistema de datos para


efectuar un seguimiento de la puesta en marcha de las políticas a nivel


local y ofrece a los funcionarios municipales capacitación en gestión inter-


sectorial y en el uso de este sistema de datos.


Las decisiones institucionales adoptadas por ChCC constituyen


solo una manera de organizar un enfoque más consolidado de la gober-


nanza. Existen otros. Los DCAS de Colombia tienen algunos rasgos ins-


titucionales similares a ChCC, pero también tienen otros que responden


específicamente al contexto colombiano. En el caso de DCAS, la agencia


coordinadora central no forma parte de ninguno de los ministerios compe-


tentes sino de la Oficina del Presidente, lo cual es indicio de un claro man-


dato político a favor de la coordinación. Por otro lado, DCAS no tiene una


estructura operativa directa. Por consiguiente, no tiene personal en los


niveles regional ni local, y la coordinación depende en diversas medidas




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 191


del esfuerzo y compromiso del ministerio competente, y de los repre-


sentantes del gobierno local, lo cual trae aparejados como consecuencia


importantes retos en materia de implementación.


Si bien las BSE son un instrumento atractivo para coordinar políticas y


servicios, dentro de ellas anida el conflicto. Estas entidades intentan reali-


near prácticas e ideas profundamente arraigadas en los ministerios com-


petentes. Los funcionarios y los gerentes de dichos ministerios todavía no


deben rendir cuentas por la coordinación con otros sectores; por consi-


guiente, tienen escasos incentivos para cooperar en los esfuerzos de coor-


dinación. Al contrario, los funcionarios del ministerio competente suelen


considerar que la coordinación intersectorial es un peso más en una carga


de trabajo de por sí pesada. Por otra parte, se requiere que el personal de


las BSE cuente con conocimientos y habilidades específicas para imple-


mentar con éxito los objetivos de coordinación. En el caso de Chile, las


iniciativas de crecimiento profesional que se han emprendido apuntan a


cambiar las prácticas e ideas en consonancia con el nuevo enfoque, aun-


que todavía hay mucho que mejorar.


Chile y Colombia comparten muchos de estos retos. Para que los


mecanismos de coordinación tengan éxito, deben modificar las prácticas


existentes, asegurar recursos humanos y financieros adecuados, y desa-


rrollar nuevas estructuras de incentivos, que promuevan la coordinación y


mejoren los recursos humanos. Una iniciativa global en aras de un sistema


integrado requiere tiempo y esfuerzos considerables. Entre estos esfuer-


zos también se debe incluir la coordinación y la regulación de los actores


no gubernamentales (véase el recuadro 7.3 sobre el rol de dichos actores).


A pesar de los numerosos retos a los que se enfrentan Chile, Colombia


y otros países, reconocer la relevancia de la coordinación es un paso posi-


tivo y, a medida que cada vez más naciones se orienten en esa dirección,


deberían surgir más soluciones innovadoras para los problemas.


El financiamiento: la importancia del dinero (y de su distribución)


El financiamiento público de los servicios para la infancia en la región ha


aumentado (véase el capítulo 6). Por ejemplo, entre 2004 y 2012 el gasto


de Brasil en la primera infancia (lo cual incluye salud, educación y protec-


ción social) subió un 7% anual (Tavares de Araujo y Cavalcanti de Almeida


2014), cifra muy superior al correspondiente 4,25% de la tasa de creci-


miento del producto interno bruto (PIB). A pesar de la ampliación de las


asignaciones presupuestarias, el gasto en la primera infancia todavía es




192 LOS PRIMEROS AÑOS


insuficiente para financiar no solo una prestación adecuada de servicios de


alta calidad sino también para sustentar los elementos institucionales que


garanticen la calidad, la equidad y la sostenibilidad.


Algunos países dependen de fuentes esporádicas de financiamiento,


entre ellas las fuentes privadas, la reorientación de los superávits del pre-


supuesto y las regalías relacionadas con la exportación de recursos natura-


les, lo cual vuelve impredecible la provisión de servicios. Desde luego, esto


RECUADRO 7.3 ASOCIÁNDOSE A FAVOR DE LOS NIÑOS


Los organismos y funcionarios del gobierno no están solos a la hora de poner ma-


yor énfasis en los temas relacionados con los pequeños en la agenda de políticas:


los actores no gubernamentales han desempeñado un rol de primer orden para


situar en primer plano a los niños y a sus familias. Las personas externas influyen-


tes son individuos pertenecientes a la sociedad civil, las organizaciones de base,


las universidades, el sector comercial y las organizaciones internacionales, todas


instituciones que pisan fuerte en cuestiones relacionadas con la protección y el de-


sarrollo infantil. Los influyentes externos no solo promueven y apoyan las políticas


para los niños: también pueden trabajar para crear consenso en relación con otros


aspectos de los procesos de políticas en diversos ámbitos, como la rendición de


cuentas, el monitoreo y la evaluación, o los estándares.


El grado de influencia de los actores no gubernamentales y los canales a través


de los cuales la ejercen varía de un país a otro. Hay dos grandes tipos de acuerdos


de asociación entre el sector público y dichos actores. De acuerdo con el primero,


los influyentes externos se asocian con iniciativas gubernamentales a favor de los


niños, a medida que el desarrollo de la primera infancia va ocupando lugar en la


agenda social y gubernamental. Estos no solo promueven y apoyan políticas a fa-


vor de los niños y sus familias: también, como ya se ha señalado, pueden trabajar


para crear consenso en relación con otros aspectos del proceso de políticas en ám-


bitos como la rendición de cuentas, el monitoreo, la evaluación o los estándares. El


segundo tipo de asociación se produce cuando las personas con influencia externa


brindan servicios y proporcionan apoyo para implementar directamente políticas


sociales y programas.


Cuando existe la coordinación adecuada entre las iniciativas gubernamentales y


la influencia externa, estas asociaciones resultan beneficiosas. Sin embargo, no


siempre es así. El caso de Guatemala merece especial mención: un conjunto de


entidades privadas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones interna-


cionales inyectan recursos en el país para apoyar iniciativas en educación y salud,


aunque falta canalizar y coordinar mejor los esfuerzos de los donantes de manera


que se cumplan los objetivos. Más allá del reto de coordinación de los donantes, al


parecer Guatemala requiere un diálogo más profundo entre todos los actores clave


(gobierno e individuos externos influyentes) sobre las prioridades y la visión de los


programas y políticas de desarrollo de la primera infancia.




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 193


perjudica la puesta en marcha de iniciativas de largo plazo, dado que el


financiamiento está vinculado a ciclos políticos en el curso de un mandato


y entre mandatos. Incluso en países que han desarrollado mecanismos de


financiamiento más sostenibles, la primera infancia sigue siendo un ámbito


de segunda categoría. Por ejemplo, en Brasil, la Constitución fija una base


mínima para el gasto en salud y en educación, pero sin embargo no establece


disposiciones específicas para los desembolsos para la primera infancia.


Y aun cuando el financiamiento sea suficiente y sostenido, a fin de apo-


yar el suministro oportuno de servicios de calidad, debe ser asignado de


manera estratégica. En general, el financiamiento se basa en la implemen-


tación de programas específicos dentro de las líneas sectoriales, y no está


necesariamente vinculado a indicadores de calidad de los servicios. Esto


tiende a generar competencia intersectorial para captar financiamiento,


redundancias en los programas y una asignación de recursos subóptima.


La asignación equitativa del financiamiento entre los gobiernos loca-


les es una fuente de preocupación, sobre todo en países donde el financia-


miento (y la prestación de servicios) está descentralizado. En esos casos,


el financiamiento local de los servicios comprende una contribución nacio-


nal/federal y una contribución local. Los gobiernos locales más ricos pue-


den complementar el financiamiento federal con sus propios recursos, lo


cual aumenta la desigualdad regional. Sin embargo, algunos países inten-


tan compensar estas desigualdades mediante mecanismos de redistribu-


ción. Por ejemplo, en Brasil el Fundo de Manutenção e Desenvolvimento


da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação


(FUNDEB) proporciona recursos adicionales a las localidades que no pue-


den garantizar un nivel mínimo de gastos por niño al año. La fórmula de


redistribución pondera factores como la población de niños en jardines


de cuidado infantil, preescolar y escuelas primarias, así como también el


porcentaje de alumnos urbanos y rurales (véase el recuadro 7.4 para más


detalles sobre los desafíos de la descentralización en Colombia).


Garantía de calidad y rendición de cuentas: un círculo virtuoso


La garantía de calidad se puede concebir como un proceso circular (vir-


tuoso). Comienza cuando se definen las características requeridas de los


servicios y los resultados que de ellos se espera obtener. Después, se pro-


cede con el análisis de los mecanismos vigentes para medir si se alcanzan


esos resultados y, si eso no ocurre, se procura saber por qué. Por último, el


círculo se cierra con mecanismos que permiten incorporar cambios sobre




194 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 7.4. LOS RETOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA


En Colombia las diferencias en el acceso de los niños pequeños a los servicios


es un problema crucial que produce desigualdades no intencionadas que pueden


persistir a lo largo de sus vidas. Hay múltiples motivos que explican la desigualdad


de los servicios, y el ingreso familiar y el lugar de residencia se encuentran entre


los más importantes.


La localización geográfica es una fuente considerable de disparidades. Los niños


de familias más ricas, que habitan en zonas más urbanas, tienen un mayor acceso


a los servicios que los niños pobres de zonas más rurales. Las desigualdades en


los servicios también se ven influidas por la edad. Por ejemplo, los niños de 4 años


que reciben educación temprana en jardines de cuidado infantil tienen cubierto el


70% de sus necesidades alimentarias, pero cuando esos mismos pequeños asistan


a preescolar a los 5 años, tendrán suerte si se les brinda algún tipo de aporte nu-


tricional, dado que en el sistema escolar no se proporciona nutrición a todos los


niños. Además, hay diferencias de horarios entre los servicios de cuidados tem-


pranos, que son de jornada completa, y la escolarización formal, que es de media


jornada. Puede que estas diferencias provoquen problemas en las transiciones a la


escolarización formal si lleva a los padres a retrasar el ingreso en preescolar.


Un elemento no intencionado que podría agudizar las disparidades se refiere a la


estructura administrativa descentralizada del país. Los niños que utilizan los servicios


públicos y que han nacido o que habitan en las regiones más ricas del país podrían


estar recibiendo servicios de mejor calidad que aquellos que viven en zonas menos


ricas. Por ejemplo, en Barranquilla, Bogotá, Cali y Medellín se considera que los servi-


cios para la temprana infancia son tan esenciales que los fondos del gobierno central


se complementan con recursos locales para proporcionar esas facilidades a los más


pequeños. Además, estas ciudades ejercen ciertos controles de calidad; por ejemplo,


en Bogotá los operadores privados son obligados a registrarse y las instalaciones


deben cumplir con criterios de calidad establecidos para poder funcionar.


El estatus económico y geográfico no es la única fuente de desigualdad: existen


también inhibidores estructurales. En Colombia el énfasis en la descentralización de


la toma de decisiones y la prestación de servicios, sin que haya un fuerte mecanismo


compensatorio vigente, parece reforzar las disparidades de manera no intencional.


Al adherir a la necesidad de crear servicios a la medida, se espera que el instrumento


de gestión instaurado para apoyar la prestación integral de servicios (Ruta Integral


de Atenciones, o RIA) se adapte para responder a contextos cambiantes. La crea-


ción de RIA hechas a la medida en cada municipalidad ha demostrado ser una tarea


sumamente compleja, en parte porque los niveles de compromiso con el desarrollo


de la primera infancia y la capacidad técnica de las autoridades locales varían mucho


entre las distintas municipalidades y los departamentos.


Una implementación heterogénea de este tipo refleja e incluso reproduce las dispari-


dades sociales y económicas que existen entre los diversos gobiernos subnacionales.


(continúa en la página siguiente)




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 195


la base de la evaluación de dichos resultados. Cabe destacar que si bien


se han hecho avances para introducir procesos de garantía de calidad, en


la mayoría de los casos su diseño e implementación todavía son limitados.


Estándares de resultados y de servicio


Los procesos de garantía de calidad comienzan por definir las característi-


cas requeridas y los resultados que se esperan de los servicios. El creciente


consenso indica que esto se puede lograr desarrollando e implementando


estándares para los niños y para los servicios. Los estándares para los niños


especifican los resultados medibles y por edad que los servicios intentan


lograr. En el desarrollo de la primera infancia, estos suelen denominarse


estándares de aprendizaje y desarrollo infantil temprano. Por su parte, los


estándares de servicio están relacionados con la naturaleza de los servi-


cios que los niños deberían recibir. Especifican parámetros sanitarios, de


seguridad y espacio; también pueden referirse a la dosificación y duración


de los servicios necesarios para formar parte de un protocolo efectivo.2


Los países de América Latina y el Caribe tienden a prestar poca aten-


ción a los estándares de resultados relacionados con los niños. En cuanto al


aprendizaje, concretamente, se observan vacilaciones ante la necesidad de


especificar qué deberían saber y ser capaces de hacer los pequeños. Esto


refleja, en parte, el temor de que especificar los resultados conduzca a una


etiquetación injusta y prematura o a una segregación de los niños en base


a estos resultados. Aunque la presencia de estándares precisos para los


resultados relacionados con los niños escasea, algunos programas de desa-


rrollo infantil especifican resultados muy generales. Sin embargo, en varios


casos se considera que los programas contienen lineamientos generales,


cuyo uso —si bien se recomienda— no constituye un requisito indispensable.


En contraste con la falta de estándares para los resultados en los niños,


los estándares de servicio son mucho más abundantes. Es habitual que


haya estándares para los programas en las principales etapas educativas, y


El acceso limitado y desigual a los servicios es una realidad práctica que pone en


juego el desarrollo óptimo de los más pequeños. También contradice las buenas in-


tenciones de promover los derechos de todos los niños y apoyar su pleno desarrollo.


La realidad es que las experiencias infantiles en estos servicios están sumamente


condicionadas por el ingreso familiar y la zona de residencia, entre otros factores.


RECUADRO 7.4. (continuación)




196 LOS PRIMEROS AÑOS


estándares para la mayoría de los programas de salud y protección social.


No obstante, la mera existencia de los mismos no es un barómetro efectivo


del éxito: se debe analizar su contenido y calidad. A menudo los estánda-


res se centran en lo que se puede contar con facilidad, en lugar de cen-


trarse en las variables de los procesos que pueden tener un mayor impacto


en los resultados. En el sector educativo, esta tendencia arroja como resul-


tado una profusión de estándares que abordan variables estructurales o


variables fáciles de regular, como el tamaño del grupo, las tasas niños/


adulto y los requisitos de capacitación previa de los maestros. No se presta


atención a las variables de proceso, como las interacciones maestro-niño,


aunque estén más directamente vinculadas a los resultados del educando.


En el sector salud, los estándares de servicio se enfocan sobre todo en la


cantidad de servicios brindados o en datos administrativos y/o contractua-


les, más que en la calidad.


Es habitual que coexistan diversos conjuntos de normas para tipos


similares de servicios. Esto ocurre por diversos motivos. En primer lugar,


los estándares tienden a desarrollarse a nivel del programa en lugar de


hacerlo a nivel del sistema. Considérense, a los fines ilustrativos, los ser-


vicios que suministran en Chile la Junta Nacional de Jardines Infanti-


les (JUNJI) y la Fundación Nacional para el Desarrollo Integral del Menor


(Integra). Ambos son proveedores públicos de jardines de cuidado infantil


para el mismo grupo de edad; sin embargo, cada institución tiene su pro-


pio conjunto de estándares, lo cual redunda en diferencias en la prestación


de los servicios. En segundo lugar, los estándares de los niveles local y cen-


tral del gobierno, y entre diferentes gobiernos locales, rara vez coinciden.


Esto puede generar desigualdades regionales en la calidad de los servicios


que se brindan. Por ejemplo, en Colombia los estándares se pueden modi-


ficar para adecuarse a las necesidades del contexto local. No obstante,


puede que esto acentúe la desigualdad regional, de acuerdo con la cali-


dad de los estándares que se hayan desarrollado e implementado en cada


localidad. En tercer lugar, en numerosos países los estándares no se apli-


can de manera coherente a los proveedores del sector público y del sector


privado, lo cual acentúa las diferencias en los servicios prestados.


Las características del servicio y los enfoques pedagógicos adecua-


dos, así como también los resultados esperados de los niños, varían en


función de la edad y de la transición de los pequeños del hogar al jardín


de cuidado infantil y de este a la escuela. Para garantizar la continuidad


de la experiencia, los estándares de resultados y servicios deben coincidir


en los diferentes servicios que atienden a distintos grupos de edad. Esto




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 197


se puede conseguir con transiciones estructuradas. Pero la mayoría de los


países no se ha ocupado de las transiciones, excepto Trinidad y Tobago,


que ha implementado una guía programática que promueve transiciones


fluidas para los niños pequeños en diferentes modalidades de servicios.


Por ejemplo, destaca la importancia de transferir los expedientes y asegu-


rarse de que las experiencias pedagógicas infantiles tengan continuidad.


Sin embargo, los datos disponibles son limitados para verificar la imple-


mentación y el éxito de esta política.


Los datos y el monitoreo


Los sistemas de producción de datos y de monitoreo —un componente


crucial de los procesos de garantía de calidad— permiten que los funcio-


narios públicos, investigadores, evaluadores y otros profesionales midan


si realmente se están alcanzando las especificaciones esperadas para los


servicios y los resultados en los niños. Si bien los responsables de las polí-


ticas reconocen la importancia de los datos para fundamentar las decisio-


nes de políticas, aún existen limitaciones en lo que se refiere a la verdadera


disponibilidad y al uso de los sistemas de información y de monitoreo para


mejorar la calidad.


Los sistemas mencionados tienen ante sí cuatro grandes ámbitos de


desafíos: 1) prácticos (centrarse en insumos más que en productos); 2)


conceptuales (utilizar los sistemas de datos como herramientas de alma-


cenaje en lugar de instrumentos para mejorar la calidad); 3) de actitud


(vacilaciones para obtener información sobre el desarrollo a nivel del niño);


y 4) técnicos (falta de instrumentos o de recursos humanos adecuados).


Entre los retos prácticos, en la mayoría de los países los sistemas de


datos recopilan información sobre cuestiones programáticas (como la can-


tidad de casos atendidos en las clínicas, de niños escolarizados, de bene-


ficiarios de un programa específico) y tienden a utilizar esa información


para fines contables en relación con los estándares de producción (como


el número de estudiantes por aula, el monto gastado en materiales). Se


dedica mucha menos atención a recopilar indicadores de resultados, efec-


tos o impactos (como indicadores de desarrollo a nivel del niño). Esto


limita el uso de datos disponibles para rendir cuentas más allá de los pro-


ductos. Por ejemplo, es evidente que el sector salud tiene que evolucio-


nar para superar los simples conjuntos de datos centrados exclusivamente


en el número de personas atendidas. Los países entienden la importancia


de la transición hacia sistemas de datos nominales, donde la unidad de




198 LOS PRIMEROS AÑOS


análisis es el individuo, de modo que los individuos y las intervenciones de


las que son objeto se pueden seguir entre sectores y/o dentro de un deter-


minado sector, o eventualmente fusionarse entre sectores.


La falta de resultados y de medidas de impacto también proviene de la


falta de consenso sobre la necesidad de medir la calidad y sobre la mejor


manera de medirla. Los sistemas de datos funcionan en gran parte como


depósitos de información sobre la prestación de servicios, no como vehí-


culos para mejorar la calidad y elaborar políticas.


En términos de actitudes, la evaluación de los niños pequeños es


objeto de numerosos debates y genera inquietudes en muchos países de


la región. Sin embargo, desde la perspectiva de las políticas públicas, esta


información es una condición necesaria para ejecutar intervenciones y


programas más efectivos, destinados a optimizar el desarrollo de los niños.


Por último, hay diversos retos técnicos. En primer lugar, un aspecto fun-


damental es el carácter adecuado de los instrumentos y de las herramien-


tas diagnósticas para llevar a cabo evaluaciones en la primera infancia. En


Rio de Janeiro se han implementado iniciativas a nivel municipal para reco-


pilar datos sobre el desarrollo infantil, y en Florianópolis, también en Brasil,


se ha recabado información sobre la calidad de los proveedores de servi-


cios de jardines de cuidado infantil. El escepticismo de aquellos que critican


las medidas de evaluación existentes se debe a diferencias —en su mayoría


culturales— que, según sostienen, dificultan la generalización sobre lo que


debería esperarse que los niños supieran o fueran capaces de hacer a una


determinada edad. Sin embargo, a pesar de las dificultades, los países de la


región deben acordar con urgencia un conjunto de instrumentos para medir


el desarrollo de la primera infancia que se puedan recopilar en muestras


representativas de individuos, como se hace con las encuestas de hogares,


y otros instrumentos que se puedan recabar para toda la población.


En segundo lugar, los datos no siempre están actualizados ni bien


agregados. Por ejemplo, ya sea debido a limitaciones fiscales o a deci-


siones del gobierno, o a ambas, Guatemala depende de los datos de un


censo que tiene más de una década. El hecho de que no existan datos es


problemático, ya que es la única información disponible para determinar


el destino de los programas y la asignación de los recursos. La agrega-


ción de los mismos también plantea dificultades. Por ejemplo, en Trinidad


y Tobago, se recopilan datos relativamente recientes y se informa sobre


ellos, pero la mayor parte de los mismos es agregada para niños desde el


nacimiento hasta los 19 años. Dado este marco de agregación, es compli-


cado filtrar datos relevantes para mejorar los programas o para adoptar




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 199


otras decisiones clave que influyen en los servicios relacionados con la


edad de los más pequeños.


En tercer lugar, las deficiencias de las capacidades institucionales y


humanas inciden en todos los retos relacionados con la generación, la ges-


tión y el uso de los sistemas de información. En algunos países (y en las


regiones menos desarrolladas de todos los países), las brechas tecnológi-


cas y los problemas de conectividad todavía imponen limitaciones para la


construcción de sistemas modernos de datos. La capacidad técnica e insti-


tucional varía en gran medida no solo entre diferentes países sino también


entre los distintos sectores e instituciones dentro de cada país.


Entender la calidad desde una perspectiva sistémica requiere pensar


más allá de los esfuerzos programáticos de recopilación de datos, y orien-


tarse hacia una recolección y utilización más sistémicas. Los esfuerzos


de recopilación de datos no tienen que estar necesariamente integrados


en una única base central, sino que pueden alojarse en sectores separa-


dos. Lo que los convierte en sistémicos es que los diferentes conjuntos


de datos se conciben como parte de un sistema integrado, de modo que


estén disponibles para otros ministerios y puedan fusionarse fácilmente


con datos de otros ministerios. Este tipo de organización requiere una


fuerte planificación central.


En algunos países, como Chile, las BSE tienen sistemas de datos con-


solidados que fomentan la integración de los mismos. Otros países, como


Brasil, también avanzan hacia la integración de los datos, incluso en ausen-


cia de una BSE formal. Un ejemplo es el Cadastro Único del programa de


transferencias condicionadas Bolsa Família. De acuerdo con estos siste-


mas, se recopila información sobre salud, educación y protección social


con diferentes objetivos, pero sobre todo para controlar en qué medida


los beneficiarios cumplen con los requisitos y, más tarde, para empren-


der acciones a nivel municipal e individual. En el caso del Cadastro Único,


la información no solo se comparte de forma horizontal entre ministerios,


sino también de manera vertical, entre el gobierno federal y las municipali-


dades, que reciben recursos presupuestarios en función del cumplimiento


de indicadores específicos de rendimiento.


Cerrando el círculo de la rendición de cuentas


El círculo de la rendición de cuentas y de la garantía de calidad se cierra


con la introducción de mecanismos que permiten realizar cambios cuando


no se cumple con los estándares. En la mayoría de los países el desarrollo




200 LOS PRIMEROS AÑOS


de estos mecanismos todavía es débil. Los procesos de rendición de cuen-


tas pueden promover cambios en las políticas y programas al menos de


tres maneras: 1) estableciendo mecanismos regulatorios que endurezcan


las consecuencias por no cumplir con los estándares; 2) publicando infor-


mación con el fin de que los actores sociales puedan participar de manera


fundamentada en la toma de decisiones, y 3) promoviendo la participación


directa de las familias a nivel del centro/servicio.


Los mecanismos que activan las consecuencias en caso de que no se


cumplan los estándares aún se encuentran en etapas incipientes. Como


se señaló, los países intentan producir datos sobre políticas y programas,


pero estos datos todavía se centran en los productos en lugar de hacerlo


en los resultados. Por lo tanto, los mecanismos que contemplan conse-


cuencias tienden a centrarse en la falta de cumplimiento de los estánda-


res del programa en lugar de enfocarse en la calidad de la prestación de


los servicios o en los resultados alcanzados por los niños. Por ejemplo, al


Ministerio de Desarrollo Social de Chile se le ha encomendado la tarea de


evaluar los programas sociales para determinar si se continúa con el finan-


ciamiento de programas específicos. En el caso de los programas de la


primera infancia, estas decisiones están limitadas por la disponibilidad de


datos sobre la calidad y los resultados de los niños.


Los procesos de rendición de cuentas también pueden realizarse con


la participación de miembros de la comunidad que tengan influencia de


manera formal e informal en las decisiones relacionadas con la prestación


de servicios. Un ejemplo de ello lo constituyen los consejos a nivel muni-


cipal/comunitario de Brasil, que funcionan como un mecanismo de rendi-


ción pública de cuentas mediante el monitoreo de la labor del gobierno.


Para que los miembros de la comunidad tomen decisiones bien fundamen-


tadas, es necesario poner a su disposición datos sobre el desarrollo de la


primera infancia. Pero solo unos pocos gobiernos nacionales y subnacio-


nales, entre ellos los de Brasil, tienen disponibles estos datos. Los enco-


miables esfuerzos para compartir información pueden poner la misma a


disposición de los ciudadanos, ampliar los procesos de rendición pública


de cuentas, y mejorar la participación de la familia y la comunidad en la


planificación de los servicios para la infancia.


Por último, comprometer a las familias en los programas que parti-


cipan sus hijos también puede funcionar como un mecanismo de rendi-


ción de cuentas; las familias pueden prestar atención a los programas (de


hecho, lo hacen de manera informal) y, por lo tanto, pueden influir en los


cambios a ese nivel. La participación de la familia también permite que las




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 201


decisiones que se toman estén fundamentadas en relación con las priori-


dades y las necesidades locales; es más: puede contribuir a crear consenso


en torno al desarrollo infantil y los servicios necesarios. Sin embargo, en


general, a los miembros de la familia se los considera, las más de las veces,


como proveedores de recursos o trabajo (lo que incluye proporcionar cui-


dados, preparar alimentos o efectuar mejoras de la infraestructura física),


más que como posibles agentes para mejorar la calidad.


Los recursos humanos: el eslabón más débil


Los programas de alta calidad dependen de personal altamente calificado.


A fin de que los servicios cuenten con empleados de esas característi-


cas, el sistema tiene que asegurar que haya suficientes profesionales con


las competencias adecuadas para llevar a cabo sus funciones y que las


estructuras de incentivos atraigan o mantengan a los mejores.3 Los recur-


sos humanos constituyen, precisamente, uno de los elementos más débiles


de la infraestructura institucional de la región. Esta brecha se debe sobre


todo a dos factores: se recurre en exceso a miembros de la comunidad y a


las familias como fuerza laboral para algunos servicios, y además los requi-


sitos y políticas para el personal no están bien diseñados y no dan como


resultado una fuerza laboral profesional de alta calidad ni la mantienen.


Algunos países apelan al trabajo de las familias o de miembros de la


comunidad para que proporcionen ciertos servicios (como brindar cuida-


dos, preparar las comidas o introducir mejoras en la infraestructura física).


Por ejemplo, en Colombia una gran parte de la provisión de jardines de


cuidado infantil ha dependido históricamente de las madres de la comuni-


dad, las cuales tienen escasa capacitación, como se señala en el capítulo


4. Estas señoras reciben una transferencia modesta de fondos públicos


para brindar los servicios de cuidado infantil a pequeños grupos de niños


del barrio en sus propias casas. La estrategia aumenta el personal disponi-


ble, a la vez que incrementa las oportunidades de empleo para las familias


de bajos ingresos. Sin embargo, tiene numerosas limitaciones. Por empe-


zar, depende por completo de personal no calificado, cuya supervisión


es escasa, y que tiene pocas oportunidades de recibir asesoría y capa-


citación. Además, el sistema no ofrece incentivos, como una remunera-


ción o posibilidades de crecimiento profesional, para generar y mantener


recursos humanos de calidad. No obstante, en los últimos años el gobierno


de Colombia ha dado un paso importante en pos de formalizar las con-


diciones de empleo de las madres comunitarias, y es probable que esta




202 LOS PRIMEROS AÑOS


iniciativa reduzca la rotación de personal y atraiga a individuos más califi-


cados. Asimismo, se han puesto en marcha proyectos para capacitar a las


madres de la comunidad en competencias clave para su tarea a través de


los principales servicios de formación de adultos del país.


Allí donde los programas requieren credenciales profesionales para


trabajar con niños pequeños, las políticas del personal no están bien dise-


ñadas para dar como resultado, efectivamente, una fuerza laboral profe-


sional de alta calidad. Por ejemplo, en la profesión docente los maestros de


la primera infancia tienden a ser tratados como trabajadores de nivel infe-


rior. Esto se debe a diversos motivos: bajo nivel de requisitos para ingresar,


sistemas de remuneración inadecuados y pobre desarrollo profesional en


el puesto de trabajo.


En efecto, para ingresar en la profesión, se exigen menos requisitos


que en el caso de otros tipos de educadores. En países donde la primera


infancia se entiende como un campo de especialización, los programas de


educación docente inicial o de capacitación previa para los educadores


de la primera infancia tienden a atraer a los alumnos menos calificados, en


comparación con los programas para los docentes de escuela primaria o


secundaria. La calidad de la docencia en la mayoría de los programas de


formación laboral se considera de menor calidad, y los requisitos acadé-


micos para completar los estudios son menos estrictos que en los progra-


mas de formación docente para los educadores de primaria o secundaria.


Por otra parte, los maestros de primera infancia a menudo se enfrentan


a esquemas de compensaciones inadecuados y desiguales. Suelen tener


una menor remuneración y oportunidades profesionales menos atractivas


que los educadores de primaria y secundaria. Desde luego, debido a esto,


el campo de la primera infancia es menos llamativo para individuos cali-


ficados. Como si eso fuera poco, en países descentralizados como Bra-


sil y Colombia hay diferencias regionales importantes en los salarios de


los trabajadores del sector público, de modo que las municipalidades más


ricas pueden ofrecer salarios más competitivos. Esto genera escasez de


docentes calificados para la primera infancia en las zonas menos favore-


cidas, precisamente donde podrían obtener mayores retornos para sus


habilidades.


Por último, las oportunidades de capacitación para el personal tien-


den a no ser sistemáticas. Esto ocurre tanto a nivel de la formación previa


como en el puesto de trabajo. La regulación de los proveedores de capa-


citación previa es escasa, lo cual se refleja en los diferentes niveles de cali-


dad que ostentan las instituciones. A su vez, las iniciativas de formación




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 203


en el puesto de trabajo tienden a estar desperdigadas, se ven limitadas


en su continuidad y no suelen coincidir con las necesidades identificadas


del personal. Algunos países intentan ofrecer capacitación de manera más


sistemática, a fin de asegurarse que todos los educadores de la primera


infancia adquieran un conjunto básico de competencias. En el caso de la


instrucción previa, Trinidad y Tobago se está centrando en la coherencia


de la misma a través de diferentes proveedores que ofrecen programas


de formación docente homologados para maestros de niños de entre 3


y 5 años en una red de ocho universidades (véase la descripción deta-


llada en el recuadro 7.5). En el caso de las iniciativas de capacitación en


el puesto laboral, el Ministerio de Educación de Brasil ha implementado


la Rede Nacional de Formação Continuada de Professores, para apoyar


el desarrollo profesional de los maestros, y actualmente está diseñando


lineamientos programáticos para los educadores, que se pondrán en mar-


cha a través de la red.


Uniendo las piezas: recomendaciones de políticas


El énfasis puesto en el desarrollo durante la primera infancia está aumen-


tando en numerosos países de América Latina y el Caribe. Se han introdu-


cido nuevas leyes y políticas, documentos marco y materiales regulatorios


o de orientación. Los líderes políticos han expresado su compromiso con


el sector, generando buena disposición y entusiasmo en la opinión pública.


Los gobiernos nacionales, subnacionales y locales están implementando


programas innovadores, y muchas veces multiplicando el número de ser-


vicios directos disponibles para los niños y las familias. Las comunidades


filantrópicas y comerciales se asocian con los gobiernos para mejorar los


servicios. Pero aun así quedan grandes retos por resolver para asegurar


que los servicios de calidad lleguen a aquellos niños que más los necesitan.


De este capítulo surgen cuatro grandes recomendaciones.


En primer lugar, centrarse en los programas es necesario pero no suficiente.
La región requiere una orientación sistémica que valore a la vez los pro-


gramas y la arquitectura institucional que los sustenta. Para disponer de


servicios de alta calidad, distribuidos de manera equitativa y que sean sos-


tenibles, no alcanza solamente con tener una perspectiva programática.


Este libro no se pronuncia a favor de ninguna forma de estructura


de gobernanza. Sin embargo, aboga por implementar las funciones que




204 LOS PRIMEROS AÑOS


RECUADRO 7.5. LA FORMACIÓN DOCENTE EN LOS TRÓPICOS


Una condición necesaria para ampliar la cobertura de los servicios de alta calidad


para la primera infancia es la disponibilidad de recursos humanos calificados que


puedan ocuparse de los niños y de sus familias a todo nivel: nutricional, sanitario,


educativo, de protección, etc. Sin embargo, en la región escasea el personal capaz


de satisfacer la creciente demanda generada por la ampliación de la cobertura;


además, el personal existente debe actualizar sus competencias y cualificaciones.


Merece la pena destacar la experiencia de Trinidad y Tobago en el ámbito de la


capacitación docente para la primera infancia, experiencia que puede aportar va-


liosas enseñanzas más allá del sector educativo.


En Trinidad y Tobago se han puesto en marcha importantes esfuerzos destinados


a fortalecer tanto su sistema de formación en el empleo como sus iniciativas de


capacitación previa. En el ámbito del desarrollo profesional en el puesto de trabajo,


acaban de aprobarse los Estándares de prácticas para la profesión docente en la


comunidad del Caribe, que incluyen un importante programa de desarrollo profe-


sional en el empleo para los maestros de la primera infancia, que debería transfor-


mar la forma en que se percibe, se implementa y se actualiza la carrera profesional


docente. En consonancia con estos estándares, el país también aprobó hace poco


un nuevo Modelo de Desarrollo Profesional en el puesto de trabajo, que se com-


pone de cuatro etapas de carrera, en cada una de las cuales se definen distintas


expectativas para los maestros. A fin de avanzar de una etapa a la siguiente, los


docentes deben adquirir conocimientos en la práctica y demostrar su capacidad


para cumplir con los estándares relevantes de rendimiento. Las visiones modernas


del desarrollo profesional caracterizan el aprendizaje profesional como un proceso


de largo plazo que se extiende desde la universidad hasta la formación en el puesto


de trabajo. Asimismo, el modelo valora la capacitación informal (por ejemplo, las


interacciones en el lugar de trabajo) que facilitan el aprendizaje y que inspiran a los


maestros para alterar o reforzar sus prácticas de enseñanza y educativas.


Con el objetivo de mejorar el modelo de capacitación previa de los docentes de


primera infancia, en 2012 el Ministerio de Educación de Trinidad y Tobago, en


colaboración con los principales institutos de formación docente del país, tra-


bajó con ocho universidades a fin de homologar el currículum de la formación


docente para los maestros que educan a niños de entre 3 y 5 años. Estas ocho


instituciones actualmente ofrecen el programa que se convertirá en un requisito


obligatorio para los maestros interesados en un puesto permanente como edu-


cadores de la primera infancia.


Aunque Trinidad y Tobago ha dado pasos significativos para profesionalizar a los


docentes de primera infancia, es probable que a medida que el modelo se im-


plementa vayan surgiendo otros desafíos. Uno de los grandes obstáculos es que


actualmente los profesionales mencionados no son reconocidos como maestros


regulares bajo la ley, y por lo tanto no son elegibles para gozar de los mismos be-


neficios que otros docentes (lo que incluye, por ejemplo, la participación activa en


los sindicatos de maestros).




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 205


normalmente desempeña una estructura consolidada: sobre todo, contar


con una planificación integral, establecer estándares de calidad, cumplir


con las funciones de monitoreo, desarrollar adecuados sistemas de datos,


coordinar los servicios en diferentes sectores y niveles de gobierno, y ela-


borar información pública relacionada con el desarrollo infantil.


Un enfoque posible y prometedor para lograr la coordinación consiste


en utilizar las BSE. Para coordinar los esfuerzos con éxito, estas entidades


deben cumplir con un conjunto de condiciones institucionales, fiscales y


políticas. A nivel institucional, las BSE exitosas presentan tres característi-


cas clave: autoridad sobre los programas y políticas, en lugar de roles sen-


cillamente deliberantes o de convocatoria; mecanismos de cooperación


horizontal y vertical incorporados, y un fuerte componente de monito-


reo y evaluación. Desde el punto de vista fiscal, requieren un presupuesto


suficientemente grande y estable para permitir una planificación de largo


plazo; también necesitan contar con autoridad presupuestaria para asig-


nar los fondos de manera flexible, según las necesidades estratégicas. Por


último, en el plano político, las BSE deben tener suficiente apoyo para


generar cooperación entre los sectores que pretenden coordinar; a la


inversa, deben ser percibidas como políticamente neutrales, en lugar de


asociadas con un sector o una administración específica, con el fin de ase-


gurar la perdurabilidad. En países donde no existen las BSE, hay otras ini-


ciativas que pueden servir como vehículos de coordinación, sobre todo a


través de mecanismos de datos y de rendición de cuentas.


En segundo lugar, el sistema debería disminuir las disparidades, no
aumentarlas. Los servicios para los pobres no tienen por qué ser servicios
pobres. Sin embargo, a menudo la asignación de financiamiento, la capa-


cidad técnica, los recursos humanos y las normas programáticas contribu-


yen a agudizar las disparidades en lugar de reducirlas.


Este problema es más evidente en los sistemas descentralizados, pero


no es exclusivo de ellos. Las disparidades no pueden solucionarse con


un único instrumento de políticas. Por ejemplo, no basta con proporcio-


nar mayor financiamiento en localidades menos ricas si faltan incentivos


a nivel local para que el dinero se gaste de manera eficiente. Por lo tanto,


si bien es necesario tener mecanismos de financiamiento compensatorios,


estos deberían acompañarse de otras políticas que promuevan la provisión


de servicios de calidad.




206 LOS PRIMEROS AÑOS


En tercer lugar, se deben instaurar mecanismos de rendición de cuentas.
Las políticas y los programas de la región para los niños carecen de un sis-


tema sólido de rendición de cuentas. Hasta la fecha, los mecanismos para


monitorear la calidad se han centrado en gran parte en los productos (en


lugar de hacerlo en los resultados o impactos relacionados con los niños).


Una medida clave de políticas consiste en producir información fiable y


centralizada sobre los resultados relacionados con el desarrollo infantil,


de modo que pueda compartirse entre los proveedores. Esto es necesario


para garantizar que todos los niños y niñas reciban la atención que requie-


ren. Es preciso adoptar medidas urgentes para decidir qué dimensiones


del desarrollo infantil deberían considerarse, y para empezar a hacer un


seguimiento (por lo menos) de los niños más desfavorecidos. Comprender


su trayectoria de desarrollo proporcionará valiosas señales para decidir


cómo pueden servirlos mejor las políticas públicas.


En cuarto lugar, las inversiones en recursos humanos deberían preceder a
la ampliación de la cobertura. Los resultados de calidad dependen de pro-
fesionales de calidad, pero los países de la región todavía se enfrentan a


serios desafíos para atraer y conservar personal calificado capaz de pres-


tar servicios a los niños.


En muchos casos, impera una visión fragmentada del mercado labo-


ral, que no reconoce que los proveedores de servicios para los niños más


pequeños están compitiendo por personal de calidad con muchos otros


ámbitos del sector público y la economía.


Los países deben desarrollar un enfoque sistemático y competitivo


para reclutar, capacitar, conservar y motivar a los trabajadores que pro-


porcionan servicios a los niños. Las inversiones en recursos humanos cons-


tituyen la base sobre la cual se debe construir cualquier ampliación de la


cobertura y mejora de los servicios.


Los retornos potenciales de la inversión pública en la primera infancia


están en peligro porque no se comprenden de manera sistémica los cam-


bios de políticas que hacen falta para proporcionar servicios de calidad a


los niños. Así como es fundamental saber elegir los programas adecuados,


también lo es poder crear una arquitectura institucional que los sustente.




EL DISEÑO DE UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL 207


Notas


1 La información en la que se basa este capítulo proviene de estudios de


casos que se llevaron a cabo en 2014 en Brasil, Chile, Colombia, Gua-


temala y Trinidad y Tobago. Los casos se seleccionaron de manera de


maximizar la variabilidad en relación con: i) las características de los


enfoques institucionales de las políticas públicas de la primera infan-


cia y ii) las peculiaridades del contexto del país que pueden influir en


las opciones institucionales, como el nivel de descentralización, la dis-


persión geográfica, el producto interno bruto (PIB), etc. La recopila-


ción de datos incluía un riguroso análisis de documentos (las principales


leyes y regulaciones, los documentos de los programas, y los informes


del monitoreo y de la evaluación de los programas) y entrevistas en


profundidad con ministros actuales y antiguos, gestores de programas,


representantes de partidos políticos, funcionarios elegidos, dirigentes


de organizaciones no gubernamentales (ONG) clave, representantes de


la filantropía privada y académicos. El análisis se centró en identificar las


principales características de la infraestructura institucional que apoya


la prestación del programa en cuatro grandes ámbitos: gobernanza,


financiamiento, calidad y rendición de cuentas, y recursos humanos.
2 Un tercer tipo de estándares atañe a la certificación profesional, y especi-


fica qué deben saber los maestros, doctores, enfermeras y trabajadores


sociales y qué pueden hacer para prestar servicios de manera efectiva.


Dichos estándares se abordarán en la sección sobre recursos humanos.
3 Los recursos humanos para el personal que se desempeña en los servi-


cios de la primera infancia provienen de una gama de áreas profesiona-


les, como la medicina, la educación y la psicología. La recopilación de


datos que acompañó este estudio se centró en los educadores de la pri-


mera infancia; por eso, el resto de esta sección enmarcará el debate en


torno a este grupo. Sin embargo, muchas de las conclusiones pueden


generalizarse para otras profesiones que trabajan en los programas de


desarrollo infantil temprano.




8




La tarea que nos
ocupa: no es un juego
de niños


Los niños son los adultos del futuro. Su crianza determinará su bienestar y


el porvenir de los países donde viven. Las políticas para la infancia debe-


rían situarse en el centro de la agenda para el desarrollo de los países, al


mismo nivel que las políticas dirigidas a infraestructura o a fortalecer las


instituciones.


Destinar el gasto a programas efectivos para la infancia no es caridad.


Se trata de una inversión que, si se realiza de manera adecuada, tendrá


rendimientos muy altos. Es a la vez eficiente y capaz de reducir la trans-


misión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Pero es asimismo


una inversión que, de no efectuarse, hará que disminuyan los retornos de


las sustanciosas cantidades invertidas en educación para los niños en edad


escolar de toda la región. Sin embargo, si los servicios que proveen (o


financian) los gobiernos de América Latina y el Caribe han de beneficiar a


los niños, su calidad tendrá que ser muy superior a la actual.


En qué sentido importa la primera infancia


El desarrollo de la infancia temprana proyecta una extensa sombra. Los


paneles de largo plazo muestran que se puede hacer un seguimiento de los


beneficios de las primeras inversiones hasta la edad adulta. En un estudio


llevado a cabo en Jamaica, los niños que durante los dos primeros años de


su vida se beneficiaron de una intervención dirigida a los padres percibían


en la edad adulta salarios un 25% más altos que los de sus contrapartes


comparables cuyos padres no habían sido objeto de la intervención. Tam-


bién tenían menos probabilidades de participar en actividades delictivas


en su juventud. Hay evidencia creíble de diversas fuentes que revela que


8




210 LOS PRIMEROS AÑOS


los niños con deficiencias en nutrición, desarrollo cognitivo, del lenguaje,


motor y socioemocional en una edad temprana tienen menos probabilida-


des de aprender en el colegio, más probabilidades de participar en con-


ductas de riesgo que resultan en embarazos precoces, abandono escolar


y violencia en la adolescencia, y menos probabilidades de convertirse en


adultos productivos.


Dado que la adquisición de habilidades es un proceso acumulativo, las


inversiones en la primera infancia aumentan los retornos de todas las inver-


siones realizadas más tarde durante el ciclo de vida. Las tasas de benefi-


cio-costo de los programas de nutrición infantil, estimulación temprana o


calidad escolar pueden ser muy altos. Los primeros años en la vida de un


niño también son especiales en otro sentido. Durante las siguientes etapas


del ciclo de vida, suele haber un trade-off entre la equidad y la eficiencia
de las inversiones (los retornos más altos de las inversiones se producen


cuando estas se dirigen a personas que ya tienen un mayor nivel de habilida-


des). En la primera infancia no existe una disyuntiva de este tipo. Las inver-


siones en los pequeños ostentan los retornos más altos cuando se focalizan


en aquellos expuestos a mayor riesgo. Los programas efectivos para niños


en situación de riesgo son eficientes a la vez que favorecen la equidad.


Los resultados de la región en desarrollo infantil temprano


América Latina y el Caribe ha logrado avances notables en la mejora de la


salud y la nutrición infantil. A lo largo de los últimos 50 años, la mayoría de


los países ha reducido la mortalidad infantil en tres cuartas partes o más.


En 1990 y en 2010 nacieron unos 10 millones de niños en la región. De estos


10 millones de niños, 428.000 fallecieron antes de su primer cumpleaños


en 1990, pero dicha cifra descendió a solo 149.000 en 2010. La desnutri-


ción crónica también ha disminuido en muchos países. En términos gene-


rales, las mejoras en mortalidad y desnutrición han sido particularmente


notables entre los pobres.


El cuadro es menos positivo en lo que respecta a otras dimensio-


nes del desarrollo de la primera infancia. Los niños pequeños de los


hogares pobres sufren un retraso importante en relación con sus con-


trapartes de hogares más favorecidos. La brecha entre ricos y pobres


es visible desde muy temprano, y aumenta a medida que los niños cre-


cen, al menos hasta la edad en que comienzan la escolarización formal.


Dicha diferencia se destaca en las dos dimensiones del desarrollo más




LA TAREA QUE NOS OCUPA: NO ES UN JUEGO DE NIÑOS 211


estrechamente asociadas con el rendimiento escolar temprano: el len-


guaje y la cognición.


Una vez que los niños comienzan la escuela, muchos aprenden muy


poco. Su escaso progreso es resultado de las deficiencias que ya padecen al


ingresar en el colegio y de la mala calidad de la enseñanza. Los pequeños de


la región suelen obtener resultados insuficientes en las pruebas de aprendi-


zaje temprano. Por ejemplo, en una reciente evaluación de matemáticas para


alumnos de tercer grado efectuada en 14 países de América Latina, el 75%


de los niños de República Dominicana, el país con las puntuaciones genera-


les más bajas, era incapaz de resolver problemas sencillos de suma o mul-


tiplicación. Incluso en Chile, el país con los mejores resultados de la región,


el 10% de los niños no podía resolver estos problemas. En todos los países


para los cuales se dispone de datos, los niños de los hogares pobres tienen


resultados mucho peores que los provenientes de hogares más favorecidos.


A los responsables de las políticas de la región les preocupan mucho


(y con razón) las malas puntuaciones que registran los alumnos de 15 años


en las pruebas internacionales PISA, sobre todo en relación con países que


ostentan buenos resultados, como China, Corea y Singapur. Entienden que


los bajos niveles de habilidades de los adolescentes latinoamericanos traen


aparejadas significativas consecuencias para su productividad como adul-


tos y para el potencial de crecimiento de un país. Sin embargo, las semillas


de las que brotan estos frutos se siembran a edades muy tempranas, y esto


se puede constatar en los deficientes resultados de desarrollo y aprendizaje


que muestran numerosos niños de la región en etapas precoces.


A favor de la intervención pública


La pobreza de los niños pequeños de la región ha disminuido bruscamente


durante la última década. No obstante, el crecimiento por sí solo no podrá


remediar las deficiencias en dimensiones cruciales del desarrollo que se


observan en numerosos niños de América Latina y el Caribe. ¿Cuál es enton-


ces el rol apropiado que deben desempeñar las políticas públicas en los pri-


meros años? En términos generales, hay dos argumentos que justifican la


intervención pública: las fallas en la toma de decisiones a nivel del hogar y


las fallas en diversos mercados que prestan servicios para los pequeños.


La mayoría de los padres quiere lo mejor para sus hijos. Quieren que


crezcan felices, saludables e inteligentes. Quieren que tengan éxito en el


colegio y que sean ciudadanos productivos cuando adultos. Si los retornos




212 LOS PRIMEROS AÑOS


de las inversiones son realmente tan altos, ¿por qué las familias no invierten?


Hay diversas circunstancias que pueden llevar a los padres a tomar decisio-


nes acerca de los hijos que, desde un punto de vista social, no son óptimas.


Si los padres son pobres y tienen limitaciones de crédito, quizá no puedan


invertir lo suficiente en sus hijos. Si tienen tarifas de descuento, priorizarán el


gasto en bienes y servicios que arrojan beneficios en el presente (como los


bienes de consumo) en lugar de realizar un gasto que solo rendirá grandes


beneficios en el futuro (como matricular a sus hijos en preescolar). También


puede ocurrir que los padres no tengan conocimiento de los beneficios de


ciertas conductas (por ejemplo, proporcionar a los niños un entorno cálido


y estimulante) o puede que sean incapaces de concretarlas (por ejemplo,


los padres que son malos lectores tendrán dificultades para leer a sus hijos).


Muchos de estos problemas no son exclusivos de los países pobres, también


acaecen en los países desarrollados. Pero todos ellos proporcionan un pode-


roso argumento a favor de la intervención pública para contribuir a encauzar


las decisiones de los padres y de otros cuidadores de los pequeños.


Por otra parte, los mercados que prestan servicios para los niños no


siempre funcionan bien. Esto puede observarse sobre todo en el mercado


de los servicios de jardines de cuidado infantil. Estos jardines constituyen


lo que los economistas denominan “bienes de experiencia”, los cuales se


caracterizan por la presencia de grandes asimetrías de información entre


proveedores y consumidores. A los padres les resulta difícil distinguir entre


jardines de cuidado infantil de alta y baja calidad. Ellos verán si los pañales


de su bebé están limpios cuando lo recogen al final del día, pero puede que


eso no diga gran cosa acerca de lo que ha ocurrido durante el resto de la


jornada. En estas circunstancias, los gobiernos pueden proporcionar infor-


mación sobre la calidad de los jardines de cuidado infantil (por ejemplo,


concediendo licencias a los proveedores), o pueden prestar directamente


dichos servicios con sus propios medios.


En el caso de la educación temprana, en la mayoría de los países de la


región suele aceptarse que el gobierno proporcione directamente la esco-


larización o que subsidie la provisión del sector privado (como en Chile),


o alguna combinación de escuelas privadas, religiosas y sin fines de lucro


(como en Jamaica).


De hecho, los gobiernos de la región han llevado a cabo acciones para


aumentar la prestación de servicios para los pequeños. El porcentaje de


niños que concurren a jardines de cuidado infantil (en su mayoría públicos)


se ha incrementado de manera notable en la última década, por un factor


de dos en Brasil y Chile, y por un factor de seis en Ecuador. El porcentaje




LA TAREA QUE NOS OCUPA: NO ES UN JUEGO DE NIÑOS 213


de niños de 5 años que asisten a preescolar ha ascendido en 40 puntos


porcentuales en México en los últimos 10 años, y en 60 puntos porcentua-


les en Honduras. Sin embargo, la calidad de estos servicios suele ser muy


deficiente, y esto suscita importantes preguntas a propósito de si real-


mente benefician a los niños. En este caso, más puede significar menos.


Cómo invertir en la primera infancia


En general, en comparación con los países desarrollados y con los gastos


que se realizan más tarde en el ciclo de vida, los países de América Latina y


el Caribe gastan muy poco en los primeros años. En efecto, por cada dólar


gastado en un niño menor de 5 años, se desembolsan más de tres dólares


en un niño de entre 6 y 11 años.


A primera vista, estas cifras indicarían que los países de la región sen-


cillamente deben subir el gasto para los más pequeños. Hasta cierto punto,


esto es verdad: los gobiernos gastan demasiado poco en la primera infan-


cia. Sin embargo, el aumento del gasto no contribuirá mucho a solucionar


el problema del desarrollo deficiente de la primera infancia si los recur-


sos no se invierten bien. Concretamente, lo fundamental es la calidad de
los servicios destinados a los más pequeños (programas dirigidos a los


padres, jardines de cuidado infantil, escolarización temprana). A pesar de


ello, en general, la calidad de los servicios que muchos niños de América


Latina y el Caribe reciben es desalentadora. De hecho, algunos de los ser-


vicios son de tan mala calidad que incluso pueden perjudicar —en lugar de


ayudar— a los niños que los utilizan.


¿Qué es la calidad? En el hogar, en los jardines de cuidado infantil y


en los primeros años de escuela, la calidad se refiere en gran medida a las


interacciones de los niños con quienes los rodean. Las investigaciones en


neurología demuestran que las interacciones que los niños tienen unos con


otros y con los adultos modelan su cerebro de maneras que tendrán con-


secuencias para toda la vida. Cuando los adultos se muestran sensibles y


receptivos a las señales y necesidades de los pequeños, estos comienzan


a desarrollarse. Cuando son objeto de estimulación temprana e instrucción


focalizada, los niños aprenden.


Dado que mejorar la calidad significa sobre todo transformar la natura-


leza de las interacciones de los niños con sus padres, cuidadores y maestros,


el gasto en infraestructura física por sí solo no es una solución. Los progra-


mas de crianza no requieren infraestructura, pero sí dependen de visitadores




214 LOS PRIMEROS AÑOS


domiciliarios bien capacitados y rigurosamente supervisados que puedan


establecer una relación de confianza con las familias y cumplir un determi-


nado programa con un alto grado de fidelidad. Construir edificios de óptima


calidad para jardines de cuidado infantil nada aporta al desarrollo infantil si


los niños no participan de forma activa, y si no se les motiva y estimula. Redu-


cir el número de alumnos en las clases o entregar computadoras portátiles


a los maestros o a los niños no modificará los resultados del aprendizaje si


no cambian las experiencias cotidianas que los pequeños tienen en el aula.


Extender el acceso es fácil, pero mejorar la calidad no lo es. Esto


último entraña un trabajo arduo, mucho más difícil que construir caminos


o puentes, y mucho menos popular que inaugurar nuevos jardines de cui-


dado infantil. Implica avanzar lentamente mediante la ampliación de los


servicios, sobre todo porque en numerosos países de la región el acceso a


los jardines de cuidado infantil y a la educación preescolar ya ha aumen-


tado de manera contundente durante la última década.


Si desean elevar la calidad, los responsables de las políticas deben


adoptar una visión de largo plazo. Aún hay mucho que aprender. Las inves-


tigaciones llevadas a cabo en Ecuador demuestran que la efectividad de los


maestros de preescolar varía notablemente, incluso entre docentes de prees-


colar que trabajan en una misma escuela, y que enseñan a niños comparables.


Sin embargo, ¿cuál es la mejor manera de recompensar a estos educadores,


y qué puede hacerse para optimizar el rendimiento de otros que son menos


efectivos? Los estudios emprendidos en Estados Unidos señalan que los


programas innovadores de capacitación en el puesto de trabajo, combina-


dos con orientación y asesoría, tienen un importante potencial. Pero poco se


sabe acerca de la mejor manera de adaptar programas de ese tipo a tan dife-


rentes circunstancias como las de los países de América Latina y el Caribe.


Realzar la calidad requiere más recursos, pero lo que más escasea es per-


sonal capaz de asegurar que los servicios que se prestan realmente benefi-


cian a los niños (visitadores domiciliarios, profesionales para los jardines de


cuidado infantil, maestros, tutores y supervisores). Y además, mejorar la cali-


dad de los servicios que se brindan a los pequeños demanda la creación de un


círculo virtuoso de experimentación, rigurosa evaluación y un nuevo diseño.


El desafío para las instituciones


Los programas para los niños pequeños —programas de crianza, progra-


mas para promover la lactancia materna, programas de jardines de cuidado




LA TAREA QUE NOS OCUPA: NO ES UN JUEGO DE NIÑOS 215


infantil, transferencias para beneficio infantil, la educación preescolar y la


escuela primaria temprana— están en manos de un gran número de acto-


res. Estos ocupan los diferentes ministerios de un país (Educación, Salud,


Protección social, Familia, etc.) y, en algunos países, se hallan en diferentes


niveles de gobierno (nacional, estatal y municipal). En ciertas naciones, el


sector privado también desempeña un rol preponderante, sobre todo en la


prestación de servicios de jardines de cuidado infantil. Así, el hecho de que


ningún actor por sí solo se “haga cargo” de las cuestiones relacionadas con


la primera infancia puede ser uno de los motivos que explica el bajo nivel de


gastos en el sector.


Una política de desarrollo coherente para los primeros años es más


que una colección de programas, aunque estos programas resulten, por


sí solos, efectivos. Para coordinar estos esfuerzos, es preciso contar con


una arquitectura institucional que los apoye. Debe haber una estructura


de gobernanza consolidada que defina claramente los roles, la planifica-


ción, los estándares de calidad, el monitoreo, los sistemas de datos y la


coordinación entre diferentes sectores y niveles. La rendición de cuentas


es clave. Se requiere un financiamiento adecuado y sostenible. Además, la


arquitectura institucional debe poner un gran énfasis en el monitoreo y la


evaluación rigurosa. Los países tienen que desarrollar la capacidad para


experimentar, extraer enseñanzas a partir de las evaluaciones, y adaptar


métodos y modos de prestación. Sobre todo, es menester que haya una


política clara para generar los recursos humanos necesarios para brindar


servicios de alta calidad.


Numerosos países de la región han avanzado creando una arquitec-


tura institucional coherente para formular, implementar, coordinar, moni-


torear y evaluar las intervenciones destinadas a la primera infancia. Sin


embargo, a pesar de este progreso, aún queda mucho por hacer. Todavía


son frecuentes los feudos burocráticos y la duplicación de servicios. Estos


últimos se instituyen en torno a las agencias que los proporcionan, no en


torno a aquellos que más importan, es decir: los pequeños.


Los responsables de las políticas de América Latina y el Caribe se


enfrentan a un enorme desafío económico y moral. Tienen que identificar


la mejor manera de invertir en lo que seguramente es su recurso más pre-


ciado: sus niños. Aunque el camino sea largo, se pueden dar pasos con-


cretos. La ampliación progresiva de la cobertura de los servicios dirigidos


a los padres de pequeños en situación de riesgo es prometedora. Debería


ser prioritario experimentar con la mejor manera de utilizar las transferen-


cias condicionadas para generar un cambio de conducta, y a ello puede




216 LOS PRIMEROS AÑOS


contribuir el suministro de jardines de cuidado infantil de buena calidad


para los niños pobres de zonas urbanas. Actualizar las habilidades de los


maestros (mediante asesoría y capacitación personalizada, en términos


prácticos y en el puesto de trabajo) y recompensar el rendimiento de los


docentes destacados quizá mejore los resultados de los aprendizajes. Los


países tendrán que encontrar la combinación correcta de estas y otras


políticas teniendo en cuenta sus propias circunstancias individuales. Las


recetas únicas no existen.


El camino por delante no es fácil. Optimizar la calidad es mucho más


complejo que mejorar el acceso a los servicios. Asegurarse de que todos


los niños de la región puedan desarrollarse en todo su potencial requerirá


un esfuerzo sostenido. Sin embargo, tanto por motivos de equidad como


de productividad a largo plazo, se trata de un esfuerzo que la región no


puede darse el lujo de ignorar.




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R. Britto y D. Leyva. 2014. “Evaluating Mechanisms for Governance,


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Yousafzai, A. K., M. A. Rasheed, A. Rizvi, R. Armstrong y Z. A. Bhutta.


2014. “Effect of Integrated Responsive Stimulation and Nutrition


Interventions in the Lady Health Worker Programme in Pakistan on


Child Development, Growth, and Health Outcomes: A Cluster-Ran-


domised Factorial Effectiveness Trial.” Lancet 384(9950) (octubre):
1282–93.






Índice


Aboud, F.E., 62, 84, 88


Afifi, T.O., 68


Aikens, N., 162


Ainsworth, N., 96


Akresh, R., 13


Alcázar, L., 155


Almond, D., 13, 32


Anderson, V., 8


aptitudes lingüísticas, 49–53


Araujo, M.C., 19, 51, 81, 95, 106,


137–39, 144–45, 163, 191


Argentina


alfabetización, 72


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 27


calidad del docente, 138


castigos corporales, 67


educación de la madre, 70–72


escolarización temprana, 125, 177


jardines de cuidado infantil, 102,


169


lactancia materna, 60


medida del desarrollo infantil, 12


programas gubernamentales, 79


puntuaciones de las pruebas, 127


Ariès, P., 2


arquitectura institucional


asociándose a favor de los niños,


192


Chile y, 189–91


Colombia y, 194–95


cuatro pilares para un sistema


sólido, 187


enfoques para analizar la, 188–89


estado actual de la, 186–87


financiamiento y, 191–93


formación docente, 204


garantía de calidad y rendición de


cuentas, 193–201


gobernanza y, 187–91


panorama, 185–86


recomendaciones de política,


203–6


recursos humanos y, 201–3


asesores de salud comunitaria, 85


Atal, J.P., 172


Atención a Crisis, programa piloto, 75


Attanasio, O., 74, 83


Avellar, S., 80


Bachelet, M., 189


bajo peso al nacer 27–34, 44, 52,


55n13, 56n20, 90n1


Baker, M., 19, 118


Barnett, W.S., 104, 113


Bastos, P., 177


Baumrind, D., 66


Becker, G.S., 15


Bedregal, P., 10


Behrman, J.R., 74, 114, 141


Belfield, C.R., 167


Belice


alfabetización, 72


bajo peso al nacer, 29


castigos corporales, 67


desnutrición infantil, 44


educación de la madre, 70


lactancia materna, 60


obesidad infantil, 45


beneficio–costo, tasas, 174–77


Berlín, L.J., 68


Bernal, R., 19, 112, 114–15, 162–63


Bhandari, N., 77


Bharadwaj, P., 27–28


Black, J.E., 10




254 LOS PRIMEROS AÑOS


Blau, D., 103


Bloom, L., 5


Bolivia


asistencia escolar, 126


bajo peso al nacer y, 29


castigos corporales, 67


desnutrición infantil, 43–44


estatura de los adultos, 42


jardines de cuidado infantil, 110–11,


113–14, 169,


lactancia materna, 60–63, 76


obesidad infantil, 45–46


pobreza, 73


tasa de mortalidad infantil, 36


Bono de Desarrollo Humano (BDH),


74, 92n11


Bowlby, J., 96–97


Bradbury, B., 52


Bradley, R.H., 64


Brasil


bajo peso al nacer, 28


calidad del docente, 133–34,


137–38, 142


CLASS y, 137


desnutrición infantil, 43–44


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés) y, 62


estatura de los adultos, 42


gasto público en educación, 155


jardines de cuidado infantil, 95–98,


100, 112, 169


lactancia materna, 60, 77


matriculación temprana, 123–24,


126–27, 133, 137


medición del desarrollo infantil, 9,


198–201


obesidad infantil, 46


pobreza y, 73


programas gubernamentales,


77–79, 82, 177, 186, 191–93, 202


tasa de mortalidad infantil, 28–30


transferencias de efectivo y, 72


visitas domiciliarias, 168–69


Britto, P.R., 188


Brophy, J., 135


Bruner, C., 188


Bruns, B., 134, 137


Cadastro Único, 199
Caldwell, B.M., 62, 64


Campbell, F., 13, 113


Campo Grande, Brasil, 112


Caribe, países del,


aptitudes lingüísticas, 50–52, 69


bajo peso al nacer, 27–28


calidad del docente, 134, 140–41,


145, 203–4


educación de la madre, 70


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés), 62–63


escolarización temprana, 123,


125–26


estatura de los niños, 40


escuela primaria, 20


gasto público en desarrollo infantil,


153, 158, 161, 163, 168–69, 175, 179


jardines de cuidado infantil, 19, 95,


101, 106, 113, 116–20


lactancia materna, 59, 61


mortalidad infantil, 30, 40, 45, 52


nutrición infantil, 78


obesidad infantil, 45–46


pobreza y, 171


programas de crianza, 79, 84–85,


88


transferencias de efectivo, 72, 87


visitas domiciliarias, 81


Carlson, S., 8


Carneiro, P., 22, 118


Carolina Abecedarian, programa, 171,


175


Carolina del Norte, 13, 143


Casey, B., 32


castigos corporales, 65, 67–68


Centros Infantiles del Buen Vivir


(CIBV), 106–7, 109–10


Chang, S.M., 62, 64, 84–85


Chetty, R., 14, 131, 143


Chile


aptitudes lingüísticas, 50–52


bajo peso al nacer y, 27–29




ÍNDICE 255


calidad del docente, 138, 141, 145


educación de la madre, 70


entidades articuladoras (BSE, por


sus siglas en inglés) y, 187, 199


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés) y, 62


escuela secundaria, 211


estatura de los adultos, 42


estatura de los niños, 40


gasto en desarrollo infantil, 153–60,


162, 165, 175, 178–80, 186


Integra y, 196


jardines de cuidado infantil,


95–102, 112


lactancia materna, 60


matriculación temprana, 123–24,


126–27


medición del desarrollo infantil,


12, 48


mortalidad infantil, 28, 30–31, 35


nutrición infantil, 27, 43–44


obesidad infantil, 44–46


pobreza, 73


programas gubernamentales,


81–82, 154


puntuaciones de las pruebas,


127–28


sector privado y, 212


Chile Crece Contigo (ChCC), 187, 189


Clarke, J., 2


Clements, D.H., 132


Coffman, J., 188


Cohen, J., 31, 188


Colombia


aptitudes lingüísticas, 50–52


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer y, 29–34


calidad del docente, 134


castigos corporales, 67


DCAS, 187


descentralización y, 194–95, 202


educación de la madre, 70


entidades articuladoras (BSE, por


sus siglas en inglés) y, 187


estándares en, 196


gasto en desarrollo infantil, 154,


156–59, 161–62 , 164–66, 169, 175,


179, 186


jardines de cuidado infantil, 95–96,


98, 100–2, 111, 114–15, 119, 169, 201


lactancia materna, 60–61, 63, 76


medida del desarrollo infantil, 12


nacimientos en centros de salud,


76–77


nutrición infantil, 44


obesidad infantil, 45


pobreza, 72–73


programas de transferencias de


efectivo, 72


puntuaciones de las pruebas, 49,


127–28


tasa de mortalidad infantil, 36


visitas domiciliarias, 83, 168


Cruz–Aguayo, Y., 136–37


Convención sobre los Derechos del


Niño de las Naciones Unidas, 1, 3


Cunha, J.M., 17


Currie, J., 50, 103


Daelmans, B., 62


Deaton, A., 42


Denham, S.A.,133


Der, G., 76


desarrollo infantil


cerebro, 9–10


destrezas cognitivas, 6


escuelas y, 20–21


experiencias y, 11–23


físico, 4–5


función ejecutiva, 6, 8


habilidades de alfabetización, 7


habilidades socioemocionales, 6, 9


jardines de cuidado infantil y, 19–21


lenguaje/comunicación, 4–6


medición de los resultados por


etapa de desarrollo, 9, 11


medida del, 12–13


panorama, 4–5


políticas públicas y, 21–23


vida familiar y, 14–18


véase también desarrollo de la
primera infancia




256 LOS PRIMEROS AÑOS


desarrollo de la primera infancia


bajo peso al nacer, 29–30


brecha entre ricos y pobres, 47–52


cambios en los nacimientos


prematuros y en el peso al nacer


en Colombia, 32–34


caso a favor de la intervención


pública, 211–13


cómo invertir en la primera


infancia, 213–14


desafío para las instituciones,


214–16


desnutrición, 43–45


estandarización de las


puntuaciones, 47–48


estatura, 40–44


importancia de la, 209–10


importancia del lenguaje, 50


mortalidad infantil, 39–46


problemas de peso y obesidad,


45–46


progreso en la región, 210–11


salud y nutrición, 27–28


véase también desarrollo infantil;
gasto en el desarrollo de la


primera infancia


Dewey, K.G., 62, 88


Dickinson, D.K., 86


docentes


efectividad, 145


calidad de las interacciones


maestro–educando, 133–35


cómo emplean su tiempo los


maestros, 134


valor agregado del maestro,


142–43


Downer, J.T., 136


Duncan, G.J., 6, 50, 53


Dustmann, C., 118


Early, D., 133


Eccles, J.S., 135


Ecuador


aptitudes lingüísticas, 50–53


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 27


calidad del docente, 137–38, 145


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés) y, 62–67


educación de la madre, 70


estatura de los niños, 40


gasto público en desarrollo infantil,


176


jardines de cuidado infantil, 95,


99–101, 103, 106–110, 112, 114, 212


lactancia materna, 60


medida del desarrollo infantil, 12


nutrición infantil, 44, 74


obesidad infantil, 46


ONG y, 178


pobreza, 73


programa BDH, 74


programas de transferencias de


efectivo, 72, 74


puntuaciones de las pruebas, 127,


129


visitas domiciliarias, 79, 83, 168–69


educación de los padres


alianza entre la enfermera y la


familia, 79–80


intervención híbrida para los


padres del Caribe, 85


lectura y, 86


optimizar el entorno familiar, 79–87


recetas para mejorar las prácticas


de alimentación, 76–79


Eickmann, S.H., 64, 82


Encuestas de Indicadores Múltiples


por Conglomerado (MICS, por


sus siglas en inglés), 65, 69


entidades articuladoras


(BSE, por sus siglas en inglés),


187–91, 199, 203–6


Engle, escala de, 49


Escala de Observación del Entorno y


Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés), 62–66


escolarización temprana


apoyo pedagógico, 136–39


asistencia, por quintil de riqueza, 126


baja calificación en el desempeño


escolar, 125–131




ÍNDICE 257


calidad estructural, 131–32


calidad de las interacciones


maestro-educando, 133–35


calidad de proceso, 132–39


calificación de la calidad del aula,


131–39


cómo emplean su tiempo en el


aula los maestros, 134


cómo utilizan el tiempo los


alumnos, 132–33


efectividad del maestro, 145


gradientes de riqueza en las


puntuaciones de matemáticas, 130


lecciones para las políticas


públicas, 140–46


matriculación, 123–25


panorama, 123


puntuaciones de las pruebas de


matemáticas, 127


respaldo emocional, 135


valor agregado del maestro, 142–43


variación de las puntuaciones de


las pruebas, 128–29


estatura de los adultos, 42


Estudio Internacional de Tendencias


en Matemática y Ciencias (TIMMS,


por sus siglas en inglés), 126


familia


castigos corporales, 67–69


desarrollo infantil y, 59–72


educación de la madre y, 70–71


educación de los padres, 76–87


entorno familiar, 62–69


evolución de la pobreza en la


infancia, 73


intervención del gobierno, 72–87


lactancia materna, 59–62,


lectura temprana, 68


nutrición y, 60–63, 74


panorama, 59


políticas públicas y, 87–89


transferencias de efectivo y, 72–76


Faverio, F., 163


Fernald, L., 4, 75


Fiszbein, A., 74


Fogel, R., 42


Fondo de Desarrollo Infantil (FODI),


83, 94n19


Fox, S.E., 10


garantía de calidad


cerrando el círculo de la rendición


de cuentas, 199–201


datos y monitoreo, 197–99


estándares de resultados y de


servicio, 195–97


panorama, 193


Gardner, J.M., 82


gasto en desarrollo de la primera


infancia


ampliación de programas, 165–80


aumentos en el, 158–60


beneficios, 166–72


brechas en los datos del


presupuesto, 155


costos, 172, 174


costos de los programas, 160–62


¿cuánto cuesta?, 178–80


gasto público por grupo de edad,


154


gasto público por programa, 158


gobierno, 153–60


impacto del, 162–65


mujeres en el mercado laboral,


173–74


panorama, 153, 180–81


parámetros de costos, 163–64


per cápita por grupo de edad, 157


por niño, 160


programas principales, 161


relación público–privada, 177–78


tasas de beneficio–costo, 174–77


Gershoff, E.T., 66, 68


Gertler, P., 13, 74, 82, 88, 125, 139, 177


Grantham-McGregor, S.M., 64, 82, 84


Greenough, W.T., 10


Haider, R., 77


Hamre, B.K., 104–5, 133, 135, 136


Hanushek, E., 123, 132, 139, 142, 145


Harms, T., 104


Havnes, T., 19


Heckman, J., 16–17, 22


Herrera, M.O., 112




258 LOS PRIMEROS AÑOS


Hidrobo, M., 75


Hoddinott, J., 5, 74


Honduras


asistencia escolar, 126


bajo peso al nacer, 28–29


calidad del docente, 129, 133–34


estatura de los adultos, 42


estatura de los niños, 40


jardines de cuidado infantil, 213


lactancia materna, 60


matriculación temprana, 123–24


medida del desarrollo infantil, 12


mortalidad infantil, 36–38


nacimientos en centros de salud, 77


nutrición infantil, 41, 43–44, 74


obesidad infantil, 46


pobreza, 73


transferencias de efectivo, 72


Hotz, V., 20, 119


Howard, K., 88


Imdad, A., 88


Ilustración, 2


infancia, concepto de la, 2–3


Inglaterra isabelina, 2


Jamaica


aptitudes lingüísticas, 69


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 27


calidad del docente, 137–38


castigos corporales, 67


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en inglés) y, 65–66


escolarización temprana, 123, 209,


212


gasto público en desarrollo infantil,


154, 156, 158, 160, 175


lactancia materna, 60


nacimientos en centros de salud, 77


nutrición infantil, 13, 44


mortalidad infantil, 28, 30, 35


obesidad infantil, 46


programas gubernamentales, 85, 88


puntuaciones de las pruebas, 130


visitas domiciliarias, 81–85, 168–69,


171


jardines de cuidado infantil, 19–20


Bolivia y Perú, 111


calidad de los, 107–8


cifras, en, 95–101


CLASS y, 104–6


Ecuador y, 109–10


educación de la madre y, 101


impacto en el desarrollo infantil,


112–116


infancia temprana, 107


ITERS, CLASS, y características,


110


licencia obligatoria por


maternidad/paternidad, 118


matriculación en, 96–98


panorama, 95


políticas públicas y, 116–120


problemas con los, 101–12


Johnson, M.H., 6


JUNJI (Junta Nacional de Jardines


Infantiles), 196


Jurado, M.B., 8


Kagan, S.L., 187–88


Kane, T.J., 145


Key, E., 3


Kitzman, H., 81


Kramer, M.S., 27, 76


Kremer, M., 132


Krueger, A.B., 131


Kuhn, D., 6


La Paro, 133, 135


lactancia materna, 60–63, 76


Lagarde, M., 74


Lavy, V., 141


Leer, J., 81


Levy, S., 72


Leyva, D., 138


Løken, K.V., 28


López Boo, F., 19, 52, 81, 95, 163


Love, J.M., 103


Lowe, R., 3


Lozoff, B., 64, 82


Maccini, S., 13


Macours, K., 50, 62, 64, 74–75


MacPhee, D., 106


Maluccio, J.A., 74




ÍNDICE 259


Martorell, R., 42


Mashburn, A.J., 109


Masten, A.S., 10


McCartney, K., 31


McIntire, D., 32


Metodología Stallings, 133, 137


México


aptitudes lingüísticas, 50


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 27


calidad docente, 133–34, 141


crecimiento infantil, 41


escolarización temprana, 123–24,


158, 213


gasto público en desarrollo infantil,


154–55, 158


jardines de cuidado infantil, 102,


178


lactancia materna, 60, 77


medición del desarrollo infantil,


12


nutrición infantil, 41, 43–44, 74,


77–78


obesidad infantil, 18, 44–45


pobreza, 72–73


programas de transferencias de


efectivo, 74


puntuaciones de las pruebas, 48,


127–28


visitas domiciliarias, 79


Milligan, K., 19, 118


Mizala, A., 144


Moffitt, T.E., 8


Morris, S.S., 74


Morrow, A.L., 77


Mullis, P.E., 4


Muralidharan, K., 141


Murnane, R.J., 132, 142


National Institute for Early Education


Research (NIEER), 104


Neal, D., 144


Neidell, M., 19


Nelson, C.A., 11


Nelson Ortiz, escala de, 12


neonatal, cuidado, 11, 28, 32, 55n13


Neuman, M.J., 188


Nicaragua


aptitudes lingüísticas, 50


bajo peso al nacer, 29


educación de la madre, 70


Escala de Observación del


Entorno y Ambiente Familiar


(HOME, por sus siglas en inglés)


y, 62–66


estatura de los niños, 40


gasto público en desarrollo infantil,


154, 156–59


jardines de cuidado infantil, 95–96,


98, 100–2


lactancia materna, 60


medición del desarrollo infantil, 12,


49–50, 75


nutrición infantil, 44, 74


obesidad infantil, 46


pobreza, 73


programas gubernamentales, 79


programa de transferencias de


efectivo, 75


puntuaciones de las pruebas, 127–28


Niño y la vida familiar bajo el antiguo
régimen, El, (Ariès), 2


obesidad, 45–46, 78, 25n12, 45


Olds, D.L., 81


Organización Mundial de la Salud


(OMS), 4, 47, 76, 78


Oster, E., 76


Paes de Barros, R., 177


Papp, L.M., 59


Paraguay


aptitudes lingüísticas, 69


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 29


educación de la madre, 70


lactancia materna, 60


nutrición infantil, 41, 43–44


obesidad infantil, 46


puntuaciones de las pruebas, 49,


127–28


Paxson, C., 50–52, 62, 64–65, 74–75,


139


Penny, M.E., 78


Pérez-Escamilla, R., 77




260 LOS PRIMEROS AÑOS


Perry Preschool Study, 171


Perú


aptitudes lingüísticas, 50, 52


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 29


calidad del docente, 133–34


castigos corporales, 67


desnutrición infantil, 44


estatura de los adultos, 42


Escala de Observación del Entorno


y Ambiente Familiar (HOME, por


sus siglas en ingles), 62–64, 66


gasto en desarrollo infantil, 154–59


jardines de cuidado infantil, 102,


110–12


lactancia materna, 60–63


medida del desarrollo infantil, 12


mortalidad infantil, 30, 36–40


obesidad infantil, 45–46


programas gubernamentales, 76,


78–79, 81


puntuaciones de las pruebas, 49,


127–28


Pianta, R.C., 104–5, 135


Piasta, S.B., 132


Powell, A., 179–80,


Powell, C., 82


Powell, D.R., 5, 50


preescolar, 5, 9, 86, 89, 97, 102,


104–6, 155–56, 158, 163–72,


175–81, 193, 214


Prina, S., 18


programas de transferencias de


efectivo, 22, 50, 72–76, 78, 83,


87–89, 139, 155–58, 178, 199, 214–16


Progreso en Comprensión Lectora


(PIRLS, por sus siglas en inglés),


126


Proyecto Integral de Desarrollo


Infantil (PIDI), 114, 121n10, 122n13


Rea, M.F., 77


Rimm-Kaufman, S.E., 136


Ritchie, S., 137


Rivera, J.A., 45, 74, 163


Rommeck, I., 10


Rosero, J., 84, 114, 178


Rothstein, J., 143


Rubio-Codina, M., 49, 51


Ruhm, C.J., 117


Rutter, M., 11


Salminen, J.E., 136


Samms-Vaughan, M., 130


Santos, I., 78


Sarama, J., 132


Schady, N., 49–53, 62, 64–65, 72,


74–75, 139


Schanzenbach, D.W., 14


Séguin, J.R., 8


Segundo Estudio Regional


Comparativo y Explicativo


(SERCE), 126–27, 129


Serdula, M.K., 45


Singh, G.K., 40


Sistema de Calificación para la


Evaluación en el Aula (CLASS,


por sus siglas en inglés),


104–106, 109–10, 135, 137–39


Snow, C.E., 5, 132


Santa Lucía, 29, 65, 66–67, 71, 85


Straus, 67


Sugarman, J.M., 188


Systems Approach for Better


Education Results (SABER), 188


Tanaka, S., 118


Tavares de Araujo, I., 191


Tercer Estudio Regional Comparativo


y Explicativo (TERCE), 127–29


Test de Vocabulario en Imágenes


Peabody (TVIP), 9, 31, 49–52


Thompson, R.A., 6, 9


Tirole, J., 19


Tylleskär, T., 77


Uruguay


asistencia escolar, 125


bajo peso al nacer, 29


lactancia materna, 60


jardines de cuidado infantil, 95–97,


98, 100, 102


primeras experiencias escolares,


13, 125


puntuaciones de las pruebas, 127–28


Vally, Z., 86




ÍNDICE 261


Vargas–Barón, E., 188


Venezuela, 29, 73


Verdisco, A., 49, 112


Victora, C., 5, 42


vida familiar, 14–18


Waldfogel, 19, 52


Walker, S.P., 82, 88


Wasik, B.H., 5, 50


Weaver, I.C., 10


Welsh, M.C., 8


White, T.G., 86


Woodward, A.L., 5


Wurtz, R.H., 16


Yoshikawa, H., 188


Young Lives, estudio, 52


Yousafzai, A.K., 62, 84, 88, 162






Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons CC-IGO 3.0 BY-NC-ND.


“Desde la sociedad y desde el gobierno, compartimos la responsabilidad de proteger a
las nuevas generaciones en busca de que estas alcancen su máxima plenitud. Los niños
son el presente pero –sobre todo– el futuro de las naciones. Que esto así se cumpla
dependerá de las decisiones que tomemos en el día de hoy”.


—Tabaré Ramón Vázquez Rosas,
Presidente de Uruguay


“Este libro es una lectura esencial para cualquiera que trabaje en desarrollo infantil
en América Latina y el Caribe, y demuestra que el BID es actualmente un actor de
primera línea en el terreno. El libro cubre una amplia gama de temas, desde la teoría del
desarrollo infantil hasta la gobernanza y la inversión. Las recomendaciones para futuras
políticas y programas son prácticas y están basadas en evidencia. Es de esperar que los
gobiernos emprendan las acciones necesarias”.


—Sally Grantham-McGregor,
Profesora de salud infantil internacional, University College, Londres


“Un análisis autorizado y actualizado de la situación de los niños en la región y la
evidencia de aquello que funciona para mejorar el desarrollo infantil”.


—Ariel Fiszbein, ex economista jefe de la
Red sobre Desarrollo Humano, Banco Mundial


Los primeros años analiza el desarrollo de los niños de América Latina y el Caribe y elabora argumentos convincentes para la intervención pública en lo que se
suele considerar un asunto familiar. El gasto de calidad en los niños, cuando se
gestiona adecuadamente, tendrá altos retornos, mientras que la incapacidad al
implementar programas disminuirá los retornos de las cuantiosas inversiones hechas
en la educación primaria, secundaria y superior. Las políticas a favor de los niños
pertenecen a la base de la agenda de desarrollo de un país, junto con las políticas para
desarrollar infraestructura y fortalecer las instituciones. Sin embargo, si los servicios
proporcionados (o financiados) por los gobiernos han de beneficiar a los niños,
deben ser considerablemente mejores que los programas que actualmente existen
en la región. Este libro ofrece sugerencias para mejorar las políticas públicas en este
ámbito crucial.


El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una institución internacional creada
en 1959 para promover el desarrollo económico y social en América Latina y el Caribe.


Excepto cuando se señale lo contrario, este libro tiene licencia
en el marco de la Licencia Creative Commons Atribución-No
comercial-Sin obra derivada 3.0 IGO. Para ver una copia de esta
licencia, consúltese https://creativecommons.org/licenses/by-nc-
nd/3.0/igo/.


Imagen de ilustración de cubierta
© Balabolka/Shutterstock; letras
© Dave Cutler/Fuente de
ilustración. Imágenes usadas bajo
una licencia CC BY-NC-ND 3.0
IGO: http://creativecommons.org/
licenses/by-ncnd/3.0/igo/.


Diseño de portada: Dolores Subiza


ISBN: 978-1-59782-230-5


9 781597 822305


9 0 0 0 0




LOS Editado por Samuel Berlinski y Norbert Schady DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS El...
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