Microsoft Word - tesis 30 mayo 2006.doc

1














VIABILIDAD DE LA ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES
“EL CASO DE ZIPAQUIRÁ – CUNDINAMARCA”






























Línea de Investigación en “Gobernabilidad y Políticas Públicas”
Investigador Principal: Luis Fernando Rodríguez Ibagué


Director: Ph.D. Diana Marcela Morales




























Maestría en Administración Pública
Escuela Superior de Administración Pública


Bogotá, D.C; mayo de 2006




2
















VIABILIDAD DE LA ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES
“EL CASO DE ZIPAQUIRÁ – CUNDINAMARCA”


















LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ IBAGUÉ














Tesis para optar el titulo de Magíster en Administración Pública














Directora
Ph.D. Diana Marcela Morales




















Maestría en Administración Pública
Escuela Superior de Administración Pública




3


Línea de Investigación en “Gobernabilidad y Políticas Públicas”
Bogotá D.C; mayo de 2006










Nota de Aceptación




___________________________________




___________________________________




___________________________________




___________________________________






___________________________________


Firma del presidente del jurado




____________________________________


Firma del jurado




____________________________________




4


Firma del jurado




Bogotá D.C., 26 de Mayo de 2006




AGRADECIMIENTOS




A la Doctora Diana Marcela Morales por su colaboración y orientación en el desarrollo de


este trabajo.


A los profesores de la Maestría por sus valiosos aportes en mi proceso de formación.




A las Doctoras Martha Rodríguez y Gabriela Huertas y al doctor Guillermo Wiesner por sus


valiosos aportes y por la información suministrada en relación a la implementación de la


estrategia de municipios saludables en Zipaquirá.




A los funcionarios de la Administración del Municipio de Zipaquirá por permitirme realizar


el trabajo de campo.


A las directivas de la Universidad del Rosario y de la Facultad de Rehabilitación y


Desarrollo Humano por su apoyo en mi formación post – gradual.




A mis estudiantes de Investigación de la Facultad de Rehabilitación y Desarrollo Humano.





5


A mi esposa Diana por su paciencia y comprensión.














CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 4
JUSTIFICACIÓN 10
OBJETIVOS 12
CAPITULO I: PROMOCIÓN DE LA SALUD Y MUNICIPIOS SALUDABLES 13
1. Presentación 13
2. Antecedentes 14
3. Políticas Internacionales en Salud 16
4. Experiencias de Municipios Saludables en algunos países 27
5. Conclusiones 28
CAPITULO II: REFORMA EN EL SECTOR SALUD COMO CONTEXTO POLÍTICO
ECONÓMICO 35
1. Presentación 35
2. ¿Qué es la Salud? 37
3. Factores Determinantes de la Salud 38
4. Antecedentes Internacionales de la Reforma en Salud 39
5. Antecedentes Nacionales de la Reforma en Salud 41
6. Actores Nacionales de la Reforma 43
7. La salud como un bien o servicio público 45
8. La salud como Derecho 46
9. Reforma y Municipios Saludables 47
10. Conclusiones 48




6


CAPITULO III: ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES ¿UNA POLÍTICA
PÚBLICA? 50
1. Presentación 50
2. Antecedentes de Municipios Saludables 51
3. ¿Qué son los Municipios Saludables? 52
4. Características de los Municipios Saludables 54
5. Factores Estratégicos de los Municipios Saludables 55
5.1. Descentralización 55
5.2. Participación 57
5.3. Intersectorialidad 62
5.4. Sostenibilidad 63
6. Elementos que refuerzan la Estrategia 64
6.1. Compromiso político 64
6.2. Diagnóstico de situación en salud 65
6.3. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia 66
6.4. Seguimiento, monitoreo y evaluación 66
6.5 . Redes nacionales e internacionales 68
6.5. Debilidades y fortalezas de la estrategia o política local 68
6.6 . Financiación y sostenibilidad de la estrategia 68
7. La Estrategia de Municipios Saludables como Política Pública 69
8. Viabilidad política en la estrategia de municipios saludables 72
8.1. Modelo explicativo de la Viabilidad política en la implementación de la EMS 73
9. Conclusiones 75
CAPITULO IV: METODOLOGIA 77
1. Tipo de estudio 78
2. Población 78
3. Procedimientos 78
3.1. Validación de los instrumentos 79
3.2. Aplicación de los instrumentos 80
3.3. Análisis de Información 81
CAPITULO V: ESTUDIO DE CASO ZIPAQUIRÁ MUNICIPIO SALUDABLE 82
4.1. Presentación 82




7


4.2. Problema 82
4.3. Objetivos Alcanzados 83
4.4 Método 83
4.5 Contexto del Municipio de Zipaquirá 85
4.6 Fases de la Política Pública “El caso Zipaquirá” 86
4.7 Planes de Desarrollo 91
4.8 Conclusiones 94
CAPITULO VI RESULTADOS 96
6.1 Resultados Encuesta Nº1. 98
6.2 Resultados Encuesta Nº2. 102
6.3 Resultados Encuesta Nº3. 108
CAPITULO VII: DISCUSION Y ANALISIS 120
7.1 Triangulación de la información 120
VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 132
1. Conclusiones 132
2. Recomendaciones 136
IX. BIBLIOGRAFIA 138
X. ANEXOS 144
Anexo Nº1 Encuesta Nº1 Factores Estratégicos 144
Anexo Nº2 Encuesta Nº2 Elementos EMS 148
Anexo Nº3 Encuesta Nº3 Ciudadanos 160
Anexo Nº4 Identificación del Municipio 162
Anexo Nº5 Decreto protocolario 02 de 1999 164
Anexo Nº6 Políticas públicas, programas y proyectos municipales 165
Anexo Nº7 Avances relacionadas con la EMS en la Administración Rojas 166
Anexo Nº8 Análisis descriptivo de planes de desarrollo 167
Anexo Nº9 Entrevista de ex – funcionarios – grupo focal 172











8
































INDICE DE TABLAS Y GRAFICAS


Página
Tabla Nº1 Lineamientos de Políticas internacionales en salud 29
Tabla Nº2 Contextos globales y regionales de la APS 32
Tabla Nº3 Experiencias de países en Municipios saludables 33
Tabla Nº4 Actores de la Reforma en Colombia 44
Tabla Nº5 Distribución de encuestados según los actores municipales 96
Tabla Nº6 Resultados Funcionarios 100
Tabla Nº7 Resultados Funcionarios y ex – funcionarios 101
Tabla Nº8 Distribución por Régimen de Salud 109
Tabla Nº9 Edad de los Encuestados 110
Tabla Nº10 Participación en Programas 110
Tabla Nº11 Escenarios de participación 111
Tabla Nº12 Conocimiento de alguna persona que participe activamente en los
programas de la Alcaldía. 111
Tabla Nº13 Invitación a participar de programas o proyectos 111




9


Tabla Nº14 Participación de algún tipo de organización 112
Tabla Nº15 Tipo de Organización a que pertenece la población de Zipaquirá 112
Tabla Nº16 Distribución por Participación 113
Tabla Nº17 Cual es el programa o proyecto en que han participado 113
Tabla Nº18 Conocimiento de la Estrategia de Municipios Saludables 113
Tabla Nº19 Que se conoce sobre la Estrategia de Municipios Saludables 114
Tabla Nº20 Conocimiento de algún programa o proyecto relacionado
con la Estrategia 114
Tabla Nº21 Cual ha sido el programa o proyecto relacionado con la estrategia 114
Tabla Nº22 Periodo de conocimiento de la estrategia de población
de Zipaquirá 115
Tabla Nº23 Actividades recordadas de Promoción de Salud o de la Estrategia
de MS en los últimos tres años 115
Tabla Nº24 Cual es el programa o proyecto de beneficio 116
Tabla Nº25 Forma en que se entera los programas o proyectos de la
Alcaldía Municipal 117
Tabla Nº26 Conocimiento de algún programa o proyecto desarrollado
por la Alcaldía 117
Tabla Nº27 Conocimiento de algún programa o proyecto 118
Tabla Nº28 Conocimiento sobre el desarrollo de un programa o un proyecto
en el sitio donde se vive 118
Tabla Nº29 Que programa o proyecto se desarrolla en el sitio donde vive 119




GRAFICAS


Página.
Grafica Nº1 Resultados Funcionarios 100
Grafica Nº2 Resultados Funcionarios y ex – funcionarios 101
Grafica Nº3 Distribución por Género 108
Grafica Nº4 Distribución del lugar de residencia 109
Grafica Nº5 Distribución por Beneficiario 116




10












INTRODUCCION


El presente trabajo se presenta como requisito de grado para optar el titulo de Magíster en
Administración Pública en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, y
pertenece a la línea de investigación de “Gobernabilidad y Políticas Públicas”, dirigida por
el Doctor William Jiménez.


Aceptando que la Estrategia de Municipios Saludables (EMS) fue implementada en los
últimos años en América Latina para mejorar las condiciones de vida de las personas, y
que Colombia la adoptó en el año de 1992, con el reconocimiento al municipio de
Versalles (Valle del Cauca) por parte de la Organización Panamericana de la Salud (OPS),
por sus desarrollos alcanzados en diferentes líneas de acción de la promoción de la
salud1, como una opción de desarrollo municipal basada en el compromiso político, el
trabajo intersectorial, la descentralización, la búsqueda de sostenibilidad, la conformación
de redes, el empoderamiento de los ciudadanos y la alta participación comunitaria. Este
trabajo analiza la estrategia e indaga por las dinámicas sociales y políticas de los procesos
de cambio en las comunidades que involucran a la administración municipal, a la sociedad
civil y a todos los ciudadanos en general, en acciones de desarrollo que mejoran la salud,
la educación, el medio ambiente y el sector productivo.


La EMS impulsa formas democráticas y participativas de toda la sociedad como
mecanismo para la construcción de políticas públicas locales que generan ambientes y




1
El Municipio de Versalles para ese entonces ya había adelantado acciones en promoción de la salud como:


la adopción de políticas públicas saludables; la intersectorialidad; la creación de ambientes favorables para
la salud; el fortalecimiento de la acción comunitaria; el desarrollo de habilidades personales, estilos de vida;
y, la reorientación de los servicios de salud.




11


entornos saludables lo que requiere de un alto compromiso político, recursos económicos
suficientes y alta autonomía municipal y comunitaria.


El objetivo para la administración municipal comienza por incorporar la estrategia en la
agenda básica (Plan de Desarrollo) como factor estratégico para que ésta pueda ser
utilizada como dinamizadora de ambientes y estilos de vida saludables, desde un trabajo
intersectorial y participativo, para impulsar una planeación estratégica que implique la
identificación, la formulación, la implementación y la evaluación a nivel local y regional de
las políticas públicas saludables con una estructura que garantice la continuidad y
sostenibilidad de los programas y proyectos a largo plazo.


Por tal motivo es importante conocer en el contexto nacional e internacional las políticas y
experiencias que han permitido la implementación de la estrategia, los procesos de
reforma del sector salud, los elementos estratégicos necesarios para municipios
saludables y finalmente en el caso de Zipaquirá hacer el estudio de cómo se conceptualizó
la estrategia como política pública y su viabilidad en el tiempo analizando los planes de
desarrollo de las administraciones locales de los periodos comprendidos entre el año de
1995 hasta el 2003.


El trabajo realizado es una primera fase del estudio de viabilidad de la estrategia de
municipios saludables en Colombia y se toma como estudio de caso el municipio de
Zipaquirá (Cundinamarca), ya que éste municipio adoptó la estrategia formalmente en
1999 y en los planes de desarrollo se encuentra contemplada desde 1995. El estudio de
este municipio frente a la estrategia permite analizar que solamente en un periodo de
gobierno se impulsó, se formuló y se implementaron políticas públicas que buscaban
mejorar el nivel de vida de sus pobladores.


El concepto de viabilidad hace referencia al conjunto de requisitos institucionales y de la
administración de gobierno (compromiso político, sostenibilidad, descentralización,
participación, sostenibilidad, redes, proyectos y programas) que actúan como condición
necesaria para la identificación, formulación, toma de decisiones, implementación,
evaluación y seguimiento de una determinada política pública. Entendemos que la




12


viabilidad es una condición, definida por el entorno político - institucional que delimita la
interacción de los actores en la producción de determinados resultados a mediano y largo
plazo. La viabilidad por tanto, funciona, como una condición necesaria para el
funcionamiento de la Estrategia de Municipios Saludables a lo largo del tiempo en un
espacio geográfico determinado, que para nuestro caso es “local”.


La investigación “Viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables, el caso del
municipio de Zipaquirá” permite establecer los factores estratégicos para hacer posible la
implementación de ésta, el análisis desde lo local de la estrategia como política pública y
la viabilidad en el contexto actual del municipio, lo cual hace que esta tenga pertinencia
para la Administración Pública y de relevancia social.


Para cumplir con el objetivo de la investigación se construyó un instrumento de recolección
de información para los ciudadanos, examinando el grado de participación en programas y
proyectos de la administración, tipo de participación, grado de asociatividad, nivel de
conocimiento de la estrategia y mecanismos de información. Así mismo se adaptaron al
contexto propio los instrumentos diseñados por la Organización Panamericana de la Salud
(O.P.S), el propuesto por Fabio Cabarcas y Carlos Agudelo de la Universidad Nacional de
Colombia y el realizado por Giselda Sanabria Ramos de la Republica de Cuba. Además se
realizaron entrevistas semi - estructuradas a actores claves que participaron en la
formulación e implementación de la estrategia.


El trabajo (estudio) se divide en tres partes fundamentales. La primera corresponde al
marco conceptual, en esta parte se describen tres capítulos donde se revisaron temas que
inciden en la estrategia, estos son: 1) Promoción de la salud y municipios saludables; 2)
Reforma en el sector salud como contexto político económico, 3) Estrategia de Municipios
Saludables ¿Una política pública?. La segunda parte corresponde al estudio de caso
Zipaquirá Municipio Saludable, a la metodología donde se definió el tipo y método de
investigación y a la construcción de instrumentos de recolección de información para los
actores institucionales y los ciudadanos. Y la tercera parte corresponde al análisis de
resultados, discusión, conclusiones y recomendaciones.





13












PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA


El presente trabajo de investigación tiene como objetivo general identificar la viabilidad de
la Estrategia de Municipios Saludables y los factores que la conforman para analizarla
como Política Pública en el municipio de Zipaquirá. La estrategia de Municipios Saludables
surgió como iniciativa en la oficina regional de la OMS para Europa en 1985, donde se
propuso un plan de promoción de la salud que se conocería como Proyecto de Ciudades
Sanas, luego en 1987 en Lisboa Portugal, se reunieron representantes de 21 ciudades de
Europa para establecer los criterios del proyecto, cuyo objetivo era conseguir un firme
compromiso político en toda Europa a favor de la salud pública.


La intención de esta iniciativa era idear mecanismos y formas adecuadas para aplicar los
principios y estrategias de la “Salud para Todos en el año 2000” a través de la acción y
gestión local de las ciudades y para lograr que esos principios y estrategias ocuparan el
debido lugar en los planes, programas y proyectos de las administraciones públicas
locales, con el propósito de acelerar el desarrollo sostenible y por consiguiente mejorar la
calidad de vida.


La base de los Municipios Saludables esta dada en las políticas de promoción de la salud,
la participación comunitaria, el trabajo intersectorial, la cooperación internacional, la
atención primaria en salud, la descentralización, la sostenibilidad, y la responsabilidad en
el autocuidado de la salud. El movimiento, estrategia o proyecto como se le denomina en
algunos países busca: mejorar el desarrollo sostenible, disminuir las inequidades sociales,
aumentar el acceso a los servicios públicos domiciliarios, desarrollar políticas públicas
saludables, crear ambientes favorables, promover la participación social, disminuir la
pobreza y privilegiar la promoción de la salud y prevención de la enfermedad.




14


El municipio saludable no implica solamente tener buenas condiciones de salud medido en
indicadores como cobertura en vacunación, baja morbilidad y mortalidad, estado
nutricional de la población, acreditación de centros hospitalarios, sino alcanzar un buen
nivel de desarrollo que se vislumbre en el nivel de vida de la población, la alta participación
ciudadana, altos niveles de educación, bajos índices de pobreza y desempleo, alta
cobertura en servicios, entre otros. Entonces para alcanzar el ideal de municipio saludable
se necesita de la interrelación de los diferentes sectores (salud, educación, vivienda,
medio ambiente, planeación, etc.) y además de una coordinación y un diálogo continuo
entre el sector público, el privado y la sociedad civil.


La estrategia de Municipios Saludables fue tomada por la Organización Panamericana de
la Salud (O.P.S), para implementarse en América Latina, adaptándola a los diferentes
contextos y situaciones recibiendo diversos nombres como Ciudades Sanas,
Comunidades Saludables, Cantones Saludables, Comunas Saludables, entre otros.


El movimiento de Municipios Saludables en América Latina surge para hacer frente a la
exclusión social por diversas causas, entre ellas: diferencias geográficas, étnicas, de
género y edad; o por niveles de educación, de ingresos, y de empleo; o por grandes
variaciones en el acceso a los alimentos, al agua potable y a otros servicios básicos. Este
tipo de exclusiones son los responsables de las diferencias en materia de salud que
conllevan a inequidad social; no obstante, mediante el desarrollo del movimiento de
municipios saludables se están modificando con experiencias exitosas de municipios como
el de Versalles en el departamento del Valle del Cauca, Manizales en Caldas, entre otros,
los cuales demuestran que después de implementarse la estrategia han disminuido las
inequidades y ha mejorado notablemente la calidad de vida de los habitantes, gracias
entre otras cosas, a su adopción por los gobernantes locales como bandera de política
pública.


En América Latina los Municipios Saludables surgen en la década de los noventa, como
una propuesta de la región basados en los procesos de descentralización, modernización
del Estado y además como parte del proceso de globalización desde políticas mundiales a
regionales y locales para introducir la promoción de la salud en el escenario político




15


(congreso, asambleas, concejos), buscando la sostenibilidad, la cohesión social y
mejorando la calidad de vida.


Los Municipios Saludables en América Latina tienen como antecedentes los movimientos
de ciudades saludables de Canadá y Europa, estos movimientos surgieron en la década
de los años setenta pero se concretaron en los ochenta, específicamente con la Carta de
Ottawa de 1986 respondiendo a la política de promoción de la salud que buscaba la
“salud para todos en el año 2000” (SPT), dando respuesta a la política propuesta por la
OMS, partiendo de un ideario político que parte de la realidad de la situación de los
países, sociedades y comunidades del planeta.


La OPS/OMS en 1990 aprobó a la PS (promoción de la salud) como una de las grandes
orientaciones estratégicas para impulsar y mejorar la salud de los habitantes de la región
de las Américas durante el cuatrienio 1991 – 1994; a partir de entonces se identificaron
diversas iniciativas para la operativización de la estrategia en diversos escenarios.
Inspirándose en el movimiento europeo y canadiense de Ciudades Saludables, se propuso
el movimiento de Municipios Saludables, teniendo en cuenta tres situaciones de contexto:
la primera, que en algunos países de América Latina se iniciaban reformas del Estado
basados en procesos de descentralización; la segunda, que los gobiernos municipales
ejercen gobernabilidad urbana como rural; y la tercera que con los trabajos en salud en los
niveles municipales, se fortalecería la construcción de ciudadanía y los procesos
democráticos.


El movimiento de municipios saludables en Colombia no se ha integrado a la agenda
política nacional y regional como acción de política pública, y esta aislada de otros
sectores como educación, cultura y deporte, es decir, apartándola de su relación
intersectorial. Por otro lado, al no ser política nacional, se deja a potestad de los
mandatarios locales y regionales. Además desde el aspecto normativo no existe una
sustentación jurídica clara que la respalde como política publica, ni tiene una




16


intencionalidad, solamente en la resolución 42882 de 1996 se nombra como estrategia en
el Plan de Atención Básica (PAB)3 que puede ser aplicada por los alcaldes, es decir su
implementación depende de la voluntad de los mandatarios locales.


Por otra parte, en el caso Colombiano no existe claridad si los municipios saludables son
una estrategia de Promoción de la Salud o si realmente son una política pública que
compromete a los diferentes sectores institucionales y políticos. Es importante clarificar
que desde la PS (promoción de la salud) y más específicamente a partir de la conferencia
internacional de promoción de la salud en Ottawa – Canadá (1986), el movimiento de
municipios saludables surgió como una estrategia de esta. Así mismo a nivel institucional
no existen estudios que determinen la viabilidad de la estrategia, solo existe algunas
propuestas de indicadores de evaluación por parte de la OPS.


De este modo, en Colombia la estrategia de Municipios Saludables (MS) como política
pública no ha tenido un respaldo por parte de los organismos encargados (es el caso del
antiguo Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Protección Social y las Secretarias
Departamentales de Salud). Se han realizado esfuerzos por parte de algunas poblaciones
(especialmente sus mandatarios y las comunidades organizadas) que han tenido la
iniciativa de iniciar el proceso de MS, que han sido apoyados por la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) y en algunos casos por el Gobierno Nacional
representados en el ministerio de salud y las secretarias departamentales de salud. Es el
caso del Municipio de Zipaquirá que fue respaldado por el viceministerio de salud, la OPS
con su director el Dr. Hernán Málaga y por la Gobernación de Cundinamarca, que
consistió en ayuda economica y capacitación. Pero este apoyo desafortunadamente fue
inmediato pues solamente se hizo en ese momento coyuntural, ya que en el año 2002 el
alcalde de Zipaquirá era el Dr. Ever Bustamante hermano del entonces vice – ministro de
salud.




2
Esta resolución define el plan de atención básica (PAB) del sistema de seguridad social en salud. Por tal


motivo la estrategia se sustenta jurídicamente en esta resolución y al ser del resorte del Ministerio de la
Protección Social, se puede convertir en estrategia y ser adoptada por los municipios.


3
Los municipios definen anualmente el plan local de salud de acuerdo con el departamental, dentro del cual


existe el PAB que cubre las acciones sobre saneamiento ambiental y acciones de promoción y prevención
con altas externalidades, dirigido a las comunidades.




17




Actualmente algunos departamentos y municipios han tomado el movimiento de
municipios saludables como parte de sus programas de gobierno, es el caso de los
departamentos de Cundinamarca, Huila, Antioquia, Caldas, Cauca, entre otros. A su vez
algunos municipios apoyados por centros universitarios han dado el paso a la estrategia
de MS; el ejemplo mas evidente de esta situación son los municipios del departamento de
Antioquia que están siendo acompañados y asesorados por la Universidad de Antioquia, y
que a su vez han formado una red en el departamento.


En el país existen pocos estudios acerca de los parámetros (indicadores) de la viabilidad
de la EMS, es de anotar que mientras a nivel nacional hasta ahora se ha tratado de
implementar la estrategia, no por iniciativa del gobierno central sino como se menciono
anteriormente por voluntad de los alcaldes y de algunas organizaciones que apoyan el
proceso como la OPS y centros universitarios, en España para este año se pretende
evaluar la “política pública de municipios saludables”. En nuestro país no se conoce con
claridad si el Ministerio de Protección Social realiza un seguimiento de los municipios
declarados como saludables y si tiene un mecanismo de evaluación de los mismos. Otro
aspecto por destacar es que la mayoría de los mandatarios y de los directivos encargados
de manejar las Políticas de Salud en las regiones y municipios desconocen el tema de la
Estrategia de MS.


Pese a que la estrategia es de gran importancia para mejorar el desarrollo de las
comunidades y que existe evidencia de experiencias exitosas en algunos países de la
región (México, Cuba, Chile, Argentina, Brasil, entre otros) y en municipios del país como
Versalles en el Valle del Cauca, Nocaima y la Vega en Cundinamarca, entre otros; su
aplicación a otros municipios del país es escasa, no se tienen estudios de viabilidad de la
aplicación de la estrategia, y los reportes de seguimiento y evaluación son pocos,
básicamente de estudios de caso. Por lo anterior, se pretende identificar la viabilidad de la
estrategia en el Municipio de Zipaquirá (Cundinamarca) analizando los soportes
conceptuales de la estrategia, los factores estratégicos, la reforma del sector salud, las
políticas internacionales y nacionales de promoción de la salud y la evaluación como
elemento fundamental de las políticas públicas.




18




Los resultados de la investigación se convertirán en un punto de partida para la
formulación de la estrategia y para determinar la viabilidad que tiene ésta en el contexto
actual de nuestros municipios, además se convierte en la primera mirada que tiene la
estrategia desde la ESAP y específicamente desde la Administración Pública como tema
de reflexión y discusión desde la óptica de las políticas públicas.


Bajo las anteriores consideraciones, se hace necesario pensar si la estrategia de
municipio saludable es viable en Zipaquirá, y si es posible pensar en “municipios
saludables” en nuestro país dadas las condiciones actuales.













































19










JUSTIFICACION


La investigación “Viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables: El Caso de
Zipaquirá – Cundinamarca” permite establecer elementos de reflexión en el análisis de las
políticas públicas saludables, orientadas por organismos como la OPS y apoyadas por el
Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección Social), la Gobernación de
Cundinamarca y el Municipio de Zipaquirá, y que en el balance actual solo obedecieron a
políticas de gobierno de corto plazo y al liderazgo de algunos actores institucionales.




Es una investigación con implicaciones prácticas pues con los resultados obtenidos se
pueden tener elementos de juicio para establecer si es posible, o no, que persista la
estrategia de municipios saludables en el tiempo, en este caso en el municipio de
Zipaquirá teniendo en cuenta sus características y contexto. Además se pueden dar
soluciones a posibles interrogantes planteados por los actores políticos y de la
administración pública local en cualquier fase de la política pública de la Estrategia de
Municipio Saludable. Tiene valor teórico ya que al identificar y conocer algunos elementos
conceptuales permite generar discusión y debate académico en lo referente a la estrategia
como política y como agente potencializador del desarrollo local en nuestros municipios.


Finalmente la investigación tiene gran utilidad metodológica ya que se diseñó un
instrumento de percepción de los ciudadanos frente a la estrategia, se adaptaron otros dos
para aplicarlos a los actores institucionales4 teniendo en cuenta el contexto del municipio y
la realidad del país y se realizaron entrevistas a actores que participaron en el diseño de la
estrategia. En los instrumentos se tuvieron en cuenta aspectos como la participación, la
sostenibilidad, el compromiso político, la intersectorialidad, la asociatividad, los proyectos y
programas que refuerzan la estrategia, la construcción de redes, entre otros.




4
Funcionarios de la alta dirección de la administración local (Alcalde, Gerente de desarrollo social,


Coordinadora del PAB y directivos locales), y 3 ex – servidores públicos del periodo 1998 – 2000.




20




El instrumento de recolección a los ciudadanos es único, ya que en la revisión documental
realizada no existe uno similar al diseñado para la investigación y los existentes solo han
estudiado la percepción de los actores institucionales o se han dedicado a analizar los
factores que inciden en la estrategia desde lo institucional olvidándose de la importancia
que tiene el ciudadano – usuario como receptor de las políticas y programas y como
evaluador de las mismas. Los dos instrumentos restantes se le hicieron adaptaciones al
contexto del municipio de Zipaquirá y a nuestra realidad nacional.


Por ultimo el estudio ofrece una aproximación a la viabilidad de la EMS como política
pública proponiendo una serie de indicadores en sus instrumentos, realizando un
acercamiento a una posterior construcción de escalas y metodologías de evaluación,
sirviendo como soporte para futuras investigaciones en el campo de la Administración
Pública.





































21












OBJETIVOS


Objetivo General:


Establecer la viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables como Política Pública en
el municipio de Zipaquirá, desde el año de 1995 hasta la actualidad.


Objetivos Específicos:
ƒ Estudiar las políticas internacionales y nacionales de la promoción de la salud para


conocer su incidencia en la estrategia de municipios saludables.
ƒ Determinar que factores estratégicos y elementos son los mínimos necesarios para


la implementación de la estrategia de municipios saludables.
ƒ Analizar la experiencia de la estrategia de municipio saludable en el municipio de


Zipaquirá, utilizando los planes de desarrollo.
ƒ Diseñar y adaptar instrumentos de evaluación para los actores institucionales y los


ciudadanos que permitan valorar la estrategia.
ƒ Analizar los datos obtenidos para determinar la viabilidad de la estrategia de


municipios saludables en Zipaquirá.



















22










CAPITULO I
PROMOCION DE LA SALUD Y MUNICIPIOS SALUDABLES




1. Presentación


En los últimos años la conceptualización sobre la salud ha evolucionado desde lo biológico
a lo ecológico, por lo que admite una definición más integral que incluye la dimensión de lo
social, diferenciando incluso el impacto de lo económico, lo político y lo cultural. La salud
transciende así las fronteras de los Estados, para ser incluida como un tema de la
globalidad. Por tal razón los organismos internacionales encargados de fijar las políticas
mundiales en salud concertan con los países de las regiones los proyectos, programas y
planes que fijan acciones para dar cumplimiento a las metas de mejoría de la salud de las
poblaciones del planeta.


“La salud es un tema social, económico y político y, sobre todo, un derecho fundamental.
La desigualdad, la pobreza, la explotación, la violencia y la injusticia son el origen de la
falta de salud y la muerte de la gente pobre y marginada” (OPS, 2005).


A nivel nacional las instituciones encargadas de la salud, y los profesionales que trabajan
en el sector deben conocer las orientaciones y los compromisos que han venido
adquiriendo los países, con el fin de contribuir al mejoramiento de la salud de la población.


La estrategia de municipios saludables (EMS) en algunos de los países de la región y más
específicamente en algunos municipios de Colombia fue adoptada desde el inicio de la
década de los 90 y ha sido utilizada como un instrumento dinamizador del desarrollo local,
no solo desde el sector de la salud sino desde otros sectores como el productivo, el
educativo, medio ambiental, social y cultural. Por esta razón se considera a la EMS una
estrategia integradora del desarrollo municipal posibilitando acceder a formas de




23


empoderamiento por parte de las personas sobre sus condiciones de vida, mayores
oportunidades y libertades de las mismas, con un alto nivel de participación utilizando la
descentralización con el fin de obtener mas autonomía en sus procesos.


2. Antecedentes


Los antecedentes de los Municipios Saludables (MS) se remontan a las declaraciones
universales auspiciadas por organismos multilaterales como la UNESCO, la OMS y la
OPS, como una estrategia5 para la promoción de la salud (PS)6 en la búsqueda de la
equidad, el acceso a los servicios, desarrollo de políticas publicas saludables y la
participación social.


La EMS fue inspirada en el movimiento europeo de Ciudades Sanas7, en el marco de la
estrategia de Salud para Todos en el año 2000 de la OMS, en la carta de Ottawa y en la
carta Europea del Medio Ambiente y salud a nivel local; en América Latina la impulsa la
OPS y se desarrolla tomando diferentes nombres, tales como Cantones Saludables,
Comunidades Saludables, Comunas Saludables, Municipios hacia la salud, Municipios
saludables, adaptándola a las necesidades socio – políticas regionales y locales.


En América Latina el movimiento surgió como un efecto de las políticas sanitarias que
emergieron en la década de los noventa en los países de la región, impulsado por la OPS,
para alcanzar un nivel de salud en la población y por consiguiente mejorar el desarrollo.
Simultáneamente estas directrices chocaron con otras políticas económicas nada




5
La estrategia es el medio que se utiliza para alcanzar unos objetivos y unos propósitos. Las estrategias


hacen posible cumplir las políticas, algunos ejemplos son Atención Primaria en Salud, cofinanciación de
proyectos y la cooperación internacional.
6
La Promoción de la salud es entendida como el proceso de permitir a las personas que incrementen su


control de su propia salud y la mejoren, representa una estrategia de medición entre las personas y su
entorno sintetizando la elección personal y la responsabilidad social en salud para crear un futuro más
saludable. Además se concibe como un proceso político de permanente construcción de la capacidad para
proteger y mantener la salud y controlar sus determinantes.
7
Esta iniciativa surge en el año de 1987 en Lisboa -Portugal en una reunión auspiciada por la OMS regional


Europa, en la que participaron 21 ciudades y se establecen los criterios del Proyecto de Ciudades
Saludables. La iniciativa de ciudades saludables involucra a los gobiernos locales en el desarrollo de la
salud, a través de un proceso de compromiso político, cambios institucionales y construcción de capacidad,
planes basados en alianzas y acciones concretas.




24


saludables exigidas en el ámbito norte – sur, que básicamente obedecen a las políticas
“impuestas” por el Consenso de Washington en 19898.


El concepto de espacios o ciudades saludables es una iniciativa que se remonta a la
antigüedad los griegos9, aztecas10, romanos y en épocas mas recientes a los ingleses11 y
canadienses. Los avances en la salud pública y la medicina social en Europa del siglo XIX
pusieron en evidencia la estrecha relación entre las condiciones sociales y ambientales en
que vivía la gente y los factores determinantes en sus niveles de salud y enfermedad.


A partir de Canadá, la idea de ciudad saludable que también rondaba en la oficina de la
Organización Mundial de la Salud de Europa (OMS/EURO), tomó forma y se inicio el
movimiento de ciudades saludables en ese continente. Este hecho coincidió con el
surgimiento de la nueva doctrina de Promoción de la Salud en la conferencia Internacional
de Ottawa de 1986, considerando el hito más importante en la historia de la PS del siglo
XX (Restrepo, 2004).


La estrategia de MS, es válida para cristalizar los principios de la democracia y
descentralizar la toma de decisiones sobre los servicios a la población (Alessandro, 2002),
y constituye una propuesta para alcanzar la promoción de la salud buscando lograr
condiciones idóneas para una vida sana en el contexto comunitario y participativo, con la
concertación de los diferentes sectores.




8
Williamson acuño este término para codificar las políticas de liberación económica promovida por las


instituciones financieras internacionales como parte de su estrategia de reformas estructurales, tendientes a
extender el papel de las fuerzas del mercado.
9
Hipócrates en uno de sus trabajos incluía una sección titulada “aires, aguas y lugares”, en la que se


destacaban las condiciones ambientales que influían sobre la salud y la calidad de vida. Dándole importancia
a la ubicación de la vivienda, la proximidad al mar y a los ríos o pantanos, la influencia de los vientos y la
calidad de agua potable, buscando un equilibrio entre la salud y el bienestar de las personas.
10


La ciudad antigua de los aztecas Tenochitlan era la capital de una sociedad en plena evolución que poseía
muchos de los atributos de una ciudad saludable. Situada en el valle en la región mas transparente, tenia
agua potable en abundancia, en los caminos y en diversas partes de la ciudad habían letrinas públicas; los
desperdicios eran enterrados en los patios o en tierras pantanosas, limpiaban las vías públicas.
11


En el ayuntamiento de Exeter, en Inglaterra se constituyó, en 1844, la asociación por la salud de las
ciudades cuyo propósito era introducir con ellos nuevas leyes que favorecieran mejoras de la salud pública.
Henry Duncan en Liverpool Inglaterra en 1846 sentó las bases de una ciudad saludable.




25


En Colombia la estrategia nace en 1992 con las políticas de Promoción de la Salud, esta
se desarrolla en el marco coyuntural de la nueva Constitución Política de 1991, apoyada
en los procesos de descentralización, como instrumento de apoyo a la transformación de
los sistemas municipales de salud, así como para estimular la cooperación, el compromiso
y la participación de todos los sectores que componen la comunidad, en el propósito de
mantener nuestros ambientes de vida y de trabajo saludables (Min. Salud – OPS).
A pesar que el movimiento surge en 1992 se reconocen experiencias desde mucho antes
en varios municipios, que partieron con estrategias de participación comunitaria y de
Atención Primaria en Salud y que han tenido diversas dinámicas y resultados variables.




Colombia es considerada como pionera en la aplicación de la estrategia en América Latina
y luego de unos avances iniciales importantes, especialmente los conferidos por la Ley
1012 de 1990, tuvo una etapa de declive en el marco de la reforma a la salud con la Ley
100 de 1993. En 1996 en el gobierno de Andrés Pastrana se replantea la estrategia
denominándola “Municipios Saludables por la Paz”, y hasta la actualidad existen
experiencias importantes como el caso del municipio de Versalles, la Vega, Mesitas del
Colegio, Manizales, Cali, entre otros.


3. Políticas Internacionales en Salud


En las últimas tres décadas, el mundo ha experimentado diversos y trascendentales
cambios en los diferentes ámbitos que atañan las distintas naciones y a sus sociedades a
nivel mundial. Los países han sufrido un proceso de vinculación transnacional de una
manera más estrecha por medio del intercambio económico, la interacción de las finanzas
internacionales, la transmisión de información y tecnología y de manera más relevante la
movilidad de las poblaciones (migraciones, desplazamientos armados) con las respectivas
consecuencias que a nivel económico y social este fenómeno produce.


En respuesta a la naturaleza cambiante de la problemática mundial, hay evidencia que
demuestra un aumento significativo de los convenios y alianzas tanto bilaterales como
multilaterales entre grandes naciones, así como la tendencia al establecimiento de


12
La Ley 10 de 1990 reorganiza el Sistema Nacional de Salud.




26


convenios a nivel regional. Con el surgimiento de la integración e interacción entre países
se abre campo el concepto de globalización. Este, incluye aquellos procesos que
contribuyen a intensificar la interacción humana en un amplio rango de esferas:
económica, política, social y ambiental; a través de las fronteras espacial, temporal y
cognitiva que han separado a individuos y sociedades en el tiempo (Lee K, 2000). La salud
no es ajena a este fenómeno. Veamos cómo se dieron consecutivamente desde los
setenta las declaraciones y reuniones mas importantes en torno a este tema con sus
respectivas estrategias, acciones y retos. (Tabla Nº1).


Informe Lalonde
Realizado por el entonces ministro de salud del Canadá en 1974, este plantea que en la
situación de salud de una persona, de su familia, de un grupo o de la sociedad, intervienen
múltiples factores: los biológicos, los relacionados con el medio ambiente, los
relacionados con los servicios de salud y los sociales, políticos y económicos. Al aumentar
los campos de la salud se mejoran las condiciones ambientales y estilos de vida de las
personas, tomando como eje principal la promoción de la salud (Malagón – Londoño.
2002).


Alma – Ata
La OMS ha sido un promotor de la Atención Primaria en Salud13 (APS) desde que adoptó
este enfoque como un elemento central para alcanzar la meta de “salud para todos” en
1978 en la ciudad de Alma Ata, capital de Kazajstán, Rusia. La OPS más de un cuarto de
siglo después de la Declaración de Alma Ata, la conferencia Internacional sobre Atención
Primaria en Salud afirmó las características fundamentales de la APS14 y lanzó una




13
La APS es una estrategia integral para el mejoramiento de la salud y la equidad, que se caracteriza por la


orientación de todas las estructuras y funciones del sistema de salud hacia la consecución del derecho a la
salud, la equidad y la solidaridad social.
14


La APS en la declaración se definió como “la asistencia sanitaria basada en métodos y tecnologías
prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables puesta al alcance de todos los individuos y
familias de la comunidad mediante su plena participación y a un coste que la comunidad y el país puedan
soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espíritu de autoresponsabilidad y
autodeterminación. La atención primaria forma parte integrante tanto del sistema nacional de salud, del que
constituye la función central y el núcleo principal, como de desarrollo social y económico global de la
comunidad. Representa el primer nivel de contacto entre los individuos y la familia, llevando lo más cerca
posible la atención de salud al lugar donde residen y trabajan las personas y constituye el primer elemento
de un proceso permanente de asistencia sanitaria” (Blanco, R. Maya, M. 1997).




27


convocatoria para una “acción nacional e internacional urgente y efectiva que desarrollara
e implementara la APS en todo el mundo” (OPS, 2005). La APS ha sido el eje central que
orienta la organización y el contenido de los servicios de salud en países con el propósito
de alcanzar para todas las personas del mundo un estado de salud que les permita tener
una vida social y económicamente productiva, es decir que exista una relación o
articulación entre la salud y el desarrollo socioeconómico de los pueblos.


La conferencia de Alma-Ata responde a un escenario de hegemonía norte – sur donde los
países del tercer mundo presionaron por la situación de la salud en sus Estados,
caracterizada por profundas desigualdades en las condiciones de vida de las poblaciones
y en el acceso a la asistencia sanitaria; con la propuesta de APS como instrumento de
cambio en el contenido y la organización de los servicios de salud, se propende por la
equidad y justicia sanitaria desde una concepción holística de salud (Blanco, R. Maya, M.
1997).


David Tejada ex - subdirector de la OMS manifiesta que las condiciones que dieron origen
a la meta social y política de "Salud para todos" y a la estrategia de la "atención primaria
en salud", no solo subsisten sino que se han profundizado. Cada día se incrementan las
inequidades y la injusticia social aumentando la población sin cuidado integral de su salud.


Las personas en estado de pobreza y miseria han crecido considerablemente y los
recursos para salud y educación por parte del Estado Colombiano son cada vez menores,
dedicándolos a otros aspectos como la seguridad. Los sistemas de salud todavía se
dedican a la medicina curativa y no realizan acciones tendientes a mejorar la salud en
todas sus dimensiones (ambiente, comportamiento humano, aspectos biológicos, sociales
y económicos). Además el sistema de salud no se ha descentralizado en su totalidad y los
municipios dependen de los niveles centrales y de la forma como se asignen los recursos,
sin importar las necesidades de cada población en particular.


Desde la declaración de 1978 hasta la actualidad la APS en sus objetivos se ha
desarrollado sobre un trasfondo de pobreza, desigualdad, exclusión social, inestabilidad
económica y social que hace que se replanteen sus dimensiones, esto lo ha hecho la OPS




28


en su documento “Renovando la atención primaria de la salud en las Américas”, donde
analiza los contextos globales y regionales en 1978 y en el 2004. (Tabla Nº2)


Carta de Ottawa


Es la primera conferencia internacional sobre la Promoción de la Salud celebrada en
Ottawa Canadá el día 21 de noviembre de 1986. Allí comienza una nueva era en la
defensa de condiciones necesarias para alcanzar la salud donde se incluyen la paz, la
vivienda, la educación, la alimentación, los ingresos, los ecosistemas estables, los
recursos sostenibles, la justicia social y la equidad, siguiendo el objetivo de Salud para
Todos15 en el año 2000. La conferencia tomo como punto de partida los progresos
alcanzados como consecuencia de la declaración de Alma – Ata sobre atención primaria
en salud.
Los participantes en esta Conferencia se comprometieron:
ƒ A intervenir en el terreno de las políticas de salud pública y a abogar en favor de un


compromiso político en lo que concierne a la salud y la equidad en todos los
sectores.


ƒ A oponerse a las presiones que se ejerzan para favorecer los productos dañinos,
definiendo 105 medios y condiciones de vida malsanas, así como la mala nutrición
y la destrucción de los recursos naturales. Centro especialmente su atención en
cuestiones de salud pública tales como la contaminación, los riesgos profesionales,
la vivienda y la población de regiones no habitadas.


ƒ A eliminar las diferencias entre las distintas sociedades y en el interior de las
mismas, y a tomar medidas contra las desigualdades, en términos de salud, que
resultan de las normas y prácticas de esas sociedades.


ƒ A reconocer que los individuos constituyen la principal fuente de salud; A apoyarlos
y capacitarlos a todos los niveles para que ellos y sus familias y amigos se
mantengan en buen estado de salud; del mismo modo se comprometen a aceptar




15
La “SPT – 2000” inicio en 1974 en la Asamblea Mundial de la Salud, dada por las inequidades en salud y


los servicios sanitarios entre los diferentes países. Luego en 1977 en Ginebra en otra asamblea con el
anhelo de justicia y equidad social, surge como meta de los gobiernos y de la OMS un nivel de salud mas
apropiado para la población de todos los países permitiéndoles trabajar productivamente y participar
activamente en la vida social de la comunidad donde viven. Finalmente en Alma Ata se expresa como
política dinamizadora de los procesos de cambio de la OMS.




29


que la comunidad es el portavoz fundamental en materia de salud, condiciones de
vida y bienestar en general.


ƒ A reorientar los servicios sanitarios y sus recursos en términos de la promoción de
la salud; a compartir el poder con otros sectores, con otras disciplinas y, lo que es
aún más importante, con el pueblo mismo.


ƒ A reconocer que la salud y su mantenimiento constituyen la mejor meta e inversión
posibles y a tratar de la cuestión ecológica global que suponen nuestras formas de
vida. La Conferencia insta a todas las personas interesadas a formar una fuerte
alianza en favor de la salud.




La Carta de Ottawa identifica tres estrategias básicas para la promoción de la salud, éstas
son:


1. La abogacía por la salud con el fin de crear las condiciones sanitarias esenciales antes
indicadas.
2. Facilitar que todas las personas puedan desarrollar su completo potencial de salud.
3. Mediar a favor de la salud entre los distintos intereses encontrados en la sociedad.


Con base en la carta de Ottawa para la promoción de la salud se pueden establecer,
entre otras, las siguientes estrategias para el fomento de la salud con el fin de aplicarlas a
los municipios o ciudades saludables. (OPS, 1997)
ƒ Formulación de políticas públicas saludables, especialmente, de ordenanzas y


acuerdos municipales para fomentar la salud.
ƒ Participación y empoderamiento de las comunidades para lograr el bienestar.
ƒ Fortalecimiento e incremento de las destrezas personales relacionadas con la


salud.
ƒ Reorientación de los servicios de salud.




Dentro de los retos que presenta la promoción de la salud para los municipios saludables
están: lograr la participación máxima de las autoridades; facilitar la participación efectiva
de la ciudadanía; movilizar a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales y
lograr su articulación funcional optima; convocar a los medios de comunicación como
aliados fundamentales en este proceso, y desarrollar instrumentos y modelos cuantitativos




30


y cualitativos que permitan evaluar el proceso y los resultados de este movimiento para la
salud y el desarrollo humano (Werna, H. 1995).


La carta de Ottawa fue una contribución a la comprensión de las estrategias de promoción
de la salud y su aplicación práctica en muchos países y organizaciones del mundo han
adoptado las orientaciones de la Carta y de esta forma ha habido progresos de los
sistemas de salud en todo el mundo.


Reunión de Riga


Realizada en 1988 en Rusia y convocada por la OMS y la UNICEF, su objetivo fue
examinar lo sucedido desde Alma Ata y las perspectivas para el año 2000, el producto de
esta reunión fue el documento “Reafirmación de Alma Ata en Riga: declaración de
adhesión renovada y fortalecida a la salud para todos en el año 2000 y más allá”. Algunos
de los aspectos nuevos que resultaron de esta reunión fueron: mantenimiento de la salud
para todos como meta permanente de todos los países y mas allá, renovación y
fortalecimiento de las estrategias para lograr SPT-2000, intensificar la acción y la política a
favor de la salud, colaboración intersectorial como fuerza en pro de la salud para todos,
entre otras.


Conferencia de Adelaida


Celebrada en la ciudad de Adelaida en Australia en 1988 y convocada por la OMS, el tema
central de esta conferencia fueron las Políticas Públicas Saludables, y definidas como “las
que se dirigen a crear un ambiente favorable para que la gente pueda disfrutar de una vida
saludable”, además se recalco en la equidad y la responsabilidad política de la salud. Se
llamó la atención, sobre la necesidad de pedir cuentas a los que formulan las políticas
públicas sobre su impacto en la salud (Restrepo y Málaga, 2001).


Conferencia de Sundsvall
Esta conferencia se celebró en Suecia en 1991, el tema tratado fue “Ambientes
favorecedores para la salud”, en sus conclusiones, destacó la interdependencia entre la




31


salud y el ambiente en sus diferentes dimensiones: físicas, culturales, económicas y
políticas (Restrepo y Málaga, 2001).


Conferencia y declaración de Santa Fe de Bogotá
Esta fue organizada por la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial
de la Salud y el Ministerio de Salud de Colombia, se celebro en noviembre de 1992 y tuvo
la participación de todos los países de América Latina. El tema fue “Promoción de la salud
y Equidad”. Los retos de esta fueron: Impulsar la cultura de la salud modificando valores,
creencias, actitudes y relaciones que permitan acceder tanto a la producción como al
usufructo de bienes y oportunidades para facilitar opciones saludables; transformar el
sector salud poniendo de relieve la estrategia de promoción de la salud, lo cual significa
garantizar el acceso universal a los servicios de atención, modificar los factores
condicionantes que producen morbimortalidad e impulsar procesos que conduzcan a
nuestros pueblos a forjar ideales de salud mediante la plena toma de conciencia de la
importancia de la salud y la determinación de realizar acciones trascendentales de impacto
en este campo y convocar, animar y movilizar un gran compromiso social para asumir la
voluntad política de hacer de la salud una prioridad.


Carta del Caribe para la Promoción de la Salud


Celebrada en 1993 en Puerto España, Trinidad y Tobago, fue elaborada y adoptada por la
Primera Conferencia de Promoción de la Salud del Caribe organizada por la OPS/OMS y
la cooperación Caribeña en Salud.


Las estrategias de esta carta fueron incrementar el bienestar de los pueblos del Caribe por
medio de promoción de la salud utilizando acciones realizadas por las personas y las
comunidades con el objeto de modificar los factores ecológicos y del comportamiento
esencial y proporcionar sistemas eficaces y eficientes de Atención de la salud. Las
estrategias que garantizarán la comprensión, planificación y ejecución de la clase de
promoción de la salud que se adhiere a los principios de equidad en salud comprenden:


ƒ Formulación de normas públicas saludables
ƒ Re - orientación de los servicios de salud
ƒ Potenciación de las comunidades para lograr el bienestar




32


ƒ Creación de ambientes saludables
ƒ Fortalecimiento e incremento de las destrezas personales relacionadas con la salud
ƒ Construcción de alianzas, con hincapié en los medios de comunicación.


Declaración de Yakarta


La Conferencia internacional sobre la Promoción de la Salud, organizada en Yakarta en
julio de 1997, es la primera en celebrarse en un país en desarrollo y con la participación
del sector privado en el apoyo a la promoción de la salud. Ofrece una oportunidad de
reflexionar sobre lo aprendido con respecto a la promoción eficaz de la salud, reconsidera
los factores determinantes de la salud y señala los derroteros y estrategias necesarios
para resolver las dificultades de promoción de la salud en el siglo XXI.


La Declaración de Yakarta, sobre la manera de guiar la promoción de la salud hacia el
siglo XXI, confirma que las cinco estrategias de la carta de Ottawa son indispensables
para el éxito: estas estrategias y áreas de acción son esenciales para todos los países,
identifica cinco prioridades de cara a la promoción de la salud en el siglo XXI:
ƒ Promover la responsabilidad social para la salud
ƒ Incrementar las inversiones para el desarrollo de la salud
ƒ Expandir la colaboración para la promoción de la salud
ƒ Incrementar la capacidad de la comunidad y el empoderamiento de los individuos
ƒ Garantizar una infraestructura para la promoción de la salud.


Declaración de Medellín


El movimiento de Municipios y Comunidades Saludables en las Américas ha cumplido un
papel determinante en la utilización y búsqueda de nuevas formas para impulsar la gran
Meta de Salud para Todos, de esta región del mundo. El III congreso de las Américas de
Municipios y comunidades Saludables, reunido en Medellín, Colombia, del 8 al 12 de
marzo de 1999 y considerando que los deberes y los derechos de los ciudadanos son de
real importancia en el desarrollo y la calidad de vida y que también para mejorar esta debe
haber un compromiso de diferentes actores, siendo el municipio la célula político-




33


administrativa y la directamente responsable de las políticas sociales y teniendo en cuenta
que se llega el nuevo milenio con los siguientes desafíos:
ƒ Reducir la exclusión social.
ƒ Reactivación del desarrollo económico para el beneficio del ser humano
ƒ Protección de recursos naturales en función del desarrollo humano
ƒ Búsqueda del respeto de los derechos humanos para enfrentar los diferentes tipos


de violencia.
ƒ Mejor calidad de vida en el siglo XXI


Declaran:
ƒ Fortalecer la implementación de planes de desarrollo y los actores privados y


públicos, mejorando de esta forma la utilización de los recursos.
ƒ Crear políticas públicas saludables a partir de las necesidades de la población, para


el mejoramiento de la calidad de vida teniendo en cuenta el marco de las políticas
internacionales.


ƒ Fortalecer el empoderamiento de las comunidades, por medio del aprovechamiento
de sus potencialidades, buscando autogestión y autonomía.


ƒ Revisar los actuales modelos económicos para permitir el crecimiento económico
garantizando la equidad social, acceso a servicios, tecnología, adelantos científicos
y culturales.


ƒ Defender y fortalecer programas de protección del medio ambiente creando
conciencia de los peligros de su destrucción.


ƒ Impulsar intervenciones de diferentes sectores en el ámbito municipal dirigidas a los
determinantes de los diferentes tipos de violencia.


ƒ Combatir la corrupción y construir la ética civil desde el ámbito local.
ƒ Evaluar los procesos y el impacto de municipios y comunidades saludables


teniendo en cuenta el contexto social, político y epidemiológico.
ƒ Procurar la convergencia de movimientos del ámbito municipal que tienen metas


comunes.




Así como en otras partes del mundo también en América la propuesta de municipios
saludables se ha extendido, una prueba de ello fue el III congreso de las Américas de
municipios y comunidades saludables realizado en Medellín Colombia donde se reunieron




34


mas de 700 participantes de Latinoamérica a debatir diversos modelos. Con la firma de
Medellín se buscó fortalecer el ámbito local, incluir en los planes locales de desarrollo el
trabajo a favor de la salud, impulsar la participación activa de la sociedad y reforzar la
intervención de otros sectores (Rev. Mexicana de Municipios Saludables Nº2, 2000).


Objetivos para el nuevo milenio
En el año 2000 los Jefes de Estado y de Gobierno de 147 países y 42 ministros y jefes de
delegación se reunieron en la Asamblea General de las Naciones Unidas para emprender
la tarea de determinar cómo mancomunar sus voluntades y su compromiso de realizar un
esfuerzo conjunto para revitalizar la cooperación internacional destinada a los países
menos desarrollados y, en especial, a combatir decisivamente la pobreza extrema en el
mundo. Se identificaron objetivos comunes de lucha contra la pobreza y el hambre, la
reversión del deterioro ambiental, el mejoramiento a la educación y salud, y a la promoción
de la igualdad entre los sexos, entre otros (CEPAL, 2005). El Gobierno Colombiano en
consonancia con estos objetivos y con el propósito de mejorar el índice de desarrollo
humano16 en su documento CONPES 91 de 2005 “Metas y estrategias de Colombia para
el logro de los objetivos del nuevo milenio – 2015” pone en consideración dichos objetivos
para el país estos son: reducir la pobreza extrema y el hambre, lograr la educación
primaria universal, promover la equidad de género y la autonomía de la mujer, reducir la
mortalidad en menores de 5 años, mejorar la salud sexual y reproductiva, combatir el
VIH/SIDA, la malaria y el dengue, garantizar la sostenibilidad ambiental.


Estos objetivos del nuevo milenio obedecen al propósito de las Naciones Unidas de
disminuir las inequidades sociales y lograr un mejor desarrollo humano para los países
más pobres, objetivos que se relacionan con la propuesta de investigación ya que en la
medida que los pueblos tengan mejor IDH y mayor equidad, por consiguiente tendremos
ciudades y poblaciones mas saludables.


Declaración de Bangkok




16
El IDH fue propuesto por Amartya Sen y evalúa la salud, la educación y el ingreso.




35


La carta de Bangkok para la Promoción de Salud en un mundo globalizado realizada en
agosto de 2005, muestra un balance de los impactos y desarrollos de la promoción en los
últimos 20 años y de los desafíos para los próximos 15 años. Esta declaración enfatiza
que la promoción de la salud esta basada en los derechos humanos y reconoce cinco
principios clave que han guiado la promoción de la salud17:


1. La promoción de la salud es orientada por el contexto: La promoción de la salud
requiere del conocimiento de la salud y sus determinantes, de la epidemiología, de
aspectos socio-económicos, étnicos, y de género en los patrones de salud y
enfermedad en las poblaciones, así como también de mecanismos efectivos para
mantener y mejorar la buena salud para todos, tomando en cuenta los diferentes
valores y prácticas históricas, religiosas y sociales.


2. La promoción de la salud integra las tres dimensiones de la definición de salud de la
OMS: La promoción de la salud significa tratar la naturaleza tridimensional de la
salud, en sus dimensiones física, social y mental. En muchos países y
comunidades, también se hace evidente incluir una cuarta dimensión, la salud
espiritual, dado su contexto cultural.


3. La promoción de la salud consolida la responsabilidad del Estado en la promoción
de la salud: Todos los niveles gubernamentales tienen la responsabilidad y la
obligación de proteger, mantener, y mejorar la salud de sus ciudadanos, y éstos
necesitan incluir a la salud como un componente esencial en todas sus tareas, esto
es, el desarrollo de la política y la prestación del servicio. Las personas tienen el
derecho de tener iguales oportunidades de una buena salud y de bienestar.


4. La promoción de la salud abandera la buena salud como un bien público: La buena
salud es benéfica para la sociedad como una unidad, para su desarrollo social y
económico. Desde este punto de vista, la salud se convierte en un bien público y un
componente importante de la moderna ciudadanía. Para tomar conciencia de que la
salud se vuelve cada vez más interdependiente, existe la necesidad de asegurar
que la salud también sea vista como un bien público global.




17
Tomado de la declaración de Bangkok publicado por la OMS. (2005) Global health promotion scaling up


for 2015 - A brief review of major impacts and developments over the past 20 years and challenges for 2015.




36


5. La participación es un principio esencial en la promoción de la salud: La
participación de las personas y sus comunidades en el mejoramiento y el control de
las condiciones de la salud es un principio esencial en la promoción de la salud.




Las directrices de las declaraciones, cartas y reuniones de promoción de la salud han sido
tomadas y adaptadas por el gobierno colombiano, específicamente por el Ministerio de
Salud hoy Ministerio de la Protección Social.


Colombia es considerada como pionera en la aplicación de la estrategia en América Latina
y luego de unos avances iniciales importantes, especialmente los conferidos por la Ley 10
de 1990, tuvo una etapa de declive en el marco de la reforma a la salud con la Ley 100 de
199318. En 1996 en el gobierno de Andrés Pastrana se replantea la estrategia
denominándola “Municipios Saludables por la Paz”, y hasta la actualidad existen
experiencias importantes como el caso del municipio de Versalles, la Vega, Nocaima,
Mesitas del Colegio, Manizales, Cali, entre otros.


4. Experiencias de MS en algunos países.


En la tabla 3 (ver al final del capitulo) se muestran las experiencias de países como Cuba,
Colombia, México, Brasil, Chile, Argentina, España y Canadá. Se describen: el inicio de la
estrategia, la estructura del Estado de cada país, los elementos esenciales (participación,
descentralización e intersectorialidad) y las actividades que se han desarrollado.


Como se puede observar en la tabla los inicios de la estrategia o movimiento de ciudades,
comunas o municipios saludables en los diferentes países se da a finales de la década de
los 80 y comienzos de los 90’s, a excepción de Canadá que surgió a mediados de la
década de los 70. Su origen responde a las políticas internacionales de promoción de la
salud y a los procesos internos de reforma de los Estados Latinoamericanos. Asimismo la
estrategia se puede materializar en cualquier forma de organización del Estado ya sea
socialista como en Cuba, social de derecho como Colombia, monarquía como Canadá,




18
El tema de la reforma se profundizara en un capitulo posterior.




37


República federal como Brasil, Argentina y México. Todas las formas de la estructura de
los Estados son propicias para implementar el movimiento.


Finalmente, la descentralización, la participación y la intersectorialidad son características
comunes en todos los países y son las que soportan la estrategia de municipios o
ciudades saludables en los diferentes contextos.


5. Conclusiones




¾ Las estrategias de promoción de la salud se han afianzado y desarrollado desde la
promulgación de la carta de Ottawa en 1986 con una perspectiva que busca la
equidad, la solidaridad y la justicia social, bajo el empoderamiento de las naciones
buscando la disminución de las desigualdades, mejorando el ingreso de las
personas y propiciando por la autogestión de la salud individual y colectiva.


¾ La Estrategia de Municipios Saludables se basa en la conceptualización de la salud
dada por la OMS y la OPS, con la intención de idear mecanismos para aplicar los
principios y estrategias de la salud para todos a través de la acción local de los
municipios y ciudades con el objeto que esos principios y estrategias ocupen el
lugar apropiado en los programas de la administración local e impulsen el desarrollo
de sus comunidades para alcanzar una mejor calidad de vida.


¾ La Promoción de la Salud tiene como estrategia fundamental los Municipios
Saludables, como una forma efectiva de materializar la cultura de la “calidad de
vida”, la estrategia esta orientada a mejorar el desarrollo local ya que se considera
como la piedra angular del desarrollo humano donde confluyen todos los sectores
de la administración municipal, junto con la participación de la sociedad civil.


¾ La Estrategia de Municipios Saludables surgió como una evolución de la promoción
de la salud, involucrando la importancia y el impacto de las dimensiones socio –
económicas, políticas y culturales sobre las condiciones de salud. La OPS en
América Latina ha estado apoyando la estrategia y cada país le ha dado un perfil
propio al movimiento generando una diversidad en la estrategia de acuerdo a las
condiciones sociales, ambientales, económicas y culturales de cada país, con el
objeto de promover la salud.




38
















Tabla Nº 1 Lineamientos de Políticas internacionales en salud


POLITICAS


AÑO


LUGAR


RETOS


ESTRATEGIAS ACTUALIDAD




INFORME
DE
LALONDE






1974






CANADA




Aumentar campos
de salud.
Mejorar
condiciones
ambientales y
estilos de vida.
Promoción de la
salud.




Promoción de la Salud
En la actualidad
se reconoce
este como un
hecho histórico
muy importante
para la
promoción de la
salud en el
mundo.




DECLARA -
CIÓN DE


ALMA ATA




1976


ALMA - ATA


SPT 2000
Responsabilidad
de sectores
económicos.
Compromiso de
gobiernos.




APS
SPT 2000


Ganancias en
salud por
actividades de
Atención
Primaria en
Salud.








CARTA DE
OTAWA








1986








OTAWA
(CANADA)


Intervenir en la
política de la salud
publica y abogar a
favor de la salud y
equidad.
Eliminar las
diferencias y
desigualdades
entre las
sociedades.
Reorientar los
servicios
sanitarios.


Abogacía por la salud para
crear buenas condiciones
de salud.
Facilitar que las personas
desarrollen su potencial de
salud.
Mediar a favor de la salud
de acuerdo a los intereses
de la sociedad.


De promoción
de la salud pasa
a ocupar un
espacio
progresivo en la
agenda política
de muchos
países.
Progresos en
sistemas de
salud de todo el
mundo.








RECOMEN-
DACIONES


DE
ADELAIDA








1988








ADELAIDA
(AUSTRALIA)


Proteger la salud
de la mujer.
Alimentación y
nutrición.
El tabaco y el
alcohol.
Crear entornos
adecuados.
Desarrollar nuevas
alianzas en
defensa de la
salud.


Crear políticas que
favorezcan la salud.
Equidad, acceso y
desarrollo.
Crear responsabilidad de la
salud.
Avanzar más allá de la
asistencia sanitaria.


Demostró el
papel de la
política pública
en la resolución
de los
problemas de
salud.




39




CARTA DE
SANTAFE


DE
BOGOTA




1992


SANTA FE
DE BOGOTA
(COLOMBIA)




Recrear la
estrategia de
promoción de la
salud en América
Latina


Impulsar la cultura de la
salud.
Auspiciar la estrategia de
promoción de la salud.
Inculcar un compromiso
social, para hacer de la
salud una prioridad.










CARTA DEL
CARIBE








1993








PUERTO
ESPAÑA,


TRINIDAD Y
TOBAGO






Estudiar las
practicas
existentes y
establecer normas
nuevas a fin de
guiar las acciones
sobre el campo
creciente de la
promoción de la
salud.


Formulación de normas
publicas saludables.
Reorientación de los
servicios de salud.
Potenciación de las
comunidades para lograr el
bienestar.
Creación de bienes
saludables.
Fortalecimiento e
incremento de las destrezas
personales, relacionadas
con la salud y construcción
de alianzas con hincapié en
los medios de
comunicación.










DECLARA -
CIÓN DE


YAKARTA








1997








YAKARTA
(INDONESIA)






Reflexionar sobre
lo aprendido con
respecto a la
promoción de la
salud y aplicar las
estrategias.


Promover la responsabilidad
social.
Incrementar las inversiones
para el desarrollo de la
salud.
Expandir la colaboración
para la promoción de la
salud.
Incrementar la capacidad de
la comunidad y el
empoderamiento de los
individuos.
Garantizar una
infraestructura para la
promoción de la salud.
















DECLARA -
CIÓN DE


MEDELLIN














1999














MEDELLÍN
(COLOMBIA)


Reducir la
exclusión social.
Reactivación del
desarrollo
económico para el
beneficio del ser
humano.
Protección de
recursos naturales
en función del
desarrollo
humano.
Búsqueda del
respeto de los
derechos humanos
para enfrentar los
diferentes tipos de
violencia.
Mejor calidad de


Fortalecer e implementar
planes de desarrollo.
Crear políticas saludables a
partir de las necesidades de
la población.
Fortalecer el
empoderamiento de las
comunidades por medio del
aprovechamiento de sus
potencialidades.
Defender y fortalecer
programas de protección del
medio ambiente.
Evaluar los procesos y el
impacto de municipios y
comunidades saludables.





40


vida en el siglo
XXI.


DECLARA -
CIÓN


DE
BANGKOK


2005 BANGKOK
(TAILANDIA )


Identifica acciones,
acuerdos y
compromisos
requeridos para
manejar los
determinantes de
la salud en un
mundo
globalizado, a
través de la
promoción de la
salud. Hace
especial énfasis en
los derechos
humanos, en la
construcción de
políticas, en la
participación con
las comunidades y
sociedad civil.


Complementa y construye
los valores, principios y
estrategias de acción de la
promoción de la salud ya
establecidos por la Carta
Ottawa para la Promoción
de la Salud y las
subsecuentes conferencias
globales para la promoción
de la salud las cuales han
sido confirmadas por los
Estados Miembro a través
de la Asamblea Mundial de
Salud.


Es la última
declaración en
PS y actualiza la
carta de Ottawa
de 1986 y busca
mejorar la salud
en el mundo.


Fuente: Elaboración Propia


En la tabla podemos ver que todas las orientaciones de la OMS se fundamentan en la
promoción de la salud como mecanismo para mejorar la calidad de vida de todos los
habitantes del planeta, también se definen los compromisos que los diferentes países
deben seguir para alcanzar ese “ideal” de salud suministrándole a la población
mecanismos como la participación comunitaria necesarios para obtener un mejor
bienestar.

















41














Tabla Nº2. Contextos globales y regionales de la APS
DIMENSIÓN 1978 2004
Demográfica Población más joven; alta fertilidad;


poblaciones tendiendo a ser
principalmente urbanas (aunque con
altos niveles de población rural).


Envejecimiento de la población; reducción de la fertilidad; fuertes
corrientes migratorias; altos niveles de urbanización.


Epidemiológica Predominio de enfermedades
infecciosas, malnutrición y problemas
de salud materna e infantil.


Problemas emergentes de salud como VIH/SIDA y SARS y una
carga cada vez más compleja de enfermedades como las
cerebro y cardiovasculares, cáncer, diabetes, hipertensión,
hiperlipidemia, problemas de salud mental, violencia, abuso de
drogas, lesiones y muertes por causas externas y la adopción de
estilos de vida nocivos y comportamientos arriesgados.


Globalización Flujo limitado de personas, comercio,
tecnología y capital.


Crecientes actividades transnacionales en áreas tales como:
economía, comercio, viajes, fuerza laboral, seguridad
alimentaria, medio ambiente, tecnología, comunicación y medios
publicitarios y política exterior.


Política Guerra fría; Revolución Cultural China;
establecimiento de un “Nuevo Orden
Económico Internacional” para
promover aquellos países menos
desarrollados; dictaduras en muchos
países de Las Américas; era post-
colonial en El Caribe.


Fin de la era soviética; procesos democráticos en la mayoría de
los países de Las Américas; aumento de la participación
comunitaria y de la autodeterminación (aunque todavía
insuficiente); crisis de gobierno y crisis política en muchos
países; formación de bloques regionales (por ejemplo: Zona
Euro, MERCOSUR, NAFTA).


Social Pobreza y desigualdad en amplios
sectores de la población mundial;
grandes diferencias entre países
desarrollados y en desarrollo.


Falta de progreso en la reducción de la pobreza; inestabilidad
social debido a crisis políticas y económicas; gobernabilidad
limitada; mejoramiento de los niveles de educación (aunque con
grandes desigualdades); expectativas crecientes del público;
ciudadanos mejor informados que demandan sus derechos;
mujeres con mejor posición social (aunque persisten las
desigualdades de género); aumento de violencia social y
doméstica; aparición de movimientos sociales y de diversas
organizaciones.


Cultural Poca diversidad racial, étnica y cultural
(más segregación).


Aumento de la diversidad étnica y cultural; poblaciones indígenas
mejor organizadas que demandan sus derechos; reconocimiento
de los descendientes africanos y de su patrimonio.


Económica Crecimiento económico limitado; alta
deuda externa; inflación elevada.


Crecimiento económico lento e inestable; crisis económicas y
financieras en muchos países; crecientes desigualdades de
ingreso; elevadas tasas de desempleo; estancamiento de la
carga de la deuda.


Medio
Ambiente


Grandes áreas preservadas e
inexploradas.


Degradación progresiva del medio ambiente; pérdida de
biodiversidad; contaminación de recursos vitales; cambios en los
patrones climáticos.


Información y
comunicación
tecnológica


Información y Información y
comunicación tecnológica
rudimentarias.


Expansión explosiva de Internet y otras innovaciones en las
comunicaciones, tales como telemedicina, atención a la salud y
registros médicos electrónicos.


Ciencia y
Tecnología


Descubrimientos importantes en
ciencia y tecnología (aunque menos
accesibles avanzados que a la fecha).


Avances en diseño racional de medicamentos; técnicas de
imagen; cirugía de mínima invasión; mapeo y pruebas genéticas;
terapia genética; vacunas; hemoterapia; terapia regenerativa;
ingeniería de salud y nanotecnología.


Contexto
Institucional


Poco acceso a servicios básicos
sociales y de salud; la mayoría de los
servicios de salud son propiedad del


Mejoramiento en el acceso a servicios básicos y de salud
(aunque con mayores desigualdades entre y dentro de los
países); aumento de costos de los servicios de salud; reformas




42


gobierno y están centralizados; muy
poca participación del sector privado
en la provisión de servicios; escasa
coordinación entre los sectores
económicos; poca participación
de los ciudadanos en la toma de
decisiones.


de salud impulsadas en parte por criterios externos (por ejemplo:
descentralización, reforma del servicio civil, reducción de gastos
gubernamentales); redefinición del papel del gobierno; débil
liderazgo en las Funciones Esenciales de Salud Pública (FESP);
mayor número de actores en el ámbito de la salud, incluyendo el
sector privado con y sin fines de lucro; redes de expansión de las
ONG´s; “Fuga de Cerebros” del personal de salud;
intervenciones de salud basadas en la evidencia;
internacionalización de los sistemas de salud.


Agenda de
desarrollo
institucional


Escasa comprensión de los vínculos
entre desarrollo y salud; menos actores
en el área de desarrollo internacional.


Mejor comprensión de la relación entre desarrollo económico y
salud; la salud tiene un lugar en la agenda de desarrollo
internacional; mayor énfasis en estrategias de colaboración y
alianzas, responsabilidad y evaluación del desempeño;
surgimiento del concepto de productos de salud pública global;
enfoque sobre equidad.


Tomado de: OPS (2005: 5).


Tabla Nº3 Experiencias de países en Municipios saludables




43


ARGENTINA CHILE ESPAÑA CANADÁ
EXPERIENCIAS DE MUNICIPIOS SALUDABLES


I
N
I
C
I
O


En Agosto del 2000 se realizan las
primeras jornadas de municipios
saludables convocadas por el
Ministerio de Salud de la Nación y
la OPS. Concurrieron 40
municipios y 32 intendentes.


Valdivia 1993. Nació como proyecto de
demostración de promoción de salud,
fue inagurado oficialmente por el
presidente en abril de 1993 con motivo
del día mundial de la salud. En Chile la
estrategia se denomina Comunas
Saludables


El 15 de abril del 2003, se formalizó
una cooperación entre el Ministerio de
Obras Públicas y la Federación
Española de Municipios y Provincias,
donde se aseguró la universalidad,
equidad y calidad de los servicios
públicos


Reporte La Londe 1974. Tuvo un
efecto sobre la salud, que lideró
indirectamente el movimiento de
ciudades saludables, donde indicó
que el mejoramiento de la salud en
los siglos XIX y XX no fue el
cuidado médico, sino una serie de
cambios sociales y ambientales.


E
S
T
R
U
C
T
U
R
A


T
E
R
R
I
T
O
R
I
A
L


D
E
L


E
S
T
A
D
O


Argentina adopta para su gobierno
la forma representativa republicana
federal.


El nivel administrativo intermedio
está constituido por las provincias,
las cuales conservan todo el poder
no delegado por la Constitución al
gobierno federal y el que
expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de
su incorporación. Las provincias se
dividen en municipios.


Chile se define como una república
democrática. El Estado es unitario y su
territorio se divide en regiones. Su
administración es funcional y
territorialmente descentralizada, o
desconcentrada en su caso, en
conformidad con la ley.


Para el gobierno y la administración
interior del Estado, las regiones se
dividen en provincias; mientras que las
provincias se dividen en comunas, para
los efectos de la administración local.


España se constituye en un Estado
social y democrático de derecho. La
forma política del Estado es la
Monarquía parlamentaria. La
Constitución se fundamenta en la
unidad de la Nación española;
asimismo reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas
ellas.


El Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se
constituyan. Todas estas entidades
gozan de autonomía para la gestión
de sus respectivos intereses.


Monarquía democrática
constitucional. Sistema Federado.
El territorio se divide en territorios
y estos en provincias


D
E
S
C
E
N
T
R
A


L
I
Z
A
C
I
Ó
N


En 1986 con el cambio de gobierno
a democrático se inaugura una
nueva política económica que
incluyó la descentralización.


En Chile la descentralización ha tenido
avances importantes, en los municipios
se han consolidado como actores
legítimos entre los dirigentes políticos y
la ciudadanía. Aunque algunos autores
expresan que este proceso no ha tenido
avances.


La Federación de Municipios y
Provincias agrupa a mas de 6800
municipios que representan el 93%
de la población española que a raíz
de la descentralización están
trabajando con la promoción de la
salud.


El proyecto de ciudades saludables
es llamado comunidades
saludables para enfocarlo en el
gobierno local. En 1998 cuatro
Provincias Canadienses tenían
redes de ciudades sanas con 300
miembros. Las redes son un
espacio de participación de
conocimientos y experiencias.


P
A
R
T
I
C
I
P
A


C
I
Ó
N


En la participación se conjugan los
problemas locales con las políticas
públicas donde la población,
constituye la fuerza creadora para
mejorar la salud individual y
colectiva.


Desde el principio fue respaldado por el
gobierno municipal y ha contado con un
equipo propio para incrementarlo.


Desde 1999 dentro del plan de
calidad el Ministerio de
Administraciones Públicas viene
desarrollando un programa de
autoevalución con un sistema de
alianzas con todas las partes
afectadas en donde no se puede
avanzar sin la participación de todas
ellas.


La red de comunidades saludables
de Québec es la más grande y
organizada en Canadá, en esta se
ve la energía y entusiasmo del
coordinador del proyecto y su
personal, con la colaboración de las
autoridades regionales de la salud y
la comunidad en general.


I
N
T
E
R
S
E
C
T
O


R
I
A
L
I
D
A
D


Los sectores participantes son: 1)
El intendente Municipal y su
gabinete. 2) El honorable consejo
deliberante. 3) Las organizaciones
comunitarias. 4) Personal del área
de la salud. 5) Docentes o
investigadores de las escuelas,
universidades y centros de
formación locales. 6) Ciudadanos
interesados interesados en el
desarrollo de la comunidad.


El proyecto fue orientado hacia la
comprobación de la efectividad y
eficiencia de la estrategia poblacional y
multisectorial para la promoción de la
salud. Existe un comité de planificación
intersectorial encabezado por el
Ministerio de Salud y la Asociación de
Municipios.


En los municipios las iniciativas de
cooperación interadministrativa
aportan mecanismos para la
implementación de programas
conjuntos. Es un sistema de alianzas
que permite orientar mediante las
experiencias y técnicas.


Está organizado por tres
asociaciones y es llevado acabo
fuera de las oficinas de la
Asociación Nacional de
Planeadores Urbanos. Su enfoque
no es exclusivamente en las
ciudades pero si en todos los
tamaños de gobiernos locales. Está
abierto a toda la comunidad que
desee unírse.


A
C
T
I
V
I
D
A
D
E


S


El Concejo Federal de Salud
(COFESA) hace planes para
mejorar la calidad de vida
mejorando eficiencia médica
evitando riesgos de muerte con la
promoción y protección de la salud
y prevención de las enfermedades.


Prevención de factores de riesgo
especialmente en accidentes de
transito. Programas de educación
escolar. Actividades en el entorno
laboral. Apoyo en los servicios de
salud y de protección Ambiental.


Difundir el proyecto de ciudades
saludables a través de publicaciones
y todos los medios de comunicación.
Desarrollar las vías de diálogo con
todas las asociaciones vecinales,
padres de familia, alumnos,
consumidores, club de jubilados,
colectivos profesionales y
específicos, para contar con la
participación de todos en este
objetivo común.


Crecimiento económico. Reducción
del tamaño familiar. Mejoramiento
de la agricultura y procesamiento
de la comida enfocada a mejorar la
nutrición. Mejoramiento de higiene
y saneamiento. Mejores
condiciones de vida y trabajo.
Inmunización y cuidado médico.









44


CUBA COLOMBIA MÉXICO BRASIL
EXPERIENCIAS DE MUNICIPIOS SALUDABLES


Cienfuegos 1989. Parte de una
propuesta del sector salud, por el
aumento de enfermedades crónicas
no transmisibles.


Manizales 1986. Se inicia por la
descentralización política en Colombia.
Versalles 1987. La problemática social
por la situación económica, produjo
migración campesina. Narcotráfico,
desempleo y violencia.


Se inició con el apoyo político de la
secretaria de salud que consiguió
extender la idea a once municipios en
1993 y a unos 150 municipios en
1994. Actualmente la estrategia tiene
un revista de municipios saludables.


I
N
I
C
I
O


Surgen por los fuertes procesos de
descentralización.


E
S
T
R
U
C
T
U
R
A


T
E
R
R
I
T
O
R
I
A
L


D
E
L


E
S
T
A
D
O


Cuba se define como un Estado
socialista de trabajadores,
independiente y soberano,
organizado con todos y para el bien
de todos, como república unitaria y
democrática.


El territorio nacional, para los fines
político-administrativos, se divide
en provincias y municipios. La ley
puede establecer, además, otras
divisiones. A abril de 1999, el país
está dividido en 14 provincias, un
municipio especial y 169
municipios


Colombia se define como un Estado
social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y
pluralista.


La Constitución establece que son
entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas.
Señala que la ley puede darles el
carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan
en los términos de la Constitución y de
la ley.


República representativa,
democrática, federal, compuesta de
estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior;
pero unidos en una federación
establecida según los principios de la
Constitución Política.
Los estados de la Federación
adoptan, para su régimen interior, la
forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y
de su organización política y
administrativa, el municipio libre
conforme a las bases siguientes: cada
municipio es administrado por un
ayuntamiento de elección popular
directa y no hay ninguna autoridad
intermedia entre éste y el gobierno de
Estado.


Brasil adopta para su gobierno la
forma de República Federativa.


La organización político
administrativa comprende la Unión,
los Estados, el Distrito Federal y los
municipios, todos autónomos en los
términos de la Constitución. Los
territorios federales integran la
Unión, y su creación,
transformación en estado o
reintegración al estado de origen es
regulada por ley complementaria.


D
E
S
C
E
N
T
R
A


L
I
Z
A
C
I
Ó
N


Para el proceso de
descentralización fue de gran
importancia el legado de la
centralización y su influencia en la
capacidad administrativa de los
gobiernos locales, así como la
heterogeneidad de los municipios
brasileños.


P
A
R
T
I
C
I
P
A


C
I
Ó
N


En septiembre de 1992 participó en
el encuentro América - Europa,
sobre ciudades y municipios
saludables.


Un componente muy fuerte es la
participación comunitaria que ya es un
proceso consolidado. Su fortaleza se ha
demostrado con sus logros, al respeto y
prestigio que han ganado.


Se caracteriza por la intencionalidad
de promover el desarrollo social y
bienestar de la población en forma
positiva de los diferentes sectores
sociales. Formaron campos de
trabajo que abarcan los aspectos
fundamentales.


Participación activa de la
comunidad. Hasta 1998 mas de 12
distritos participaban actvamente.
Las personas encargadas de la
estrategia tienen adiesteramiento
en la elaboración y ejecución de
planes de acción y existe un comité
de seguimiento y evaluación.


Esta experiencia de cienfuegos se
extendió a otros once municipios
en Cuba, con su gobierno
municipal.


La ley 12 de 1986 establece la
descentralización política administrativa
de los municipios. En 1987 el decrerto
Nª 77 define el estatuto de
descentralización municipal y confiere
una serie de responsabilidades al ente
municipal en materia de salud y
saneamiento básico entre otras.


México tuvo un desarrollo muy
intenso de "Municipios por la Salud"
dado que la descentralización y por
ende su marco político local ya
estaba muy avanzado.


I
N
T
E
R
S
E
C
T
O


R
I
A
L
I
D
A
D


Tanto el sector público, privado y la
academia han trabajado
mancomunadamente para mejorar
el desarrollo local utilizando la
estrategia de municipios
saludables.


A
C
T
I
V
I
D
A
D
E


S


Programas educativos a nivel
escolar, preescolar y primaria.
Proyecto de comunicación social. *
Acciones para mejorar la
alimentación y nutrición.
Mejorar el entorno ambiental.


Adoptar mecanismos para mejorar la
cobertura en el acceso a la educación
primaria y vocacional. Mejorar
condiciones ambientales. Impulsar la
participación comunitaria. Programa de
atención a todos los grupos de edad.
Protección de zonas de alto riesgo.


Acciones en la salud ambiental.
Acciones en las enfermedades
crónicas y en accidentes.
Alimentación accesible, adecuada y
completa. condiciones óptimas de
empleo y trabajo. Mejora de vivienda
y urbanismo. Fomentar estilos de
vida saludables. Atención a los
niños, ancianos, indígenas. etc.


En 1996, Campionas ganó el
Premio de Dia Mundial de la Salud,
por su plan de seguridad
alimentaria, proporcionar salarios
mínimos a los hogares pobres y
mejoramiento de pogramas de
cuidado infantil.


El problema se abordó implicando
a todos los sectores de la
comunidad.


Se vió fortalecida por la reforma de la
seguridad social, que generó espacios
de participación e instituyó programas
de promoción y prevención, utilizando la
equidad como uno de los principios
básicos.


Tiene el apoyo todas las entidades
estatales y de salud con sus
diferentes enfoques y prioridades.




Fuente: Elaboración Propia




45


CAPITULO II
REFORMA EN EL SECTOR SALUD COMO CONTEXTO POLÍTICO SOCIAL




1. Presentación


En el presente capítulo se realiza una revisión del concepto de salud, de los antecedentes
de la reforma en salud, los actores que participaron en la reforma, el sistema de seguridad
social en salud, la salud como un bien público, la salud como un derecho, la reforma y
municipios saludables y se culmina con algunas conclusiones sobre la reforma en nuestro
país.


En América Latina en los últimos 25 años se han producido números esfuerzos dirigidos a
introducir cambios en la organización y el financiamiento de los sistemas de salud, así
como en lo institucional. Estos cambios, conocidos como reformas del sector de la salud,
han sido diversos y, por lo general, forman parte de procesos más amplios de
transformación de la vida económica, social y política de los países y de la modernización
del Estado (López - Acuña, et al. 2000).


En la década de los 90 se implementaron en algunos países de América Latina una serie
de reformas a los sistemas de salud que buscaban la privatización de los hospitales, el
desmonte de las estrategias de atención primaria, la disminución del gasto, el montaje de
sistemas de aseguramiento para mejorar la cobertura y la consolidación de la salud como
un “mercado” con alta eficiencia y rentabilidad económica, pero con una pobre e
insuficiente conservación y desarrollo de la salud.




La reforma en Colombia ha traído como consecuencia la entrega de la salud al mercado
“privado”, el cierre de los hospitales públicos, al deterioro de la calidad en la prestación de
los servicios, la pauperización de los salarios de los trabajadores de la salud y el deterioro
de la salud pública19 y colectiva20.




19
La Salud Pública es la acción colectiva, tanto del Estado como de la sociedad civil, encaminada a proteger


y mejorar la salud de las personas. Supone una noción que vas más allá de las intervenciones poblacionales
o comunitarias e incluye la responsabilidad de asegurar el acceso a la atención de salud y su calidad.
(Muñoz F. et al. 2000)




46




La reforma del sector salud se produce en el marco de profundas transformaciones
económicas, políticas y sociales, y por ello se destacan las reformas del Estado21, la
ciudadanía y las políticas públicas sociales. La reforma del sector de la salud está inmersa
en las tendencias propias de las políticas públicas, es una expresión de las mismas y en
Colombia es la mejor representación de los fundamentos, características, concepciones y
mecanismos más utilizados para llevarlas a cabo.


El objetivo de las reformas en salud es estructurar el sistema de salud con un sentido y
una dirección que ofrezcan oportunidades a los excluidos, cubrir a los más necesitados,
corregir las fallas de equidad, de acceso a los servicios y de financiamiento del sector.


Las motivaciones que han impulsado las reformas se han centrado en algunos elementos
de gestión y en ciertos aspectos relacionados con la eficiencia económica. En la práctica,
las cuestiones de equidad, protección social y salud pública han quedado relegadas a un
segundo plano. La calidad de atención y, más concretamente, el modelo de atención han
sido temas marginales en los debates sobre las reformas en la mayoría de los países.
(López - Acuña, D. et al. 2000).


La relación entre reforma y municipio saludable es muy tenue ya que al tener un sistema
de aseguramiento dominado por el mercado y al debilitarse la promoción de la salud y la
prevención de la enfermedad hace que la estrategia no se pueda aplicar porque depende
en gran medida de la promoción de la salud. Así mismo con el PAB (plan de atención de


20
La Salud Colectiva es entendida como un conjunto articulado de prácticas técnicas, ideologías, políticas y


económicas desarrolladas en el ámbito académico, en las instituciones de salud, en las organizaciones de la
sociedad civil y en los institutos de investigación informadas por distintas corrientes de pensamiento
resultantes de la adhesión o critica a los procesos de reforma en salud (Granda, E. 2004).
21


Se consideran tres generaciones de reforma del Estado: La primera o de reformas estructurales
(autolimitación del Estado), se caracterizo por la reducción de la intervención del Estado en la economía y en
sus dimensiones. Los resultados de esta fueron desaceleración del desarrollo económico, creciente
desempleo, reducción de los salarios reales, menores gastos del gobierno. La segunda generación de
reformas (un Estado mejor) se dieron en la segunda mitad de los años noventa ya que las promesas de las
reformas estructurales prescritas en el marco del Consenso de Washington no se cumplían al pie de la letra.
Esto llevó a un nuevo programa prescriptivo en torno a lo que se ha dado llamar reformas de segunda
generación, con la idea de que el contexto institucional es de la mayor importancia para el buen
funcionamiento de los mercados. La tercera generación se propone una reforma política robusteciendo las
instituciones democráticas, fortaleciendo la descentralización y los gobiernos locales, generando políticas
sanas y equilibrio fiscal.




47


básica) que es competencia del orden local, lo desarrollan por contratación con terceros
que en muchas ocasiones desconocen el contexto municipal y las acciones que aplican se
centran en capacitación. Estas acciones generalmente carecen de trabajo intersectorial
desarticulándose de los principios de la promoción de la salud.


2. ¿Que es la salud?
La palabra salud tiene su origen en las raíces latinas22 “salus”, “sanitas” y “salutare”
independientemente de sus orígenes, encierra distintos aspectos de la vida individual y
colectiva, de la moral y los valores, y de las políticas relacionadas con un Estado o
sociedad. Por tanto, la salud es una variable que cruza todas las sociedades siendo
fundamental en el desarrollo de los pueblos, por lo que su análisis es ineludible para
cualquier comunidad académica. Este análisis se complejiza en la medida en que el
concepto de salud es producto de un momento histórico cultural, en que se manifiesta la
experiencia de un colectivo, mostrando la pluralidad del concepto como construcción
social (U. Rosario, 2003).


El concepto de salud tiene distintos enfoques y dimensiones23, se puede entender como la
unidad, salud – enfermedad colectivos, haciendo contraste con el enfoque clásico de la
salud pública, lo que implicara abarcar los procesos naturales (mediante la aplicación del
conocimiento de las ciencias naturales) y los procesos sociales, políticos e históricos
(mediante la aplicación del conocimiento de las ciencias sociales). La medicina reduce el
problema de la salud a términos de enfermedad biológica del individuo lo que conlleva
limitaciones para el proceso de generación de conocimientos sobre salud – enfermedad
colectiva, al darle prioridad en el terreno metodológico a las ciencias naturales
desarticulándolo de la realidad social, y al orientarla en la generación del conocimiento
hacia explicaciones parciales en el campo biológico individual imposibilitando descubrir
sus características y determinantes (sociales, ambientales, económicos, políticos,
culturales, entre otros).




22
La primera es la raíz latina “salus” que se refiere al buen estado físico y moral, así como a la preservación


de los bienes y derechos; la segunda raíz latina es “sanitas” que se refiere al buen estado del cuerpo y del
espíritu; y por último, la tercera raíz es “salutare” que significa sanar para saludar (Universidad del Rosario,
2003).
23


Apuntes de la profesora Diana Morales, hacia un marco conceptual de la salud (2005).




48


“Para el tratadista Javier Hervada, la salud es el derecho del hombre a mantener y
conservar del mejor modo posible su existencia humana, su vida plena, su salud corporal,
su ser de hombre, que es el requisito indispensable para poder llegar a ser lo que está
llamado a ser” (Paredes, N, 2003).


La región europea de la OMS ha propuesto definir la salud como “El grado en que una
persona o grupo es capaz de realizar sus aspiraciones y de satisfacer sus necesidades y
de enfrentarse adecuadamente al ambiente. La salud, por lo tanto, debe considerarse
como un recurso mas de la vida cotidiana y no como un objetivo en la vida; es un concepto
positivo que engloba tanto recursos personales y sociales como capacidades físicas”
(Starfield, B. 2000). Esta definición propuesta por la OMS tiene una visión holística y es la
que se toma en el presente trabajo de investigación ya que incluye los diferentes aspectos
de la salud y sus determinantes.


3. Factores Determinantes de la Salud
Como se ha venido mencionando en párrafos anteriores la salud trasciende lo biológico y
está influenciada por diferentes aspectos que la afectan positiva o negativamente según el
contexto, estos factores determinantes son (OPS – OMS, 2000).
Ingreso y posición social: no se trata de la cantidad de riqueza sino de su distribución
relativa, junto con el control que les da a las personas sobre las circunstancias de su vida
y su capacidad para tomar acción.
Redes de Apoyo Social: la ayuda y el estímulo que las personas reciben (o al que saben
que pueden recurrir en caso de necesidad) para hacer frente a situaciones difíciles y
mantener su sentido de efectividad frente a las circunstancias de vida.
Educación: combinación de la información y las aptitudes pertinentes y significativas que
ponen a las personas en condiciones de hacer frente a los retos diarios y les permiten
participar en su comunidad por medio de las oportunidades de empleo y las actitudes
voluntarias.
Empleo y condiciones de trabajo: condiciones de empleo significativo, estabilidad
económica y un ambiente de trabajo, propicio para la salud.
Entornos físicos: combinadas con otras condiciones para llevar una vida segura en las
comunidades.




49


Características biológicas y dotación genética: las capacidades fisiológicas,
anatómicas y mentales con que las personas nacen, desarrollan y declinan naturalmente a
lo largo del ciclo de vida.
Hábitos personales de salud y aptitudes de adaptación: acciones por medio de las
cuales las personas pueden prevenir enfermedades y promover el autocuidado, hacer
frente a los retos y desarrollar su autosuficiencia, resolver problemas y optar alternativas
que mejoran la salud.
Desarrollo del niño sano: experiencias positivas en la etapa prenatal y la primera
infancia.
Servicios de salud: la vinculación de servicios preventivos y de atención primaria
accesibles, incluidos los programas de atención y bienestar del bebé, las inmunizaciones y
los programas de educación de salud.


Así pues el concepto de salud es la resultante de una compleja interacción de variados
factores que hacen que su estudio transcienda lo biológico y por tal razón su análisis se
realice desde diferentes perspectivas como la cultural, la social y la económica.


4. Antecedentes Internacionales de la Reforma en Salud


Los procesos de reforma de los sistemas nacionales de salud en América Latina surgieron
de las presiones, directrices y principios de los organismos internacionales, la banca
multilateral (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) y las agencias sanitarias
internacionales (Organización Mundial de la Salud, Organización Panamericana de la
Salud).


Los países de América Latina estaban pasando por la crisis de la deuda externa, adquirida
en décadas anteriores (70’s y 80’s), cuyos dineros estaban destinados al gasto público,
este fue un terreno propicio para que los organismos multilaterales especialmente la banca
“impusiera” o implementara las reformas en el sector de la salud cuyo propósito era
introducir una economía de libre mercado.





50


El Banco Mundial, en 1985 publicó un documento donde manifestaba el interés de
reformar el sector de la salud basado en el diagnóstico de problemas de asignación,
eficiencia y equidad. Los lineamientos se centraban en políticas de desmonte de la
protección del Estado, apertura económica, liberación de los mercados, focalización de los
recursos públicos, inclusión de recursos privados en el sistema, estimulo de creación de
seguros y manejo social del riesgo.


Simultáneamente, la OMS y la OPS, perdieron protagonismo ya que sus prioridades se
alejaban de las propuestas del Banco Mundial, acomodándose a las políticas del sector
financiero, dedicando sus acciones hacia la salud pública en campañas contra el hambre,
control de la natalidad, de epidemias, salubridad ambiental, entre otras.


En el informe sobre salud del año 200024 el Banco Mundial toma tres Generaciones de
Reformas de los Sistemas de Salud que se han dado durante el siglo XX. La Primera
Generación (década del 40 hasta finales de los años setenta) se caracterizó por la
creación de sistemas nacionales de atención sanitaria y por la extensión a los países de
ingresos medianos de los sistemas de seguro social, principalmente en los años cuarenta
y cincuenta en los países mas ricos y un poco después en los más pobres. La Segunda
Generación (finales de los setenta hasta finales de los ochenta) surge con la necesidad
de hacer los sistemas más eficaces en función de los costos, más equitativos y más
accesibles, por tal razón el enfoque de estas reformas fue la promoción de la atención
primaria de salud para alcanzar la cobertura y acceso a toda la población. Los
compromisos se orientaron a que todos los habitantes recibieran un mínimo de servicios
de salud, alimentos, educación, junto con el suministro de agua potable y saneamiento
básico. En la Tercera Generación de las Reformas (desde finales de los ochenta y
comienzos de los noventa) que en la actualidad esta en marcha en muchos países
Latinoamericanos se caracterizan por incorporar la demanda de los usuarios a los
servicios, con el propósito de lograr el acceso para los pobres por medio de los subsidios y




24
En el informe se examinan cuestiones relativas a la evaluación del desempeño de los sistemas de salud


nacionales que procuran conseguir tres objetivos generales: buena salud, capacidad de respuesta a las
expectativas de la población, y equidad de la contribución financiera.




51


focalizando las políticas de acuerdo a los recursos financieros, es decir obedeciendo a las
“leyes del mercado”.




5. Antecedentes Nacionales de la Reforma en Salud


En Colombia a partir de 1913 se institucionalizó la salud pública25, creándose servicios de
prevención e higiene pública26. En 1936 se crea el Ministerio de Salud Pública y se incluyó
como responsabilidad del Estado la asistencia pública en salud. En 1945 se crea la Caja
de Previsión que atendía la salud de los empleados públicos y, para 1946, se creo el
Instituto Colombiano de Seguros Sociales (hoy Instituto de Seguros Sociales -ISS) que
atendía a los empleados del sector privado formal. Con la creación del ISS se introduce el
sistema de aseguramiento fundamentado en la relación laboral, tomado del modelo de
Bismarck27.


En 1975 se dio origen al Sistema Nacional e Salud (SNS), consolidándose la política de
“asistencia pública”, en este periodo, el servicio de salud se convierte en parte integral de
la planeación socioeconómica del país. Con la aprobación de la Ley 10 de 1990 y con la




25
En Colombia se reconocen cinco periodos importantes de la salud pública: el primero es el modelo


higienista que va desde la promulgación de la Constitución de 1886 hasta 1950, caracterizado por la
provisión de salubridad pública que se limitaba atender aspectos de carácter sanitario, mientras que la
atención preventiva y curativa era financiada por los usuarios y instituciones religiosas de caridad; el
segundo la salud pública importada desde 1948 hasta 1957, caracterizado por tomar las recomendaciones
de las misiones medicas americanas Humphreys y Lapham, en este periodo se crea el Ministerio de Higiene;
el tercero es salud y desarrollo, desde 1958 hasta 1974, en esta etapa se produce la vinculación entre salud
y desarrollo, se le dio importancia a los procesos de planificación centralizada y ajustada al mundo capitalista
caracterizado por la influencia del modelo Cepalino y los modelos desarrollistas, en esta se crea la APS; el
cuarto, se caracteriza por la creación del Sistema Nacional de Salud (1970 – 1989), bajo el esquema de
subsidios a la oferta, ya que los recursos del gobierno central eran transferidos a la red de instituciones
públicas hospitalarias, con este sistema se crea un esquema tripartito de financiación (Estado –
Empleadores – Empleados); y por último, la salud como servicio público, desde 1990 con la expedición de
la Ley 10 hasta la actualidad, hay dos hechos que marcaron los cambios institucionales en este periodo, el
primero interno la Constitución Política de 1991 y el segundo las reformas estructurales orientadas desde el
Consenso de Washington, estas situaciones dieron origen a la Ley 100 de 1993.
26


Con la Ley 33 de 1913 se crea el Consejo Superior de Sanidad y las juntas departamentales de higiene y
salubridad, en 1918 se le denomino Dirección Nacional de Higiene.
27


El sistema Bismarckiano o modelo de sistema de seguridad social, se caracteriza por un protagonismo no
tan estatal, con gestión descentralizada y una organización basada en la regulación y en la planificación. En
este los trabajadores constituyen un fondo de reserva que sirve para cubrir, en caso de necesidad, los
gastos de salud, y para garantizar un ingreso mínimo cuando la persona no pueda trabajar.




52


Constitución Política de 1991 se da origen a la salud como servicio público y se crea el
SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud) a partir de la Ley 100 de 1993.


En el modelo “higienista” la higiene pública tenía a cargo los programas para las
enfermedades epidémicas y saneamiento ambiental, la salud era de carácter centralista
bajo la responsabilidad del Estado. La higiene era concebida ante todo como educación y
por lo tanto los programas estaban enfocados hacia esta.


Con la creación del ISS quedan cubiertas las enfermedades no profesionales y la
maternidad, invalidez y vejez, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y la
muerte. También quedó establecido que los recursos para el cubrimiento de las
prestaciones y los gastos del instituto, se obtenían mediante la triple contribución de los
asegurados, los patronos y el Estado.


El SNS era un sistema centralizado en el Ministerio de Salud que dirigía, planificaba y
ejecutaba las políticas de salud con el apoyo de los servicios seccionales de Salud.
Contaba con tres componentes: el subsistema de seguridad social, el subsistema privado
y el subsistema público de atención. Este sistema creado bajo la lógica de la “asistencia
pública”, tuvo un gran desarrollo entre 1957 y 1974, lo cual contribuyo parcialmente al
cumplimiento del compromiso internacional aprobado en la Asamblea Mundial de la Salud
en 1975 consistente en alcanzar la “Salud para todos en el año 2000” (Garay, L.
Rodríguez, A, 2005).


Los antecedentes más recientes de la reforma de los sistemas de salud en Colombia son:
el estudio sectorial de salud, realizado en 1988 – 89 por el Ministerio de Salud y el
Departamento Nacional de Planeación, que convocó a un grupo de expertos para definir
una imagen - objetivo del sector de la salud. Esta imagen planteó un sistema de cobertura
universal que garantizara el derecho a la salud, con énfasis en la prevención de la
enfermedad y la promoción de la salud. En 1990 con la Ley 10, se estableció en el marco
de la descentralización sectorial que la salud es un servicio público a cargo del Estado y




53


luego con la Constitución Política de 1991, que consagró el derecho a la salud28 y a la
seguridad social y dio origen a la Ley 100 de 1993, estableciendo un sistema de seguridad
social en salud con vocación explicita de cobertura universal, bajo los principios de
equidad, solidaridad, eficiencia, calidad y participación social (Yépez L – Sánchez G,
2000).


La reforma del SNS en Colombia y en la mayoría de los países de América Latina se
enmarcan en procesos de carácter político, económico y social, en los que se destacan el
nuevo modelo de Estado y nación, la crisis fiscal de los 80’s29 y por ende la crisis del
Estado de Bienestar, esto debido a las políticas expansionistas de la economía y a la
globalización, que acentuaron los problemas de la pobreza y la desigualdad. En este
aspecto Mario Hernández afirma que el modelo “creció junto con la globalización
tecnológica y financiera del capitalismo, la crisis del socialismo real y del Estado de
Bienestar, y la hegemonía del neoliberalismo” (2001: 59).


6. Actores Nacionales de la Reforma


La reforma en Colombia iniciada a finales de la década de los ochenta e inicios del
noventa respondió a intereses y posiciones de actores internacionales y en lo nacional a la
adaptabilidad del Estado, políticos, movimientos, agremiaciones, ONG’s, entre otros.
Todos estos con una gran diversidad de posiciones y propuestas algunas de ellas
contradictorias que originaron un modelo de salud complejo reflejado en la estructura del
SGSSS.




En el siguiente esquema (tabla Nº4) se toman algunos de los actores, con sus posiciones
e intereses que tuvieron que ver con la reforma:




28
Este es un derecho fundamental por conexidad con el derecho a la vida (Artículos 48 y 49 de la CP de


1991). A pesar de los avances constitucionales es preciso aclarar que se consagra el derecho a la atención
en salud pero no el derecho a la salud en el sentido amplio de su significado, que no se agota en la
prestación de los servicios curativos y que tiene en su esencia una concepción de completo bienestar
(Paredes, N. 2003: 48).
29


La década de los años ochenta para América Latina es considerada como la década perdida, ya que los
países no obtuvieron un crecimiento en su desarrollo importante, por lo contrario algunos decrecieron.




54


Tabla Nº 4. Actores de la Reforma en Colombia
ACTOR CARACTERÍSTICAS LOGROS POSICIONES Y PROPUESTAS


Movimiento
Obrero


Débil y fracturado.
Escaso poder político


Participan en la Asamblea
Nacional constituyente en el
debate de la seguridad
social.
Presentan un proyecto de
Ley que pretendía
conservar los derechos
adquiridos por sectores, así
como la universalización de
la seguridad social.


Mantener el ISS
Proponer un Sistema de Seguridad
Social Integral


Partidos
Tradicionales


Escasa legitimidad
Surgen facciones
dentro de los partidos


Logran expresarse en los
debates y presentar sus
diferencias.


Incluir salud en la reforma, separar
pensiones de salud, privatizar salud
con sistema de seguros o medicina
prepagada (Grupo conservador)


Poder
Ejecutivo
(samperistas)


Reforma del ISS basada en la
ampliación de sus servicios y
coberturas, y en el mejoramiento de
eficiencia y financiación.


Poder
Ejecutivo
(gaviristas)


DNP, Ministerios de
Hacienda y Trabajo.
Aseguramiento
mercado regulado,
público – privado, con
subsidio a la demanda.


Creación de fondos
privados en el sistema
pensional.




Izquierda
(AD- M19)


Sistema único de
aseguramiento.
Se debilita en la parte
final del debate.


Municipios Saludables
Seguro Universal de salud de corte
socialdemócrata y liberal.


Ministerio de
Salud (AD-
M19)


Proyecto de seguro
Universal de salud.


Seguro nacional de salud,
administrado por el Estado.


Sector
Financiero


Viene en proceso de
expansión y participa ya
en el campo de salud
(medicina prepagada).
Acemi (su asociación)
contrata expertos en el
modelo chileno.


Principal promotor del
modelo neoliberal en salud


Liberación del mercado mediante el
debilitamiento del ISS y las cajas de
previsión.


Gremio
Médico


Mejorar la eficiencia del
ISS o acabarlo, ampliar
contratación con
prestadores privados
(ASCOFAME).
Conservar ISS, separar
salud de pensiones,
privatización
(ASMEDAS).
Profundizo su
fraccionamiento.


Ausencia de los médicos en
el proceso de la reforma.


La academia se concentro en el
problema de la dignidad del acto
médico.
La Federación Médica, que
manejaba la medicina prepagada,
apoya la idea de abrir la salud al
mercado.
ASCOFAME propone el
fortalecimiento del ISS y de los
hospitales.


ONGs De diversas corrientes
políticas


Se centran en lo local y descuidan
el proceso nacional.
Se comprometen con la creación de
empresas solidarias de salud.


Fuente: Garay, 2005. Hernández M, 2002 y elaboración propia.




55


7. La salud como un bien o servicio público


Los bienes públicos son aquellos que cumplen estrictamente con las propiedades de no
rivalidad y de no exclusión ya que en este tipo de bienes las fuerzas de mercado no
podrían asignarlos de manera eficiente. Un bien es excluible cuando es posible impedir
que lo utilice otra persona, y presenta rivalidad en el consumo cuando su uso por una
persona disminuye la cantidad disponible para otra. Es decir, que una vez producida una
cantidad determinada de un bien público puro, dicha cantidad puede ser consumida
simultáneamente por todos los individuos.




Dentro de los procesos de globalización y en el marco actual de los objetivos del nuevo
milenio la salud es considerada como un servicio público30. Para los “Neoliberales” la
salud constituye un bien económico, pero es a todas luces un bien muy especial y
particular en cuanto a sus características tanto en lo individual como en lo social. Al
entender la salud desde la óptica social o colectiva, se puede considerar como parte del
capital social ligado al crecimiento y desarrollo de las sociedades, y como tal el concepto
pasa a ser considerado como un bien meritorio.


La reforma que dio lugar al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS en
Colombia (Ley 100 de 1993), sentó las bases para la prestación de los servicios de salud a
través de una red de instituciones privadas y públicas que compiten por el aseguramiento
de la población, bajo la supervisión y regulación del Estado. Dicho esquema, conocido en
la literatura como “Competencia Regulada”, se caracteriza por vincular activamente a los
agentes privados para la provisión de un servicio público esencial como es la atención en
salud (Meza C, Carlos – Isaza C, Jairo, 2005). Esto se fundamenta en los artículos 48 y 49
de la Constitución Política de 1991, donde se establece el derecho a la atención en salud
como un servicio público, dando la posibilidad que particulares concurran en su prestación.




30
El servicio público es inherente a la finalidad social del Estado, que tiene el deber de asegurar su


prestación eficiente a todos los ciudadanos. Puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas o por particulares, pero su regulación, control y vigilancia son responsabilidad
estatal.




56


Desde la salud se pueden considerar las funciones esenciales de la salud pública como
bienes públicos, estas funciones son: monitoreo y análisis de la situación de salud de la
población; vigilancia de salud pública, investigación y control de riesgos y daños en salud
publica; promoción de la salud; saneamiento básico, control de vectores, entre otras.


8. La salud como Derecho


En una perspectiva de creciente reconocimiento entre diversos actores sociales,
sectoriales y particularmente entre los ciudadanos corrientes, la salud se asume como un
derecho humano que supera el aseguramiento o acceso a la atención y que,
consecuentemente, define de modo relevante el grado de bienestar de individuos y
comunidades. Para promover y garantizar este derecho en su dimensión colectiva, se
proponen intervenciones transectoriales, desde las de tipo global, político y legislativo,
hasta las más específicas del orden sectorial, estructural, normativo, programático y
técnico (Cabrera, G 2004).


La salud, además de ser un derecho constitutivo de la existencia del ser humano y como
tal parte integrante del derecho a la vida, exige para su plena realización una serie de
condiciones, bienes y servicios que lo ubican dentro de los derechos prestacionales. Este
carácter prestacional implica una obligación de proporcionar las condiciones, bienes y
servicios que hacen posible la salud (Paredes, N, 2003).


Con la declaración universal de los derechos humanos en 1948, aprobados por la ONU, se
estableció el primer documento internacional que divulgaba los derechos tanto políticos
como jurídicos de todas las personas. Los derechos se clasifican en:
ƒ Primera Generación, conformada por los derechos civiles y políticos como el


derecho a la vida, la libertad, la seguridad, la integridad, entre otros. Estos implican
obligaciones de acción del Estado, requieren una adecuada asignación de recursos
para garantizar su contenido mínimo esencial y un desarrollo económico progresivo
para lograr su garantía creciente y sostenida.


ƒ Segunda Generación, se ubican los derechos económicos, sociales y culturales
como el derecho al trabajo, a la educación, a la salud, a la vivienda y la asistencia a
los menores y la familia.




57


ƒ Tercera Generación, como el derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente,
entre otros.




Con la declaración de los derechos humanos, se pone en claro la necesidad de alcanzar
un nivel óptimo de vida, asegurando el bienestar y la salud del individuo y su familia. Las
características del derecho humano a la salud que le dan un significado general y
específico a la vez son: universalidad, interdependencia e indivisibilidad, carácter
individual y social, progresividad e irreversibilidad, e irrenunciabilidad. Además de las
características comunes a todos los derechos humanos, existen unos principios rectores
para cada derecho, estos son: de igualdad, accesibilidad, gratuidad y equidad.


9. Reforma y Municipios Saludables
Con la aprobación de la Ley 100 de 1993, se retrocedió sustancialmente en la salud
pública de los colombianos, la responsabilidad del Estado frente a temas de promoción de
salud31 y prevención de la enfermedad32 se asignaron a los privados, es decir al “mercado”
en este caso a las EPS que no han cumplido con estos elementos que se consideran
como los pilares de la salud pública, retrocediendo en: cobertura en vacunación en
municipios y departamentos con alta proporción de necesidades básicas insatisfechas
(NBI); presencia de enfermedades emergentes y reemergentes como la poliomielitis, TBC,
Chagas, fiebre amarilla; escasa promoción de hábitos de vida saludable y prevención de
enfermedades crónicas, entre muchas otras. A esta situación se le suma las condiciones
de aumento del desempleo, la flexibilidad laboral, la disminución de inversión social por
parte del gobierno nacional y el aumento considerable de las personas en condición de
pobreza.
Así mismo con la aprobación de la Ley 715 de 200133, se le asignaron a los
departamentos la responsabilidad de: dirigir el sistema seccional de salud; realizar


31
La promoción de la salud constituye un proceso político y social global que abarca no solamente las


acciones dirigidas directamente a fortalecer las habilidades y capacidades de los individuos, sino también las
dirigidas a modificar las condiciones sociales, ambientales y económicas, con el fin de mitigar su impacto en
la salud pública e individual (Carta de Ottawa, 1986).
32


La prevención de la enfermedad abarca las medidas destinadas no solamente a prevenir la aparición de la
enfermedad, tales como la reducción de los factores de riesgo, sino también a detener su avance y atenuar
sus consecuencias una vez establecida.
33


Esta Ley reglamentó los criterios de distribución previstos en el acto legislativo 01 de 2001 y estableció la
distribución de competencias entre los diferentes niveles del gobierno, introduciendo un nuevo sistema de
funcionamiento del Sistema General de Participaciones.




58


acciones de fomento de la salud; prevención de la enfermedad, y financiar y garantizar la
prestación de los servicios en segundo y tercer nivel de atención; ejecutar campañas
nacionales delegadas; concurrir a la financiación de la prestación de los servicios
municipales; garantizar la operación de la red de servicios y del sistema de referencia y
contrarreferencia, y administrar el sistema general de participaciones. Además se le
asignaron tres funciones básicas: en prestación de servicios de salud; la salud pública34; y,
el aseguramiento de la población al sistema de seguridad social en salud.


Estas acciones “focalizadas al sector salud” son realizadas por el departamento cuando el
municipio no esta descentralizado en salud35. Esta situación hace que el municipio no se
responsabilicé de la salud de sus habitantes y deje que las acciones las realice el
departamento incluidas las del PAB (Plan de Atención Básica), generando inconvenientes
en la autonomía, articulación y generación de políticas públicas saludables municipales.
Estos problemas afectan la filosofía del municipio saludable ya que este requiere de
verdaderos procesos de descentralización, compromiso político y acciones intersectoriales
que redunden en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.




10. Conclusiones


ƒ La reforma del sector salud en Colombia responde a las reformas del Estado, de
primera generación y más específicamente a las de segunda generación donde trato
de aplicarse el “recetario” del Consenso de Washington con privatizaciones, venta de
empresas de servicios, dándole importancia a los mercados privados, es decir
mercantilizando la salud y olvidando que esta es un “bien público” que va mas allá del
mercado dadas sus características especiales.




34
Las competencias del departamento en materia de salud pública son: Adoptar, difundir, implementar y


ejecutar la política de salud pública formulada por la Nación; establecer la situación de salud en el
departamento y propender por su mejoramiento; Formular y ejecutar el Plan de Atención Básica
departamental; Monitorear y evaluar la ejecución de los planes y acciones en salud pública de los municipios
de su jurisdicción; entre otras.
35


Los municipios certificados antes del 31 de julio de 2001 que hayan asumido la prestación de servicios en
salud, podrán continuar haciéndolo, si cumplen con la reglamentación que se establezca dentro del año
siguiente a la expedición de la Ley 715. Ningún municipio podrá asumir los servicios de salud directamente
ni ampliar los existentes y están obligados a articularse a la red departamental.




59


ƒ El balance a 2005 de los objetivos y pretensiones de la reforma en salud en materia de
cobertura y equidad no son nada alentadores, la cobertura de los colombianos no
alcanza el 60% de la población, la crisis de la economía se manifiesta en aumento del
desempleo, que se refleja en disminución de los salarios y aumento de la pobreza y por
consiguiente en la disminución a la contribución a la seguridad social, generando
notables problemas en la financiación del sistema. En materia de equidad existen
graves dificultades ya que la equidad trasciende la salud y la distribución del ingreso no
es uniforme en nuestro modelo económico, además existen limitaciones de un
esquema que se pretende ser autocontenido manifestando problemas notorios
especialmente en el campo de la salud pública (González, J. 2002).


ƒ Los Municipios Saludables en el marco de la reforma no tienen cabida por: el modelo
de aseguramiento “mercado de la salud”; la poca efectividad de la salud pública; la
poca autonomía de la salud local dada la legislación vigente, ya que la competencia le
corresponde al departamento; la inflexibilidad presupuestal y la poca o ninguna
asignación presupuestal; por la baja capacidad de trabajo intersectorial en los entes
territoriales; por el poco compromiso político de los actores; por la baja participación de
los ciudadanos; y, por la ausencia o escasa evaluación y seguimiento del proyecto y/o
política pública local.


ƒ En el caso específico del municipio de Zipaquirá que fue certificado en salud y no se
descentralizó, las acciones de salud pública le competen al departamento
imposibilitando la generación de una política que satisfaga las verdaderas necesidades
locales y que puedan articularse intersectorialmente para generar políticas públicas
locales eficientes y efectivas. Adicionalmente la Ley 715 de 2001 es muy clara en las
acciones de salud pública que deben ejecutar los entes territoriales, dejando un
margen mínimo de maniobra en cuanto a políticas, programas y planes.


ƒ Mientras la salud pública se maneje como un problema del sector salud sin tener en
cuenta los determinantes de esta como son: el ingreso, los servicios en salud, la
genética y el comportamiento, los aspectos sociales y culturales, el nivel educativo, el
empleo y las condiciones de trabajo, los hábitos saludables, entre otros, difícilmente
alcanzaremos indicadores óptimos de “buena salud” y de “calidad de vida” que
demuestren un desarrollo humano sostenible.





60


CAPITULO III
ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES ¿UNA POLITICA PÚBLICA?




1. Presentación
La estrategia de municipios saludables ha sido implementada en algunos municipios del
país como es el caso de Versalles en el Valle del Cauca, Zipaquirá, La Vega y Nocaima en
Cundinamarca, Manizales en Caldas, entre otros; además lleva algunas décadas de
implementada en algunos países como Canadá, Estados Unidos (denominada “health
cities”), España, Francia, México, Argentina, Cuba, Chile, Brasil, entre otros, con buenos
resultados, que en materia de desarrollo humano están dados por la mejoría de la calidad
de vida de las personas y en las necesidades básicas satisfechas en salud, educación,
vivienda, servicios públicos, saneamiento, etc. En Colombia sin embargo el movimiento de
Municipios Saludables no ha tenido suficiente apoyo por parte del gobierno nacional
(Ministerio de Protección Social) ni tampoco ha sido asimilada por los entes territoriales
como mecanismo para mejorar el desarrollo local.


El municipio saludable no implica solamente tener buenas condiciones de salud medido en
indicadores como cobertura en vacunación, baja morbilidad y mortalidad, estado
nutricional de la población, acreditación de centros hospitalarios, sino alcanzar un buen
nivel de desarrollo que se vislumbra en el nivel de vida de la población, alta participación
ciudadana, altos niveles de educación, bajos índices de pobreza y desempleo, alta
cobertura en servicios públicos domiciliarios, entre otros. Entonces para lograr que un
municipio sea saludable se necesita de la interrelación de los diferentes sectores (salud,
educación, vivienda, medio ambiente, planeación, recreación y deportes, cultura, etc.) y
además de una coordinación entre el sector público, el privado y la comunidad en general.
El objetivo de este capitulo es presentar una revisión global de la estrategia de municipios
saludables como un propósito de política pública analizando los antecedentes y los
factores estratégicos que hacen que un municipio, comunidad, localidad, comuna o región
se consolide como saludable.







61


2. Antecedentes de Municipios Saludables


La estrategia de municipios saludables solamente esta mencionada en la resolución 4288
de 1996 en el capitulo II referente a competencias municipales y distritales en el PAB en
el articulo sobre las acciones de promoción de la salud diciendo lo siguiente “Para facilitar
el desarrollo de acciones de promoción de la salud en el ámbito distrital o municipal, éstos
podrán implementar la estrategia de “Municipios Saludables” como una propuesta de
acción local para movilizar, convocar recursos y comprometer esfuerzos intersectoriales y
comunitarios en la perspectiva de un trabajo integral por el bienestar y el desarrollo social
de su población”.


Para el caso Colombiano no existe claridad desde el Ministerio de la Protección Social si
los municipios saludables son una estrategia local de promoción de la salud o si
verdaderamente son una política pública central que compromete a los diferentes sectores
institucionales y políticos del Estado. Es importante clarificar que desde la conferencia
internacional de promoción de la salud en Ottawa – Canadá (1986), el movimiento de
municipios saludables surgió como una estrategia de la Promoción de la Salud. Desde el
punto de vista teórico la estrategia surge desde la PS y el movimiento como una ideología
amplia y democrática de compromiso político por la salud, el fortalecimiento de la
participación social y el empoderamiento de individuos y grupos, buscando una mejor
calidad de vida para las comunidades.




Asimismo, en Colombia la estrategia de Municipios Saludables (MS) como política pública
solo se dio en el año 1992 y no tuvo luego un impulso sostenido por parte de los
organismos centrales del gobierno nacional encargados de ello (es el caso del antiguo
Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Protección Social y las Secretarias Departamentales
de Salud). Se han realizado esfuerzos por parte de algunas poblaciones (especialmente
sus mandatarios y las comunidades organizadas) que han tenido la iniciativa de iniciar el
proceso de MS, que han sido apoyados por la Organización Panamericana de la Salud
(OPS) y en algunos casos por el Gobierno Nacional representados en el ministerio de
salud y las secretarias departamentales de salud. Es el caso de los municipios de




62


Versalles en el Valle del Cauca, Manizales en Caldas, La Vega en Cundinamarca, Anza en
Antioquia, entre otros.


En la información recolectada algunos municipios han tomado elementos del movimiento
de municipios saludables como parte de sus programas de gobierno, es el caso de
Nocaima, La Vega, Mesitas del Colegio, Lenguazaque, Zipaquirá, entre otros en el
departamento de Cundinamarca.


En el país existen pocos estudios acerca de los parámetros (indicadores) de evaluación de
los MS, es de anotar que mientras en nuestro país hasta ahora se ha tratado de
implementar la estrategia, no por iniciativa del gobierno central sino como se menciono
anteriormente por voluntad de los gobernantes y de algunas organizaciones que apoyan el
proceso como la OPS y centros universitarios, en España y Cuba se esta evaluando la
“política pública de municipios saludables”. En nuestro país no se conoce públicamente si
el Ministerio de Protección Social realiza un seguimiento de los municipios declarados
como saludables y si tiene un mecanismo de evaluación de los mismos. Otro aspecto por
destacar es que en el estudio realizado en el municipio de Zipaquirá, algunos de los
directivos de la administración municipal desconocen el tema de la Estrategia de MS.




3. ¿Qué son los Municipios Saludables?
Los municipios saludables son una estrategia para la acción que busca la promoción de la
salud, e implica integrar los diversos sectores y factores que inciden en la salud de la
población, tales como educación, infraestructura de servicios, los recursos económicos,
las instituciones, etc. De acuerdo, a la OMS un municipio saludable es aquel en el que las
autoridades políticas y civiles, las instituciones y organizaciones públicas y privadas, los
empresarios y trabajadores, y la comunidad en general, dedican constantes esfuerzos a
mejorar las condiciones de vida, trabajo y cultura de la población, establecen una relación
armoniosa con el medio ambiente físico y natural, y expanden los recursos comunitarios
para mejorar la convivencia, desarrollar la solidaridad, la cogestión social y la democracia.




63


La iniciativa de Ciudades Saludables involucra a los gobiernos locales en el desarrollo de
la salud, a través de un proceso de compromiso político, cambios institucionales y
construcción de capacidad, planes basados en alianzas y acciones concretas; mientras
que el enfoque de las Comunidades Saludables está involucrado con el trabajo y empleo,
seguridad y protección, educación, niños y familias, vivienda y contaminación ambiental.
Una comunidad saludable es más que un resultado deseado; es vista como un proceso
que comporta cambios en las condiciones de vida y promueve el mejoramiento en la
calidad de vida de los ciudadanos (OPS, 2005).


En este sentido, la construcción de un municipio saludable es un proceso que implica
convicción y fuerte apoyo político, al igual que gran participación y acción de las
comunidades. Bajo esta perspectiva se analizará su adopción en el municipio de Zipaquirá
mediante la revisión de los Planes de Desarrollo Municipal a partir del año de 1995,
entendiendo a éstos como instrumentos de gestión y acción político-institucional para el
desarrollo de la población.


Antes de entrar a analizar los Planes de Desarrollo Municipal, es necesario conocer los
componentes principales de la estrategia de municipios saludables para así ser analizados
a la luz de estos. En Colombia, la estrategia de municipios saludables se adoptó en 1992,
y el Ministerio de Salud identificó los siguientes componentes:
ƒ Compromiso Político: incorporar el tema en la agenda político e institucional.
ƒ Políticas públicas saludables: crear un entorno de apoyo que permita a las


personas llevar una vida saludable.
ƒ Crear ambientes saludables: físicos, sociales y culturales.
ƒ Reorientación de los servicios de salud: enfoque de promoción de la salud.
ƒ Desarrollo de estilos de vida saludables
ƒ Articulación intersectorial
ƒ Participación social: acciones colectivas a través de las cuales la población enfrenta


los problemas.
ƒ Institucionalización de la estrategia.







64


4. Características de los Municipios Saludables
1. Parten de iniciativas locales con amplio compromiso político en ese nivel.
2. Surgen inicialmente para acometer problemas medioambientales (agua,


saneamiento, residuos, zoonosis, infraestructura vial), o bien evolucionan a partir de
proyectos integrales de actuación frente a factores de riesgo para enfermedades
crónicas no transmisibles (cardiovasculares, cáncer, accidentes viales, etc.).


3. Favorecen la movilización y participación comunitaria.
4. Disponen de una estructura organizativa (comités) de carácter intersectorial.
5. Tienen un líder fácilmente reconocible (OPS, 1996).




Así mismo la OPS en 1995 definió los veinte pasos para la formulación de un proyecto
de ciudades sanas, que se aplican a los municipios saludables, estos son:
1. Crear un grupo local de apoyo.
2. Comprender cabalmente la propuesta de Municipio Saludable.
3. Estudiar el municipio.
4. Obtener financiamiento.
5. Definir el tipo de organización y dónde ubicarse dentro de la jerarquía organizativa de la
ciudad.
6. Preparar la propuesta.
7. Obtener la aprobación del proyecto.
8. Designar una comisión.
9. Analizar el entorno del proyecto.
10. Definir la labor del proyecto.
11. Establecer la oficina.
12. Planificar las estrategias.
13. Aumentar la capacidad del proyecto.
14. Establecer mecanismos para la rendición de cuentas.
15. Aumentar la conciencia con respecto a la salud.
16. Promover la planificación estratégica.
17. Movilizar la acción multisectorial.
18. Estimular la participación comunitaria.
19. Impulsar la innovación.




65


20. Afianzar la política pública en pro de la salud.


5. Factores Estratégicos de los Municipios Saludables


Para que se pueda materializar la Estrategia de Municipios Saludables es importante tener
en cuenta los elementos que la hacen legítima y viable dentro de un proceso de desarrollo
institucional. Los proyectos locales de promoción de salud se organizan alrededor de
cuatro procesos o elementos claves que conforman el núcleo central de la Estrategia de
Municipios Saludables: la descentralización, la participación social, la intersectorialidad y la
sostenibilidad.


5.1 Descentralización
Al finalizar la década de los 70’s y comienzos de los 80’s en muchos países de América
Latina se profundizan los procesos democráticos, entre otros, porque los ciudadanos
recuperan el derecho a elegir y ser elegidos y se fortalece la descentralización política. La
descentralización es una estrategia de fortalecimiento del Estado que busca ampliar la
cobertura de los derechos, y tiene tres componentes político, administrativo y fiscal.


Para el Departamento Nacional de Planeación, la descentralización es un modelo de
organización del Estado para asegurar el cumplimiento de su función constitucional en el
campo social, económico y cultural, así como la protección de los recursos naturales y del
medio ambiente. Se da a partir del fortalecimiento del municipio como entidad fundamental
de la organización político-administrativa (del Estado) y de la participación activa de la
ciudadanía en los asuntos públicos.


La descentralización política entonces es una reforma institucional, dirigida a desarrollar
las capacidades de autogestión de los gobiernos locales e implica un proceso que requiere
de una fuerte decisión política en el ámbito nacional y local (Alessandro, 2002).




66


La descentralización supone la delegación36 y la desconcentración37 además la
descongestión para hacer más ágil y eficiente el nivel central, transfiriendo competencias y
servicios al nivel territorial (departamentos y municipios) es decir fortaleciéndolos y
generando un liderazgo autentico de las comunidades. Este proceso implica un
acercamiento del Estado a lo local y por consiguiente a los ciudadanos y las comunidades
con una amplia participación de la sociedad civil38 organizada en los procesos de gestión y
desarrollo propios.


Según Cohen y Peterson los tipos de descentralización son:
ƒ Espacial: transferencia de recursos e instrumentos hacia las regiones para


promover la actividad económica e industrial con el fin de reducir la concentración
en unos pocos centros de gran tamaño.


ƒ Hacia el mercado: transferencia de responsabilidades en la prestación de servicios
por parte del estado hacia los particulares.


ƒ Política: transferencia a las entidades territoriales de la capacidad de elección de
sus gobernantes y de toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el
ámbito local.


ƒ Administrativa: transferencia de funciones, recursos y capacidades de decisiones
del gobierno central a los gobiernos territoriales para la provisión de determinados
servicios públicos.




La descentralización de los sistemas de salud ha sido promovida desde hace décadas y
fue enfatizada especialmente durante la década de los ochenta como uno de los principios
de la atención primaria en salud. Por medio de esta se buscaba aumentar la flexibilidad y
el aceleramiento de los servicios de salud a la población, que éstos fuesen mas receptivos


36
La delegación es el proceso administrativo a través del cual el titular de un empleo, previa autorización


expresa para delegar dada por la autoridad que le asignó la función al cargo, inviste voluntaria y formalmente
de autoridad a otro empleado, normalmente subordinado, para que tome decisiones en una o varias de las
funciones de su empleo (Hernández, 1999).
37


La desconcentración administrativa es el proceso a través del cual las funciones de una entidad u
organismo son distribuidas en diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan
generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin ultimo es, al igual que la descentralización y la
delegación, garantizar los fines esenciales del Estado (Hernández, 1999).
38


Por sociedad civil se entienden los grupos, redes y relaciones que no están organizados ni administrados
por el Estado; la sociedad civil comprende una gran variedad de redes y organizaciones formales e
informales, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG’s), las organizaciones comunitarias y las
redes de vecinos (Alessandro, 2002).




67


a las necesidades locales y favoreciesen la colaboración de la comunidad. (Vásquez –
Siquiera et al, 2002)


El proceso de descentralización del sector público de la salud se inicio con el decreto 77
de 198739 y la Ley 10 de 199040, más tarde se profundizo con la Ley 60 de 199341 y por
último con la Ley 715 de 200142, al mismo tiempo desde el año de 1988 la OPS tenia el
interés de reformar los antiguos sistemas nacionales de salud por los SILOS “Sistemas
Locales de Salud” los cuales propendían por una descentralización mas radical, al mismo
tiempo la Estrategia de Municipios Saludables impulsada por la OMS especialmente en
Europa se refleja junto con los SILOS en la municipalización de la salud, todas estas
reformas corresponden a políticas de “modernización del Estado”.


La EMS como se mencionó en párrafos anteriores surge en el país en 1992 y Colombia es
considerado uno de los países pioneros en América Latina, desafortunadamente con la
Reforma al Sistema de Seguridad Social en Salud (RSGSS) aprobada con la Ley 100 de
1993, no se materializo la estrategia desde dentro el sistema de salud, ya que se olvido de
la salud pública y colectiva por obedecer al mercado de aseguramiento.


5.2 Participación
Es importante tener en cuenta que la incorporación de los individuos, o de sectores de la
sociedad, implica la intervención en grados o formas variadas, de algunas actividades
específicas relacionadas con la salud. Sin embargo, antes de empezar a definir en qué
sentido, o formas se registra o se desarrolla la participación social, es importante
acercarnos al concepto de participación y las condiciones para que ésta se pueda realizar.




39
Por el cual se expide el estatuto de descentralización en beneficio de los municipios.


40
Por la cual se organiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones. Esta Ley le dio fuerza


a la asistencia pública en salud como responsabilidad del Estado y da los lineamientos de la organización y
administración del servicio público de la salud, entre otros avances.
41


Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los
artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
42


Esta Ley reglamento los criterios de distribución de recursos y competencias entre los diferentes niveles
del gobierno, introduciendo un nuevo sistema de funcionamiento del sistema general de participaciones. Los
recursos del SGP, que corresponden a salud (24.5%), se distribuyen así: por población subsidiada y por
ampliación.




68


Desde la perspectiva democrática43, se concibe la participación como “las capacidades
que poseen las personas y las comunidades para incidir de manera efectiva en los
asuntos de interés común que afectan su desarrollo individual y colectivo”. Es así, que se
entiende como el proceso activo por el cual se establece una relación de colaboración
entre el gobierno y la población para la planificación, implementación y la utilización de los
servicios, entre ellos la salud.


En los procesos de participación social se requiere que los actores, tanto individuales
como colectivos, obtengan una información previa, suficientemente completa y
comprensible para hacerse una opinión. La participación requiere también espacios
públicos44 de deliberación para que se confronten los disensos y se puedan generar
opiniones y propuestas colectivas. En este sentido, la participación será efectiva si se
puede desembocar en un proceso de discusión con los interlocutores públicos y privados,
por lo que ellos habrán tenido que elaborar posiciones claras.


Aproximándonos al proceso de participación en salud, se entendería como la posibilidad
que tiene toda persona a ser partícipe de programas que los beneficie o perjudique, que lo
motive a conocer y reflexionar acerca de los factores de riesgo que puedan amenazar su
ambiente y su salud, y a participar de procesos para el desarrollo de un ambiente
adecuado. Pensando en un alcance más significativo, la participación en salud
respondería por un lado, a la necesidad de introducir cambios en la orientación del sistema
de salud y, por el otro, pretende lograr una extensión en la cobertura y calidad de los
servicios.


Es así, como se entendería la participación no como una meta sino como un medio para
transformar el sector salud y pueden contribuir a las prácticas tres orientaciones que han
sido descritas como esenciales para el sistema de salud. (i) La participación ha de ser un
aval esencial para impulsar la prevención y la atención primaria en salud. (ii) La


43
En la Constitución de 1991 la salud se considera como derecho inalienable y como un servicio público,


que tiene que ser proporcionado bajo la dirección del Estado.
44


En 1990 con el decreto 1416 se reglamentó la participación comunitaria, en la prestación de los servicios
de salud, y en la Ley 100 de 1993 se genera la participación social en la organización y control de las
funciones del sistema, posteriormente con el decreto 1757 de 1994 se establecen las formas de participación
social.




69


participación es una facilitadora de la coordinación de las múltiples actividades del Estado
en el área de salud. La participación en gran medida se hace desde el ámbito local y con
una definición territorial especifica; por lo tanto genera un impulso singular, y es más
sencillo lograr la cooperación entre los actores involucrados. En este caso, como la
comunidad tiene un foco de acción determinada en su territorio, puede hacerse que allí
converjan las intervenciones y no se dupliquen esfuerzos. (iii) Finalmente, la participación
puede construir una visión integral de la salud. La salud para las personas es un hecho
integral y, en tanto tal, puede ser abordada si el énfasis está puesto en las personas y la
comunidad, y en general en el entorno social, político y económico que lo involucra. Estos
tres elementos pueden ser un gran aporte que converge en el desarrollo integral de la
estrategia de municipios saludables.


El empoderamiento45 de las comunidades frente a los proyectos de municipios saludables
es fundamental para lograr la estrategia, estas deben participar en todo el ciclo del
proyecto: la identificación, formulación, toma de decisiones, implementación y evaluación,
lo que por otra parte redunda en el fortalecimiento de las organizaciones sociales de modo
que se constituyan en interlocutores válidos para hacer parte activa de la estrategia en
salud.


La participación es la herramienta para el mejoramiento de las comunidades en busca de
un mejor desarrollo humano con inclusión46 en la toma de decisiones y en la formulación
de políticas públicas que son fundamentales para alcanzar una mejor calidad de vida de la
población. En Alma Ata se conceptualizo la participación de la comunidad47 como: “El




45
El empoderamiento se refiere a los mecanismos que contribuyen a que las personas, las organizaciones y


las comunidades ganen control sobre sus propios asuntos. El empoderamiento no se puede limitar a los
procesos individuales de quienes ganen poder, posicionamiento. En los asuntos de las comunidades, es un
proceso más complejo que necesita afectar las estructuras sociales y culturales que determinan las
condiciones de sujeción (De Salazar, L. 2002).
46


La inclusión es entendida en términos del acceso crecientemente igualitario a oportunidades para la
potenciación de las capacidades y el ejercicio de las libertadas de los ciudadanos como protagonistas del
proceso de desarrollo de la sociedad (Garay, J. 2002).
47


La participación ciudadana en particular, sólo puede ser comprendida como parte y producto del proceso
de profundización de la democracia en la sociedad y, a la vez como herramienta en el proceso de la toma de
decisiones públicas. En efecto, el proceso de participación ha ido cobrando nuevas connotaciones y
alcances en la administración pública a nivel local, regional y nacional; logrando que los ciudadanos
ubicados en un territorio determinado no sólo exijan mejor atención del Estado en el cumplimiento de sus
obligaciones, sino además una mayor intervención y participación en los asuntos públicos.




70


proceso en virtud del cual los individuos y las familias asumen responsabilidades en
cuanto a su salud y bienestar propios y los de la comunidad, y mejoran la capacidad de
contribuir a su propio desarrollo económico y comunitario. Llegan a conocer mejor su
propia situación y a encontrar incentivo para resolver sus problemas comunes. Esto les
permite ser agentes de su propio desarrollo, en vez de beneficiarios pasivos de la ayuda al
desarrollo”.


La participación social no sólo obedece a razones de tipo ético o político sino a una
necesidad técnica del sector salud, por que esta contribuye en los fines de la promoción
de la salud. Por tal razón la OPS ha definido que las acciones que buscan incrementar la
participación en la salud, son:
¾ Mejoría de calidad en la atención y aumento de la satisfacción de los usuarios.
¾ Movilización de recursos y construcción de redes.
¾ Coordinación de políticas públicas.
¾ Fortalecimiento de los servicios de salud con equidad en el acceso.
¾ Investigación y evaluación de programas y proyectos.




A su vez en la conferencia internacional de promoción de la salud celebrada en Bogotá en
1992, Ronald Labonté definió como características fundamentales de la participación:
¾ Relaciones negociadas entre los actores
¾ Apertura para llamar los problemas por su nombre
¾ Autoridad compartida en la toma de decisiones
¾ Identificación en todos los grupos involucrados
¾ Recursos para garantizar la participación de los menos fuertes




Con el animo de facilitar y posibilitar la participación de la comunidad en el contexto de los
municipios saludables es preciso describir algunos elementos (Alessandro, 2002).
Inclusividad: La participación incluirá a los distintos sectores que están involucrados,
sean del Estado o de la sociedad civil, debe estar presente las voces de las comunidades
no expresadas habitualmente.




71


Pluralismo y multisectorialidad: Cuanto más sectores estén representados y haya
mayor cantidad de puntos de vista, mayor será la garantía de representatividad, se deberá
promover el respeto a los puntos de vista de diferentes partes.
Legitimidad: Elemento vital en la consolidación de los procesos participativos de toma de
decisiones.
Confianza y credibilidad: La información aportada por los distintos actores debe ser clara
y confiable
Responsabilidad y compromiso: El compromiso ciudadano al inicio del proceso reduce
el conflicto a lo largo de las diferentes fases, al mismo tiempo que logra una gradual
capacitación de los ciudadanos y la comunidad en relación con las orientaciones, límites,
funciones del gobierno local.
Voluntad política de compartir el poder: Las autoridades locales deben tener la firme
voluntad política de compartir parte de su poder.
Fortalecimiento de la capacidad comunitaria: Se construye a través de la participación
social, el liderazgo, el poder del grupo y su sentido de comunidad.
Eficiencia: Las actividades participativas son generalmente más eficientes y más eficaces
en término de satisfacer las necesidades de los grupos beneficiarios.
Respeto a las tradiciones y a la cultura: Se debe considerar las características
culturales de las partes, incluyendo, entre otros, aspectos tales como sistemas de
organización social, lenguaje y género a fin de desarrollar y aplicar procesos participativos
eficientes y adecuados a cada caso.
Transparencia: El control social obligará a la transparencia permanentemente, a la
rendición de cuentas. La presencia de la comunidad es uno de los pocos medios probados
que previene efectivamente la corrupción. El control social de la misma sobre la gestión
política es una garantía que genera la participación.


Sin embargo, persisten comportamientos políticos y culturales que impiden una
participación efectiva. Estos son: falta de cultura ciudadana, conflicto de intereses, falta de
continuidad y repetitividad de las acciones, clientelismo, problemas de liderazgo, falta de
educación, pobreza, estructura económica de exclusión, entre otros.





72


5.3 Intersectorialidad
Un municipio saludable se pone en marcha con dos condiciones: la voluntad política, que
es la fuerza motriz y el liderazgo que es la capacidad para darle rumbo y conducción al
mismo, con estos dos elementos se inicia un proceso de negociación y enlace
intersectorial al interior de la organización, en este caso el municipio con el fin de tener
puntos de encuentro para dinamizar la estrategia. La participación de líderes y
representantes de las comunidades en el análisis de su situación y en la determinación de
sus propias necesidades, es un componente fundamental de municipios saludables; el
Alcalde o el gobernante facilita la participación intersectorial por una parte y por otra la
participación comunitaria48 asegura el control social al vigilar que se cumplan los
compromisos y se utilicen bien los recursos.
La integración de distintos sectores del municipio y los diferentes actores de la comunidad
en el proceso de diagnóstico, planificación, ejecución y toma de decisiones se conoce
como multisectorialidad49, pero el trabajo integrado de los diferentes sectores con unos
propósitos y objetivos comunes entre todos los actores es la intersectorialidad que es uno
de los mayores desafíos colectivos actuales para con un nuevo enfoque afrontar los
problemas existentes en las comunidades y por ende en sus localidades (municipios,
ciudades, departamentos).


Desde la promoción de la salud se pretende modificar las raíces mismas de los problemas
a través de actuar positivamente sobre las condiciones de vida de sus diferentes grupos
de población y los estilos de vida de sus individuos. La intersectorialidad es imprescindible
para la movilización de voluntades, la definición de soluciones y la realización de las
acciones (Suárez, J. 2005). La acción intersectorial se puede implementar por medio de
una variedad de actividades, incluyendo la participación social, la aplicación de medidas
normativas y legislativas, proyectos comunitarios, la ejecución de políticas, planes y
programas; puede ser el fruto de iniciativa de diferentes actores tales como: movimientos


48
Según la OMS en la declaración de Alma Ata la participación comunitaria se basa en dos axiomas: 1) que


el único camino para superar las limitaciones y la inequidad en la distribución de los recursos para asegurar
la meta de Salud para Todos en el involucramiento de las comunidades locales en la prevención y el
tratamiento, y 2) que sin el involucramiento y responsabilidad de la comunidad, los programas fracasarán.
(Bronfman M, Gleizei M. 1994).
49


Algunos autores como Laura Alessandro (OPS Argentina) toma la intersectorialidad como
multisectorialidad, en este trabajo se toma la intersectorialidad como un término que tiene relaciones entre
los diferentes sectores con un objetivo común, en este caso la estrategia de municipios saludables.




73


sociales, políticos, cooperativas, alianzas, coaliciones o relaciones de colaboración.
Además se caracteriza por un proceso flexible y dinámico que es ventajoso para todos los
participantes. Para lograr esto se necesita: crear una base de información que promueva
una acción intersectorial; afirmar que las organizaciones del sector salud tengan la
capacidad de actuar con eficacia; ayudar a los cuadros superiores a comprender las
ventajas de la investigación y favorecer la acción intersectorial; elaborar mecanismos para
apoyar la implementación de acciones intersectoriales. (Alessandro, 2002).


Así mismo, la acción intersectorial requiere de consenso y concertación entre los
diferentes actores de la sociedad ya sean representantes de la sociedad civil organizada,
de movimientos y partidos políticos, que tengan poder de decisión, ya que las
intervenciones o acciones intersectoriales locales propias a la promoción de la salud,
demandan del análisis de la capacidad de toma de decisión sobre los diferentes recursos y
su movilización que tienen los actores sociales vinculados a determinada problemática que
se pretende intervenir con acciones de promoción.


5.4 Sostenibilidad
La sostenibilidad surge como un nuevo paradigma que propugna la necesidad de extender
la calidad de vida y el bienestar al conjunto de las sociedades humanas, desde el respeto
a sus diferentes culturas e integrando la preservación del medio ambiente como elemento
propio que se añade a los componentes económicos y sociales que se tenían usualmente
en cuenta (Jordi R, et al, 2004). Desde el marco de municipios saludables la sostenibilidad
es entendida como aquella que satisface las necesidades de las generaciones actuales sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades.




En la estrategia de MS la sostenibilidad tiene que ver con: el compromiso político de las
autoridades locales y de la sociedad civil, la asignación presupuestal, los mecanismos de
seguimiento, monitoreo y evaluación, la capacidad de gestión y liderazgo tanto de las
autoridades locales como da la comunidad, los aspectos culturales de la comunidad o
municipio, y finalmente del empoderamiento y la participación comunitaria.




74




En el desarrollo de la Estrategia de Municipios Saludables en América Latina, algunos
países como México, Cuba, Brasil, Argentina, han hecho sostenible la estrategia, pero en
el caso Colombiano existen esfuerzos aislados de municipios que la han apoyado
decididamente, pero desafortunadamente en algunos de estos solo fueron experiencias
inmediatas, es decir no son políticas de Estado de largo plazo sino de gobierno y
obedecen al periodo de elección de los alcaldes.




6. Elementos que refuerzan la Estrategia


Además de los factores estratégicos que hacen viable la existencia de un municipio
saludable en el contexto colombiano, es importante describir otros elementos que
refuerzan la estrategia50, estos se complementan con los factores y la suma de los dos
hacen realmente posible que un municipio se convierta en saludable.


6.1 Compromiso político
Se refiere a la responsabilidad y cumplimiento que tienen los actores políticos (partidos
políticos, movimientos políticos) y sociales (organizaciones de base), los funcionarios
públicos elegidos por voto popular (alcaldes, concejales), los actores institucionales
(empleados públicos que hacen parte de algún sector como educación, salud, planeación,
cultura, entre otros), en dar respuesta a las necesidades de su municipio o localidad, de
cumplir sus promesas de campaña en relación a la generación de políticas públicas o de
proyectos sociales y de continuar una política municipal.


Para materializar el compromiso se debe disponer de una política local (municipal) que
privilegie la salud como recurso y como objetivo necesario deseable, con el propósito de
crear entornos de integración sectorial que propendan por el mejoramiento del desarrollo
humano. El compromiso debe estar avalado por el Concejo Municipal, acompañado de un




50
Propuestos por la Organización Panamericana de la Salud.





75


proceso de sensibilización de los lideres comunitarios, funcionarios, organizaciones
comunitarias y los medios de comunicación.




Por tal motivo es importante incluir en la agenda básica (planes de desarrollo y planes de
ordenamiento territorial) el tema de la estrategia de municipios saludables o de ciudades
sanas como aspecto fundamental del desarrollo local, ya que el municipio es un prestador
de servicios sociales con unas competencias preestablecidas y que constantemente recibe
feedback de los ciudadanos. Es decir, el objeto del municipio saludable es alcanzar los
mayores niveles de productos sociales y resultados que redunden en una mejor calidad de
vida y bienestar para sus pobladores.




6.2 Diagnóstico de situación en salud
El municipio debe tener un diagnóstico actualizado de la situación de salud de sus
habitantes con el fin de conocer, priorizar y focalizar las políticas, programas o proyectos.
Este diagnostico además de sustentarse en el perfil de morbi - mortalidad del municipio se
fundamenta en los problemas de salud expresados por sus habitantes, con el propósito de
formalizar soluciones consensuadas con los actores institucionales o con los técnicos.




6.3 Proyectos y programas que refuerzan la estrategia
Son las políticas, los programas, los proyectos, los servicios y los proyectos de
investigación que se ejecutan en el municipio para soportar la estrategia de municipios
saludables. A continuación se explica cada una de ellas.
Política: entendida como el conjunto de respuestas de la Administración Municipal frente a
situaciones consideradas socialmente como problemáticas que buscan su resolución o
manejo.
Programa: son las estrategias de acción cuyas directrices determinan los medios que
articulados gerencialmente permiten dar una solución integral a los problemas. Como
estrategia, un programa contiene los objetivos y metas, el conjunto de proyectos elegibles
y el plan de inversiones. Los programas se definen en términos de objetivos de carácter
multisectorial.




76


Proyectos: unidad operacional que vincula recursos, actividades y componentes durante
un período determinado y con una ubicación definida para resolver problemas o
necesidades de la población. Debe formar parte integral de un programa; los proyectos
son las unidades a través de la cual se materializan y ejecutan los planes y programas.
Servicios: hace referencia si los servicios de áreas como salud, educación, servicios
públicos domiciliarios, los prestan empresas privadas o asociaciones de usuarios. El
servicio es entendido como una actividad o labor que realiza una empresa u organización
ajena a su Institución.
Investigación: son las acciones o actividades que buscan analizar y estudiar una
problemática que está presente en la comunidad o que puede afectarla, y que es
desarrolla por el municipio o en alianza con instituciones educativas.




6.4 Seguimiento, monitoreo y evaluación
Uno de los efectos fundamentales en cualquier política, programa o proyecto es la
evaluación, esta se entiende como un “proceso sistemático de recogida y análisis de
información válida que sirve para tomar decisiones sobre las mismas” (Martinez y Vicente,
2003). Para Cardozo (1993), la evaluación “constituye en una forma particular de hacer
investigación cuyo objetivo puede circunscribirse sólo a conocer y explicar una realidad
pero que, en la mayoría de los casos, pretende también aportar elementos a un proceso
de toma de decisiones que permita mejorar los efectos de la actividad evaluada
(investigación aplicada)”. Este proceso de evaluación según el autor implica los siguientes
elementos:


a) Identificar los efectos provocados por la acción o el conjunto de acciones por evaluar y
los costos en que se haya incurrido,
b) Aplicar una escala de medición a los efectos identificados (nominal, ordinal, de intervalo
o razón),
c) Comparar la medida lograda con otra que sirva de parámetro para la evaluación (por
ejemplo, la medida de efectos logrados en periodos previos por la misma organización, en
el periodo actual por organizaciones similares, la determinada en los planes
organizacionales como meta esperada, etc.), fundamentalmente, en el caso de los




77


programas sociales, para constatar si hubo mejoramiento de las condiciones de bienestar
de la población,
d) Explicar los resultados comparativos encontrados, en función del diseño y las
condiciones de aplicación del programa.
e) Emitir un juicio de valor que califique, en conjunto, las actividades realizadas, los
servicios brindados, sus efectos y su repercusión global, y
f) Sugerir las modificaciones necesarias para enfrentar los problemas detectados y
aprovechar las fortalezas del programa, de manera que se contribuya a un mayor logro de
sus objetivos.


Estos elementos de la evaluación hacen que esta se convierta en una forma de
retroalimentación constante de las políticas y/o programas sociales desde lo cuantitativo y
cualitativo y deben seguir las diferentes fases de la evaluación; ex – ante o a – priori,
actual o concomitante y ex – post o a posteriori.




En la declaración de Bangkok donde se celebró la conferencia global de promoción de la
salud en el año 2005 se manifiesta que son requeridos esfuerzos adicionales para el
monitoreo y la evaluación del progreso mediante procesos de muestreo estandarizados
como aquellos establecidos para los sistemas de atención de salud. Se deben crear los
indicadores clave y los sistemas de monitoreo sobre las infraestructuras de promoción de
la salud, las políticas y su impacto, los determinantes vinculados a las desigualdades en
salud, la efectividad de las estrategias y los métodos, y las prioridades necesarias a ser
desarrolladas e implementadas.


Los procesos de evaluación en las diferentes políticas locales es nuestro medio aún
continúan siendo incipientes, por tal motivo se hace necesario generar indicadores de
evaluación que den cuenta de la estrategia, involucrando lógicamente a los diferentes
actores (sociales, políticos y servidores públicos).







78


6.5 Redes nacionales e internacionales
El municipio debe compartir sus avances y los resultados de la implementación de la
estrategia con el objeto de retroalimentar constantemente su política local. Esto se hace
por medio de redes de información que son formas de comunicación conducentes a la
formación y al funcionamiento efectivo de redes en la promoción de la salud. “La
comunicación abierta y transparente es un proceso crucial en la promoción de la salud. No
tanto porque la promoción de la salud lleve mensajes de salud útiles a las personas, si no
porque la movilización social para la promoción de la salud necesita estrategias efectivas
de comunicación” (OMS, 2005).


Tales redes deberán ser dinámicas y crecientes tanto en términos de nodos y numero de
miembros, así como en la capacidad de aprendizaje. Las redes permiten la interacción al
interior de los grupos seleccionados de miembros y de la comunidad. Estas redes
comprenden la utilización de: paginas electrónicas, utilización de medios de comunicación
como radio, televisión y prensa.


6.6 Debilidades y fortalezas de la estrategia o política local
Parte del mejoramiento continuo de la estrategia es la utilización de algunas metodologías
que deben involucrar a los beneficiarios de los programas y proyectos donde se puedan
identificar las carencias y los aspectos positivos de una política y/o programa, estas
pueden ser: el análisis PESTA (política, economía, social, tecnológico, ambiental); la
matriz DOFA (debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas); el diagnóstico de
necesidades sentidas de la población; los análisis de impacto; entre otras. Todas estas
metodologías se deben elaborar por los decisores de la política y los beneficiarios como
una construcción de consenso, teniendo en cuenta el contexto municipal, regional,
nacional e internacional que pueden afectar a la política.




6.7 Financiación y sostenibilidad de la estrategia


Uno de los principios de la sostenibilidad es que esta perdure en el tiempo sin
comprometer las generaciones futuras en la aplicación de políticas, programas o
proyectos, en este sentido esta dada por la financiación de los recursos económicos que




79


se designen para la estrategia. Por tal motivo la asignación de recursos se convierte en
una herramienta de gestión, que le proporciona el cumplimiento de los objetivos trazados y
la durabilidad en el tiempo de la estrategia.




Finalmente, la interacción de los factores y elementos de la estrategia hacen posible su
viabilidad en lo local o regional, permitiendo la durabilidad en el tiempo y generando
procesos de cambio que redundan en la calidad de vida y bienestar de las personas y en
un mejor desarrollo local.




7. La Estrategia de Municipios Saludables como Política Pública


Antes de hacer un análisis de las políticas públicas y la estrategia de municipios
saludables es preciso hacer un acercamiento conceptual a lo que son las Políticas
Públicas (PP). Para Meny y Thoenig una PP se presenta bajo la forma de un programa de
acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico (Muller, P,
2002). Alejo Vargas citando a Omar Guerrero define las PP “como un tipo de actividad del
gobierno, aquella que se encamina a estimular la colaboración social o inhibir el conflicto
(...) Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernamental”.
Muller y Surel consideran que una PP “designa el proceso por el cual se elaboran y se
implementan programas de acción pública, es decir dispositivos político – administrativos
coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos” (Roth, A, 2003).


A partir de estos conceptos de PP se considera que existen cuatro elementos centrales
que permiten identificar la existencia de una PP: implicación del gobierno, percepción de
problemas, definiciones de objetivos y procesos (Roth, A, 2003). Bajo este planteamiento
la PP existe cuando las instituciones estatales o locales asumen alcanzar objetivos
deseados frente a una problemática que aqueja a la sociedad. En el caso del municipio de
Zipaquirá nos referimos a problemas de cobertura en salud y educación, saneamiento
básico, atención a población vulnerable y problemas ambientales, entre otros. Entonces
surgen algunos interrogantes como son: ¿las PP nacen y se hacen en el seno del




80


Estado?; o ¿cual es el papel de la sociedad como actor protagónico de una PP?; ¿cual es
el papel de los actores sociales?


De acuerdo a las ideas anteriores y tratando de resolver los interrogantes, me inscribo en
los planteamientos de André Roth cuando manifiesta que una PP designa la existencia de
un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos que se inscriben en las
instituciones u organizaciones gubernamentales con el propósito de orientar el
comportamiento individual o colectivo para modificar una situación percibida como
insatisfecha o problemática. Es decir el papel del Estado es vital e indispensable en la
identificación, formulación y análisis de las PP que examinan una serie de objetivos, de
medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la
sociedad así como valorar sus resultados y efectos. Es aquí donde las PP tratan de
resolver conflictos y problemas que en algunas ocasiones los manifiestan los actores que
ejercen presión sobre las instituciones y entes gubernamentales para que se le de una
respuesta y su posterior solución.


Los actores sociales tienen un papel fundamental en el proceso de negociación de las
políticas públicas; son ellos los que realmente conocen la problemática y junto con el
Estado coadyuvan para tomar la decisión correcta; el sincronismo entre Estado y actores
(sociedad) es lo que realmente van a darle solución a la problemática determinada.


El análisis de las PP se ha constituido como una ciencia de la acción y como aporte a la
toma de decisiones del gobierno (Meny – Thoenig, 1992). La mayoría de los autores
atribuyen el desarrollo de los análisis de las PP al crecimiento del intervencionismo del
Estado en muchos aspectos de la vida social, especialmente después de la segunda
guerra mundial con el Estado de Bienestar o Estado Providencia. El análisis de las PP
como lo menciona Roth al citar a Lagroye “tiene como objetivo principal la identificación
concreta de los actores que intervienen en un proceso de definición, decisión y de
implementación de una política, y así mismo busca poner a la luz las posiciones, intereses
y objetivos de esos actores”, pone de manifiesto el actuar de la sociedad y del Estado y
este último en ocasiones como agente principal frente a la implementación de las PP y la
sociedad como elemento de interacción con el Estado.




81




El análisis de las PP toma, así, la siguiente forma: “Una disciplina aplicada de la ciencia
social que usa múltiples métodos de investigación y argumentación para producir y
transformar la información pertinente para una política, información que pueda ser
empleada en los contextos políticos a fin de resolver los problemas de la política – acción”
(Meny – Thoening, 1992). Por esto el análisis de las PP implica un proceso de
investigación de varias disciplinas que le puedan aportar a la solución de problemáticas
que estén afectando a la sociedad. Desde la Maestría en Administración Pública se debe
propiciar por acercarnos a un análisis concienzudo de la PP de nuestro país con el
propósito de contribuir a la transformación de la política nacional y ser verdaderos
gestores de cambio.


Uno de los aportes del análisis de las políticas es el de haber mostrado que la esfera de la
representación política no constituye sino una de las dimensiones – verdaderamente
importante – permitiendo comprender las decisiones en materia de política pública (CIDER
U. Andes, 2000). El análisis de las PP va mucho mas allá de la representación política,
este tiene que ver con la actividad política (politics) y la PP como programa de acción
(policy). El análisis ha contribuido a romper con la concepción que considera al Estado,
bajo formas diversas, como una empresa de dominación caracterizada por su capacidad
de imponer la fuerza y de imponer un orden político, sustituyéndola por una concepción
centrada en la aptitud del Estado para resolver problemas y es ahí cuando estos llegan al
gobierno y se incluyen en la agenda política para dar solución o manejo.


Entonces el estudio de las PP se circunscribe no solamente en las dimensiones culturales,
sociales e industriales, sino que también en modelos como el Sociológico que mira al
Estado desde la base y en detalle, y es Max Weber quien piensa que el Estado se ubica
como dominante y transcendente en la sociedad tomando la forma de una máquina de
fácil manipulación. El problema de este modelo radica en la dificultad que conlleva el
análisis, para responder a una situación central acerca de las reflexiones actuales de la
política (entendiendo a la sociedad actual y al mundo globalizado). Otro modelo o enfoque
es el Cognitivo de la acción pública que no se opone al enfoque basado en los intereses y
las instituciones, porque él considera que los intereses que se juegan en las políticas




82


públicas se expresan a través de marcos de interpretación del mundo (CIDER, U. Andes,
2000).


El analista de la PP se ve enfrentado a diversos problemas (Toro, 2003); el primero al
sentido de una política explicita o implícita, es decir si el sentido de una PP es detentado
por actores gubernamentales o por otros actores, cual es sentido explicito e implícito de
una política. El segundo a la decisión o no – decisión, esta se divide en una no – decisión
intencional, cuando un gobierno determinado tiene voluntad política de no decidirse por
una situación determinada por ejemplo en participar de una intervención en la guerra. La
otra una no – decisión controvertida el caso de una situación que genera controversia
(política frente a los homosexuales). El Tercero a la política pública y al gasto público,
cuando el impacto de una política no es proporcional a los gastos que ella genera, como
los gastos en salud.


En conclusión el análisis de las políticas públicas debe hacerse desde varias miradas:
desde las ciencias sociales, que se caracteriza más por las innovaciones metodológicas
que por las técnicas; el análisis desde otras variables y enfoques teniendo en cuenta
factores económicos, financieros, jurídicos, entre otros; y por último la mirada científica
que demuestre evidencia de las diferentes características de la política pública (contenido,
programa, orientación normativa, factor de coerción y competencia social). En otras
palabras el análisis de una política pública es inter y multidisciplinario, para que no
solamente se realice como tradicionalmente se venía haciendo desde la mirada de los
economistas sino que otros profesionales como los Administradores públicos, politólogos,
sociólogos entre otros, construyan un verdadero campo del conocimiento que redunde en
propuestas argumentadas y lógicas de las políticas públicas, buscando la solución de las
diferentes problemáticas de la sociedad y manteniendo la cohesión social.




8. Viabilidad Política en la Estrategia de Municipios Saludables


Antes de entrar a analizar la viabilidad política de una estrategia, política, o modelo, es
importante acercarnos a su significado. Entendemos la viabilidad política como un
conjunto de requisitos institucionales y de gobierno que actúan como condición necesaria




83


para la realización (formulación, ejecución y eficacia en el impacto) de una determinada
acción.


En este sentido, atender a la viabilidad política es relevante en los procesos de toma de
decisiones que implican directamente a actores políticos estratégicos, que en la definición
de su estrategia pueden conducir al éxito o fracaso de las mismas. En efecto,
determinadas coaliciones distributivas, colectivos estratégicos, o actores políticos pueden
hacer fracasar la agenda si perciben que el resultado de las mismas, lejos de
beneficiarles, pueden poner en riesgo sus intereses. En este juego de cálculo de
beneficios el entramado institucional es muy importante ya que define los costes de la
acción política y también los beneficios que pueden obtenerse de ella.


Entendemos que la viabilidad política es una condición, definida por el entorno político-
institucional que delimita la interacción de los actores y sectores, en la producción de
determinados resultados. La viabilidad por tanto, funciona, como una condición necesaria
para la formulación e implementación de la estrategia de municipios saludables.


La viabilidad política actúa como una variable independiente que impacta sobre la esfera
pública de la estrategia en tres direcciones:


1. Haciendo posible el lanzamiento de la estrategia.
2. Facilitando u obstruyendo la implementación.
3. Afectando las salidas y resultados de la estrategia.




8.1 Modelo explicativo de la Viabilidad política en la implementación de la EMS


De acuerdo con las anteriores consideraciones se traza un escenario en donde el nivel de
viabilidad política impacta sobre la formulación, implementación y los resultados de la
estrategia. Por consiguiente, planteamos los escenarios que podemos encontrar en
negativo en el Municipio de Zipaquirá, es decir, qué circunstancias impiden que se de
nuestra condición de viabilidad política, para indagar qué elementos del entorno político -
institucional resultan más explicativos.




84


1. En el primer escenario cuando se da una situación de bloqueo que impide el inicio
de la estrategia; el proceso queda paralizado en la fase de formulación del
proyecto. Este es el peor escenario pues representa un completo fracaso de la
estrategia o del proyecto. Los factores que contribuyen a definir un escenario de
bloqueo inicial pueden ser:


a. Un alto grado de fragmentación política.
b. El veto de un actor estratégico (poder ejecutivo, legislativo).
c. Los líderes locales no perciben beneficio de la estrategia o proyecto.




2. El segundo escenario se da cuando, una vez la estrategia se ha iniciado mediante
un cambio legal, de la definición de un presupuesto, etc.; los obstáculos aparecen
durante el proceso de ejecución de la estrategia, por distintas razones:


a. Falta de vinculación de actores involucrados.
b. Corrupción y falta de transparencia.
c. Conflicto de intereses.




3. El tercer escenario define la situación que tiene lugar cuando la estrategia se ha
desarrollado hasta el final, superando las fases de formulación e implementación.
Sin embargo, existe un desequilibrio entre lo esperado y programado y lo que se ha
optado en la práctica. Los factores que pueden explicar este desequilibrio son:


a. Pocas condiciones democráticas.
b. Déficit en la participación política y ciudadana.


Finalmente, se puede considerar que aunque se han superado las fases de
formulación e implementación, de manera que los dos primeros escenarios hayan sido
viables políticamente, el grado de éxito o fracaso de la estrategia de municipios
saludables dependerá de la coincidencia entre los resultados esperados y los efectos
reales de la estrategia. Esta coincidencia se torna más viable políticamente cuando
existen suficientes mecanismos democráticos y de control por parte de la ciudadanía,
junto con la posibilidad de participación en cualquier fase del proceso.





85


9. Conclusiones


¾ La estrategia de Municipios Saludables en América Latina surgió como una
respuesta a las necesidades locales que buscaban mejorar el desarrollo. En la
década de los años 80, la OPS construye los Sistemas Locales de Salud (SILOS),
que definen el espacio local como centro de las acciones del sistema de salud, esta
propuesta surge de la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS) dada por la
OMS en 1978 en Alma Ata. A finales de la década de los 80 y comienzos de la de
los 90, cuando los países de América Latina intentaban salir de la crisis de la
deuda, los países realizan ciertas reformas acompañadas de procesos de
descentralización, constituyéndose esta como eje fundamental para lograr el
propósito de municipios saludables y mejorar el nivel de desarrollo.


¾ En Colombia no existe una política pública de municipios saludables a pesar de los
esfuerzos aislados que han realizado algunos entes territoriales, la estrategia no
corresponde a una política de Estado sino a políticas de gobierno y algunos
mandatarios la han entendido solo desde el sector de la salud, cuando esta implica
una acción intersectorial e intrasectorial que propenda por un mejor desarrollo local.


¾ La viabilidad de la estrategia depende fundamentalmente de los factores
estratégicos (participación, intersectorialidad, descentralización y sostenibilidad) y
de componentes institucionales como: el compromiso político; la elaboración de
diagnósticos de necesidades prioritarias; la ejecución de proyectos y programas
sociales; el seguimiento, monitoreo y evaluación; la pertenencia a redes; y, la
financiación y sostenibilidad de la estrategia. En este sentido los gobiernos
municipales tienen la responsabilidad frente al empoderamiento de los diferentes
actores para que la estrategia tenga perdurabilidad en el tiempo e impacto en la
calidad de vida de la población.















86


CAPITULO IV
METODOLOGÍA




En la bibliografía revisada de viabilidad de la estrategia de municipios saludables en
Colombia no se encontraron propuestas teóricas frente al tema de investigación. Tampoco
se encontró por parte de las instituciones públicas un proceso formal de seguimiento51 a
los municipios que han implementado la estrategia, ya que esta ha sido aplicada en
algunos municipios por “voluntad política” de los alcaldes convirtiéndola en política de
gobierno y no de Estado. El tema de la EMS no esta en el actual “debate político”
electoral, ni legislativo, tampoco se visualiza en el plan de desarrollo “Hacia Un Estado
Comunitario”, es decir no está en la agenda básica.


Algunos investigadores como: Carlos Agudelo y Fabio Cabarcas (2003); Diana Rivera,
Hernán Málaga y Carlos Agudelo (2000); entre otros, han estudiado los municipios
saludables desde la salud pública. Cabarcas y Agudelo proponen un modelo heurístico
para la evaluación de la estrategia de municipios saludables desde la promoción de la
salud que incluye como dimensiones el proceso, los resultados y el contexto. El modelo
contiene estrategias como: participación comunitaria; estructura de soporte; acción
política; cambios en los servicios de salud; y, diagnóstico, investigación y evaluación,
enmarcadas en un entorno económico, cultural, político y ambiental. Por su parte Málaga y
Perdomo (2001), proponen la evaluación de procesos y resultados, tomando tres
componentes; la acción intersectorial, la acción comunitaria y la acción política. Estos
estudios de evaluación de la estrategia se centran en el análisis de estructura, proceso y
resultados desde lo institucional, enmarcándose en indicadores cuantitativos como la
existencia de comités, numero de personas del comité, existencia de reglamentos, gasto
en proyectos, cobertura, porcentaje de recursos, participación, entre otros.


Martínez S, Dávila M y Vicente M, (2003), proponen un método de valoración contingente
(MVC) como método de evaluación económica de los programas y políticas sociales,
donde se aproximan a los beneficios sociales generados por las políticas, en este estudio


51
Sin embargo existe una página Web de la red colombiana de municipios saludables (Proyecto información


y comunicación en municipios saludables en Colombia) en esta red están los municipios de Manizales,
Versalles, Barrancabermeja, Cali y Bogotá.




87


se evaluó cualitativamente y cuantitativamente la percepción y opinión de los usuarios con
respecto al servicio de ayuda a domicilio en España. En el mismo sentido Cardozo (2003),
manifiesta que conocer los procesos, resultados e impactos de las políticas de desarrollo
social constituye un elemento fundamental para mejorar la toma de decisiones y obtener
mayor eficacia de la políticas diseñadas, mejor implementación de sus estrategias y
eficiencia en la asignación de recursos. Cardozo citando a Cohen hace referencia a la
importancia de la evaluación de programas sociales considerando los siguientes aspectos
técnicos: la magnitud del gasto social, el porcentaje del gasto social efectivamente
redistribuido, la eficiencia en la aplicación del gasto anterior, y su impacto en la solución
del problema.


En Colombia son pocos los estudios que han evaluado el impacto de las políticas y la
estrategia de municipios saludables, aunque existen investigaciones sobre estudios de
caso en municipios que han implementado la estrategia donde se resalta la importancia de
la responsabilidad social de la estrategia, los procesos y logros de la estrategia, esto
desde la perspectiva de la salud publica. La presente investigación hace un aporte desde
el ciclo de la política pública en salud, la reforma en salud y de los factores estratégicos y
elementos que hacen viable la estrategia según el contexto.


1. Tipo de Estudio: El enfoque o perspectiva metodológica es descriptiva transversal,
con corte cualitativo y cuantitativo; el método corresponde a un estudio de caso
donde se analizó la percepción de los diferentes actores sociales e institucionales
(Administración local, exfuncionarios y ciudadanos), a partir del diseño y validación
de los instrumentos que sirven de base para ser replicados en otros municipios del
país, con el propósito de determinar la viabilidad de la estrategia. Así mismo se
realizo una entrevista semi - estructurada grupal a tres exservidores públicos que
implementaron la estrategia. Con lo anterior se realizó una triangulación52 de la
información recolectada por los diferentes métodos.




52
La triangulación se puede entender como la utilización y combinación de distintas metodologías,


estrategias, datos, observaciones, en el estudio del mismo fenómeno. Para esta investigación se realizó
triangulación múltiple: de datos, que consiste en la utilización de dos o más fuentes desde donde se obtienen
los mismos; y, metodológica, que hace referencia al uso de dos o más tipos de estrategias de investigación
en el estudio de un mismo fenómeno, en este caso cualitativo y cuantitativo.




88




2. Población: Municipio de Zipaquirá donde se aplicaron los diferentes instrumentos
(ver anexos 1, 2 y 3) tanto a los ciudadanos (115 encuestados); a los funcionarios
de la Administración Municipal (1 encuesta); y, entrevistas a ex –actores
institucionales (3 entrevistas – semi - estructuradas) que implementaron la
Estrategia.




3. Procedimientos: Para el diseño y adaptación de los instrumentos se seleccionaron
criterios que luego de validados y aplicados en el Municipio de Zipaquirá,
permitieron obtener la información. Al terminar el estudio de caso los instrumentos
que se utilizaron para la recolección de la información, pueden ser aplicados en un
estudio que abarque más municipios para tener un diagnóstico real de la situación
de la estrategia.




En la fase de elaboración, los instrumentos se sometieron a una validación de
contenido por criterio del investigador, y por criterio de expertos. Posteriormente los
instrumentos se aplicaron a los diferentes actores del municipio: ciudadanos –
usuarios; funcionarios de la Administración Municipal de la Alta Dirección; y, ex –
funcionarios directivos. A todas las personas encuestadas y entrevistadas se les
explico el propósito de la investigación. Después de aceptar colaborar en ésta se
procedió a entregar los instrumentos: en el caso de los ciudadanos la encuesta se
diligencio inmediatamente haciendo los respectivos registros; a los actores
institucionales se les entregaron los instrumentos correspondientes y se
comprometieron a entregarlos ocho días después; a los ex – funcionarios se les
realizó una entrevista semi - estructurada y esta fue grabada y transcrita en
archivos codificados, esta información se categorizó y se le realizó el respectivo
análisis.


Igualmente se hizo el análisis de la estrategia y de la política pública en salud,
teniendo en cuenta el ciclo de la política soportados en los planes de desarrollo del
periodo de estudio y se realizo la explicación de la viabilidad política en la
implementación de la estrategia.




89


Es de anotar que se entregaron las encuestas a las diferentes dependencias de la
Alcaldía Municipal (Alcaldía, Gerencia de Desarrollo Social, Coordinadora del PAB,
Secretario de Educación, Personería, Presidente del Concejo, Coordinadora del
Sisben, Planeación Municipal, Director del Hospital) y se le realizó un seguimiento
riguroso, pero desafortunadamente solamente tres personas diligenciaron la
encuesta, las demás personas no lo hicieron aludiendo que no tenían tiempo, o que
no conocían lo que se estaban realizando de la Estrategia ya que la competencia
era en la Gerencia de Desarrollo Social, en otras dependencias delegaron el
diligenciamiento de la encuesta a subalternos que no conocían el tema.


En la aplicación de las encuestas se tuvieron en cuenta los aspectos éticos; se
explicó a cada participante el propósito de la investigación y se contó con la
colaboración voluntaria de cada uno de ellos. Se garantizó el carácter
absolutamente confidencial y académico de la investigación.


3.1. Validación de los instrumentos
ƒ El instrumento Nº1 (ver Anexo Nº1) contempla los aspectos originales aplicados por


Giselda Sanabria y Maryeline Benavides (2001), estos son: Políticas públicas
saludables, intersectorialidad, sostenibilidad y participación social. A esta encuesta
se le realizaron pequeñas modificaciones al aplicarlo al contexto Colombiano. El
instrumento está constituido por preguntas cerradas con cuatro opciones de
respuesta y al final de cada aspecto se dejó un espacio para observaciones:
¾ A: (Bien) Indica la máxima puntuación que, de acuerdo con la percepción del


encuestado.
¾ B: (Regular) Indica que existen dificultades en el desarrollo del aspecto


evaluado.
¾ C: (Mal) Indica que no se está ejecutando mínimamente o inadecuadamente.
¾ D: El encuestado considera que no tiene elementos para emitir un criterio.


ƒ El Instrumento Nº2 (ver Anexo Nº2) fue tomado de los diseñados por la OPS, del
diseñado por Fabio Cabarcas (2003) y Carlos Agudelo de la Universidad Nacional,
del Informe de situación 2004 red Argentina de municipios y comunidades




90


saludables del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación y adaptaciones propias
para aplicarlo al contexto nacional y específicamente al Municipio de Zipaquirá.
Este consta de las siguientes categorías de análisis: compromiso político;
intersectorialidad; elaboración de un diagnostico de situación; proyectos y
programas que refuerzan la estrategia; seguimiento, monitoreo y evaluación; redes
nacionales e internacionales; debilidades y fortalezas de la estrategia; y,
financiación y sostenibilidad para la estrategia de municipios saludables. El
instrumento esta constituido por preguntas cerradas y abiertas.




ƒ El Instrumento Nº3 (ver Anexo Nº3) se diseño por el autor para aplicarlo al
ciudadano – usuario para determinar el conocimiento de la estrategia, la percepción
del usuario frente a los programas y proyectos relacionados con la estrategia, la
forma de comunicación de los programas y proyectos, el grado de asociatividad, la
forma de comunicación del gobierno municipal, así como el nivel de participación de
los ciudadanos. Este consta de preguntas cerradas y abiertas.




3.2 Aplicación de los instrumentos
Se identificaron los actores institucionales y se entregaron los instrumentos al Alcalde, el
Personero, el Presidente del Concejo, la Gerente de Desarrollo Social, la Coordinadora del
PAB, la Coordinadora de Salud Pública, la Cordinadora de Escuela Saludable, el
Secretario de Educación, el Gerente del Hospital, la Directora del SISBEN, y a una
funcionaria de Planeación. Así mismo se encuestaron a dos directivos de una ARS y una
EPS que tienen afiliados en el municipio. Además se realizo una entrevista en grupo focal
integrado por un ex – alcalde, un ex - secretario de salud, un ex – coordinador del PAB.
Para este tipo de actores se aplicaron el instrumento Nº1 y Nº2 y se realizo una entrevista
en grupo focal.


El instrumento Nº3 se aplico a los ciudadanos y se tomo una muestra no probabilística de
tipo cautivo, realizando 115 encuestas dirigidas.







91


3.3 Análisis de la información
Para el instrumento Nº1 se utilizó EXCEL, para el Nº2 se realizó análisis cuantitativo y
cualitativo, el Nº3 se utilizo SPSS (Statistical Análisis Software), y, finalmente se realizó
triangulación de la información.

























































92


CAPITULO V


ESTUDIO DE CASO ZIPAQUIRÁ MUNICIPIO SALUDABLE*


1. Presentación
Este capítulo conceptualiza un estudio de caso de la estrategia de municipios saludables
en Zipaquirá, en este se describe la “experiencia” que se obtuvo durante mas de dos
años de visitas y observaciones permanentes al municipio y a la administración municipal
en lo relacionado a la EMS, se retoma la bibliografía revisada de las revistas
especializadas en salud, administración y políticas públicas, así como también textos y
documentos oficiales de la Organización Panamericana de la Salud, Ministerio de
Protección Social y la Alcaldía Municipal de Zipaquirá.


Así mismo se analizará el ciclo de la política pública propuesta por Meny y Thoenig53 y las
fases de construcción de los municipios saludables propuestos por la OPS en el contexto
del municipio de Zipaquirá, esto con fin de tener elementos de juicio que clarifiquen la
viabilidad de la estrategia en dicho municipio. Para cumplir este propósito fue necesario
analizar el contexto del municipio y de los planes de desarrollo teniendo en cuenta sus
componentes, ejes, estrategias y/o programas que tienen que ver con la EMS, haciendo
especial énfasis en el plan de desarrollo “La Unión de Todos para el Bienestar de Todos”
del periodo 1998 – 2000 del Alcalde Guillermo Rojas, quien impulso la estrategia en su
periodo de gobierno.


2. Problema
Como se ha venido mencionando en este trabajo de investigación, una de las dificultades
que tienen los municipios en sus políticas públicas es la carencia o pocas estrategias de
evaluación y seguimiento de las políticas, programas y proyectos que se desarrollan allí,
generando que estas no tengan viabilidad, ni sostenibilidad en el tiempo.




*


Parte de la información suministrada para la construcción de este capitulo fue aportada por Martha Isabel
Rodríguez Farias (Ex – secretaria municipal de salud), Gabriela Huertas Patiño (ex coordinadora de
Promoción y Prevención) y Carlos Guillermo Rojas Wiesner (Ex – alcalde Municipal).
53


El ciclo de la política pública fue propuesto por Jones en 1970 y adaptado por Meny y Thoening en 1992.




93


Este fue uno de los motivos que me impulsó como estudiante de la maestría en
administración pública a estudiar este fenómeno en el municipio de Zipaquirá
específicamente en lo relacionado a la EMS que como se mencionó anteriormente, fue
implementada en este municipio en el año de 1999 y en nuestro país en el año de 1992 y
que esta experiencia de desarrollo local ha tenido buenos resultados según los
documentos revisados en algunos municipios del país y en algunos países de América
Latina.


3. Objetivos Alcanzados
ƒ Análisis de los últimos cinco planes de desarrollo donde se determinaron los


componentes más importantes de estos en relación con la Estrategia de Municipios
Saludables.


ƒ Comparación del ciclo de las políticas públicas y los pasos que se dieron en el
municipio de Zipaquirá en relación con la estrategia.


ƒ Balance de las fases de construcción de los municipios saludables propuestos por
la OPS y como se dio este proceso en Zipaquirá.


ƒ Diseño y adaptación de instrumentos de recolección de la información para estudiar
la percepción y analizar la situación inicial y actual de la EMS, dichos instrumentos
se aplicaron a los diferentes actores municipales (ciudadanos - usuarios, servidores
públicos, ex – funcionarios, funcionarios de la empresa privada).


ƒ Comprensión de la importancia de procesos evaluativos en políticas públicas y/o
sociales.


ƒ Síntesis y comprobación de la importancia de los factores estratégicos y de los
elementos que hacen posible la estrategia en el contexto del municipio de
Zipaquirá.




4. Método
Desde el punto de vista práctico en el proceso de investigación realizado en el municipio
de Zipaquirá se puede determinar que se aplicó un método experimental ya que como
investigador se emplearon técnicas que no conocía en el proceso, en aspectos como: en
el acercamiento a la administración municipal y a la población; a la construcción y
validación de instrumentos de recolección de la información; a la realización de entrevistas




94


con grupos focales; a las múltiples dificultades que se presentaron en la recolección de la
información y a la aproximación conceptual de la investigación cualitativa y cuantitativa.


Para poder tener una mayor información a cerca de la estrategia se aplicaron tres
instrumentos de recolección de la información: a los ciudadanos – usuarios se les aplicó
uno, a los servidores públicos y a dos directivos de EPS privadas, por su carácter de
expertos se le aplicaron dos instrumentos diseñados especialmente para ellos.


Las encuestas de expertos se entregaron a once funcionarios directivos de la
administración municipal, pero desafortunadamente solo tres de ellos las contestaron, los
funcionarios que no lo hicieron manifestaron que no conocían la estrategia y que las
personas que la conocían eran las del sector salud. En el proceso de recolección de la
información para tener mayor confiabilidad en los datos era necesario que el Alcalde y la
Gerente de la oficina de Gerencia Social diligenciaran los instrumentos diseñados para los
expertos, pero fue difícil que el Alcalde me concediera una cita para explicarle los alcances
del proyecto sin embargo se le dejaron las encuestas en su oficina, la gerente de
desarrollo social manifestó que le había entregado las encuestas a las personas expertas
a su cargo y que la información suministrada por los funcionarios era la misma que ella
conocía.


Para conocer con mas detalle la implementación de la estrategia fue necesario realizar
una entrevista en grupo focal con el ex–alcalde, la ex - secretaria de salud y la ex –
coordinadora del PAB, quienes en el año 1999 materializaron la estrategia en el municipio
de Zipaquirá.


Por estos motivos como se comentó en la metodología fue necesario aplicar el método
cuantitativo y cualitativo que diera cuenta del momento inicial y actual de la estrategia,
para ello se adaptaron y construyeron instrumentos de recolección de información y se
realizo un entrevista semi – estructurada a un grupo focal con el propósito de conocer la
percepción de los actores frente a la estrategia de municipios saludables.





95


5. Contexto del Municipio de Zipaquirá


El municipio de Zipaquirá (ver Anexo Nº4) esta ubicado en el departamento de
Cundinamarca, en la región de la Sabana Centro en la región central del país a 38 Km. de
Bogotá D.C., tiene un área de 194 kilómetros cuadrados y el 95% de su territorio
pertenece a la zona rural y el restante a la urbana, su cabecera está localizada a los 05°
0´42” de latitud Norte y 74° 00´21” de longitud Oeste. Está a 2.600 mts sobre el nivel del
mar, su temperatura media es de 14°C, sus tierras corresponden al piso térmico frío y piso
bioclimatico páramo.


En el Municipio se distinguen dos áreas definidas: una plana al oriente que corresponde a
la Sabana de Bogotá y otra montañosa, al occidente separada por el Valle del Río Frío.
Esta organizado según el acuerdo N° 16 de enero de 1990 en 2 corregimientos, 16
veredas, 4 comunas y 72 barrios y urbanizaciones, su población aproximada es de 93.602
habitantes (Municipio de Zipaquirá, 2004).


Es considerado como un centro de servicios (salud – educación) de la región del valle de
Ubaté, Pacho, Ríonegro y Sabana Norte. La principal actividad económica del municipio
es la industria turística, la producción agropecuaria y la minería, es considerado como polo
de desarrollo regional del departamento.


La estrategia de municipios saludables se manifiesta en la agenda básica municipal en el
año de 1995 en el Plan de Desarrollo “Integración para el Desarrollo” en las acciones
sectoriales y de complementariedad en salud se señala que “la política de salud se
centrará en los conceptos de Municipios Saludables, con énfasis en un sistema de
atención familiar y comunitaria, que pretende generar una nueva cultura de la salud y una
ética que oriente los procesos y las relaciones en el interior del sector salud y de la
sociedad en su conjunto. Se señala que ésta visión reconoce que la salud es el resultado
del desarrollo social equitativo y del desarrollo individual y colectivo; demanda una
renovación conceptual en las personas y un cambio, estructural y metodológico, en la
organización y en las estrategias para ajustarla a la realidad de la sociedad”. En los planes
de desarrollo posteriores al Plan de Desarrollo “Integración para el Desarrollo” de una




96


forma explicita o implícita mencionan la estrategia de municipio saludables como elemento
fundamental para el desarrollo local. En comentarios posteriores se aluden a los planes
de desarrollo como sustento de construcción de política que están en la agenda básica y
se convierten en un insumo importante para impulsar y desarrollar la estrategia de
municipios saludables en Zipaquirá.


6. Fases de la Política Pública “El caso Zipaquirá”


1. Fase de Identificación, los actores sociales y/o institucionales identifican una
problemática que pasa a ser considerada por el Estado en este caso el Municipio,
buscando que el problema se inscriba en la agenda del sistema político. Esta fase de la
EMS en Zipaquirá se hizo teniendo en cuenta el diagnóstico de morbi – mortatalidad
suministrado por el Hospital y por el diagnóstico de necesidades sentidas realizado por la
administración del periodo 1998 – 2000, en este se utilizaron mesas de concertación,
foros, encuentros y reuniones con diferentes actores y sectores de la comunidad. Esto se
realizó con el propósito de identificar y focalizar las políticas más necesarias para la
comunidad. En esta primera fase se hizo un reconocimiento de la agenda institucional,
encontrando:


a. Agenda Básica: desde el año de 1995 hasta la actualidad en todos los planes de
desarrollo municipal se encuentra implícita la estrategia de municipios saludables. De esta
forma, esta agenda propone que la alcaldía y la comunidad unan sus esfuerzos para
trabajar en mejorar la calidad de vida de sus pobladores.
b. Agenda Contingente: Al realizar las indagaciones respectivas en el año de 1999 el
Alcalde de ese entonces firmó un decreto protocolario donde se adoptaba el programa de
municipios saludables. Así mismo en todas las administraciones se han firmado decretos
que buscan generar ambientes saludables, tal es el caso de la prohibición de la venta de
bebidas alcohólicas a menores de edad, la prohibición de fumar en sitios públicos, la
protección al medio ambiente, entre otras medidas.
c. Agenda Ciudadana: se encontró que la sociedad civil del municipio en la actualidad no
tiene mecanismos efectivos de participación (En el capitulo de análisis de resultados se
profundizara en este tema).




97


2. Fase de Formulación, es la segunda fase de las políticas públicas en ella el Estado
(Municipio) da alternativas, recibe presiones, negocia con los actores con poder y se
proponen varias soluciones a la problemática existente. Para ello en el año de 1999 se
decreto la estrategia de municipios saludables (ver Anexo Nº5) y se formularon políticas
públicas y proyectos específicos en materia de educación y salud a toda la población del
municipio (ver Anexo Nº6).
3. Fase de Toma de Decisiones: en esta los actores e instituciones autorizados para
tomar la decisión, examinan las soluciones y deciden dar respuesta.
4. Fase de Implementación: hace referencia a la traducción de la decisión en hechos
concretos para ser ejecutada por parte de la administración pública. En esta fase se
ejecutaron (Periodo 1998 – 2000) diferentes programas dirigidos a la población infantil, a
los adolescentes, a los adultos, jóvenes, a los adultos mayores y a la población con
vulnerabilidad. Algunos de estos programas son: escuelas saludables, proyectos a favor
de la población discapacitada, la lactancia materna y mejoramiento de hábitos
alimenticios, pautas para convivencia y cuidado de mascotas, conformación del grupo de
adolescentes, capacitación de liderazgo comunitario, salud integral del adolescente,
fortalecimiento del liderazgo juvenil, nutrición y hábitos alimentarios saludables,
capacitación de la estrategia de escuelas saludables, promoción oral con internos de la
cárcel, desarrollo de habilidades y potencialidades del adulto mayor, ocupación del tiempo
libre de la población de la tercera edad, entre muchos otros programas sociales.
5. Fase de Evaluación: consiste en contrastar en que medida la acción del Estado ha
producido determinado tipo de efectos o de impactos; esta es realizada por los actores
sociales y políticos y pueden dar origen al replanteamiento de la política con el propósito
de reajustarla o suprimirla. La evaluación es un proceso dinámico y continuo que se hace
de forma ex – ante o a – priori, concomitante o actual y ex – post o a – posteriori. En la
actualidad no existe un proceso de evaluación de la estrategia de municipios saludables,
ni tampoco existe en la administración un proceso de sistematización de esta. La
evaluación se ha centrado en medir cobertura en los diferentes programas y algunos
aspectos de proceso, faltando hacer mediciones de impacto que puedan retroalimentar las
políticas.




98


Si se tiene en cuenta que las fases de la política pública se pueden interponer y que no
necesariamente tienen un orden secuencial, en el municipio de Zipaquirá estas se
manifestaron de la siguiente forma:


1. Desde el año de 1995 se incluyó el tema de Municipios Saludables en la agenda
básica, pero no se materializó como una política municipal, sin embargo se
realizaron programas y proyectos sociales que buscaban mejorar la calidad de vida
de las personas y comunidades. En la construcción del plan de desarrollo “la unión
de todos para el bienestar de todos” no se pensó en la estrategia de municipios
saludables, sin embargo a raíz del encuentro de las Américas celebrado en
Medellín en 1999, donde asistió la ex – secretaria de salud se dio cuenta que lo que
estaban haciendo desde la administración municipal encajaba con los municipios
saludables y posteriormente Hernán Málaga director de la OPS apoyo el proceso.


2. En la fase de identificación, en la construcción del plan de desarrollo 1998 -2000 se
realizó utilizando los datos oficiales del municipio y se hizo un diagnóstico de
necesidades sentidas, es decir fue participativo y consensuado.


3. En abril de 1999 se expidió el decreto protocolario donde se adopta el programa de
municipios saludables por la paz en Zipaquirá y se encargó a la Secretaría de Salud
la implementación de la estrategia para “hacer posible que sus habitantes alcancen
su derecho a ser cada vez mas saludables y tener una mejor calidad de vida en el
siglo XXI”.


4. Desde antes de 1998 los gobiernos locales ya venían trabajando en pro de la
estrategia de municipios saludables y en el periodo de gobierno de Guillermo Rojas
se impulsaron y desarrollaron políticas publicas municipales que respondían a la
estrategia, esto responde a la fase de toma de decisiones e implementación de la
política.


5. La estrategia en su fase de implementación de programas y proyectos tuvo el
apoyo por parte de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), su director
Hernán Málaga, y por la Gobernación de Cundinamarca. Así mismo participó el
sector privado específicamente algunas instituciones de educación y empresas
transportadoras del municipio.


6. Desde el punto de vista de sostenibilidad posterior a su implementación (Periodo
1998 – 2000) y a pesar que continuó vigente en la agenda básica el tema de




99


municipio saludable y ciudad sana, no se evidenció voluntad política frente a la
estrategia. No obstante se continuaron programas sociales que redundan en una
mejor calidad de vida de la población del municipio sin estar articulados con la
estrategia.


7. En el proceso de investigación no se conoció en el municipio procesos de
evaluación de la estrategia, sin embargo los funcionarios reportan evaluación y
seguimiento de programas y proyectos.




Además de las fases de la política pública que previamente se explicaron, existen las
fases de construcción de un Municipio Saludable, estas se superponen al igual que el
ciclo de la política y se complementan. A continuación se describen cada una de ellas y
se analizan a la luz de los avances que tuvo el municipio de Zipaquirá en la Administración
del Ingeniero Carlos Guillermo Rojas Wiesner (Anexo Nº7):
Fase I: Declaración pública de compromiso del gobierno local para avanzar hacia la meta
de ser un Municipio saludable. En el municipio de Zipaquirá en el año de 1999 mediante el
decreto protocolario No. 02 del 5 de abril, “se adopta el programa de Municipios
Saludables por la Paz en Zipaquirá y se dictan otras disposiciones”.


Fase II: Conformación y puesta en marcha de un comité intersectorial de salud. En la
administración del Ingeniero Carlos Guillermo Rojas Wiesner (1998 – 2000) se conformo el
comité de Veeduría Ciudadana del PAB, el comité Municipal de Escuelas saludables, y se
dejo a cargo de la secretaria de salud la estrategia de Municipios Saludables. Además se
definieron políticas públicas saludables municipales a favor de toda la población del
municipio54.


Fase III: Elaboración de un diagnóstico con la participación de los ciudadanos e
instituciones locales. En el municipio de Zipaquirá la construcción de la estrategia fue
participativa empoderando a los actores sociales. Para la elaboración del diagnostico se
tuvieron en cuenta los datos de morbi - mortalidad del municipio suministrados por el
hospital y la secretaria de salud y lo mas importante se hizo un diagnostico de


54
En la entrevista realizada a los doctores Carlos Guillermo Rojas Wiesner, Martha Isabel Rodríguez y


Gabriela Huertas Patiño se ampliará la información relacionada con los avances de la estrategia en los años
de 1998 hasta el año 2000.




100


necesidades sentidas de la población, este se realizo con talleres, foros y encuentros con
comunidades y de ahí se formularon e implementaron las políticas públicas locales.


Fase IV: Puesta en marcha de un plan de salud consensuado. Los programas y proyectos
que se realizaron se fundamentaron en la participación comunitaria con el apoyo del sector
salud. Es de señalar que uno de los avances a favor de la participación fue la aprobación
del Decreto No. 63 de 2000 (abril 10), por el cual se crea el Consejo Territorial de
Seguridad Social en Salud55 en el Municipio de Zipaquirá.


Fase V. Establecimiento de un sistema de monitoreo56 y evaluación57 en el ámbito local.
La participación de los involucrados en la problemática de evaluación cumple un rol
fundamental en esta fase, no sólo por la calidad de la evaluación sino también el efecto
multiplicador que se produce cuando los ciudadanos ven los progresos y los propios
logros. (Alessandro, 2002). La estrategia se convierte por si misma en una especie de
mecanismo de rendición de cuentas, especialmente en los programas sociales.






















55
El consejo territorial es el organismo de participación social de máxima jerarquía en el territorio, donde se


encuentran representados todos los actores del S.G.S.S.S para vigilarlo y buscar su máxima optimización. El
consejo lo conformaban: el Alcalde, El Secretario de Salud, El Secretario de Hacienda, el funcionario de
mayor jerarquía del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dos representantes de los empleadores, dos
representantes de los trabajadores, El gerente del ISS de Zipaquirá, un representante de las EPS, Los
representantes de las ESEs municipales, Un representante de las IPS privadas, Un representante de los
profesionales del área de la salud, y, un representante del comité de la alianza de usuarios.
56


El monitoreo es el seguimiento del programa o proyecto para saber hasta que punto se esta desarrollando
de acuerdo con su diseño o plan de acción, y si se está dirigiendo a la población – objetivo.
57


La evaluación es el proceso sistemático y continuo de recolección y análisis de datos para determinar si se
están logrando los objetivos, y en qué grado, y para auxiliar en la toma de decisiones a los decidores de las
políticas.




101


7. Planes de Desarrollo


En este sentido, un municipio saludable es un proceso que implica convicción y fuerte
apoyo político, al igual que gran participación y acción de las comunidades. Bajo esta
perspectiva se analizará su adopción en el municipio de Zipaquirá (Anexo Nº8) mediante
la revisión de los Planes de Desarrollo Municipal a partir del año de 1995, entendiéndolos
éstos como instrumentos de gestión y acción político-institucional para el desarrollo de la
población.




Planes de Desarrollo de Zipaquirá (1995 – 2003)


Para efectos del análisis se estudiaran las agendas básicas58 de los gobiernos
municipales desde 1995 hasta la actualidad, mirando los componentes más importantes
de estos y su relación con la Estrategia de Municipios Saludables.


En el Plan de Desarrollo de 1995-1997 “Integración para el Desarrollo”, se señala que
es el instrumento a través del cual se implementará el marco integral de desarrollo del
municipio. En el Plan se contempla acciones sectoriales y de complementariedad, a saber:
en el campo social, se propone apoyar los procesos de asociación comunitaria y su
vinculación a la gestión educativa, social, cultural, en salud, etc. Se propone la creación
de la oficina de Desarrollo Social, encargada del fomento del empleo productivo a nivel de
capacitación y asesoría. A nivel educativo se contempla el mejoramiento de la calidad
mediante la capacitación a profesores y el aumento de la cobertura, mediante la
ampliación y construcción de plantas físicas.


En el sector de salud, se señala que la política de salud se centra en los conceptos de
Municipios Saludables59, con énfasis en un sistema de atención familiar y comunitaria,


58
Las agendas básicas en este caso son los planes de desarrollo municipal y son entendidas como el


conjunto de problemas públicos que un gobierno por distintas razones considera importantes. La agenda
institucional puede ser: estatal, gubernamental, política, ciudadana, e internacional.
59


A pesar que el tema de Municipios Saludables es considerado desde este plan de desarrollo se
materializa en la siguiente administración. Es de destacar que este plan vislumbra la importancia de los
Municipios Saludables para lograr un mejor desarrollo local.




102


que pretende generar una nueva cultura de la salud y una ética que oriente los procesos y
las relaciones en el interior del sector salud y de la sociedad en su conjunto. Se señala
que ésta visión reconoce que la salud es el resultado del desarrollo social equitativo y del
desarrollo individual y colectivo; demanda una renovación conceptual en las personas y un
cambio, estructural y metodológico, en la organización y en las estrategias para ajustarla a
la realidad de la sociedad.


Desde esta perspectiva, el enfoque de salud que se incorpora en éste Plan de Desarrollo
se basa en la promoción de la salud y la atención de la enfermedad como dos campos de
acción claramente definidos y en la descentralización y el mejoramiento de la gestión
como estrategia básica para el desarrollo. Así mismo, exige acciones integrales y
multisectoriales con la participación de diversos sectores. Incluye una adecuada nutrición,
higiene personal y pública, y prevención de las enfermedades.




Dentro del Plan de Desarrollo 1998-2000 “La unión de todos para el bienestar de
todos”60 se señala como estrategia para promover y mejorar la calidad de vida de las
personas, la generación de procesos sociales, individuales y comunitarios para
transformar y fomentar comportamientos, hábitos y valores que permitan la construcción
de estilos de vida saludables. Así mismo, el control de los factores de riesgo para la salud
de la población. Para ello, se proponen como estrategias la coordinación interinstitucional
e intersectorial para la detección de problemas y formulación de proyectos; capacitar a la
población sobre los derechos y deberes en el sistema general de salud; promover y
apoyar la participación ciudadana a través de los diferentes mecanismos, concernientes a
la salud; elaboración del PAB.


En este sentido, se proponen como metas, entre otras, la de conformar y poner en
funcionamiento los comités de usuarios y veedurías ciudadanas para las ARS y EPS;
implementar un programa básico de promoción y prevención para cada grupo atareó;
complementar el diagnóstico de los factores de riesgo; elaborar un sistema de control
ambiental y sanitario; elaborar un sistema de control y vigilancia epidemiológica;


60
En esta administración como se describe en el capitulo fue la que impulsó la Estrategia de Municipios


Saludables y dio las orientaciones en lo relacionado a las políticas públicas locales con participación.




103


desarrollar el PAB a través de las siguientes acciones: atención integral en salud a
menores, adolescentes, mujeres, tercera edad; promoción y prevención de accidentes y
desastres, trauma y violencia, vigilancia y control de riesgos para la salud relacionadas
con el ambiente y capacitación a la comunidad en deberes y derechos en salud y
participación comunitaria.


Por otro lado, en el Plan de Desarrollo 2001-2003 “Ampliemos nuestros Horizontes”, se
conciben las acciones de promoción y prevención como parte del plan de atención básica,
bajo los principios de universalidad, territorialidad y gratuidad, la complementariedad y la
intersectorialidad. Las acciones de promoción y prevención enfocadas, al control de los
factores de riesgo del ambiente (salud-ambiente), promoción en hábitos y estilos de vida
saludables. Es importante considerar que el concepto de salud se amplia, y se expande en
considerar otros factores de bienestar (físico, social, emocional, mental, espiritual y
ambiental). Es así como dentro de los objetivos generales, se busca liderar las estrategias
del Municipio y Escuela Saludable, mediante la formulación de políticas públicas
saludables, la creación de ambientes favorables para la salud, la participación comunitaria
y el desarrollo de habilidades. Así mismo, desarrollar en el municipio la cultura de
promoción de la salud y prevención de enfermedades mediante la realización de
actividades colectivas de información, educación, comunicación en coordinación con
sectores poblaciones. Por otro lado, realizar acciones para la protección de la salud,
interviniendo los factores de riesgo originados en el ambiente, a través de la vigilancia y
control de los riesgos físicos, químicos y del consumo. Como herramienta transversal a
todos los procesos se determina la participación social.


Finalmente, se considera como una de las metas fundamentales el mejoramiento del nivel
de salud y bienestar de la población a través de la implementación de la Estrategia de
Municipios Saludables por la Paz.




Últimamente, en El Plan de Desarrollo 2004- 2007 “Por la Zipaquirá que Merecemos”,
se propone el desarrollo de una “ciudad sana”. Dentro de este se considera que una
ciudad es sana si su comunidad va más allá de ser receptoras de servicios y programas
de programas en salud física y mental y trabaja conjuntamente por la salud social, como la




104


necesidad de desarrollar procesos comunitarios, con participación y de trabajo
intersectorial entre las instituciones y la sociedad.




En este sentido, se incorporaron dentro del Plan, las siguientes estrategias: Generar
nuevos ambientes y hábitos de vida saludables en la población; adelantar acciónes
intersectoriales; fortalecimiento de los espacios de participación social; y apoyo a los
procesos sociales de la comunidad. Para ello se propuso desarrollar los siguientes
programas: Centros Integrados de Participación y Acción Social –CIPAS, como espacios
físicos y sociales que permitan descentralizar la acción pública municipal a las diferentes
zonas de nuestra ciudad; Familia Comunidad de Vida y Amor, con el objetivo de atender a
grupos de familias, niñas, jóvenes, mujeres cabeza de familia y adultos mayores, a través
de su ciclo vital, facilitando su permanente desarrollo y adaptación a las diferentes
circunstancias que se presentan en su cotidianidad; Vida nueva con dignidad, a través de
este programa se pretende atender a grupos con necesidades o características
especiales, niños y jóvenes en alto riesgo, discapacitados, desplazados y a los grupos
sociales que requieran atención especial. El programa Cobertura en el aseguramiento,
mediante el cual se busca garantizar el acceso a los servicios básicos en salud por parte
de la población; hábitos saludables de vida individual y colectiva, este programa
encaminado a promover esfuerzos en la promoción y prevención en salud, PAB, con
herramientas educativas orientadas a adquirir hábitos y comportamientos saludables del
individuo y la colectividad; seguridad alimentaría, orientado a fomentar la producción y el
acceso efectivo a los alimentos, para mejorar el estado nutricional de las personas y la
colectividad; educación para todos y educación para potenciar el talento humano, como
programas que buscan desarrollar esfuerzos para asegurar la cobertura y el mejoramiento
de la calidad y pertinencia en el servicio educativo.


8. Conclusiones
ƒ Los Municipios Saludables son una estrategia de promoción de la salud y de


desarrollo local con un gran potencial para fortalecer las políticas públicas locales
y avanzar en el desarrollo humano con el fin de mejorar la calidad de vida de las
personas. Implica una acción intersectorial dentro de las instituciones de la




105


administración municipal, así como una concertación y participación de la sociedad
civil y de la empresa privada.


ƒ La experiencia del Municipio de Zipaquirá es muy importante ya que se avanzó en
la formulación e implementación de políticas sociales. Es la puerta de entrada al
debate y construcción intersectorial e interinstitucional de la identificación de
problemas, formulación de soluciones, implementación de programas y proyectos,
toma de decisiones y procesos de evaluación de las políticas.


ƒ Los planes de desarrollo analizados toman como referente la Estrategia de
Municipios Saludables, sin embargo en los documentos y averiguaciones realizadas
al interior de la administración municipal solo uno de ellos toma la estrategia como
aspecto importante para materializar las políticas y como un mecanismo de
evaluación de la gestión municipal.











































106


CAPITILO VI - RESULTADOS


Para que un municipio tenga viabilidad en la estrategia, deben manifestarse los factores
estratégicos que la hacen posible, estos son: Políticas públicas definidas,
Intersectorialidad, Participación, Descentralización y Sostenibilidad. Así mismo, los
elementos que le dan soporte, como: el compromiso político; la elaboración de un
diagnostico de situación; los proyectos y programas que refuerzan la estrategia; el
seguimiento, monitoreo y evaluación; las redes nacionales e internacionales; las
debilidades y fortalezas; y, la financiación y sostenibilidad.


En este caso, la investigación buscó la percepción y el conocimiento de los diferentes
actores: ciudadanos – usuarios, como beneficiarios directos de la estrategia, para
establecer la percepción de estos con relación a la estrategia; actores institucionales,
quienes son los tomadores de decisiones y los encargados de la implementación y
evaluación de la política; y, por último los ex – funcionarios, quienes formularon e
implementaron la política. (Tabla Nº 5)


Tabla Nº5. Distribución de encuestados según los actores municipales.
Actores Personas a quienes se


les entrego los
instrumentos


Quienes contestaron la
encuesta


Instrumentos
diligenciados


Institucionales,
Sector Privado y
ex - funcionarios


Instrumento Nº1
Alcalde, Gerente de
desarrollo social,
Coordinador del PAB,
Secretario de Salud,
Personería, Presidente del
Concejo, Gerente de
Hospital, Coordinador del
Sisben y Planeación










Instrumento Nº2.
Alcalde, Gerente de
desarrollo social,
Coordinador del PAB,
Secretario de Salud,
Personería, Presidente del
Concejo, Gerente de
Hospital, Coordinador del
Sisben y Planeación


Funcionarios: 3 fueron
diligenciadas por:
Coordinación de Salud
Pública, Coordinación de
Escuela Saludable y Beo –
proyectos Planeación
Municipal.
Empresa Privada: 2 por una
ARS y por una EPS.
Ex –Funcionarios: 1
encuesta la contesto
secretaria de salud y
cordinadora del PAB.


Funcionarios: 3 fueron
diligenciadas por:
Coordinación de Salud
Pública, Coordinación de
Escuela Saludable y Beo –
proyectos Planeación
Municipal.
Empresa Privada: 2 por una
ARS y por una EPS.


6


























5




107


Ciudadanos Instrumento Nº3.
Ciudadanos – usuarios del
municipio quienes se
encuestaron.


115 personas residentes en el
municipio de Zipaquirá del
área rural y urbana. La
muestra fue cautiva al azar,
recolectada en diferentes
lugares del municipio (Plaza
principal, hospital, terminal de
transportes, plaza de
mercado, entre otros lugares).


115




Para esta investigación se encuestaron a los usuarios (ciudadanos) y a los actores
institucionales o funcionarios de la administración municipal, así mismo se realizó una
entrevista (Anexo Nº9) grupal a ex – funcionarios de la alcaldía (alcalde, secretaria de
salud y coordinadora del PAB). Es de anotar que para este proyecto se pretendía conocer
las percepciones de todos los sectores y servidores públicos de la alta dirección de la
administración municipal, pero desafortunadamente se encontró que no existe un trabajo
intersectorial y que la mayoría de funcionarios desconocen totalmente la Estrategia de
Municipios Saludables y aducen que esta depende de Gerencia Social. Adicionalmente, a
pesar que en el plan de desarrollo actual esta explicita la estretagia de municipios
saludables como “ciudad sana” en la información recolectada existen pocos programas y/o
proyectos que la refuercen directamente, entre estos está el proyecto de escuela
saludable.


Inicialmente para el desarrollo de este proyecto de grado se pensó encuestar solamente a
los actores institucionales, es decir a los funcionarios de la administración municipal, pero
dada la poca colaboración de estos en el suministro de información tanto escrita
(documentos de soporte de la estrategia, boletines, decretos) como oral, se procedió a
replantear la metodología y se realizaron encuestas a los directivos de una ARS y EPS, a
los ciudadanos quienes son los beneficiarios directos de la estrategia y se entrevistaron a
3 ex – funcionarios de la administración municipal quienes formularon e implementaron
algunas políticas públicas municipales relacionadas con la estrategia de municipios
saludables.


En este estudio de caso se le da relevancia a la participación de los ciudadanos quienes
se convierten en evaluadores y ponen de manifiesto la viabilidad de la estrategia en el




108


ámbito local, además dentro de las investigaciones realizadas sobre la estrategia
solamente se han tenido en cuenta los actores institucionales.


Tradicionalmente a nivel nacional y en América Latina la estrategia ha estado a cargo del
sector salud y el municipio de Zipaquirá no es ajeno a esta situación, esto puede generar
una visión limitada frente a las soluciones que mejoran la calidad de vida de la población
ya que en ocasiones las acciones por si solas de este sector no mejoran la calidad de vida
de las personas.


La responsabilidad frente a las políticas públicas locales de la estrategia de municipios
saludables es de competencia del Gobierno municipal y no de una dependencia de este,
que le permitan tener durabilidad y sostenibilidad en el tiempo. Todas las instituciones del
municipio deben tener compromiso político, trabajo intersectorial, diagnósticos
situacionales de los problemas más relevantes de la comunidad, proyectos y programas
que refuercen la estrategia y un alto sentido de participación de la comunidad en el
diagnóstico, la elaboración, la implementación y la evaluación de las políticas públicas.


A continuación se muestra el análisis de la información de cada uno de los instrumentos
utilizados.


6.1 Resultados Encuesta Nº1.
Se diligenciaron 6 instrumentos. Tres de funcionarios, dos de la empresa privada y uno de
una ex - funcionaria de la administración municipal, las respuestas de esta persona se
remontaron al momento de la implementación de la estrategia. (Ver Anexo Nº1, Pág.
144).


ƒ Políticas Públicas Saludables: La respuestas de los funcionarios se concentraron
en las opciones A y B. La empresa privada en la respuesta D y la ex – funcionaria
en la opción A y B. Sin embargo dos de los tres funcionarios manifiestan que las
políticas se encuentran bien. Las políticas mencionadas a cerca de promoción de la
salud fueron: Cuidado de mascotas, Prohibición de venta de bebidas alcohólicas a
menores y prevención de la discapacidad.




109


ƒ Intersectorialidad: En este aspecto los funcionarios respondieron las opciones A y
B. La empresa privada en la opción B, y, la ex – funcionaria en la opción B.


ƒ Sostenibilidad: Los funcionarios contestaron la opción A y B. La empresa privada
en las opciones A, B y C. La ex – funcionaria en la opción A y B. En este aspecto
algunos de ellos manifiestan que la sostenibilidad depende del empoderamiento de
la comunidad y del gobierno municipal.


ƒ Participación social: Las respuestas B y C fueron las que mas contestaron los
funcionarios. Las opciones B, C y D la empresa privada, la ex – funcionaria la
opción A y B.




Los encuestados manifiestan que el instrumento es útil ya que permite evaluar los
aspectos de la estrategia, conocer que esta pasando desde su implementación y se
convierte en un momento de evaluación y de compromiso colectivo.


En todas las áreas evaluadas por parte de este instrumento se manifiesta la diversidad de
las respuestas incluso por parte de los funcionarios. Las políticas públicas se centran
básicamente en algunos decretos dictados por el actual mandatario municipal, no hay un
consenso de las políticas municipales y la empresa privada las desconoce por completo.
En la intersectorialidad se puede afirmar que no existe un trabajo de los diferentes
sectores tanto de la administración municipal como de la empresa privada, este aspecto
se corroboró con las múltiples visitas y conversaciones que se tuvieron con algunos
funcionarios de la administración municipal y algunos representantes de la empresa
privada. Con relación a la sostenibilidad todos los encuestados manifiestan que la
estrategia de municipio saludables esta entre bien y regular, es decir que es sólida en
relación a la promoción de la salud, que los compromisos son estables y que la capacidad
de autogestión de las autoridades y la comunidad es buena, y que la durabilidad de la
estrategia es medianamente duradera. La participación social, en esta área se muestra
que a pesar que existen los mecanismos de participación, esta es muy baja y la
calificación promedio esta entre regular y mal.







110


Análisis Cuantitativo Instrumento Nº1.




En las siguientes dos tablas y graficas se muestra la percepción de los actores – expertos
(tres funcionarios, dos personas de la empresa privada y una ex – funcionaria de la
alcaldía municipal), en la tabla Nº6 y gráfica Nº1 se analiza la percepción de los
funcionarios, en la tabla Nº7 y grafica Nº2 se analiza la totalidad de los encuestados. Se
hizo esta discriminación ya que hay diferencias significativas en la percepción de los
funcionarios y de la totalidad de la muestra en todas las categorías con mayor variación en
políticas públicas saludables e intersectorialidad.


Tabla Nº6 Resultados Funcionarios


FUNCIONARIOS BIEN REGULAR MAL NO SABE
Políticas Públicas Saludables 61,1 22,2 11,1 5,6
Intersectorialidad 38,1 47,6 14,3 0,0
Sostenibilidad 47,6 38,1 14,3 0,0
Participación social 15,2 63,6 21,2 0,0




Grafica Nº1 Resultados Funcionarios


0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0


PORCENTAJE


BIEN REGULAR MAL NO SABE


CALIFICACION


INSTRUMENTO Nº1 - FUNCIONARIOS


Políticas Públicas Saludables
Intersectorialidad
Sostenibilidad
Participación social

















111








Tabla Nº7 Resultados Funcionarios y ex – funcionarios




Totalidad de la muestra BIEN REGULAR MAL NO SABE
Políticas Públicas Saludables 43,2 18,9 8,1 29,7
Intersectorialidad 23,8 54,8 16,7 4,8
Sostenibilidad 40,5 40,5 16,7 2,4
Participación social 20,3 44,9 18,8 15,9




Grafica Nº2 Resultados Funcionarios y ex – funcionarios


INSTRUMENTO Nº1


0,0


10,0


20,0


30,0


40,0


50,0


60,0


BIEN REGULAR MAL NO SABE
CALIFICACION


PO
R


CE
N


TA
JE


Políticas Públicas Saludables
Intersectorialidad


Sostenibilidad
Participación social

























112


6.2 Resultados Encuesta Nº2.


Se diligenciaron 5 instrumentos. Tres de funcionarios y dos de la empresa privada. (Ver
Anexo Nº2, Pág. 148). El análisis de esta encuesta se hizo cualitativamente por tres
razones: la primera que algunas preguntas eran abiertas; la segunda, que se diligenciaron
completamente sólo tres encuestas de las cinco; y la tercera que la mayoría de las
respuestas eran diversas aún por parte de los funcionarios. Esto hacia difícil una
interpretación cuantitativa de los datos ya que solo se mostrarían frecuencias de
respuestas y no se tendría en cuenta las observaciones realizadas en las múltiples visitas
al municipio. Por ello se hace un análisis integral de cada categoría del instrumento. A
continuación se describe dicha interpretación:


1. Datos de Identificación de la Institución
Las instituciones encuestadas son de carácter municipal, y pertenecen a planeación y
salud (escuela saludable y salud pública). Los programas y/o proyectos corresponden al
plan de desarrollo de la actual administración. Los encuestados refieren que todos los
programas hacen parte de la estrategia. La cobertura de estos se focaliza en la población
con NBI. La categoría del Municipio de Zipaquirá es de tercera61. Los encuestados no
tienen claridad quien es el coordinador de la estrategia.


2. Compromiso Político


La estrategia de Municipios saludables que se implementó en el año de 1999 se legitimó
con un Decreto Protocolario por parte del Alcalde Municipal de ese entonces. El Municipio
se certifico en salud en el año de 2001 pero no se descentralizó. El municipio en la
actualidad no cuenta con un grupo de trabajo específico, un comité o una persona
responsable, para coordinar la estrategia. Los funcionarios refieren que existe entre un alto
y moderado compromiso político frente a la estrategia, pero en las observaciones
realizadas al municipio se puede inferir que existe un bajo compromiso. Las mayores




61
La Ley 617 de 2000 categóriza las entidades territoriales. La Tercera categoría corresponde a todos


aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil
(50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil
(30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.




113


dificultades que observan los encuestados es que no se tiene un coordinador de la
estrategia y faltan mecanismos de trabajo intersectorial y participación comunitaria. Los
éxitos de la estrategia que se manifiestan en esta administración son el énfasis en lo social
y la ampliación de la cobertura en salud y educación. Uno de los encuestados manifiesta
que se han asignado recursos para la estrategia pero en la revisión de los presupuestos
no se visualiza este aspecto.


3. Intersectorialidad
Dos de los tres de los encuestados manifiestan que No existe un consejo o comité
intersectorial de la estrategia, sin embargo identifican que hay instituciones del resorte
municipal como la alcaldía, la secretaria de salud, la gerencia de desarrollo social la
dirección del hospital, entre otras participan en la estrategia. El liderazgo de la estrategia
en el municipio no se identifica con claridad ya que cada uno de los encuestados marco
actores diferentes (alcalde, secretaria de salud municipal y gerencia de desarrollo social).
Dos de los encuestados reportan que no hay reuniones porque no hay comité y uno
señala que se reúnen mensualmente. En cuanto a la pregunta que si los miembros de la
estrategia o del comité han recibido alguna capacitación la respuesta es que si, las
respuestas con mayor frecuencia fueron: políticas públicas, formulación de proyectos,
promoción de la salud, participación y planeación estratégica. La valoración subjetiva del
funcionamiento del comité es que lideran procesos de cambio y participan representantes
de la comunidad. El número de personas que trabajan en la estrategia es disímil, los
encuestados respondieron 18, 35 y 1, en realidad en las visitas y observaciones realizadas
al municipio no se conoció la persona que estuviera encargada de la estrategia.


4. Elaboración de un Diagnóstico de Situación
En el municipio existe un diagnóstico actualizado de menos de 3 años de la situación de
salud, en el que se priorizaron los problemas, y participaron la administración local, las
instituciones de salud privadas, las instituciones de educación, las organizaciones
comunitarias y los ciudadanos. Los ciudadanos participan como actores activos y como
beneficiarios en todas las fases de la política pública (identificación, formulación, ejecución
y evaluación), con mayor énfasis en la identificación. Los mecanismos de participación que




114


mas prevalecen son los informales (foros, encuentros y talleres) y en menor medida los
formales (Audiencias).


5. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia.
1. Las políticas que se están desarrollando son en:
ƒ Educación: escuelas saludables, nutrición escolar.
ƒ Promoción y protección de la salud: seguridad alimentaria.
ƒ Conductas saludables: Prevención de adicciones (tabaco, alcohol y drogas),


Prevención de la discapacidad.
2. Los programas que se están desarrollando son:
ƒ Saneamiento Básico y Ambiental: vivienda, servicios públicos domiciliarios,


manejo de residuos sólidos.
ƒ Generación de empleo: Iniciativas productivas, Erradicación trabajo informal.
ƒ Educación: Educación para la salud, Alfabetización, Convenios con universidades,


Escuelas saludables, Nutrición escolar.
ƒ Prevención y control de enfermedades: Enfermedades no transmisibles,


Enfermedades de transmisión sexual y SIDA, Enfermedades transmisibles.
ƒ Promoción y protección de la salud: Salud materno infantil, Salud bucal, Tercera


edad, Nutrición y alimentación, Salud mental, Accidentes de tránsito, Adolescentes,
Actividad física/deportes, seguridad alimentaría.


ƒ Conductas saludables: Recreación/esparcimiento, Utilización del tiempo libre,
Expresiones culturales y artísticas, Prevención de adicciones (tabaco, alcohol y
drogas), Prevención de Violencia, Prevención de la discapacidad.


3. Los proyectos que se desarrollan son:
ƒ Saneamiento Básico y Ambiental: vivienda, servicios públicos domiciliarios,


contaminación de aire, uso de plaguicidas, manejo de residuos sólidos.
ƒ Generación de empleo: Iniciativas productivas, Erradicación trabajo informal.
ƒ Educación: Educación para la salud, Alfabetización, Convenios con universidades,


Escuelas saludables, Nutrición escolar.
ƒ Prevención y control de enfermedades: Enfermedades no transmisibles,


Enfermedades de transmisión sexual y SIDA, Enfermedades transmisibles.




115


ƒ Promoción y protección de la salud: Salud materno infantil, Salud bucal, Tercera
edad, Nutrición y alimentación, Salud mental, Adolescentes, Actividad
física/deportes, seguridad alimentaría.


ƒ Conductas saludables: Recreación/esparcimiento, Utilización del tiempo libre,
Expresiones culturales y artísticas, Prevención de adicciones (tabaco, alcohol y
drogas), Prevención de Violencia, Prevención de la discapacidad.


4. Los servicios son:
ƒ Saneamiento Básico y Ambiental: uso de plaguicidas.
ƒ Prevención y control de enfermedades: Enfermedades no transmisibles,


Enfermedades de transmisión sexual y SIDA, Enfermedades transmisibles.
ƒ Promoción y protección de la salud: Salud materno infantil, Salud bucal, Tercera


edad, Nutrición y alimentación, Salud mental, Adolescentes.
ƒ Conductas saludables: Utilización del tiempo libre, Expresiones culturales y


artísticas.
5. Investigación: aparentemente en el municipio no se están realizando actividades de
investigación en ninguna de las áreas.
Los programas y proyectos se desarrollan en todo el municipio y los encuestados
refieren que todos son evaluados.




6. Seguimiento, monitoreo y evaluación
Los encuestados refieren que existe un proceso de sistematización, monitoreo y
evaluación de la estrategia, sin embargo en las observaciones y visitas realizadas no se
conoció un responsable de la evaluación. La evaluación esta a cargo de los funcionarios
responsables de los programas y proyectos y se encamina a cobertura e inversión. Los
funcionarios manifiestan que es importante desarrollar procesos de evaluación de la
estrategia: para saber el impacto, el resultado y la posible corrección y ajuste de la
estrategia, que genere mayores beneficios y se focalicen los recursos y programas; para
establecer fortalezas y debilidades y realizar ajustes y modificaciones en los aspectos por
mejorar; para la toma de decisiones, ampliación de cobertura y focalización de los
beneficios.





116


7. Redes Nacionales e internacionales
En la pregunta ¿El Municipio pertenece o hace parte de redes de municipios saludables,
redes departamentales, redes nacionales o internacionales? Dos de los tres funcionarios
contestaron que Si y uno de ellos reporta que pertenece a una red departamental y
nacional. Los encuestados manifiestan que tienen mecanismos de difusión como la
televisión local, la prensa, la radio y las audiencias comunitarias.


8. Debilidades y Fortalezas de la Estrategia
Las dificultades más significativas que se identifican tanto en la formulación como en la
implementación de la estrategia de MS son: La autoevaluación de actividades, los
recursos insuficientes, la no continuidad por recursos físicos – humanos o el cambio de
política; la falta de receptividad, apropiación y compromiso de la comunidad; la carencia de
lineamientos nacionales que le den la verdadera importancia a la estrategia, que no existe
estimulo financiero a los trabajos ya adelantados, y que no existen espacios en medios de
comunicación masivos nacionales que fortalezcan la estrategia.


Las fortalezas más significativas que identificaron los encuestados en la formulación como
en la implementación de la estrategia de MS son: La realidad del contexto, que fue
concertada con la comunidad, el seguimiento y la evaluación y la prioridad social de la
presente administración; que existe una estrategia en el municipio y la intención política
expresada en el plan de desarrollo; apoyo financiero por parte de la administración
municipal, programas de promoción de salud y prevención de la enfermedad, programas
de salud pública y el plan de desarrollo municipal.


En relación a la pregunta ¿A partir de la experiencia en su municipio, cuáles considera
Usted que constituyen las formas o métodos más recomendables para comunicar y
fortalecer la experiencia de MS en nuestro país?, las respuesta con mayor frecuencia fue
los incentivos, premios y/o concursos, seguido de: conformación, integración y articulación
en redes; construcción de una política pública nacional; apoyo por parte del ministerio de
protección social; circulación de boletines electrónicos; publicaciones; y, videos. Con
menor frecuencia: apoyo por parte de la gobernación; apoyo privado; y, sitio Web.




117


En la pregunta: Identifique tres (3) aspectos que según Usted son los más importantes
para implementar la estrategia de municipios saludables, las opciones con mayor
frecuencia son: participación comunitaria e intersectorialidad. Seguido de las opciones:
descentralización, recursos – asignación presupuestal.


9. Financiación y Sostenibilidad para la Estrategia de Municipios Saludables
En la pregunta ¿Ha recibido apoyo por parte del gobierno Departamental o Nacional?, dos
actores contestaron que si y el apoyo ha sido financiero. Los tres encuestados manifiestan
que se han gestionado recursos y la ayuda ha sido internacional (España) y de la OPS.
Los recursos para la estrategia de municipios saludables dependen del presupuesto del
sector salud y del presupuesto municipal. Las políticas públicas saludables en el municipio
han dado pie a la promulgación de decretos municipales en temas como: Cuidado de
mascotas (Decreto Nº 094/2005), Prohibición de expendio de bebidas al colocar a
menores (Decreto Nº019/2005), y Prohibición de consumo de tabaco en espacios públicos
(Decreto Nº011/2005).


Los obstáculos que los actores institucionales señalan para la financiación de la estrategia
de municipios saludables son: dificultades para el trabajo intersectorial e interdisciplinario,
insuficientes recursos (económicos) públicos en el municipio, insuficiente apoyo de las
autoridades departamentales, desconocimiento de la estrategia por parte de los actores
institucionales. Así mismo uno de ellos refiere que la forma de superarlos es con planes de
trabajo concertados y tareas desconcentradas en los actores.


Los aspectos que podrían fortalecer el desarrollo sostenible de la estrategia según los
actores institucionales son los que muestran potencialidades, según la frecuencia de
respuesta: i) la capacitación del recurso humano en autogestión y procesos de
participación comunitaria. ii) Formulación de Políticas públicas en salud, difusión e
intercambio de experiencias, desarrollo de redes de comunicación. iii) Educación con
calidad y gestión de proyectos.


Finalmente, con relación a la pregunta ¿si existen documentos que soporten la estrategia
de municipios saludables? La respuesta es que si, entre ellos están el plan de evaluación




118


de resultados del plan de desarrollo, el análisis de poblaciones, el plan a corto plazo para
Zipaquirá turística, el decreto 02 de 1999 y oficina de salud.


6.3 Resultados Encuesta Nº3


Esta encuesta se aplicó a 115 personas que viven en el municipio de Zipaquirá (Ver
Anexo Nº 3, Pág. 160). Para el análisis las preguntas se agruparon por categorías así:
1-. Caracterización de los encuestados: según el género, la seguridad social en salud,
lugar de residencia y distribución por edad.
2-. Participación: Preguntas 2, 4, 7 y 15 de la encuesta. (P2, P4, P5, P15)62,
3-. Asociatividad: P8.
4-. Asociatividad y participación: P2.
5-. Conocimiento de la estrategia: P9, P10, P11, P12, P13
6-. Participación y conocimiento de la estrategia: P1
7-. Mecanismos de comunicación: P14
8-. Ejecución de programas: P5


1. Caracterización de los Encuestados


1.1 Genero
En cuanto al genero no hay mucha diferencia entre hombres y mujeres, predominó el
masculino con un 55.3% (n=63) el porcentaje de mujeres fue de 44.7%(n=51). Grafica 1.


Grafica Nº3. Distribución por Género


55,3


44,7


0


10


20
30


40


50


60


Masculino Femenino
Sexo


Po
rc


en
ta


je








62
La letra P significa Pregunta y el número corresponde a la designación de la pregunta de la encuesta. Por ejemplo


(P2), equivale a la pregunta 2 de la encuesta a los ciudadanos.




119




1.2 Seguridad Social en Salud


El régimen de salud predominante fue el Subsidiado con un 47.4%(n=54) seguido del
Contributivo en un 36%(n=41), Vinculado con un 10.4% (n=12) y las personas sin
seguridad con un 6.1% (n=7). Tabla Nº8.


Tabla Nº8. Distribución por Régimen de Salud.






Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Subsidiado 54 47.0 47.4 47.4
Contributivo 41 35.7 36.0 83.3
Vinculado 12 10.4 10.5 93.9
Sin seguridad 7 6.1 6.1 100.0


Válidos


Total 114 99.1 100.0


No respuesta 1 .9
Total 115 100.0






1.3 Lugar de Residencia


Con respecto al lugar de residencia predomina la procedencia de la zona urbana con un
82.9% (n=92). Grafica 4.


Grafica Nº4. Distribución del lugar de residencia.


82,9


17,1


0


20


40


60


80


100


Urbano Rural
Lugar de residencia


Po
rc


en
ta


je








1.4 Distribución por Edad


El promedio de edad fue de 41.71 años mas o menos una desviación estándar de 15.9
años, la mínima edad fue de 17 años y la máxima de 78 años, la variabilidad fue
heterogénea (C.V=38.1%). Tabla Nº 9.







120


Tabla Nº9. Edad de los Encuestados


Válidos 114 N
No respuesta 1


Media 41.71
Mediana 40.00
Desv. típ. 15.938
Varianza 254.031
Asimetría .247
Error típ. de asimetría .226
Curtosis -.961
Error típ. de curtosis .449
Rango 61
Mínimo 17
Máximo 78


2. Participación


P3. Frente a como participan de los programas de la Alcaldía o de la Administración
Municipal predomina la respuesta relacionada con la definición de las políticas, programas
o proyectos con un 90.43% (n=11), 5 personas participan como beneficiarios y en la
definición de políticas. Del total de los encuestados el 9.57 % participa y el 90.43 % NO
participan. Tabla Nº10.


Tabla Nº10. Participación en Programas








Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos




Como beneficiario 1 7 43.8 63.6
Definición de políticas 2 9 56.3 81.8
------- ----- -----


Total respuestas 16 100.0 145.5








P4. Los escenarios de participación de los ciudadanos encuestados son los informales
(talleres, foros y encuentros), solo 3 personas han participado en mecanismos formales
(cabildos abiertos, audiencias, consultas) es decir el 2.91% (n=3). La mayor participación
se da en los Talleres con un 19.4% (n=20), seguido de Encuentros con un 9.7% (n=10) y
Foros con un 7.8% (n=8). No participan en ninguno de los escenarios el 71.8% (n=74):
con relación a otra forma de participación estuvo representado por un 1.9% dentro los
cuales se encontraba el SENA y Participación en charlas. El 89.57% (n=103) fueron los
casos validos o que respondieron y los que no respondieron fueron el 10.43%(n=12).
Tabla Nº11.




121




Tabla Nº11. Escenarios de participación




Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Encuentros 1 10 8.5 9.7
Foros 2 8 6.8 7.8
Talleres 3 20 17.1 19.4
Ninguno 4 74 63.2 71.8
Cabildos abiertos 5 1 .9 1.0
Audiencias 6 1 .9 1.0
Consultas 7 1 .9 1.0
Otro 8 2 1.7 1.9
------- ----- -----


Total Respuestas 117 100.0 113.6


12 Casos no respuesta; 103 Casos validos




P7. El 38.6% (n=44) conocen a alguna persona que participa activamente de los
programas de la Alcaldía. Tabla Nº12.


Tabla Nº12. Conocimiento de alguna persona que participe activamente en los
programas de la Alcaldía.








Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 44 38.3 38.6 38.6
No 70 60.9 61.4 100.0 Válidos


Total 114 99.1 100.0
No respuesta 1 .9
Total 115 100.0




P.15. La Administración Municipal invita a participar en los proyectos o programas que
desarrolla en un 60.2% (n=68). Tabla Nº13.




Tabla Nº13. Invitación a participar de programas o proyectos.






Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 68 59.1 60.2 60.2
No 45 39.1 39.8 100.0 Válidos


Total 113 98.3 100.0
No respuesta 2 1.7
Total 115 100.0







122


3. Asociatividad


P8. Hace parte de algún tipo de organización, agrupación o pertenece alguna asociación.
El 13.8% (n=15) de los encuestados hacen parte de alguna organización, el 86.2 (n=100)
NO pertenecen a ninguna organización. De los 115 encuestados el 94.78% (n=109)
contestaron la pregunta. Tabla Nº14.




Tabla Nº14. Participación de algún tipo de organización






Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 15 13.0 13.8 13.8
No 94 81.7 86.2 100.0 Válidos


Total 109 94.8 100.0
No respuesta 6 5.2
Total 115 100.0


Frente a cual es el tipo de organización, agrupación o alguna asociación al que pertenece
predomina CORDIZIP y las Familias en Acción con un 21.4% (n=3) respectivamente,
seguido por la de Electricistas y Bomberos con un 14.3% (n=2) respectivamente. De las 15
persona que si participaron en algún tipo de organización hubo respuesta de Cual es en
un 93.3%(n=14) no contesto el 6.7%(n=1). Tabla Nº15.


Tabla Nº15. Tipo de Organización a que pertenece la población de Zipaquirá




Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Electricista 3 2 13.3 14.3
Cristiana 4 1 6.7 7.1
Bomberos 5 2 13.3 14.3
Fondo de Empleados 6 1 6.7 7.1
Coordizip 7 3 20.0 21.4
Familias en Acción 8 3 20.0 21.4
Grupos Culturales 9 1 6.7 7.1
Grupo de Tercera Edad 10 1 6.7 7.1
Función Hijos del Tryeno 11 1 6.7 7.1
------- ----- -----


Total Respuestas 15 100.0 107.1
1 Caso no respuesta; 14 Casos validos




4. Asociatividad y Participación


P2. Frente a la participación de un programa o proyecto por parte de la población se
encuentra con un alto porcentaje la no participación con un 90.4%(n=104). Tabla Nº16.











123


Tabla Nº16. Distribución por Participación




Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 11 9.6 9.6 9.6
No 104 90.4 90.4 100.0Válidos


Total 115 100.0 100.0


Con respecto a cual han sido los programas o proyectos en que las personas han
participado se encuentra el de Cordizip con un 27.3 %(n=3) seguido con los Acción
Comunal, Asociación de Usuarios de la Salud y el de Conciliador con un 18.2% (n=2)
respectivamente. Tabla Nº17.


Tabla Nº17. Cual es el programa o proyecto en que ha participado


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Acción Comunal 3 2 16.7 18.2
Obras Publicas 4 1 8.3 9.1
Coordizip 5 3 25.0 27.3
Asociación de Usuarios de la Salud 6 2 16.7 18.2
Organización de Vivienda 7 1 8.3 9.1
Conciliador 8 2 16.7 18.2
Fundación Hijos del Tryeno 9 1 8.3 9.1
------- ----- -----


Total Respuestas 12 100.0 109.1


0 Casos no respuesta; 11 Casos validos




5. Conocimiento de la Estrategia


P9. Sí conoce la estrategia de Municipios Saludables de Zipaquirá el 26.1% (n=30) y el 73
% (n=84) no la conoce, 1 (0.9%) persona no contestó. Tabla Nº18.


Tabla Nº18. Conocimiento de la Estrategia de Municipios Saludables






Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 30 26.1 26.3 26.3
No 84 73.0 73.7 100.0Válidos


Total 114 99.1 100.0


No respuesta 1 .9
Total 115 100.0




P10. Frente a que se conoce sobre la Estrategia de Municipios Saludables: La Promoción
y Prevención y Jornadas de Vacunación son las mas conocidas con un 34.8% (n=8) cada
una, seguida Actividades Comunitarias con un 13% (n=3). El 24.43 % (n=28) conocen de
la estrategia y el 75.65% no conocen (n=87). Tabla Nº19.







124


Tabla Nº19. Que se conoce sobre la Estrategia de Municipios Saludables


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Jornadas de Vacunación 2 8 28.6 34.8
Promoción y Prevención 5 8 28.6 34.8
Actividades Comunitarias 3 3 10.7 13.0
Higiene 10 2 7.1 8.7
Funciona Mal 6 1 3.6 4.3
Recreación 8 1 3.6 4.3
Tratamientos de Aguas 9 1 3.6 4.3
Todo 11 1 3.6 4.3
Acueducto 12 1 3.6 4.3
Personas Vulnerables 13 1 3.6 4.3
Obras Civiles 14 1 3.6 4.3
------- ----- -----


Total responses 28 100.0 121.7






P11. De los encuestados el 25% (n=29) conocen algún programa, el 73.9 (n=85) No
conocen ningún programa, y 1 encuestado no contesto 0.86 % (n=1). Tabla Nº20.


Tabla Nº20. Conocimiento de algún programa o proyecto relacionado con la
Estrategia


Frecuencia Porcentaje
Porcentaje


válido
Porcentaje
acumulado


Si 13 43.3 44.8 44.8
No 16 53.3 55.2 100


Válidos Total 29 96.7 100
No respuesta 1 3.3
Total 30 100.0




Frente a cual ha sido el programa o proyecto relacionado con la estrategia que se conoce
predomina el de Vacunación con un 38.5% (n=5); seguido del de Niño sano con un 23.15
(n=3); Escuelas saludables, Salud mental, Salud sexual, Vivienda, Discapacitados,
Tercera edad, Ayuda a estratos pobres y Acueducto, cada uno con un 7.7 % (n=1). Tabla
Nº21.


Tabla Nº21. Cual ha sido el programa o proyecto relacionado con la estrategia


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Vacunación 3 5 31.3 38.5
Niño Sano 5 3 18.8 23.1
Escuelas Saludables 4 1 6.3 7.7
Salud Mental 6 1 6.3 7.7
Salud Sexual 7 1 6.3 7.7
Vivienda 8 1 6.3 7.7
Discapacitados 10 1 6.3 7.7
Programa Tercera Edad 11 1 6.3 7.7
Ayuda a Estratos Pobres 13 1 6.3 7.7
Acueducto 15 1 6.3 7.7
------- ----- -----


Total Respuestas 16 100.0 123.1




P12. Se conoce la estrategia en Menos de 1 año y Entre 1y 3 años. Cada periodo de
tiempo con el 35.5 % (n=11), esto quiere decir que entre el periodo de mayor que 0 a tres




125


años se encuentra el 71 % (n=22). El 26.08 % (n=30) de los encuestados tienen noción
desde cuando conoce la estrategia y el 73.9% (N=85) no sabe. Tabla Nº22.


Tabla Nº22. Periodo de conocimiento de la estrategia de población de Zipaquirá


Frecuencia Porcentaje
Porcentaje


válido
Porcentaje
acumulado


menos de 1 año 11 36.7 36.7 36.7
entre 1 y 3 años 11 36.7 36.7 73.3
entre 3 y 5 años 4 13.3 13.3 86.7
mas de 5 años 4 13.3 13.3 100


Válidos Total 30 100 100


P13. Las actividades que la personas recuerdan que ha hecho el municipio en los últimos
tres años y que esta relacionadas con la promoción de la salud o con la estrategia de
municipios saludables son las Jornadas de Vacunación con un 79.2% (n=76) seguida de la
de los Programas de Tercera Edad con un 12.5% (n=12), Actividades Culturales junto con
Recreación con un 11.5% (n=2) correspondiente a cada actividad, otra actividad que
recuerdan es la de Promoción y prevención con un 10.4% (n=10). Tabla Nº23.


Tabla Nº23. Actividades recordadas de Promoción de Salud o de la Estrategia de MS
en los últimos tres años.


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Jornadas de Vacunación 1 76 47.2 79.2
Actividades Culturales 2 11 6.8 11.5
Ninguna 3 6 3.7 6.3
Recreación 4 11 6.8 11.5
Programas Ambientales 5 3 1.9 3.1
Cursos de Capacitación 6 7 4.3 7.3
Brigadas de Salud 7 10 6.2 10.4
Promoción y Prevención 8 4 2.5 4.2
P.A.B 9 1 .6 1.0
Turismo 10 1 .6 1.0
Restaurantes Escolares 11 4 2.5 4.2
Ayuda a Niños 12 4 2.5 4.2
Programas Tercera Edad 13 12 7.5 12.5
SISBEN 14 3 1.9 3.1
Madres Comunitarias 15 1 .6 1.0
Reformas Zonas Comunes 16 1 .6 1.0
Aseo 17 2 1.2 2.1
Citologías 18 3 1.9 3.1
Donaciones de Elementos de Salud 19 1 .6 1.0
------- ----- -----


Total Respuestas 161 100.0 167.7


19 Casos no respuesta; 96 Casos validos.




6. Participación y Conocimiento de la Estrategia


P1. Es beneficiario de algún programa o proyecto del Gobierno Municipal el 8.7%(n=10) y
no son beneficiarios el 91.3%(n=105) Grafica Nº5.




126


Grafica Nº5. Distribución por Beneficiario.




8,7


91,3


0


20


40


60


80


100


Si No
Beneficiario


Po
rc


en
ta


je








Con respecto a cual ha sido el programa o proyecto en el que se ha beneficiado,
predomina las Familias en Acción con un 33.3%(n=3) seguido del de Vivienda con un
22.2%(n=2) el resto de programas o proyectos se comportaron de manera similar con un
11.1% (n=1) respectivamente. Tabla Nº24.




Tabla Nº24. Cual es el programa o proyecto de beneficio




Pct de Pct de
Categoría Código Cant Respuestas Casos


SISBEN 3 1 10.0 11.1
Familias en Acción 4 3 30.0 33.3
Cordizip 5 1 10.0 11.1
Pavimentación 6 1 10.0 11.1
Servicios Públicos 7 1 10.0 11.1
Vivienda 8 2 20.0 22.2
Subsidio de Alimentación 9 1 10.0 11.1
------- ----- -----


Total respuestas 10 100.0 111.1


0 Casos no respuesta; 9 Casos validos










7. Mecanismo de Comunicación


P14. La forma en que las personas se enteran de los programas o proyectos que tiene la
Alcaldía Municipal es por medio de Volantes con un 33.7% (n=35) seguido de la
comunicación realizada por un vecino, amigo o familiar con un 32.7% (n=34) predominan
también las formas como la Emisora con un 26.9% (n=28) y la Televisión Local con un
25% (n=2). Tabla Nº25.









127


Tabla Nº25. Forma en que se entera los programas o proyectos de la Alcaldía
Municipal




Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Emisoras 1 28 16.9 26.9
Televisión 2 26 15.7 25.0
Prensa 3 5 3.0 4.8
Volantes 4 35 21.1 33.7
Vallas 5 13 7.8 12.5
Por un vecino, amigo o familiar 6 34 20.5 32.7
Perifoneo 7 17 10.2 16.3
Personal Alcaldía 8 4 2.4 3.8
Visitas 12 2 1.2 1.9
Eventos y Reuniones 13 2 1.2 1.9
------- ----- -----


Total Respuestas 166 100.0 159.6


11 Casos no respuesta; 104 Casos validos






8. Ejecución de Programas


P5. No tiene conocimiento de algún programa o proyecto desarrollado por la alcaldía el
66.4% (n=75). Tabla Nº26.


Tabla Nº26. Conocimiento de algún programa o proyecto desarrollado por la
Alcaldía.




P5




Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 38 33.0 33.6 33.6
No 75 65.2 66.4 100.0Válidos


Total 113 98.3 100.0
No respuesta 2 1.7
Total 115 100.0






Con respecto a que Si sabe cual programa o proyecto desarrolla la alcaldía en la
actualidad sobresalen los programas dirigidos a la Tercera Edad con un 28.9% (n=11)
seguido de Restaurante para Niños con un 23.7% (n=9), Cursos de Capacitación con un
15.8% (n=6). Tabla Nº27.















128




Tabla Nº27. Conocimiento de algún programa o proyecto


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Restaurante para Niños 3 9 18.8 23.7
Programas para la Tercera Edad 4 11 22.9 28.9
APRECUS 5 1 2.1 2.6
Mujeres Cabeza de Hogar 6 4 8.3 10.5
Vivienda 7 5 10.4 13.2
Cursos de Capacitación 8 6 12.5 15.8
P.A.B. 9 2 4.2 5.3
Perreras Municipales 10 1 2.1 2.6
CIPAS 11 1 2.1 2.6
Atención a Discapacitados 12 2 4.2 5.3
Escuelas de Formación Artística 13 1 2.1 2.6
Subsidio de Desempleo 14 1 2.1 2.6
Educación 15 1 2.1 2.6
Deportes 16 1 2.1 2.6
Pavimentación 17 1 2.1 2.6
Actividades Cívicas 18 1 2.1 2.6
------- ----- -----


Total Respuestas 48 100.0 126.3


0 Casos no respuesta; 38 Casos validos








P6. No saben Si se esta desarrollando un programa o un proyecto en el sitio donde se vive
un 80.9% (n=93) de los encuestados. Tabla Nº28.


Tabla Nº28. Conocimiento sobre el desarrollo de un programa o un proyecto en el
sitio donde se vive.






Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado


Si 21 18.3 18.4 18.4
No 93 80.9 81.6 100.0Válidos


Total 114 99.1 100.0
Perdidos 99 1 .9
Total 115 100.0




Frente a cual es el programa o proyecto que se conoce en el lugar donde se vive se
encuentra el de pavimentación con un 19% (n=4); seguido del de Vivienda con un 14.3%
(n=3), Restaurante para Niños y Madres Comunitarias con un 9.5% (n=2)
respectivamente. En los programas del PAB, Programa de salud reproductiva,
canalización de quebradas, o en otros programas el porcentaje de respuesta fue del 4.8%
(n=1). Tabla Nº29.















129




Tabla Nº29. Que programa o proyecto se desarrolla en el sitio donde se vive


Pct de Pct de
Categoría Cod Cant Respuestas Casos


Vivienda 3 3 12.5 14.3
P.A.B. 4 1 4.2 4.8
Programas de Salud y Reproductiva 5 1 4.2 4.8
Acueducto 6 2 8.3 9.5
Restaurantes de Niños 7 1 4.2 4.8
Censo 8 1 4.2 4.8
Pavimentación 9 4 16.7 19.0
Educación 10 1 4.2 4.8
Madres Comunitarias 11 2 8.3 9.5
Recreación y Deportes 12 1 4.2 4.8
Programas Culturales 13 1 4.2 4.8
Capacitaciones 14 1 4.2 4.8
Programas de Tercera Edad 15 1 4.2 4.8
Centros de Discapacidad 16 1 4.2 4.8
Jardín Infantil 17 1 4.2 4.8
Canalización de Quebradas 18 1 4.2 4.8
Participación Ciudadana 19 1 4.2 4.8
------- ----- -----


Total Respuestas 24 100.0 114.3


0 Casos no respuesta; 21 Casos validos











































130


CAPITULO VII
DISCUSION - ANALISIS




La importancia de los resultados de este trabajo de investigación puede reconocerse en
los siguientes aspectos:
ƒ Se determinan los factores estratégicos y los elementos que hacen viable la estrategia


de municipios saludables en el contexto nacional.
ƒ Se proporciona una orientación a los decidores de las políticas públicas que deseen


implementar la estrategia de municipio saludables.
ƒ Se genera un aporte para determinar la viabilidad de los municipios que están


ejecutando la estrategia.
ƒ Aporta a los procesos de evaluación de políticas públicas desde la opinión y


percepción de los funcionarios y de los receptores de los programas “los ciudadanos”.
ƒ Contribuye a futuras investigaciones que desde la administración pública se den en


evaluación de políticas y de desarrollo local.
ƒ Se aporta al conocimiento administrativo público, ya que es una de las primeras


aproximaciones al estudio de la estrategia de municipios saludables desde la disciplina
de administración pública.




A continuación se realiza el análisis triangulando la información recolectada en las tres
encuestas y la entrevista de acuerdo a las categorías de análisis, se utiliza la triangulación
de datos y la metodológica.


1. Triangulación de la información
Se realizó la triangulación de datos y la metodológica, en la primera se utilizaron fuentes
de información como las encuestas (estas tenían preguntas cerradas y abiertas) y en la
segunda donde se manejo la investigación cuantitativa y cualitativa (entrevistas y
observaciones directas), con ello se realizó la interpretación y análisis de la información.


Las variables resultantes de la triangulación son el producto de la construcción teórica que
se realizó en los capítulos de la tesis, especialmente el tres titulado Estrategia de
municipios saludables ¿una política pública?, donde se describen los factores




131


estratégicos y los elementos que hacen posible la estrategia, el quinto titulado Estudio de
caso Zipaquirá municipio saludable y de los resultados de las encuestas aplicadas y de
la entrevista. Estas variables son:


1. Compromiso político
2. Participación
3. Intersectorialidad
4. Descentralización
5. Financiación y sostenibilidad de la estrategia
6. Políticas públicas saludables
7. Diagnóstico de situación en salud
8. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia.
9. Seguimiento, monitoreo y evaluación
10. Redes y comunicación de la estrategia
11. Debilidades y fortalezas de la estrategia
12. Capacitación


A continuación se realiza la discusión y análisis de cada una de ellas.


1. Compromiso Político
A pesar que en los planes de desarrollo municipal esta explicita la estrategia desde 1995,
no hay continuidad de esta como programa, proyecto o política pública municipal en el
periodo analizado. En el año de 1999 se legitimó con un Decreto Protocolario por parte del
Alcalde Municipal de ese entonces y en esa misma administración se firmaron decretos y
acuerdos relacionados con descentralización, salud pública y participación social.




En el municipio de Zipaquirá después de la administración Rojas (ex – alcalde 1998 -2000)
los mandatarios no continuaron con la EMS. “No hubo voluntad política para continuar con
la estrategia en los gobiernos posteriores. Solamente al iniciar el Gobierno de Bustamante
hicieron un evento grande, trajeron a Málaga y al Ministro y muchas personas del país,
pero no quisieron retomar lo de nosotros”63. Se debe destacar el impulso institucional que
le dio el entonces director de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), Dr.


63
ENTREVISTA con Guillermo Rojas. Ex – alcalde del municipio de Zipaquirá, Cundinamarca. Zipaquirá, 25


de noviembre de 2005.




132


Hernán Málaga a la estrategia. “La OPS perdió con que hubiera salido el Dr. Málaga,
porque de verdad el si estaba comprometido, llegaron otras personas que ya no tienen el
mismo interés, no es su prioridad” dice el Dr. Rojas.


En la actualidad en el municipio no existe un comité o un responsable de la estrategia, sin
embargo hay una coordinación de escuela saludable, que es una política impulsada por el
Departamento y que esta siendo retomada en el municipio. Frente al compromiso político
los funcionarios de la administración califican la estrategia como de alto y moderado
compromiso político, pero en el trabajo de campo con la administración se puede inferir
que existe un bajo compromiso, dado que la mayoría de la alta dirección no conoce la
estrategia y manifiestan que la responsabilidad es del sector de la salud.


Tanto los funcionarios como los ex – funcionarios de la administración admiten que desde
el Ministerio de la protección social como desde el Congreso Nacional y de la presidencia
tampoco hay una evidencia clara del compromiso político frente a la estrategia,
manifestando que: “Desde el punto de vista político no le interesa al congreso la EMS. Por
ejemplo que a horita naciese la inquietud de la estrategia en las próximas elecciones tanto
de cámara y senado como las del mismo presidente”64, con el fin de propiciar el debate de
la estrategia y analizar los alcances como política local o nacional.


A pesar que en los planes de desarrollo se señala la EMS no existe un empoderamiento
claro de los ciudadanos ni de las instituciones publicas frente a la responsabilidad de
continuar con la EMS por tal motivo es evidente la necesidad de sensibilizar estos actores
con el propósito de materializar la estrategia.


2. Participación
En el instrumento aplicado a los usuarios se constata que en el municipio de Zipaquirá el
nivel de participación es bajo. Solo el 9.57% (n=16) de los ciudadanos participa (ver
resultados ciudadanos). Del total de estos el 56.3% (n=9) lo hace en definición de las
políticas, programas o proyectos y el 43.8% (n=7) lo hace como beneficiarios de proyectos


64
ENTREVISTA con ex – funcionarios de la administración municipal de Zipaquirá, periodo 1998 – 2000.


Zipaquirá, 25 de noviembre de 2005.




133


o programas. Los escenarios de participación que predominan son los informales
especialmente los talleres, foros y encuentros. Un 2.91% (n=3) de los ciudadanos ha
participado en mecanismos formales. No obstante revelan que conocen a alguna persona
que participa activamente de los programas de la Alcaldía con un 38.6% (n=44) y que la
Administración Municipal los invita a participar en los proyectos o programas que
desarrolla en un 60.2% (n=68). El 13% (n=15) de los ciudadanos hace parte de alguna
organización que presta servicios en el municipio. (Ver resultados ciudadanos).


Solo el 8.7% (n=10) de los ciudadanos participa como beneficiario de algún programa o
proyecto del Gobierno Municipal y el 91.3%(n=105) no es beneficiario de los programas o
proyectos locales. El programa o proyecto en el que más se han beneficiado los
ciudadanos es en las Familias en Acción con un 33.3%(n=3) seguido del de Vivienda con
un 22.2%(n=2) el resto de programas o proyectos (pavimentación, vivienda, subsidios de
alimentación, servicios públicos) se comportaron de manera similar con un 11.1% (n=1)
respectivamente.


En la encuesta aplicada a los actores institucionales (expertos) la opinión del encuestado
indica que hay dificultades en la participación calificándola como regular con un 45%. Sin
embargo, manifiestan que los ciudadanos han participado como actores activos y
beneficiarios de las políticas públicas.


En el proceso de implementación de la política y especialmente en la construcción del plan
de desarrollo de la administración Rojas se contó con la participación activa de los
ciudadanos. A este respecto declaró uno de los entrevistados: “Cuando empezamos a
elevar el plan de desarrollo una de las cosas es que hubo participación de todo el equipo
de gobierno que obviamente iba a trabajar en los tres años. Cuando se estaba haciendo el
plan de gobierno se hicieron unas reuniones grandes de sensibilización y participación,
haciendo un diagnóstico de las necesidades sentidas del municipio”65, además
participaron algunas empresas privadas en la implementación de programas
especialmente en educación.


65
ENTREVISTA con ex – funcionarios de la administración municipal de Zipaquirá, periodo 1998 – 2000.


Zipaquirá, 25 de noviembre de 2005.




134


La participación es uno de los factores estratégicos de los MS y se considerara
fundamental para lograr el objetivo de la estrategia ya que permite la interacción de la
comunidad y el Estado. Es evidente que los niveles de participación de los ciudadanos y
de las instituciones frente a políticas locales es bajo y se deben generar procesos de
participación informal y formal liderados por las instituciones y la sociedad civil organizada
con el propósito de involucrar a las comunidades en proyectos públicos, así como también
de fomentar la cultura de rendición de cuentas.


3. Intersectorialidad
No existe un trabajo intersectorial de los diferentes sectores tanto de la administración
municipal como de la empresa privada, este aspecto se corroboro con las múltiples visitas
y conversaciones que se tuvieron con algunos funcionarios de la administración municipal
y algunos representantes de la empresa privada.


Se deduce que no existe un trabajo intersectorial en pro de la EMS por parte de las
instituciones públicas (dependencias de la administración municipal), ni tampoco existen
actualmente alianzas estratégicas con la empresa privada o organizaciones de base, que
busquen fortalecer la estrategia.


En la calificación de esta por parte de los encuestados se ubica en un nivel regular con un
54.8 %, 23.8 bien, 16.7 mal y el restante no sabia como estaba este tema.


Con respecto a la intersectorialidad en la entrevista se manifestó: “Hay algo difícil que es
la participación intersectorial una cosa es decir y la otra es hacer. Se debe hacer
intersectorialidad e interinstitucionalidad porque obviamente no es la responsabilidad de
los sectores del municipio sino de las instituciones”.


La intersectorialidad es uno de los factores estratégicos que se debe trabajar en las
administraciones públicas locales ya que las necesidades y problemáticas de la
comunidad en la mayoría de las veces confluyen en varios sectores. Como por ejemplo el
tema de municipios saludables tiene que ver con educación, cultura, planeación, salud,
generación de empleo, saneamiento básico e infraestructura y estos deben dar respuesta




135


de una forma organizada y coordinada con el propósito de solucionar el problema o
llevarlo a niveles manejables.


4. Descentralización
El Municipio se certificó en salud en el año de 2001 pero no se descentralizo, el plazo
según la ley 715 era hasta junio de 2002, esto le ha significado al municipio que el tema de
la salud pública se maneje desde el departamento, impidiendo articular algunas políticas
saludables. El tema de competencias se definió con la Ley 715 de 2001. Los actores
institucionales identifican que la descentralización es uno de los aspectos importantes en
la implementación de la EMS.


En el proceso de la implementación de políticas los funcionarios del hospital veían “la
descentralización como una amenaza” ya que se pensaba que el municipio no podría
pagarles a los funcionarios y no debía asumir toda la responsabilidad de la salud. En la
actualidad el municipio tiene mas de 15 puestos de salud que se dedican a la prestación
de servicios (Primer Nivel de Atención) y las acciones de salud pública dependen del
“departamento con el inconveniente que este no tienen una visión intersectorial”, este
fenómeno no solamente afecto a Zipaquirá sino a la mayoría de los municipios del
departamento.


La capacidad de decisión en los asuntos propios del municipio depende en gran medida
de la autonomía fiscal, política y administrativa para implementar políticas públicas locales
que busquen mejorar la calidad de vida de los pobladores y por ende el desarrollo
humano, esa facultad esta dada principalmente por el proceso de descentralización. En el
caso de Zipaquirá se ve limitado ese grado de autonomía ya que algunas acciones de
salud pública dependen del departamento, originando manejos burocráticos y de poder por
parte del nivel central que impide la agilidad y flexibilidad en el sistema, la imposición de
normas rígidas y poco adaptables a lo local, bajos niveles de control por parte de la
sociedad civil y de las instituciones del municipio. Además al no poseer esa libertad de
intervenir en ciertas políticas públicas saludables el nivel local se ve maniatado para
invertir en ellas y termina por abandonarlas, por tal razón es indispensable ubicar en el
debate público actual la necesidad de generar una verdadera descentralización.




136


5. Financiación y sostenibilidad de la estrategia
Con relación a la sostenibilidad todos los encuestados manifiestan que la estrategia de
municipio saludables esta entre bien y regular, es decir que es sólida en relación a la
promoción de la salud, que los compromisos son estables y que la capacidad de
autogestión de las autoridades y la comunidad es buena, y que la durabilidad de la
estrategia es medianamente duradera.


En los primeros años la estrategia tuvo un apoyo importante por parte de la OPS y la
Gobernación de Cundinamarca que no continuo, en las indagaciones realizadas a los
funcionarios en la actualidad no se evidenció un apoyo específico por algún organismo
nacional o internacional en torno a la estrategia. Una de las dificultades es que el
presupuesto dedicado a la EMS depende del sector salud del municipio perdiéndose la
visión de intersectorialidad.


Los participantes en el grupo focal manifestaron que para ser sostenible la estrategia “la
política debe ser estructural desde el Ministerio de Protección es decir de arriba hacia
abajo y con una labor de cabildeo a nivel de los decisores”


La EMS debe estar soportada desde los planes de desarrollo y debe ser explicita en los
planes de inversiones con el objetivo de generar sostenibilidad de la política, y no debe ser
vista solamente a partir el sector salud.


6. Políticas Públicas Saludables
Esta categoría fue la mejor evaluada por los funcionarios en relación al instrumento Nº1, la
calificaron como bien con un 61.1%. Las políticas se centran básicamente en algunos
decretos expedidos por el actual mandatario municipal relacionadas con: cuidado de
mascotas, prohibición de venta de bebidas alcohólicas a menores y prevención de la
discapacidad. La empresa privada desconoce por completo las políticas públicas
saludables municipales.


El 26.1% (n=30) de los ciudadanos encuestados conoce la estrategia y el 73% (n=85)
restante la desconoce. Solo el 43.3% (n=13) de los que la conocen saben de la existencia




137


de programas que refuerzan la estrategia, estos programas son: jornadas de vacunación,
programa del niño sano, promoción y prevención, actividades comunitarias, programas de
higiene, entre otros.


En relación a que tipo de actividades o programas a realizado la administración en los
últimos tres años y que están relacionadas con la promoción de la salud o con la
estrategia de municipios saludables son: las Jornadas de Vacunación con un 79.2%
(n=76) seguida de la de los Programas de Tercera Edad con un 12.5% (n=12), Actividades
Culturales junto con Recreación con un 11.5% (n=2) correspondiente a cada actividad,
otra actividad que recuerdan es la de Promoción y prevención con un 10.4% (n=10).


Los ex – funcionarios que fueron entrevistados revelan que para que la EMS se convierta
en PP se debe trabajar en cultura ciudadana y con las organizaciones de base con el fin
de convertirla en un potencial político, que debe ser manejada desde planeación municipal
y no desde el sector salud.


Para tener mayor efectividad en las políticas públicas saludables locales se debe fortalecer
la participación por parte de los diferentes actores del municipio, haciéndolas viables con
el apoyo de representantes estratégicos y de actores locales que le den la importancia
necesaria y que la población se vea impactada de una forma positiva frente a las políticas
locales que se están desarrollando, es decir que exista una verdadera transformación
social frente a la política pública. Para ello la administración municipal debe mejorar los
mecanismos de comunicación hacia los ciudadanos.


7. Diagnóstico de situación en salud
En el municipio según los servidores públicos encuestados existe un diagnóstico
actualizado de menos de 3 años de la situación de salud, en el que se priorizaron los
problemas, y participaron la administración local, las instituciones de salud privadas, las
instituciones de educación, las organizaciones comunitarias y los ciudadanos. Esto se
corrobora con la encuesta de los ciudadanos ya que frente a la pregunta de como
participan de los programas de la Alcaldía o de la Administración Municipal predomina la
respuesta relacionada con la definición de las políticas, programas o proyectos con un




138


90.43% (n=11) y 5 personas participan como beneficiarios y en la definición de políticas.
Además en la pregunta desde cuando hace que conocen la estrategia la respuesta de
mayor frecuencia fue entre cero a tres años con un porcentaje de el 71 % (n=22).


Al respecto el ex – alcalde declaró “En los diagnósticos, nosotros hicimos la morbilidad
sentida, con un grupo de promotoras, y fuimos a las comunidades para que las personas
nos contestaran una serie de preguntas, a la vez recogimos toda esa información para
retroalimentarnos y cruzamos esa morbilidad sentida con la morbilidad hospitalaria que
eran los documentos que nos daba el hospital, en ese cruce pudimos optimizar las
necesidades que teníamos”.


Uno de los aspectos fundamentales en los procesos de identificación de las políticas es el
diagnóstico del problema, este tiene varias metodologías para elaborarse. En el caso de
Zipaquirá se utilizó el perfil de morbi –mortalidad y el diagnóstico de necesidades sentidas
que tiene como objeto la participación de la comunidad en la identificación de los
problemas y en la formulación de posibles soluciones.


8. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia.
Con relación a esta categoría en el instrumento Nº2 ya se realizó la descripción. No
obstante en la encuesta a los ciudadanos se encontró que solo el 33% (n=38) de los
ciudadanos conocen de algún programa o proyecto desarrollado por la alcaldía. Los
programas o proyectos que esta desarrollando la alcaldía en la actualidad sobresalen los
dirigidos a la Tercera Edad con un 28.9% (n=11) seguido de Restaurante para Niños con
un 23.7% (n=9) y Cursos de Capacitación con un 15.8% (n=6).


En la implementación de la estrategia algunos de los programas que se ejecutaron fueron:
a la tercera edad, en educación, en salud, alimentación y nutrición entre otros. En
concordancia al trabajo intersectorial e interinstitucional uno de los ex – funcionarios
declaró “Los programas del departamento no son intersectoriales, entonces eso es un
problema para la estrategia, los proyectos se fraccionan, nos paso con algunos que
hicimos teníamos que fraccionarlos”.




139


Los proyectos y programas se consideran como la materialización de la estrategia, en este
sentido en Zipaquirá se observa que a pesar que existen una gran cantidad de políticas,
programas y proyectos que se están ejecutando solo el 33% de los ciudadanos conocen
de ellos.


9. Seguimiento, monitoreo y evaluación
Esta categoría solo se evaluó con el instrumento Nº2 y con la entrevista al grupo focal y de
una forma indirecta con la encuesta a los ciudadanos especialmente en la aplicación de
programas y proyectos de la alcaldía66. La evaluación como proceso continuo, dinámico y
sistemático en el desarrollo de la estrategia se “convirtió en una especie de evaluador y las
políticas del municipio prácticamente se convirtieron en una evaluación de los indicadores
de gestión”, manifesto un ex - funcionario añadiendo que “la evaluación es muy
cuantitativa”, esto produce una visión muy limitada de todos los aspectos que se deben
evaluar en un programa o proyecto, que no solo se centra en indicadores de cobertura,
cumplimiento, eficiencia, entre otros sino que lleva consigo cambios cualitativos de la
población como en el estilo de vida, la calidad de vida y el nivel de desarrollo.


Es necesario que la administración local adopte un programa de seguimiento, monitoreo y
evaluación que de cuenta de los avances o retrocesos de las políticas implementadas esto
con el fin de tomar acciones correctivas durante la ejecución de los proyectos. Se debe
trabajar desde la organización (instituciones públicas municipales) en un proceso de
cultura de la evaluación como mecanismo de la toma de decisiones.


10. Redes y Comunicación de la Estrategia
En la actualidad el municipio no pertenece a ninguna red de municipios saludables.
Cuando se implemento la EMS se conformo una red municipal “la red del afecto que se
creo a raíz del maltrato que sufrían los niños, especialmente en la época de vacaciones y
se organizaron las vacaciones creativas”67, y posteriormente el municipio hizo parte de la
red departamental de MS.




66
Ver resultados de los ciudadanos en Programas y proyectos.


67
ENTREVISTA con ex – secretaria de salud de la administración municipal de Zipaquirá, periodo 1998 –


2000. Zipaquirá, 25 de noviembre de 2005.




140


En relación a los mecanismos de comunicación del municipio los funcionarios manifiestan
que tienen dispositivos de difusión como la televisión local, la prensa, la radio y las
audiencias comunitarias, esto se corrobora con lo que contestaron los ciudadanos frente a
la pregunta ¿Cómo se enteran de los programas o proyectos que tiene la Alcaldía
Municipal?, respondiendo: por medio de Volantes con un 33.7% (n=35); seguido de la
comunicación realizada por un vecino, amigo o familiar con un 32.7% (n=34); la Emisora
con un 26.9% (n=28); y, la Televisión Local con un 25% (n=26).


Los procesos de comunicación y la creación de redes para la estrategia hacen que los
ciudadanos conozcan más de ella y por consiguiente se genere mayor exigibilidad de
acciones y de la rendición de cuentas hacia los servidores públicos. Por tal motivo el
fortalecimiento de las redes y la comunicación busca retroalimentar permanentemente las
políticas locales.


11. Debilidades y Fortalezas de la Estrategia
Como se explicó en el análisis del instrumento Nº2 las debilidades se traducen en la
implementación, evaluación de la estrategia, en la escasez de los recursos, en la falta de
compromiso político y en el poco empoderamiento de los ciudadanos. Las fortalezas que
manifiestan los actores institucionales son el conocimiento de contexto y el apoyo desde
los planes de desarrollo.


En el grupo focal se identificó como debilidad en la implementación que la EMS “dependía
de una persona y que estaba inscrita en salud y no había intersectorialidad”. Además,
agregan “que fuimos muy pasivos para liderar y permear a otros escenarios. Nos falto algo
más, empoderamiento en las comunidades”. En fortalezas señalan que la autonomía
municipal es importante para la estrategia.


Desde el nivel nacional las debilidades son: que no existen lineamientos de política pública
y que no esta considerada en el debate político actual, pero que se puede fortalecer con
incentivos y premios a los municipios que la ejecuten, y con la conformación de redes. Con
la implementación de un proceso de evaluación de políticas locales y metodologías que




141


identifiquen las debilidades y fortalezas se tendrá mayor información para la toma de
decisiones.


12. Capacitación
En este aspecto se les preguntó a los funcionarios que si los miembros de la estrategia o
del comité han recibido alguna capacitación, la respuesta es que si la han recibido. Los
temas de capacitación de mayor frecuencia son: políticas públicas, formulación de
proyectos, promoción de la salud, participación y planeación estratégica.


En el proceso de implementación la capacitación se realizó a las “promotoras que al
principio se llamaban gestoras de salud”, además “cuando se comenzó la estrategia la
OPS y la Gobernación nos capacito a la administración sobre la EMS”. Al mismo tiempo el
ex – alcalde expone que “la misma ESAP debería generar un proceso de formación
productivo para que los municipios como tal comiencen a pensar diferente en la etapa pre
– posesión, formándolos en la estrategia”.


La capacitación debe ser un proceso permanente de construcción de conocimiento que
debe hacer la administración municipal a sus funcionarios y a los ciudadanos, con el
objeto de mejorar el empoderamiento de éstos y de generar sostenibilidad de la estrategia.



























142


CAPITULO VIII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


1. Conclusiones
ƒ La EMS como política fue analizada desde el ciclo de la política pública teniendo en


cuenta los factores estratégicos y los elementos que la hacen posible, esto con el fin de
determinar su viabilidad en el contexto municipal y nacional.


ƒ Pese a que los ciudadanos, en la actualidad están más informados y que son más
exigentes frente a los procesos públicos municipales, los niveles de participación
formal e informal, el interés por los asuntos públicos, el nivel de asociatividad, el grado
de información y el nivel de conocimiento de los programas y proyectos locales es bajo.


ƒ Una de las condiciones necesarias para dar viabilidad a la estrategia es que se
cualifique la participación de los ciudadanos en la formulación de soluciones que los
afectan. En los resultados se evidencia que la participación es baja pese a que la
administración la percibe como alta, sin embargo esta los considera como beneficiarios
de políticas, en este estudio la participación de los ciudadanos de Zipaquirá no refleja
los planteamientos de la EMS ya esta requiere un alto nivel de participación y
empoderamiento de los ciudadanos con el fin de promover soluciones a las diferentes
problemáticas.


ƒ Una de las dificultades para la implementación de la EMS es el poco trabajo
intersectorial por parte de las instituciones de la administración municipal y de la
sociedad civil, esto se evidencia en la información recolectada en los diferentes
instrumentos. Los programas que se desarrollan en algunos de los casos son aislados
y no articulados con lo que debería ser la estrategia. Además los adelantos en la
formulación e implementación de la estrategia han sido desde el sector salud. Esto
explica el poco éxito que ha tenido la implementación de la política de municipios
saludables en Zipaquirá.


ƒ Si bien la estrategia requiere de un proceso de descentralización para la viabilidad, el
ordenamiento jurídico nacional impide la autonomía del municipio frente a algunos
políticas en salud dificultando la intersectorialidad e inter - institucionalidad y el manejo
local e integral de los problemas.


ƒ Aunque el tema presenta avances en cuanto a la inclusión de la EMS en los planes de
desarrollo dentro de la planeación local no esta considerada como Política Pública. Si




143


bien se han hecho esfuerzos en programas de promoción de la salud y prevención de
la enfermedad, como en vacunación, alimentación escolar, familias en acción, niño
sano, prevención de la discapacidad, entre otros, algunos de ellos son programas
impulsados por el gobierno nacional y otros han sido implementados en el municipio.
Se pudo evidenciar que los ciudadanos no identifican un programa bandera de la
administración municipal y los que señalan son de competencia nacional.


ƒ Al contrastar las respuestas que tienen los funcionarios sobre programas y proyectos
que realiza la administración en función de la estrategia señalan un sin número de
programas y proyectos que al compararlos con las respuestas de los ciudadanos frente
a este mismo tema se evidencia una contradicción. Esto puede estar dado por la
ausencia de procesos de evaluación, por el desconocimiento por parte de los
ciudadanos de los programas y proyectos que esta implementando la administración y
por la poca promoción y visibilidad de las acciones de la administración municipal, la
cual puede originar deslegitimidad de la estrategia.


ƒ En el periodo de análisis de la investigación se encuentra que se han realizado
acciones que podrían enmarcarse en lo que hemos caracterizado como municipio
saludable tal es el caso de escuela saludable, prevención y manejo de la discapacidad,
programa del niño sano, vivienda, entre otros. Sin embargo su implementación no ha
tenido una orientación como una Política Pública local. Esto se debe a la falta de
compromiso político, de empoderamiento, al desconocimiento de la estrategia y a las
pocas condiciones externas al municipio como el nivel de descentralización que incluye
competencias en salud y a la ausencia de una política nacional que respalde las
acciones locales.


ƒ Se evidencio que no existe un proyecto de evaluación y seguimiento de los programas
que se realizan en el municipio desde el impacto de estos, los indicadores que se
muestran en los diferentes programas o proyectos de salud, educación, vivienda, entre
otros son de cobertura y eficiencia en términos de recursos, además en la información
recolectada en la administración municipal no hay sistematización de los programas,
proyectos o políticas locales.


ƒ La EMS no es viable bajo las condiciones administrativas, financieras y políticas
actuales. A partir de lo administrativo algunas competencias de salud pública le
corresponden al departamento ya que el municipio no se descentralizo en salud, en lo




144


municipal ha sido liderada sectorialmente y no tiene un funcionario responsable de la
política. Desde lo financiero la estrategia ha estado en salud y en las revisiones
realizadas a los presupuestos no tiene una destinación especifica, además como la
estrategia se ha entendido como parte de la promoción de la salud, los recursos son
muy escasos y ya están determinados por el gobierno nacional. En lo político, no hay
compromiso por parte de la alta dirección del municipio (alcaldía, gerencia de
desarrollo social, secretarias), hay desconocimiento de la estrategia por la mayoría de
los funcionarios directivos de la administración, así mismo en el debate nacional la
estrategia no ha tenido discusión ni por el gobierno central ni por el congreso. El
estudio deja en el debate académico el espacio para generar próximas investigaciones
donde se pueda analizar la viabilidad de la estrategia en los municipios que la han
implementado a la luz de los factores estratégicos, de los elementos y de la
normatividad vigente.


ƒ Para que la EMS pueda ser viable dentro de la legislación vigente debe ser asumida no
solo desde la salud pública, donde ha tenido un espacio específicamente a partir del
componente de promoción de la salud, apoyándose en el plan de atención básica local.
Así mismo conviene incluirse en la agenda básica, en la agenda contingente y
ciudadana. Desde el punto de vista organizacional en la administración local la
responsabilidad puede estar en planeación municipal o en la secretaria de salud, con
una secretaria técnica que puede ser manejada por cualquier dependencia de la
administración (educación, salud, gerencia social, planeación, gobierno, cultura, etc,).
Este aspecto debe ser estudiado en una futura investigación donde se determine
desde el punto de vista organizacional la ubicación de la estrategia.


ƒ La EMS en nuestro país surgió en un momento coyuntural como política central en el
año de 1992, un año después de la expedición de la Constitución Nacional cuando el
Ministerio de Salud abandera el proyecto de la OPS como elemento potencializador de
los Sistemas locales de salud (SILOS) delegando la responsabilidad a estos,
posteriormente los municipios saludables se convierten en estrategia de promoción de
la salud como forma para alcanzar la “Salud para todos en el año 2000”, luego en el
año de 1999 se denominan municipios saludables por la paz en consonancia con el
plan de desarrollo de Andrés Pastrana y desde esta fecha la estrategia no ha tenido
ningún avance desde el nivel central. A nivel del municipio de Zipaquirá en el plan de




145


desarrollo “integración para el desarrollo” (1995 – 1997) se toma a los municipios
saludables como eje central de la política de salud, en el periodo de 1998 – 2000 en la
Administración de Guillermo Rojas se implementó y se dieron los lineamientos,
posteriormente en la administración de Ever Bustamante (2001 – 2003) se realizó un
encuentro con el director de la OPS y con el Ministerio de salud donde se pretendía
fortalecer la estrategia y finalmente en la administración actual se propone construir
una ciudad sana con pocos avances en la estrategia.


ƒ La EMS desafortunadamente no fue una política nacional y tampoco transcendió a
nivel local, los avances que se dieron desde el ministerio de salud en los años
noventas no tuvieron la continuidad y no se le dio la importancia que merece sino que
por el contrario esta se desarrollo como política pública en algunos municipios y no fue
lo suficientemente contundente para permear positivamente el nivel central dejando en
un organismo multilateral como la OPS su apoyo y direccionamiento.









































146




2. Recomendaciones


Para que sea posible y tenga viabilidad la EMS en Zipaquirá y en otros municipios del
país, se recomienda fortalecer las siguientes condiciones que hacen posible la estrategia a
nivel local:
1. Condiciones internas:
ƒ Fortalecer el compromiso político, entendido como la responsabilidad de los actores


políticos y sociales frente a la estrategia, generando acciones de sensibilización e
incluyendo el tema en el debate público local.


ƒ Empoderar los actores institucionales y la comunidad, a cerca de los proyectos que
soportan la estrategia fortaleciendo e incluyendo las organizaciones de base.


ƒ Mejorar la participación informal y formal, como método para identificar necesidades
y prioridades a nivel de la comunidad y del municipio, como herramienta de
consulta en los procesos de toma de decisión de políticas públicas.


ƒ Fortalecer la rendición de cuentas, buscando mecanismos que contribuyan a
reforzar los espacios de fiscalización de las políticas públicas locales, los servicios
públicos y las acciones de la administración local como de los demás actores
sociales involucrados en la estrategia de municipios saludables.


ƒ Generar un proceso de trabajo intersectorial, creando medidas afirmativas para
garantizar la inclusión de grupos o sectores de la población. Esto con el fin de
vincular a todos los sectores de la administración pública y de la empresa privada
que tienen que ver con la estrategia de municipios saludables.


ƒ Fijar recursos del presupuesto para la estrategia, que busquen la sostenibilidad a
mediano y largo plazo de los proyectos que la soportan.


ƒ Designar un responsable de la estrategia que funcione como interlocutor de las
instituciones públicas y privadas.


ƒ Realizar un proceso de planeación a largo plazo que le de sostenibilidad a la
estrategia, así mismo mejorar los procesos de evaluación generando indicadores
que permitan el monitoreo continuo.







147




2. Condiciones externas:
ƒ Fortalecer la descentralización, especialmente en salud para que los municipios


tengan la autonomía de manejar sus recursos y direccionar sus políticas.
ƒ Retomar la estrategia desde el Ministerio de la Protección Social con el propósito de


convertirla en una verdadera política nacional.
ƒ Concientizar al nivel central especialmente a los ministerios de la importancia del


trabajo intersectorial, evitando la replicación de acciones que buscan un solo
objetivo.


ƒ Generar cabildeo por parte de los alcaldes y de los responsables locales de la
estrategia hacia el Congreso de la República, los ministerios y los departamentos
mostrando las bondades que crea un municipio saludable en el desarrollo.


ƒ Que la estrategia este en el debate político y que los centros de investigación de las
universidades profundicen aún mas en el tema de municipios saludables, así mismo
el de la necesidad de fortalecer y poner en funcionamiento la red de municipios
saludables del país.


ƒ Se genere la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos a los
ciudadanos como cultura organizacional.































148


IX. BIBLIOGRAFÍA




1. AGUILAR, Luis. El estudio de las políticas públicas. Editorial Miguel Ángel Porrua.
México 1991.


2. ALMEIDA, Celia. Reforma de sistemas de servicios de salud y equidad en América
Latina y el Caribe: algunas lecciones de los años 80 y 90. Cad. Saúde Pública, Río
de Janeiro 2002; 18(4): 905 – 925.


3. ALESSANDRO, Laura (2002). Municipios saludables: una opción de política
pública. Avances de un proceso en Argentina. OPS/OMS Argentina.


4. ASHTON, John. Healthy Cities. Open University Press. Milton Keynes.
Philadelphia.1992.


5. BAKER, Judy. Banco Mundial. Evaluación del impacto de los proyectos de
desarrollo en la pobreza. Washington, D.C. 2003.


6. BLANCO R, J. MAYA M, J. Fundamentos de la salud publica, tomo I Salud Pública.
CIB, Medellín, Colombia. 1997, Pág. 81.


7. BRESSER – PEREIRA, C. CUNILL G, N. GARNIER, L. OSZLAK, O.
PRZEWORSKI, A. Política y gestión pública. CLAD y Fondo de Cultura Económica.
2004.


8. BRACELI, Orlando. La evaluación de las políticas públicas (el caso argentino).
Lecturas sobre administración financiera del sector público. Volumen II. CITAF –
OEA. Buenos Aires, argentina 1998.


9. CABARCAS, Fabio. AGUDELO, C. Indicadores de evaluación de la estrategia de
municipios saludables por la paz en Colombia. Rev. Salud pública; 5 (2): 180 – 197,
2003.


10. CARDOZO B, Myriam. Evaluación de políticas de desarrollo social. Rev. Política y
Cultura, otoño 2003, Nº 20, pp. 139 – 154. En:
http://polcul.xoc.uam.mx/~polcul/pyc20/07cardozo.pdf.


11. CABRERA, Gustavo A. Teorías y modelos en la salud pública del siglo XX. Rev.
Colombia Médica, Cali 2004; 35: Pág. 164.


12. CIDER. U. Andes. Una contribución para el análisis de las Políticas Públicas desde
el Estado. 2000.


13. CIDER – U. ANDES. El análisis cognitivo de Políticas Públicas. En modulo de
políticas publicas ESAP.


14. COHEN, E. FRANCO, R. Evaluación de proyectos sociales. Editorial siglo XXI.
Cuarta edición.


15. DE SALAZAR, Ligia. Municipios y Comunidades Saludables. El reto de la
evaluación. CEDETES. Santiago de Cali, 2002.


16. DE SALAZAR, Ligia. VELEZ, Jenny. Hacia la búsqueda de la efectividad en
promoción de la salud en América Latina. Rev Ciencia & Saúde Colectiva. Río de
Janeiro. 2004: 9 (3): 725 -730.


17. DE SALAZAR, Ligia. DIAZ, Constanza. Promoción de la salud en Colombia:
enfrentando el reto de la evaluación. CEDETES.


18. DE SALAZAR, Ligia. VELEZ, Jenny. La evaluación – sistematización: una
propuesta metodológica para la evaluación en promoción de la salud. Un estudio de
caso en Cali, Colombia. Rev Ciencia & Saúde Coletiva. Rio de Janeiro. 2004: 9 (3):
545 - 555.




149


19. FINOT, Iván. Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo
local. CEPAL - Serie Gestión Pública Nº 38. Santiago de Chile, 2003.


20. FRANCO A. Acerca de las Políticas Públicas de Salud en el Nuevo Siglo. Revista
de Salud Pública. Universidad Nacional. Noviembre de 2000.


21. GARCIA M, et al. Ciudades Saludables. Un proyecto de la nueva salud pública.
Apuntes de salud pública Nº 13.


22. GARAY, L. RODRIGUEZ, A. Colombia: Diálogo pendiente. Planeta paz,
documentos de política pública para la paz. Ediciones Antropos. Bogotá, junio de
2005.


23. GRANDA, E. ¿A qué llamamos salud colectiva, hoy?. Rev. Cubana Salud Pública,
2004; 30 (2).


24. GONZALEZ, Jorge I. Salud y seguridad social: entre la solidaridad y la equidad.
Revista Gerencia y Políticas de Salud. Nº2 Septiembre de 2002.


25. HERNANDEZ, Mario. Reforma sanitaria, equidad y derecho a la salud en Colombia.
Cad. Saúde Pública, Río de Janeiro 2002; 18(4): 991 – 1001.


26. HERNANDEZ, Mario. El enfoque sociopolítico para el análisis de las reformas
sanitarias en América Latina. Revista Facultad Nacional de Salud Pública, Medellín
2001; 19(1): 57 - 70.


27. JOLLY, Jean Lo público y lo local: gobernancia y políticas publicas. Tesis doctoral
sobre descentralización en Colombia. Seminario internacional sobre lo público y
esquemas de administración pública . ESAP. Julio de 2002.


28. LAHERA, E. Reforma del Estado: un enfoque de políticas públicas. Revista del
CLAD Reforma y Democracia 2000.


29. LINDBLOM, Charles. El proceso de elaboración de políticas públicas. Ministerio
para las Administraciones Públicas. INAP. 1991.


30. LEE K. Globalization and health policy: a conceptual framework and research and
policy agenda. En: Bambas A, Casas JA, Drayton H, Valdés A, editors. Health and
human development in the new global economy: The contributions and perspectives
of civil society in the Americas. Washington DC: PHO; p. 15-41, 2000.


31. LOPEZ – ACUÑA, D. ET AL. Hacia una nueva generación de reformas para mejorar
l salud de las poblaciones. Rev. Panamericana de Salud Pública. 2000.


32. MACIEL DE P, KLEBER J. La utilización de indicadores sociales en la evaluación
de políticas públicas. Estudio de caso reforma agraria. Rev. CLAD Reforma y
Democracia. Nº 24. Caracas. Oct. de 2002.


33. MADIES, Claudia. CHIARVETTI, Silvia. CHORNY, M. Aseguramiento y cobertura:
dos temas críticos en las reformas del sector de la salud. Rev Panam. Salud
Pública 2000; 8 (1/2): 33 – 42.


34. MEZA C, Carlos – ISAZA C, Jairo. Crecimiento económico, empleo formal y acceso
al servicio de salud: algunas escenarios de corto y largo plazo de la cobertura en
salud para Colombia. República de Colombia, DNP, Dirección de estudios
económicos. Documento 288. Julio de 2005.


35. MALAGA, Hernán. Municipio Saludable: Una estrategia de justicia social. En
www.iadb.org


36. MALAGA H, RESTREPO H. Promoción de la salud: Como construir vida saludable.
Ed. Medica Panamericana. Bogotá D.C., 2001.


37. MARTINEZ A, DAVILA M, VICENTE M. Una aproximación a la evaluación
económica de las políticas sociales. Rev. Ministerio de trabajo y asuntos sociales Nº
41. España, 2003.




150


38. MINISTERIO DE SALUD – OPS. Municipios saludables. Documento realizado por
Carlos Agudelo y Julián Eljach. Sin fecha.


39. MINISTERIO DE SALUD – OPS - OMS. Municipios saludables por la paz. Una
estrategia de promoción de la salud para el desarrollo local y la construcción de
sociedades no-violentas.


40. MENY – THOENING. Las Políticas Públicas. Editorial Ariel. 1992.
41. MEZA C, Carlos – ISAZA C, Jairo, 2005. Crecimiento económico, empleo formal y


acceso al servicio de salud: algunos escenarios de corto y largo plazo de la
cobertura en salud para Colombia. República de Colombia, DNP, Dirección de
estudios económicos.


42. MINISTERIO DE SALUD, República de Colombia, OPS. Manual Criterios de
Reconocimiento y Niveles. Municipios Saludables. Sin fecha.


43. MINISTERIO DE SALUD – OPS. Experiencias de Municipios Saludables por la Paz
en Colombia. 1999.


44. Ministerio de Salud y Ambiente de Argentina. Informe de Situación. Red Argentina
de Municipios y comunidades saludables. 2004.


45. MULLER, Pierre. Las políticas públicas. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, 2002.


46. MULLER, Pierre. La producción de las políticas públicas. Revista Innovar 1998; 12:
65 – 75


47. MULLER, Pierre. Génesis y fundamento del análisis de políticas públicas. Revista
Innovar 1998; 11: 99 – 109.


48. MUÑOZ, Fernando y otros. Las funciones esenciales de la Salud Pública: un tema
emergente en las reformas del sector de la salud. Rev. Panamericana de Salud
Pública. Nº 8. Año 2000.


49. NACIONES UNIDAS (2005). Objetivos de desarrollo del nuevo milenio una mirada
desde América Latina y el Caribe.


50. OMS. Salud y bienestar social de Canadá, Asociación Canadiense de Salud
pública. Carta de Ottawa para la promoción de la salud. Ottawa, Canadá, 1986.


51. OPS – OMS ARGENTINA. Rev. A su salud! No. 5. Feb – marzo de 2004.
52. OPS. Estilos de vida saludables y salud mental. Municipios y comunidades


saludables. Ciudades Saludables: Planificando para la salud en un ambiente
mundial. 1999.


53. OPS. El movimiento de municipios saludables. Una estrategia para la promoción
salud en América Latina. Washington, D.C., 1996.


54. OPS. Ciudades Saludables: planificando para la salud en un ambiente mundial.
Enero de 1999. En www.ops.org.co


55. OPS. Propuesta de indicadores para red nacional de información y comunicación
municipio saludable. Sin fecha.


56. OPS (2005). Renovando la atención primaria de la salud en las américas. Un
documento de posición de la OPS/OMS.


57. OPS - OMS (1997). Municipios Saludables. Comunicación para la salud Nº 11.
Washington, D.C.


58. OPS – OMS (2000). Salud de la Población: Conceptos y estrategias para políticas
públicas saludables “La perspectiva Canadiense”.– Gobierno de Canadá.
Washington D.C.


59. OPS. Los proyectos locales de promoción de salud. Nuevos escenarios para el
desarrollo de la salud pública. Julio Suárez, consultor OPS – Ecuador.




151


60. OPS. Reunión consultiva regional de las Américas sobre la evaluación del
desempeño de los sistemas de salud. Rev. Panamericana de Salud Pública 2001;
10 (1).


61. PAREDES H, Natalia, 2003. Derecho a la Salud su situación en Colombia. GTZ –
CINEP, Bogotá D.C., Pág. 30.


62. PRIETO, Adriana. Promoción de la salud y prevención de la enfermedad. Revisión
Conceptual. Rev. Fac. de Medicina Universidad Nacional de Colombia 2004. Vol 52
Nº1.


63. Quinta Conferencia Mundial de la Salud. Declaración ministerial de México para la
promoción de la salud. Promoción de la salud hacia una mayor equidad. México
2000.


64. RED MEXICANA DE MUNICIPIOS POR LA SALUD. Municipios Saludables
instrumento para el desarrollo municipal. En revista virtual www.municipio-
saludable.gob.mx


65. REPÚBLICA DE COLOMBIA. Contraloría General. Análisis del proyecto de Ley que
modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Colección Análisis
sectorial y de políticas públicas. Abril de 2005.


66. RESTREPO H. Antecedentes históricos de la promoción de la salud. En: Restrepo
H, Málaga, H, editores. Promoción de la salud: como construir vida saludable.
Bogotá: Editorial Médica Panamericana; 2001. p. 15-23.


67. RESTREPO, Helena - MALAGA, Hernán. Promoción de la Salud: Cómo construir
vida saludable. Ed. Médica Panamericana. Bogotá, D.C., 2001.


47. RESTREPO, Helena. Municipios saludables: lecciones aprendidas, desafíos.
Presentación en jornadas de MS, Buenos Aires, marzo 18 – 19, 2004.


68. RIVERA Diana. Identificación de factores favorecedores y no favorecedores para la
implementación de la estrategia de municipios saludables por la paz en Colombia.
Tesis de maestría en infección y salud del trópico. Universidad Nacional. Bogotá,
D.C., 2000.


69. RIVERA D. MALAGA H, AGUDELO C. La responsabilidad social en la estrategia de
municipios saludables por la paz. Estudio de caso. Rev. Salud pública, 2 (3): 251 –
260, 2000.


70. RODO J, QUERALT A, TORRES P. Revista Instituciones y Desarrollo Nº 16 (2004)
págs. 335-352. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Comte d’Urgell,
240 3-B 08036 Barcelona, España. www.iigov.org


71. ROTH D. André. Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación.
Ediciones Aurora. Bogotá 2003.


72. RODRIGUEZ, Adolfo. Crisis de las políticas públicas en Colombia: Neoliberalismo y
social - democracia. Bogotá D.C., Julio de 2001.


73. TEJADA DE R, D. Alma-Ata 25 años después. Rev. Perspectivas de Salud OPS.
Vol 8, Nº 1, 2003. www.paho.org/spanish/DD/PIN/Numero17_articulo1_4.htm.


74. TORO P, Catalina. Notas de clase Maestría. Área de Políticas Públicas y
Gobernabilidad, 2004.


75. SANABRIA, G. BENAVIDES, M. Evaluación del movimiento de municipios por la
salud. Playa, 2001. Rev Cubana Salud Pública 2003; 29 (2): 139 – 146


76. SANABRIA, Giselda. Evaluación del movimiento de municipios por la salud.
Instrumento de recolección de información. 2003.




152


77. SARMIENTO, A. La institucionalidad social en Colombia: la búsqueda de una
descentralización con centro. Serie Políticas Sociales Nº86. CEPAL, Santiago de
Chile. 2004.


78. SALAZAR, Carlos. Las políticas públicas. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad
de ciencias jurídicas. Colección profesores Nº 19. 1995.


79. SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTA, D.C. Lineamientos de política
de salud para menores de 10 años en Bogotá D.C.


80. SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTA, D.C. Lineamientos de política
pública de prevención de las enfermedades crónicos en Bogotá D.C.


81. SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTA, D.C. Lineamientos de
atención en salud para las personas con discapacidad en Bogotá D.C.


82. SUÁREZ, J. Los proyectos locales de promoción de la salud. Nuevos escenarios
para el desarrollo de la salud pública. OPS. 1995.


83. STARFIELD, Bárbara. Atención Primaria. Equilibrio entre necesidades de salud,
servicios y tecnología. Barcelona Masson 2000.


84. Universidad de Antioquia. Cátedra Abierta: Reforma de los Servicios de Salud en el
mundo, Medellín. Números 1 al 16.


48. Universidad del Rosario, Facultad de Rehabilitación y Desarrollo Humano, Grupo de
investigación, 2003. Documento de publicación interna.


49. VASALLO C, et al. Salud, Mercado y Estado. Apunte de economía de salud – 2003.
En www.isalud.org.


85. VARGAS, S. CASTRO, M. La Vega, Colombia: Municipio saludable. Estudio de
caso. Rev. Salud pública 2002; 4 (1): 158 – 169.


86. VALENTINE, Hélène, et al. Las redes en el sector de la salud y del bienestar. El
ejemplo de la red. Quebéquense de ciudades y municipios saludables. 2001. WHO
Regional Office for Europe. Healthy Cities.


87. VARGAS VELASQUEZ, Alejo. El estado y las políticas públicas. Almueda editores.
2001.


88. VARELA, B. Edgar. Los contextos transnacionales de las políticas Públicas. Cali
2003.


89. VASQUEZ M, y otros. Los procesos de reforma y la participación social en salud en
América Latina. Gaceta Sanitaria 2002; 16(1):30-38.


90. VEGA ROMERO, Román. Revista de salud pública. Evaluación de las políticas
públicas de salud en relación con la justicia social.


91. VERA C. Dialogo entre lo cualitativo y lo cuantitativo en la investigación científica. El
desafío de la triangulación. Rev. Ciencia &Trabajo. Año 7. Nº. 15. Enero – marzo
2005. Disponible en Internet: http://cienciaytrabajo.cl.


92. VERA C. LA triangulación entre métodos cualitativos y cuantitativos en el proceso
de investigación. Rev. Ciencia &Trabajo. Año 7. Nº. 16. Abril – junio 2005.
Disponible en Internet: http://cienciaytrabajo.cl.


93. VELÁSQUEZ F, RODRÍGUEZ C. Construyendo Municipio. Experiencias de apoyo a
la gestión local. Bogotá, Colombia 1999.


94. YEPES LUJAN, Francisco José and SANCHEZ GOMEZ, Luz Helena. La reforma
del sector de la salud en Colombia: ¿un modelo de competencia regulada?. Rev
Panam Salud Publica, July/Aug. 2000, vol.8, no.1-2, p.34-35. ISSN 1020-4989.


95. WHO Secretariat Background Document for the 6th Global Conference on Health
Promotion in Bangkok, Thailand 7-11 August 2005.




153


96. ZIPAQUIRA. Acuerdo Nº 21/95 “Por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo 1995-
1997 “Integración para el desarrollo” para el Municipio de Zipaquirá.


97. ZIPAQUIRA. Acuerdo N° 04 de 2004 Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
“Por la Zipaquirá que merecemos” para los años 2004-2007.


98. ZIPAQUIRA. Plan de Desarrollo 1998-2000 “La unión de todos para el desarrollo de
todos” para el Municipio de Zipaquirá.


99. ZIPAQUIRA. Plan de Desarrollo 2001-2003 “Ampliemos nuestros Horizontes”. para
el Municipio de Zipaquirá.











































154


X. ANEXOS




ANEXOS Nº1 Factores Estratégicos


Instructivo de la Encuesta Nº1®


Este instrumento se aplica para realizar un diagnóstico evaluativo del nivel de desarrollo alcanzado
en las cuatro áreas básicas de la Estrategia de Municipios Saludables (Políticas públicas,
Sostenibilidad, Intersectorialidad y Participación), en Zipaquirá, a partir de la identificación de la
percepción que tienen los actores institucionales del municipio (Funcionarios de la alta dirección de
la Administración Municipal).




Esta primera encuesta va dirigida a los directivos del municipio que tienen que ver con la estrategia,
como son: el Alcalde Municipal, El Presidente del Concejo Municipal, La Gerente de Desarrollo
Social, La Coordinadora del PAB, El Director del Hospital, El Personero, El Secretario de
Educación, El Director del Sisben, Una funcionaria de Planeación y Gerentes de EPS y ARS que
funcionen en el municipio.




Ninguna de las preguntas se puede dejar de contestar, si existe alguna anotación al final de cada área
hay un espacio para las observaciones.




El instrumento de recolección de la información, es de carácter absolutamente confidencial y la
información proporcionada será utilizada con propósitos exclusivamente académicos.
















®
Este instrumento fue diseñado por las Doctoras Giselda Sanabria Ramos y Maryeline Benavides López para evaluar el


movimiento de municipios por la salud en Cuba en el municipio La Playa, y se le realizaron algunas adaptaciones para
aplicarlo en nuestro contexto.




155




EVALUACION DE LA ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES A NIVEL MUNICIPAL
“Municipio de Zipaquirá (Cundinamarca)”


Encuesta Nº1


NOMBRE:_________________________________________________________________________
Teléfono: ______________________________ E – mail: ____________________________________
Dependencia o sector: ________________________________________________________________
Cargo__________________________Tiempo que lleva ocupando el cargo (en meses): _____________




ESTRATEGIA DE PROMOCION DE LA SALUD:
Proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la
misma. Se trata de buscar como vivir, mejorar y alcanzar bienestar creando las condiciones para llevar una
vida saludable que solo se consigue con el concurso de la comunidad dándole a esta los conocimientos y la
capacidad necesaria para buscar, adoptar y comprometerse a vivir sanamente.


Área 1: POLITICAS PUBLICAS SALUDABLES:
Una política pública saludable se caracteriza por una preocupación explícita por la salud y la equidad en todas
las áreas de la política, y por una responsabilidad sobre su impacto en salud. La finalidad principal de una
política pública saludable consiste en crear un entorno de apoyo que permita a las personas llevar una vida
saludable. Dicha política posibilita o facilita a los ciudadanos hacer elecciones saludables y convenientes a
los entornos sociales y físicos en potenciadores de la salud.

Marque con una X la propuesta que mejor refleje su opinión


PREGUNTAS A B C D
1. Existen en el municipio políticas


públicas establecidas acerca de la
estrategia de promoción de salud. Cual?
a) ____________________
b) ____________________
c) _________________


Precisada por
escrito. Existe
un documento


escrito
( )


Parcialmente




( )


No existe




( )


No sabe




( )


2. La política fue un producto de
consenso entre los actores sociales.


De Todos
( )


Algunos
( )


Ninguno
( )


No sabe
( )


3. Se establece una agenda de formulación
de planes y programas para desarrollar
estas políticas.


Siempre
( )


Algunas veces
( )


Nunca
( )


No sabe
( )


4. Se definió un presupuesto específico
para que ese programa pueda ser
desarrollado.


Total
( )


Parcial
( )


Ninguno
( )


No sabe
( )


5. Cuentan con la estructura administrativa
para que el programa pueda aplicarse
satisfactoriamente.


Suficiente


( )


Parcialmente
suficiente


( )


Insuficiente


( )


No sabe


( )
6. Los mecanismos que proporcionan que


la comunidad participe en la
formulación de las políticas son:


Suficientes


( )


Parcialmente
suficientes


( )


Insuficientes


( )


No sabe


( )


OBSERVACIONES:______________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________











156


Área 2: INTERSECTORIALIDAD:
Trabajo coordinado de instituciones representativas de distintos sectores sociales (salud, educación, medio
ambiente, transporte, cultura, recreación y deportes, organizaciones de base, empresa privada, ONGs, entre
otros) mediante intervenciones conjuntas destinadas a transformar la situación de salud y aportar al bienestar
y calidad de vida de la población.


PREGUNTAS A B C D
1. Participan las instituciones (sectores) de


su Municipio en la estrategia de
Promoción de la Salud?


Todos
( )


Algunos
( )


Ninguno
( )


No sabe
( )


2. Se comparten los recursos materiales y
humanos entre los participantes en la
estrategia de Promoción de la Salud?


Todos


( )


Algunos


( )


Ninguno


( )


No sabe


( )
3. Las decisiones que se toman son


compartidas con los diferentes sectores
implicados?


Siempre


( )


Algunas veces


( )


Nunca


( )


No sabe


( )
4. Las relaciones intersectoriales se pueden


calificar como:
Buenas


( )
Regulares


( )
Deficientes


( )
No sabe


( )
5. La motivación de los sectores o


instituciones participantes es:
Buena


( )
Regular


( )
Deficiente


( )
No sabe


( )
6. La capacidad de negociación de los


sectores es:
Buena


( )
Regular


( )
Deficiente


( )
No sabe


( )
7. La comunicación entre las diferentes


instituciones o sectores son:
Buenas


( )
Regulares


( )
Deficientes


( )
No sabe


( )
OBSERVACIONES:______________________________________________________________________
______________________________________________________________________


Área 3: SOSTENIBILIDAD:
El desarrollo sostenible es definido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Incorpora numerosos
elementos y sectores.


PREGUNTAS A B C D
1. 1. La estrategia de promoción de la


salud es:
Sólida




( )


Medianamente
sólida


( )


No es sólida


( )


No sabe


( )
2. Los compromisos de las autoridades
municipales son:


Estables


( )


Medianamente
estables


( )


Inestables


( )


No sabe


( )
3. La capacidad de autogestión de las


instituciones y las Autoridades
municipales es:




Buena
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


4. El compromiso, participación y
capacidad de autogestión de la
comunidad es:


Buena
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


5. Estará la comunidad satisfecha con
respecto a las estrategias de la
promoción de la Salud:


Satisfechos


( )


Medio
satisfechos


( )


Insatisfechos


( )


No sabe


( )
6. La aprobación de la estrategia por parte


de la gente es:
Buena


( )
Regular


( )
Deficiente


( )
No sabe


( )
7. Considera usted que la estrategia de


promoción de la salud con respecto a su
durabilidad es:


Duradera


( )


Medianamente
duradera


( )


Poco
duradera


( )


No sabe


( )
OBSERVACIONES: ______________________________________________________





157


Área 4: PARTICIPACION SOCIAL:
Proceso social inherente a la salud y al desarrollo, a través del cual los grupos comunitarios, organizaciones,
y actores sociales de todos los niveles, interviene en la identificación de necesidades o problemas de salud y
se unen para diseñar y poner en práctica las soluciones o acciones a seguir.




PREGUNTAS A B C D
1. Las organizaciones comunitarias
del municipio participan en la
ejecución de la estrategia de municipios
saludables:


Todos


( )


Algunos


( )


Ninguno


( )


No sabe


( )
2. El nivel de representatividad de los
actores que participan es?


Bueno
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


3. Las relaciones entre los actores en
función de la estrategia son:


Buenas
( )


Regulares
( )


Deficientes
( )


No sabe
( )


4. La participación de los actores en las
diversas actividades es:


Buena
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


5. La capacidad de negociación y gestión
de iniciativa es:


Buena
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


6. La capacidad de manejo de los recursos
por parte de los diferentes actores sociales
es:


Buena
( )


Regular
( )


Deficiente
( )


No sabe
( )


7. Las normas o leyes que garantizan la
participación de la comunidad son:


Suficientes


( )


Parcialmente
suficiente


( )


Insuficiente


( )


No sabe


( )
8. Los espacios que garantizan la
participación de la comunidad son:


Suficientes


( )


Parcialmente
suficiente


( )


Insuficiente


( )


No sabe


( )
9. El nivel de información de los actores
comunitarios es:


Alto
( )


Mediano
( )


Bajo
( )


No sabe
( )


10. La medida en que los actores logran
movilizar a la opinión pública y a los medios
de comunicación en función de las
iniciativas colectivas es:


Alta


( )


Mediana


( )


Baja


( )


No sabe


( )


11. Los espacios disponibles para la
ejecución de las actividades propias de
la estrategia son:


Suficientes


( )


Parcialmente
suficientes


( )


Insuficientes


( )


No sabe


( )


OBSERVACIONES:______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________________




ƒ Considera usted que este instrumento es útil? Por qué?
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


Tiene alguna sugerencia:
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________






Gracias por su tiempo y colaboración.


Anexo Nº2 Encuesta Nº2 Elementos EMS




158


MAESTRIA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA –ESAP


Proyecto de Investigación. “Viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables”
FICHA DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN♦




Instructivo de la encuesta


Con el presente instrumento se pretende realizar un diagnóstico acerca del estado de implementación
de la estrategia de Municipios Saludables en el municipio de Zipaquirá, con el objeto de establecer
los lineamientos básicos que la soportan y conocer su viabilidad.


Esta encuesta esta diseñada para bordar aspectos referentes a la identificación; compromiso político;
intersectorialidad; elaboración del diagnóstico; proyectos y programas que refuerzan la estrategia;
seguimiento, monitoreo y evaluación; redes nacionales e internacionales; debilidades y fortalezas de
la estrategia; y, financiación y sostenibilidad. Todos estos aspectos refuerzan la Estrategia de
Municipios Saludables que están soportados en la Promoción de la Salud, a continuación se realiza
una breve conceptualización sobre el tema.


La OPS define a los Municipios Saludables como aquellos en los cuales “las autoridades de
gobierno, las instituciones de salud y bienestar, las organizaciones públicas y privadas y la sociedad
en general dedican esfuerzos constantes a mejorar las condiciones de vida de la población,
promueven una relación armoniosa con el ambiente y expanden los recursos de la comunidad para
mejorar la convivencia, desarrollar la solidaridad, la cogestión y la democracia”. En su momento el
ministerio de salud optó por la siguiente definición “La estrategia Municipios Saludables por la Paz
está dirigida a la movilización social, impulsada desde diversos sectores para lograr equidad, calidad
de vida y desarrollo social en lo local, permitiendo la creación de ambientes propicios para la paz.
Se basa en la implementación de acciones colectivas para mantener y mejorar las condiciones de
salud y desarrollo que impacten el bienestar colectivo y privilegien a la población mas vulnerable”.


La iniciativa de Municipios saludables es una de las estrategias que permite instalar la cultura de la
“calidad de vida” por la que lucha la promoción de la salud. Así mismo posibilita la construcción
social por medio de la movilización de sectores que buscan un municipio ideal y sostenible en todas
sus dimensiones (educación, salud, saneamiento básico, medio ambiente, cultura, etc,.) Se trata de
un movimiento que involucra a las autoridades gubernamentales, técnicas y a los ciudadanos en
general, en acciones específicas de promoción de la salud y del ambiente, resaltando la función
gubernamental, la participación social y la responsabilidad en la búsqueda de las condiciones
idóneas para una vida sana, esto significa que es un trabajo intersectorial e intrasectorial,
dinamizando la participación comunitaria para alcanzar el “ideal de municipio” con mínimas
necesidades básicas y con un alto nivel de desarrollo.





Este instrumento fue tomado de los realizados por Fabio Cabarcas de la Universidad Nacional, del Informe de


situación 2004 red Argentina de municipios y comunidades saludables del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación
y adaptaciones del investigador para aplicarlo al contexto del Municipio de Zipaquirá.




159


El movimiento de Municipios saludables debe concebirse como una “idea-fuerza” para dinamizar la
salud en el desarrollo, enfatizando el desarrollo de procesos y no sólo el de resultados, apostando a
los cambios paulatinos de los estilos de vida, de toma de conciencia de la comunidad de sus
derechos, deberes y responsabilidades y al ejercicio de la participación creativa, respetuosa y
honesta de los integrantes del mismo1.


Los municipios saludables son un vehículo para introducir la promoción de la salud en el escenario
político de los municipios, además la iniciativa de las ciudades sanas definió la planificación para la
salud como un ejercicio público, con amplia participación de la “comunidad” y de múltiples
sectores2, se introdujeron nuevas formas de comunicación social y de trabajo en equipo para los
miembros de la administración y para la ciudadanía con el objeto de construir su propio plan de
salud, buscando nuevas formas de cogestión social y de co – responsabilidad entre los miembros de
la comunidad.


En este sentido, le solicitamos tener a bien contestar este cuestionario.
No olvide que este instrumento de recolección de la información, es de carácter absolutamente
confidencial y la información proporcionada será utilizada con propósitos exclusivamente
académicos.


Instrucciones:
Las preguntas de este cuestionario están diseñadas para ser contestadas por el Alcalde, Gerente de
desarrollo social, director de salud, director del PAB, responsable de la estrategia, Gerentes de EPSs
y de ARSs, Gerentes de Hospitales y demás personas que han participado en la estrategia. El
cuestionario esta distribuido así:


I. La primera parte corresponde a los datos de identificación de la Institución a la que
Usted pertenece.




II. Compromiso Político: Se refiere a la responsabilidad y cumplimiento que tienen los
actores políticos (partidos políticos, movimientos políticos) y sociales, los
funcionarios públicos elegidos por voto popular (alcaldes, concejales), los actores
institucionales (empleados públicos que hacen parte de algún sector como educación,
salud, entre otras), en dar respuesta a las necesidades de su municipio o localidad o
de cumplir sus promesas de campaña en relación a la generación de políticas públicas
o de proyectos sociales.




III. Intersectorialidad: Se refiere a la relación y coordinación que tienen los diferentes
sectores en el proceso de diagnóstico, planificación, ejecución y toma de decisiones
en un determinado proyecto, programa o política pública.


IV. Elaboración de un Diagnóstico de situación: las preguntas de este ítem tiene que ver
con la existencia de un diagnóstico participativo de la situación de salud y si con el
diagnostico se priorizaron los problemas.






1
OPS. Argentina. Municipios Saludables. Nº 55. 2002.


2
Ciudades Saludables: planificando para la salud en un ambiente mundial. Enero de 1999. En www.ops.org.co





160


V. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia: en este aspecto se quiere saber si
la Administración Municipal ha desarrollado alguna política, programa, proyecto o
investigación en el marco de la Estrategia de Municipios Saludables.
ƒ Política: entendida como el conjunto de respuestas de la Administración


Municipal frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas que
buscan su resolución o manejo.


ƒ Programa: son las estrategias de acción cuyas directrices determinan los medios
que articulados gerencialmente permiten dar una solución integral a los
problemas. Como estrategia, un programa contiene los objetivos y metas, el
conjunto de proyectos elegibles y el plan de inversiones. Los programas se
definen en términos de objetivos de carácter multisectorial.


ƒ Proyectos: unidad operacional que vincula recursos, actividades y componentes
durante un período determinado y con una ubicación definida para resolver
problemas o necesidades de la población. Debe formar parte integral de un
programa; los proyectos son las unidades a través de la cual se materializan y
ejecutan los planes y programas.


ƒ Servicios: hace referencia si los servicios de las respectivas áreas que se ubican
en el numeral V de la pagina 5, los prestan empresas privadas. El servicio es
entendido como una actividad o labor que realiza una empresa ajena a su
Institución.


ƒ Investigación: son las acciones o actividades que buscan analizar y estudiar una
problemática que esta o puede afectar a la comunidad o al municipio.




VI. Seguimiento, monitoreo y evaluación: con este aspecto se pretende conocer si en el
municipio han sistematizado, monitoreado y/o evaluado la estrategia de municipios
saludables, y si han utilizado indicadores de evaluación.




VII. Redes Nacionales e internacionales: se busca conocer si el municipio pertenece a
redes departamentales, nacionales o internacionales y si tienen algún mecanismo de
comunicación.




VIII. Debilidades y Fortalezas: en este ítem se busca detectar cuales son las fortalezas y
debilidades de la estrategia y como se puede fortalecer




IX. Financiación y sostenibilidad para la estrategia de municipios saludables: se pretende
conocer como se esta financiando la estrategia y si han gestionado recursos a nivel
departamental o nacional.




X. Persona quien respondió la encuesta: corresponde a los datos personales de la
persona quien contesto la encuesta y si tiene observaciones relacionada con esta.













161


MAESTRIA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA –ESAP


Proyecto de Investigación. “Viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables”


I. Datos de Identificación de la Institución:
- Nombre de la institución a la que pertenece:__________________________________
- Su institución es de carácter: Municipal ____ Departamental ____ Nacional ____
- A que sector pertenece: __________________________________________________
- Que Programas y/o proyectos tiene su institución. __________________________________


__________________________________________________________________________


__________________________________________________________________________


- Cual de estos programas y/o proyectos están vinculados con la Estrategia de Municipios
Saludables: ________________________________________________________________
__________________________________________________________________________


__________________________________________________________________________


- Cobertura de los programas y/o proyectos: _______________________________________
__________________________________________________________________________


- Categoría del Municipio:
- Teléfono de su oficina:
- Nombre del Coordinador (a) de la Estrategia: ______________________________________




II. Compromiso Político1


1. Cuándo comenzó a implementarse la estrategia de Municipios y Comunidades Saludables en su
Municipio?


MES:____________
AÑO:____________


2. Existe un acto administrativo que legitime el compromiso de la/s autoridad/es local/es con esta
estrategia? (Marcar con X)


- ___ NO
- ___ SI Cuál/es? Especifique.∗


- ___ Decreto Municipal
- ___ Proyecto de Acuerdo
- ___ Acta de Compromiso
- ___ Declaración de Compromiso
- ___ Otros Cual (es)_________________


3. El municipio esta certificado en salud.
- ___ SI
- ___ NO




1
Se refiere a la responsabilidad y cumplimiento que tienen los actores políticos (partidos políticos, movimientos


políticos), los funcionarios públicos elegidos por voto popular (alcaldes, concejales), los actores institucionales
(empleados públicos que hacen parte de algún sector como educación, salud, entre otras), en dar respuesta a las
necesidades de su municipio o localidad o de cumplir sus promesas de campaña en relación a la generación de políticas
públicas o de proyectos sociales.

De ser posible, se agradecerá acompañar al presente cuestionario en soporte electrónico o en medio físico el


documento correspondiente o la ubicación del mismo.




162


4. Existe a nivel municipal un grupo de trabajo específico, un comité o una persona responsable,
conformado o constituído especialmente para coordinar la estrategia?
- ___ SI
- ___ NO


5. Valoración subjetiva del nivel de compromiso político (elija una opción y brevemente explique
porqué)
- ___ No existe compromiso de las autoridades
- ___ Poco compromiso político
- ___ Moderado compromiso político
- ___ Alto compromiso político
Cuáles han sido las mayores dificultades?:____________________________________
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


Cuáles han sido los mayores éxitos?:____________________________________
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________




III. Intersectorialidad2
6. Existe un Consejo o Comité Intersectorial de la Estrategia donde participen la Administración
municipal, representantes comunitarios de distintas áreas, ONG´s, Organizaciones intermedias,
Universidades, sector privado, etc?


___ SI
___ NO




7. Identifique marcando con una X las instituciones o sectores que participan actualmente en la
estrategia.
- ___ Alcaldía ___ Secretaria de Gobierno
- ___ Secretaria de Salud ___ Gerencia de Desarrollo Social
- ___ Director del Hospital Local ___ EPS – ARS
- ___ Personería ___ Concejo Municipal
- ___ Juntas de Acción Comunal ___ Veeduría ciudadana
- ___ COPACO ___ Asociación de Usuarios
- ___ ONGs ___ Empresa privada
- ___ Otros Cuales? ________________________________________________________
8. De que institución depende el liderazgo actual de la estrategia de municipios saludables en su
municipio:
- ___ Alcalde ___ Gerencia de Desarrollo Social
- ___ Secretaria de Salud Municipal ___ Personería Municipal
- ___ Secretaria de Gobierno ___ Universidad Cual?______________
- ___ Otro(s) Cuál (es)?______________________________________________________


_________________________________________________________________________




2
Se refiere a la relación y coordinación que tienen los diferentes sectores en el proceso de diagnóstico, planificación,


ejecución y toma de decisiones en un determinado proyecto, programa o política pública.




163


9. Frecuencia con que se reúnen los miembros del comité:
- ___ Semanalmente
- ___ Quincenalmente
- ___ Mensualmente
- ___ Otro Cuál?


10. Los miembros de la estrategia o del comité han recibido alguna capacitación en:
- ___ Liderazgo ____ Formulación de Proyectos
- ___ Negociación ____ Promoción de la Salud
- ___ Políticas Públicas ____ Participación
- ___ Marco Lógico de Proyectos ____ Planeación Estratégica
- ___ Otra, Cuál?___________________


11. Valoración subjetiva del funcionamiento del comité o del órgano encargado de la estrategia
(elija una opción y brevemente explique porqué).
- ___ No representa a la población y carece de capacidad resolutiva.
- ___ Lideran procesos de cambio, se estudian soluciones pero no resuelven los problemas.
- ___ Lideran procesos de cambio, estudian soluciones y resuelven los problemas.
- ___ Participan representantes de algunas organizaciones comunitarias y tiene poca capacidad


resolutiva.
- ___ Participan representantes de organizaciones comunitarias y tienen buena capacidad


resolutiva.
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________




12. Número de personas contratadas por el municipio que realicen actividades en la estrategia o
movimiento de municipio saludable: ______________. Nivel de formación de estas personas:
___ Técnico
___ Pregrado Cuál?________________
___ Especialista
___Otro:________________




IV. Elaboración de un Diagnóstico de Situación


13. Existe un diagnóstico actualizado (menos de 3 años) de la situación de salud en el Municipio.
- ___ SI
- ___ NO




14. Quienes participaron en el diagnóstico
- ___ La Administración Local ___ Instituciones de salud públicas
- ___ Instituciones de salud privadas ___ Organizaciones Comunitarias
- ___ Instituciones de Educación ___ Los ciudadanos
- ___ Otros, Quienes?_____________________________________________________





164


15. Las instituciones y/o personas que participaron en el diagnóstico realizaron priorización de los
problemas?.


- ___ SI
- ___ NO


16. Como participan los ciudadanos de los programas o proyectos de Promoción de la Salud o de la
Estrategia de Municipios Saludables?


___ Como actores activos
___ Como beneficiarios
___ No participan
___ Otra (s) Cual (es)_________________________________________________________




17. En que momento o fase de la estrategia de municipios saludables participan los ciudadanos:
___ Identificación
___ Formulación
___ Ejecución
___ Evaluación
___ Ninguna




18. Que escenarios se utilizan para promover la participación de los ciudadanos:
___ Encuestas ___ Cabildos Abiertos
___ Foros ___ Audiencias
___ Talleres ___ Consultas
___ Ninguno ___ Otro Cual:__________________________________














Continúa............





























165


V. Proyectos y programas que refuerzan la estrategia.
19. En qué áreas se han desarrollado actividades (políticas, programas, proyectos, venta de servicios


e investigación) en su municipio en el marco de la estrategia de Municipios y Comunidades
Saludables? (Marcar con X)




AREA POLITICA PROGRAMA PROYECTO SERVICIOS INVESTIG
a.- Saneamiento Básico y Ambiental:
• Vivienda
• Servicios Públicos Domiciliarios
• Contaminación de aire
• Uso de plaguicidas
• Manejo de residuos sólidos
b.- Generación de empleo:
• Iniciativas productivas
• Erradicación trabajo informal
c.- Educación:
• Educación para la salud
• Alfabetización
• Convenios con universidades
• Escuelas saludables
• Nutrición escolar
d.- Prevención y control de
enfermedades:




• Enfermedades no transmisibles
• Enfermedades de transmisión sexual


y SIDA


• Enfermedades transmisibles
- Por Vectores
- Por transmisión directa
- Enfermedades laborales
e.- Promoción y protección de la salud:
• Salud materno infantil
• Salud bucal
• Tercera edad
• Nutrición y alimentación
• Salud mental
• Accidentes de tránsito
• Adolescentes
• Actividad física/deportes
• Seguridad Alimentaria
f.- Conductas saludables:
• Recreación/esparcimiento
• Utilización del tiempo libre
• Expresiones culturales y artísticas
• Prevención de adicciones (tabaco,


alcohol y drogas)


• Prevención de Violencia
• Prevención de la discapacidad









166




20. Amplié la información de los planes, programas o proyectos liderados por la organización de la
estrategia? Especifique cuáles y desde cuando están funcionando?




_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________




21. Cuál de estos planes, programas y/o proyectos ha/n sido evaluado/s? (Sólo mencione el nombre
del plan, programa o proyecto evaluado).
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


____________________________________________________




22. La estrategia de municipios saludables se desarrolla en:
- ___ La zona urbana
- ___ La zona rural
- ___ En todo el municipio
- ___ Primordialmente en la zona urbana
- ___ Primordialmente en la zona rural
- ___ Focalizado en un barrio. Cual (es):_____________________________________
- ___ Focalizado en una vereda. Cual (es):____________________________________
- ___ Otro Cual (es):_____________________________________________________




VI. Seguimiento, monitoreo y evaluación


23. En su municipio existe un proceso de sistematización, monitoreo y evaluación de la estrategia.
- ___ SI
- ___ NO


24. Tienen indicadores de evaluación?
- ___ SI
- ___ NO


- Señale cuales: ______________________________________________________________
__________________________________________________________________________


__________________________________________________________________________


25. Porqué es importante desarrollar procesos de evaluación de la estrategia?.___________
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________







167




VII. Redes Nacionales e internacionales


26. El Municipio pertenece o hace parte de redes de municipios saludables, redes departamentales,
redes nacionales o internacionales?


- ___ SI Cuales:_________________________________________________
- ___ NO




27. Tienen algún mecanismo de difusión (comunicación) de la estrategia.
- ___ SI Cuales:_________________________________________________
- ___ NO




VIII. Debilidades y Fortalezas de la Estrategia


28. Mencione las tres (3) dificultades más significativas que Usted identifica tanto en la formulación
como en la implementación de la estrategia de MS:
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________




29. Mencione las tres (3) fortalezas más significativas que Usted identifica tanto en formulación
como en la implementación de la estrategia de MS:
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________




30. A partir de la experiencia en su municipio, cuáles considera Usted que constituyen las formas o
métodos más recomendables para comunicar y fortalecer la experiencia de MS en nuestro país?
(marcar con X)


___ Conformación, integración y articulación en Redes
___ Construcción de una política pública nacional
___ Apoyo por parte del Ministerio de Protección Social
___ Apoyo por parte de la Gobernación
___ Apoyo Privado
___ Realización de Encuentros y Reuniones
___ Circulación de boletines electrónicos
___ Publicaciones
___ Sitio web
___ Videos
___ Incentivos, premios y/o concursos
___ Otros Cuales?___________________________________________________________




168




31. Identifique tres (3) aspectos que según Usted son los más importantes para implementar la
estrategia de municipios saludables.


___Producción de políticas públicas saludables
___ Sostenibilidad a largo plazo
___ Fortalecimiento de equipos técnicos
___ Destinación de recursos propios
___ Participación Comunitaria
___ Intersectorialidad
___ Descentralización
___ Recursos – asignación presupuestal
___ Otro Cual? ______________________________________________________________




IX. Financiación y Sostenibilidad para la Estrategia de Municipios Saludables


32. Ha recibido apoyo por parte del gobierno Departamental o Nacional?
- ___SI Cual?:_________________________________________________
- ___NO




33. Han gestionado recursos a nivel departamental, nacional, internacional o han recibido ayudas de
Organismos Internacionales como la OPS o de ONG`s.


- ___SI
- ___NO
Que tipo de ayuda han recibido: ______________________________________________
De quien: ________________________________________________________________


34. Los recursos para la estrategia de municipios saludables provienen de:
___ Presupuesto especifico para el proyecto o estrategia
___ Presupuesto dependiente del sector salud
___ Apoyo del sector privado
___ Apoyo del gobierno departamental o nacional
___ Sin presupuesto
___ Otro Cuál?_____________________________




35. Las políticas públicas saludables en el municipio han dado pie a la promulgación de decretos,
proyectos de acuerdo, como producto de políticas públicas Saludables (En los últimos cinco
años). Como por ejemplo, espacios libres de humo, prohibición de venta de bebidas alcohólicas
a menores, entre otros.
- ___SI
- ___NO
Cual(es):______________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________







169




36. De la siguiente lista señale tres (3) obstáculos para la financiación de la estrategia de municipios
saludables.
___ Desconocimiento de la estrategia por parte de los actores institucionales
___ Insuficiente sistematización de experiencias y proyectos
___ Falta de capacitación del recurso humano en temas de presupuesto y gestión pública
___ Insuficientes recursos (económicos) públicos en el municipio
___ Dificultades para el trabajo intersectorial e interdisciplinario
___ Insuficiente apoyo de las autoridades departamentales.
___ Otros Cuál(es)? _______________________________________________________
Como superar estos obstáculos: ___________________________________________________
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________




37. De los siguientes aspectos para potenciar el desarrollo sostenible de la Estrategia en su
municipio cuales se deberían fortalecer.
___ Capacitación del recurso humano en autogestión
___ Formulación de Políticas públicas en salud
___ Difusión e intercambio de experiencias
___ Desarrollo de redes de comunicación
___ Procesos de participación comunitaria
___ Otras Cuál(es)______________________________




38. Existen documentos que soporten la estrategia de municipios saludables.
- ___ SI
- ___ NO
Si la respuesta es afirmativa Favor informar donde se puede consultar o si es posible anexar el
documento.
_____________________________________________________________________________


_____________________________________________________________________________




X. PERSONA QUIEN RESPONDIO EL CUESTIONARIO
Nombre: __________________________________e - mail___________________________
Telefono : _________________Cargo: ___________________________________________
Fecha de diligenciamiento:_____________________________________________________
Observaciones:____________________________________________________________________
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________




NOTA: El instrumento de recolección de la información, es de carácter absolutamente
confidencial y la información proporcionada será utilizada con propósitos exclusivamente
académicos.


Gracias por su colaboración.





170


Anexo Nº3 Encuesta Nº3 Ciudadanos
Proyecto de Investigación “Viabilidad de la Estrategia de Municipios Saludables”




Nombre: ______________________________________ Genero: M___ F ___ Edad:______
Régimen de salud: Subsidiado __ ;Contributivo __ ;Vinculado __;Sin seguridad__
Lugar de residencia: Área Urbana ____ Área Rural ___


1. Es beneficiario de algún programa o proyecto del Gobierno Municipal.
- ___ SI Cuál (es): ________________________________________________________
- ___ NO




2. Participa Usted de algún programa o proyecto de la alcaldía o hace parte de un comité, consejo,
junta de acción comunal u organización?
- ___ SI Cuál (es): ________________________________________________________
- ___ NO


Si su respuesta es NO pase a la Pregunta 4.


3. Como participa Usted de los programas de la Alcaldía o de la Administración Municipal:
__ Como beneficiario de un programa o proyecto
__ En la definición de las políticas, programas o proyectos




4. Los escenarios en los que Usted a participado son:
__ Encuentros __ Cabildos Abiertos
__ Foros __ Audiencias
__ Talleres __ Consultas
__ Ninguno __ Otro Cual______________________________________


5. Sabe de algún programa o proyecto que este desarrollando la alcaldía en la actualidad:
- ___ SI Cuál (es): _______________________________________________________
- __ NO


6. En el lugar donde Usted vive están desarrollando algún programa o proyecto:
- ___ SI Cuál (es): _______________________________________________________
- __ NO




7. Conoce alguna persona que participe activamente en los programas de la alcaldía?
- ____ SI Quien(es):________________________________________________________
- ___ NO


8. Hace parte de algún tipo de organización, agrupación o pertenece a alguna asociación.
- ___ SI Cuál (es): _______________________________________________________
- __ NO





171


9. Conoce usted la estrategia de Municipios Saludables de Zipaquirá.
- ___SI
- ___NO Si su respuesta es NO pase a la pregunta 13.


10. Que conoce de la Estrategia de Municipios Saludables:
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________




11. En la actualidad conoce algún programa o proyecto relacionado con la estrategia:
- ___ SI Cuál (es): _______________________________________________________
- __ NO


12. Desde cuando conoce la estrategia de municipios saludables?
- ___Menos de 1 año
- ___ Entre 1 y 3 años
- ___ Entre 3 y 5 años
- ___ Mas de 5 años


13. Que actividades recuerda que ha hecho el municipio en los últimos tres (3) años relacionadas
con la promoción de la salud o con la estrategia de municipios saludables:
________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________


________________________________________________________________




14. Como se entera de los programas o proyectos que tiene la alcaldía Municipal:
- ___ Emisora
- ___ Televisión
- ___ Prensa
- ___ Volantes
- ___ Vallas
- ___ Por un vecino o amigo
- ___ Otro(s) Cual(es):______________________________________________________


15. La Administración Municipal los invita a participar en los proyectos o programas que esta
desarrollando:
- ___ SI
- ___ NO


Gracias por su tiempo y colaboración.













172


Anexo Nº4
Identificación del Municipio♠


Nombre Zipaquirá
Limites y
Ubicación


Limita por el norte con el Municipio de Cogua, por el Este con Nemocón y
Tocancipá, por el Sur con Cajicá, Nemocón, Sopo y Tabio y por el Oeste con
Subachoque y Pacho. En el Municipio se distingue 2 áreas definidas: una
plana al oriente que corresponde a la Sabana de Bogotá y otra montañosa, al
occidente separada por el Valle del Río Frío. Esta organizado según el acuerdo
N° 16 de enero de 1990 en 2 corregimientos, 16 veredas, 4 comunas y 72
barrios y urbanizaciones, su población aproximada es de 93.602 habitantes.
El municipio de Zipaquirá esta ubicado en el departamento de Cundinamarca,
en la región de la Sabana Centro en la región central del país a 38 Km. de
Bogotá D.C., tiene un área de 194 kilómetros cuadrados y el 95% de su
territorio pertenece a la zona rural y el restante a la urbana, su cabecera está
localizada a los 05° 0´42” de latitud Norte y 74° 00´21” de longitud Oeste.
Esta a 2.600 mts sobre el nivel del mar, su temperatura media es de 14°C, sus
tierras corresponden al piso térmico frío y piso bioclimatico páramo.


Caracterización
Demográfica


La razón por sexo en el municipio es de 95 hombres por cada 100 mujeres y la
razón de dependencia es de 64.4, lo cual significa que hay casi 65 personas en
edad de dependencia por cada 100 personas en edad productiva, es decir que
hay una proporción ligeramente más elevada de niños en el municipio con
respecto a los datos nacionales que indican una razón de 59.2.
La población de mujeres en edad fértil es de 26.185, es decir representa el 26%
del total de la población; de ellas 1.799 (6.9%) se encuentran en embarazo.
La pirámide de población del municipio es muy semejante a la de Colombia;
en general tipifica es típica de un pueblo en desarrollo, con una base ancha y
una cúspide estrecha. Esto se debe a una tasa de natalidad elevada junto con
una tasa de mortalidad relativamente baja debido a la existencia de mejores
condiciones de salud y servicios médicos avanzados. Sin embargo, el
crecimiento ha disminuído porque las parejas tienen menos hijos.


El estrechamiento que ocurre en la barra del grupo etareo de 15 a 19 años es
posible que sea una muestra de la emigración de gran número de gente joven
en busca de mejores fuentes de ingreso durante la decada de 1970, lo cual
conllevó también a que se redujera la población en edad fertil y la tasa de
natalidad.


La pirámide ejemplifica este hecho al estrecharse rápidamente en aquellas
barras que representan las edades de 30 a 49 años, las personas que más
emigraron a principios de la década del 70.


Después de los 75 años las mujeres constituyen una ligera mayoría, debido a
que las mujeres en promedio viven algunos años más que los varones.





Tomado de Diseño de un modelo de evaluación para desarrollo municipal en el marco de la promoción de la salud.




173


Caracterización
Económica


Es considerado como un centro de servicios (salud – educación) de la región
del valle de Ubaté, Pacho, Ríonegro y Sabana Norte. La principal actividad
económica del municipio es la industria turística, la producción agropecuaria y
la minería, es considerado como polo de desarrollo regional del departamento.


Caracterización
Social e Histórica


A diciembre de 2003 el total de personas sisbenizadas era de 27536 personas,
de las cuales 17096 personas se encuentran afiliadas al régimen subsidiado
equivalentes al 62% del total de las personas de nivel 1 y 2 en la encuesta
SISBEN y el 17% de la población total del municipio. El 88% de la población
sisbenizada vive en el área urbana y el restante en la rural.













































































174


Anexo Nº5 Decreto protocolario 02 de 1999


En el año de 1999 mediante el decreto protocolario No. 02 del 5 de abril, “se adopta el programa de
Municipios Saludables por la Paz en Zipaquirá y se dictan otras disposiciones”♣.


El Alcalde Municipal de Zipaquirá, en uso de sus facultades legales, y considerando:
Que el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos requiere el compromiso de los
diferentes actores del desarrollo y de acciones multisectoriales e institucionales.


Que el municipio es la Unidad Política – Administrativa desde donde se constituye las relaciones
Gobierno – Ciudadano y donde se deben resolver las necesidades básicas, para una vida digna y
productiva, siendo el principal responsable de las políticas sociales.


Que el fin último del Municipio de Zipaquirá como Comunidad Saludable es hacer posible que sus
habitantes alcancen su derecho a ser cada vez más saludables y a tener una mejor calidad de vida en
el siglo XXI.


Que en el tercer congreso de las Américas de Municipios y Comunidades Saludables realizado en
Medellín, del 8 al 12 de marzo de 1999, el Municipio de Zipaquirá manifestó su voluntad de formar
parte de la Red de Municipios Saludables por la Paz, promovida por la Organización Panamericana
de la salud “O.P.S” y el Ministerio de Salud.


Que el Alcalde Municipal, como representante del pueblo zipaquireño, debe estar a la vanguardia de
todo lo que constituya progreso y adelanto para la ciudad y sus gentes.


Por lo expuesto, Decreta


Articulo Primero: Adóptese para el Municipio de Zipaquirá el Programa de Municipios Saludables
por la Paz, promovido por la Organización Panamericana de la salud “O.P.S” y el Ministerio de
Salud.


Articulo Segundo. Encárguese a la Secretaria de salud, bajo la Dirección de la Doctora Martha
Isabel Rodríguez Farias, para adoptar todo lo pertinente para el cabal cumplimiento de este Decreto.


Articulo Tercero: Envíese copia de este Decreto Protocolario a la Organización Panamericana de la
salud (O.P.S) y al Ministerio de Salud.


Articulo Cuarto: Este Decreto rige a partir de la fecha.


Dado en el despacho de la Alcaldía de Zipaquirá, a los cinco (5) días del mes de Abril de mil
novecientos noventa y nueve (1999).


Comuníquese, publíquese y cúmplase


Carlos Guillermo Rojas Wiesner Martha Isabel Rodríguez Farias
Alcalde Municipal Secretaria de Salud.



Tomado del Decreto Protocolario No. 02 de 1999 del 5 de abril. Alcaldía Municipal de Zipaquirá.




175


Anexo Nº6


Políticas Públicas, Proyectos y Programas Municipales




Comunidad Educativa: escuelas saludables, celebración del día del niño con manifestaciones
de afecto, proyecto a favor de la población discapacitada (descuento del 40% para las personas
con discapacidad, estimulo para la educación y apoyo social, atención preferencial a personas
discapacitadas y de tercera edad).


Comunidad: programa de apoyo a la lactancia materna y mejoramiento de hábitos alimenticios,
pautas para convivencia y cuidado de mascotas.


Programas dirigidos a la población infantil: tamizaje visual, PAB salud oral, salud integral de
niños y niñas, estimulación del buen trato entre padres e hijos, desarrollo de habilidades y
potencialidades en niños y niñas discapacitados, ocupación del tiempo libre de niños menores de
12 años durante las vacaciones escolares, coros navideños, seguimiento y apoyo al programa
escuela bonita - escuela saludable, formulación e implementación del plan municipal de
alimentación y nutrición, programa educativo para la disminución de la enfermedad diarreica
aguda, desayunos escolares.


Programas dirigidos adolescentes: educación en ETS y SIDA al adolescente, prevención de
enfermedades cardiocerebro – vasculares, conformación del grupo de adolescentes, capacitación
de liderazgo comunitario, salud integral del adolescente, fortalecimiento del liderazgo juvenil.


Programas dirigidos adultos jóvenes: Canalización de las mujeres en edad fértil detectadas en
riesgo sexual y reproductivo, lactancia materna , capacitación en alimentación saludable dirigida
a madres comunitarias, prevención de la infección respiratoria aguda, taller de nutrición y
hábitos alimentarios saludables, capacitación del estrategia de escuelas saludables, promoción
oral con internos de la cárcel, fortalecimiento integral del adulto discapacitado, ayudas técnicas,
prevención del maltrato infantil, promoción de convivencia pacifica del gremio transportador,
formación de lideres comunitarios como gestores de salud.


Programas dirigidos a adultos mayores: desarrollo de habilidades y potencialidades del adulto
mayor, ocupación del tiempo libre de la población de la tercera edad, suplemento nutricional
para personas de la tercera edad, atención integral al adulto mayor, la carcajada del abuelo,
programa asistencial con personas indigentes de la tercera edad.

























176


Anexo Nº7
Avances relacionados con la Estrategia de Municipios saludables en la


Administración del Dr. Carlos G. Rojas♦.


A. Descentralización.
Decretos
ƒ Decreto No. 086 de 2000 (Mayo 15), por el cual se adopta la metodología del Plan Local


de Salud.
ƒ Decreto No. 087 de 2000 (mayo 15), por medio del cual se crea el equipo Municipal de


apoyo al proceso de descentralización del Municipio de Zipaquirá.
ƒ Decreto No. 134 del 2000 (septiembre 17), por medio del cual se adoptan los


procedimientos de programación ejecución y control de los programas de salud para el
municipio de Zipaquirá.


ƒ Decreto No. 135 de 2000 (septiembre 7), por medio del cual se adopta el Sistema de
información en salud para el municipio de Zipaquirá.




Acuerdos
ƒ Acuerdo No. 8 de 2000 (junio 9), por el cual se modifican los artículos 3º, 6º, 9º y 11 del


acuerdo 32 de 1998 y se dictan otras disposiciones.
ƒ Acuerdo No. 16 de 2000 (septiembre 18), por el cual se reestructura la Secretaria de


Salud del Municipio de Zipaquirá.


B. Salud Pública.
ƒ Decreto No. 217 de 1998 (diciembre 30), por el cual se estructura el Comité


Interinstitucional del bienestar del anciano de Zipaquirá y se dictan otras disposiciones.
ƒ Decreto No. 10 de 1999 (enero 19), por medio del cual se conforma la red de afecto.
ƒ Decreto Protocolario No. 02 de 1999 (5 de abril), “se adopta el programa de Municipios


Saludables por la Paz en Zipaquirá y se dictan otras disposiciones”.
ƒ Decreto No.103 de 1999 (agosto 31), por el cual se declara el día blanco (en homenaje a


personas discapacitadas).
ƒ Decreto No. 62 de 2000 (10 de abril), mediante el cual se etablecen pautas de


convivencia ciudadana, limpieza y conservación del espacio público, protección del
medio ambiente, manejo adecuado de basuras y tenencia y cuidado de mascotas con el
propósito fundamental de mejorar la calidad de vida de los habitantes del municipio de
Zipaquirá.


ƒ Decreto No. 162 de 2000 (noviembre 2), por medio del cual se crea el Consejo Municipal
de Política Social y se dictan otras disposiciones.


ƒ Decreto No. 169 de 2000 (noviembre 21), por el cual se dictan normas para la
promoción, protección y apoyo a la lactancia materna y el mejoramiento de la calidad de
la atención a la mujer y a los niños y niñas.


ƒ Acuerdo No. 4 de 1999 (junio 8), por le cual se crea el fondo municipal de asistencia
social y educación a las personas discapacitadas y se dictan otras disposiciones.




C. Participación Social
ƒ Decreto No. 63 de 2000 (abril 10), por el cual se crea el Consejo Territorial de Seguridad


Social en Salud en el Municipio de Zipaquirá.



Boletín informativo No. 1 de 2000. Zipaquirá Saludable.




177




Anexo Nº8
Análisis Descriptivo de Planes de Desarrollo de Zipaquirá 1995 - 2004




ASPECTOS RELACIONADOS CON LA ESTRATEGIA DE MUNICIPIOS SALUDABLES EN LOS
PLANES DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE ZIPAQUIRÁ.




PLAN DE DESARROLLO 1995 - 1997 “INTEGRACIÓN PARA EL DESARROLLO”




Planes Gubernamentales y sectoriales


Programas priorizados
Políticas públicas saludables


En el Plan de 1995 se contemplan acciones sectoriales y de
complementariedad así: a)
Social: Se propone apoyar los procesos de asociación comunitaria y
su vinculación a la gestión educativa, social, cultural, en salud, etc. Se
propone la creación de la oficina de Desarrollo Social, encargada del
fomento del empleo productivo a nivel de capacitación y asesoría.
b) Educativo: Se contempla el mejoramiento de la calidad mediante la
capacitación a profesores y el aumento de la cobertura, mediante la
ampliación y construcción de plantas físicas.
c) Salud: Se señala que la política de salud se centrará en los
conceptos de Municipios Saludables, con énfasis en un sistema de
atención familiar y comunitaria, que pretende generar una nueva
cultura de la salud y una ética que oriente los procesos y las relaciones
en el interior del sector salud y de la sociedad en su conjunto. Se
señala que ésta visión reconoce que la salud es el resultado del
desarrollo social equitativo y del desarrollo individual y colectivo;
demanda una renovación conceptual en las personas y un cambio,
estructural y metodológico, en la organización y en las estrategias para
ajustarla a la realidad de la sociedad.


En el Plan de 1995, se
incorpora la política de MS
enfocadas en la promoción
de la salud y la atención de
la enfermedad como dos
campos de acción
claramente definidos y en
la descentralización y el
mejoramiento de la gestión
como estrategia básica para
el desarrollo. Así mismo,
exige acciones integrales y
multisectoriales con la
participación de diversos
sectores. Incluye una
adecuada nutrición, higiene
personal y pública, y
prevención de las
enfermedades.


En el Plan de 1995, se señala que
la política de salud se centrará en
los conceptos de Municipios
Saludables, con énfasis en un
sistema de atención familiar y
comunitaria, que pretende generar
una nueva cultura de la salud y una
ética que oriente los procesos y las
relaciones en el interior del sector
salud y de la sociedad en su
conjunto.




178












PLAN DE DESARROLLO 1995 - 1997 "INTEGRACIÓN PARA EL DESARROLLO”




Descentralización


Participación social y
comunitaria




Desarrollo gerencial y
gestión municipal


Desarrollo de los recursos
humanos


En el Plan de 1995 se señala que
la estrategia de MS exige
acciones integrales y
multisectoriales con la
participación de diversos
sectores y la profundización de
la descentralización.


En el Plan de 1995, se vincula la
participación social e inclusión
de actores sociales como
estrategia para mejorar la calidad
de vida de los individuos. En el
Plan de 1995, se propone apoyar
los procesos de asociación
comunitaria y su vinculación a la
gestión educativa, social,
cultural, y en salud del
municipio.


En el Plan de 1995, se
señala como herramienta
de la gestión municipal
los procesos de
descentralización y de
articulación
intersectorial.


En el Plan de 1995, en el desarrollo
de recursos para avanzar en la
implementación de la estrategia de
MS se señala la capacitación a la
población sobre los derechos y
deberes en el sistema general de
salud; la promoción y apoyo a la
participación ciudadana concerniente
a la salud, y la elaboración del PAB.























179
















PLAN DE DESARROLLO 1998 - 2000 "LA UNION DE TODOS PARA EL BIENESTAR DE TODOS"


Principales estrategias
de desarrollo


Programas priorizados Participación social y
comunitaria


Desarrollo gerencial y
gestión municipal


En el Plan de 1998, se
señala como estrategia
para promover y
mejorar la calidad de
vida de las personas, la
generación de procesos
sociales e individuales
para promover y
fomentar hábitos y
comportamientos que
permitan la
construcción de estilos
vida saludables.


Dentro de los programas prioritarios del Plan
de 1998 se señala la conformación y
funcionamiento de los comités de usuarios y
veedurías para las ARS y EPS; implementar un
programa básico de promoción; complementar
el diagnóstico de los factores de riesgo;
elaboración de un sistema de control ambiental
y sanitario; y desarrollar del PAB mediante la
atención integral en salud a menores,
adolescentes, mujeres, tercera edad; promoción
y prevención de accidentes y desastres, trauma
y violencia, vigilancia y control de riesgos para
la salud relacionadas con el ambiente y
capacitación a la comunidad en deberes y
derechos en salud y participación comunitaria.


En el Plan de 1998, se señala
como estrategia para
desarrollar la política en salud
la participación de la
ciudadanía en la
implementación de la
estrategia.


En el Plan de 1998, en el
desarrollo de disminución de
los factores de riesgo en la
salud se propone como
gestión municipal la
coordinación
interinstitucional e
intersectorial para la
detección de problemas y la
formulación de soluciones.




180










PLAN DE DESARROLLO 2001 - 2003 "AMPLIEMOS NUESTROS HORIZONTES"


Principales estrategias
de desarrollo


Programas priorizados Políticas públicas saludables Desarrollo gerencial y gestión
municipal


En el Plan de 2001 se
plantea como acción de
desarrollo la
implementación de la
estrategia de Municipio
Saludable.


Dentro de los acciones y programas
prioritarios del Plan de 2001 se
contempla desarrollar acciones para
mejorar el nivel de la salud y el
bienestar de la población, a través de la
estrategia de Municipios Saludables
para la Paz, en la promoción y
prevención enfocadas al control de los
factores de riesgo del ambiente (salud-
ambiente), promoción en hábitos y
estilos de vida saludables


Así en el Plan de 2001, como políticas
saludables se propone desarrollar una
cultura de promoción de la salud y
prevención de enfermedades mediante la
realización de actividades colectivas de
información, educación y coordinación.


En el Plan de 2001, como
herramienta de gestión se
plantea ampliar la visión de la
salud, pasando a considerar
otros factores de bienestar
(físico, social, emocional,
metal y espiritual.

























181






PLAN DE DESARROLLO 2004 - 2007 "POR LA ZIPAQUIRA QUE MERECEMOS"


Principales estrategias de
desarrollo


Programas priorizados Políticas públicas
saludable


Descentralización


Finalmente como estrategia
para el desarrollo en el Plan
de 2004 se propone
construir una ciudad “sana”
que vaya más allá de los
receptores de programas y
servicios, y trabajar
conjuntamente por la salud
social, como la posibilidad
de desarrollar procesos
comunitarios e
intersectoriales. En este
sentido, la estrategia
consiste en “generar
nuevos ambientes y hábitos
de vida saludables en la
población, adelantar
acciones intersectoriales;
fortalecimiento de los
espacios de participación y
apoyo a los procesos
sociales de la comunidad”!.


En el Plan de Desarrollo de 2004, los programas prioritarios Para ello se
propuso desarrollar los siguientes programas: Centros Integrados de
Participación y Acción Social –CIPAS, como espacios físicos y sociales
que permitan descentralizar la acción pública municipal a las diferentes
zonas de nuestra ciudad; Familia Comunidad de Vida y Amor, con el
objetivo de atender a grupos de familias, niñas, jóvenes, mujeres cabeza
de familia y adultos mayores, a través de su ciclo vital, facilitando su
permanente desarrollo y adaptación a las diferentes circunstancias que se
presentan en su cotidianidad; Vida nueva con dignidad, a través de este
programa se pretende atender a grupos con necesidades o características
especiales, niños y jóvenes en alto riesgo, discapacitados, desplazados y
a los grupos sociales que requieran atención especial. El programa
cobertura en el aseguramiento, mediante el cual se busca garantizar el
acceso a los servicios básicos en salud por parte de la población; hábitos
saludables de vida individual y colectiva, este programa encaminado a
promover esfuerzos e en la promoción y prevención en salud, PAB, con
herramientas educativas orientadas a adquirir hábitos y comportamientos
saludables del individuo y la colectividad; seguridad alimentaría,
orientado a fomentar la producción y el acceso efectivo a los alimentos,
para mejorar el estado nutricional de las personas y la colectividad;
educación para todos y educación para potenciar el talento humano,
como programas que buscan desarrollar esfuerzos para asegurar la
cobertura y el mejoramiento de la calidad y pertinencia en el servicio
educativo.


Finalmente, en el Plan de
2004 como política
saludable se señalan las
siguientes acciones:
Garantizar el acceso a los
servicios básicos en
salud por parte de la
población; promoción de
hábitos saludables de
vida individual y
colectiva, programa
encaminado a promover
esfuerzos en la
promoción y prevención
en salud, PAB, con
herramientas educativas
orientadas a adquirir
hábitos y
comportamientos
saludables del individuo
y la colectividad.


En el Plan de 2004
se avanza en la
descentralización
municipal, con la
creación de los
Centros Integrados
de Participación y
Acción Social –
CIPAS, como
espacios físicos y
sociales que
permitan
descentralizar la
acción pública
municipal a las
diferentes zonas de
nuestra ciudad




182


Anexo Nº9
Entrevista de ex – funcionarios – grupo focal




Actores: (A1) Dr. Carlos Guillermo Rojas Wiesner – Alcalde 1998 – 2000
(A2) Dra. Martha Isabel Rodríguez Farias – Secretaria de Salud 1998 - 2000
(A3) Dra. Gabriela Huertas Patiño – Coordinadora de Promoción y Prevención


Plan de Desarrollo: “La Unión de Todos para el Bienestar de Todas”




Entrevista
Se realizaron entrevistas semiestructuradas con informantes claves institucionales ex –
funcionarios de la Administración Municipal para contestar preguntas relacionadas con la
Estrategia de MS.
Recolección y procesamiento de la información
La información se recolectó principalmente mediante entrevistas semiestructuradas, se
realizo con un grupo de personas. Además, se aplicaron otras técnicas como las
entrevistas informales y la observación directa.
Se entrevistaron 3 ex – funcionarios de la Administración. La información proveniente de
las entrevistas fue grabada y transcrita en archivos codificados, esta información se
categorizó y se le realizo el respectivo análisis.


1. E: Que Experiencias tienen en Participación?
A2: Con Ever de alguna manera perdimos la credibilidad en el poder de la participación,
porque realmente hubo un movimiento muy fuerte eran 5000 y 6000 firmas y todo el
mundo firmo para que no nos cambiaran el parque
A3: Conseguimos 8000 firmas para que no nos cambiaran el parque porque era lo que
nosotros queríamos para que no nos cambiaran el parque. Y no logramos nada.
A1: La identidad del patrimonio
A2: Después de eso lo impone de noche, lo rompió con policía y ejercito.
A3: Amaneció roto el parque
A1: Trajo ejercito. Ósea participación cero
A2: Entonces perdimos la credibilidad
A1: Cuando se suponía que era una persona ex M-19 que fue de los iniciadores que
conocía llego hacer lo contrario, primero en contra de la comunidad como fuera, segundo
en contra de los trabajadores porque lo primero que llego fue a arrasar con la clase
trabajadora de la administración Municipal la saco de una, eso fue la votación mas grande
que se había podido hacer, desconocimiento total de las reivindicaciones sindicales que
tenían los trabajadores por eso se supone que una persona que inclusive el participo
siendo concejal del municipio.
A3: Y desconocimiento de la parte de salud, siendo el hermano del ministro
A2: Yo creo que eso para nosotros fue un muy duro... carreta de la participación. Si
después de esta movilización no logramos nada el poder es definitivo.... el que manada
manda a un que mande mal. Esa es la sensación que nos quedo un poquito de la
participación. Hay una fractura de la participación.







183






2. ¿Cuáles fueron las motivaciones que lo llevaron a considerar la
implementación de la estrategia?


(A1): Haber voy a contestar algo haber si esta de acuerdo Martica y Gabi. Cuando
nosotros hicimos obviamente el plan de desarrollo, había que buscar un lazo umbilical
que un momento o una especie como de lazo envolvente que cogiera todo el plan de
desarrollo y tuviera como una razón de ser ... no cierto... y esa razón fue a través de
precisamente el municipio saludable. En un momento todas la estrategias diseñadas a
nivel de obras publicas, de acueducto, de todo en lo que en un momento se converge, la
misma educación, salud, infraestructura, todo era buscando precisamente esa gran meta
de que definitivamente todo el mundo estuviera metido en Municipio Saludable, no
solamente la gente de estrato 1 y 2 sino toda la gente, todos los estratos, una de las cosas
inclusive los principios cuando se diseño lo del SISBEN era con la misma política ósea no
necesariamente el Sisben debe servir para el estrato 1, 2, y 3 sino para todos los estratos.
Entonces es así que nosotros lo que logramos fue como de verdad no se, como una
especie de lazo que abarcara todos los aspectos generales del plan de gobierno y que
con ello precisamente se conformaran todos esos aspectos y todas las tareas y todas las
gestiones que se hicieran en los diferentes tópicos del programa de gobierno sirvieran
realmente de esos parámetros buscados como municipio saludable no cierto, inicialmente
nació y eso es natural y lógico que se planteo como amarando la educación no cierto y
salud, ósea salud y educación, en ese sentido Ustedes hicieron un trabajo muy interesante
entre la secretaria de salud y la secretaria de gobierno, comenzando obviamente con
educación, porque pues obviamente hay que comenzar por los puntos mas vulnerables
que en ese entonces era la cobertura y la calidad en educación, pero que viendo la
calidad de educación pues tiene una cantidad de aditamentos que un momento
determinado tienen necesariamente que ver con que ..... Entonces aunque nunca se
pensó cuando estábamos desarrollando el plan de desarrollo ..Perdón el plan de de
Gobierno, pero cuando empezamos a elevar el plan de desarrollo una de las cosas que ya
hubo participación de todo el equipo de gobierno que obviamente iba a trabajar en los tres
años, entonces eso fue una de las conclusiones mas interesantes que se saco.




3. ¿En que estado recibieron la estrategia?
A1: En cero
A3: Si en cero, pero la estrategia no estaba explicita, inclusive el PAB que hicieron fue
muy asistencial de entregar medicina para curar el EDA, ese lo devolvieron y finalmente el
primer PAB fue el de nosotros.
A1: Exacto de pronto el mismo error nace al plantear precisamente lo del MS donde lo
enmarcaron tal vez solamente es salud como tal.
A2: Ahí fue el problema.
A1: O sea es el error tal vez cuando se pensó
A3: Pero nosotros un poquito desde el plan de gobierno porque nosotros trabajamos en la
campaña, cuando lo estábamos haciendo se hicieron unas reuniones grandes de
sensibilización y participación, hicimos inclusive una que lideramos con Martica y otro
grupo de mujeres que fue
A1: Esa fue espectacular
A3: Donde se hizo un diagnostico del municipio
A2: De las necesidades




184


A3: Y pensando en el eslogan que era “la unión de todos para el bienestar de todos”.
Digamos que de pronto no fuera saludable pero bienestar lo que enlazaba
A1: Que fuera mejorando
A3: Era precisamente eso todo eso que dice A1.
A2: Dentro del programa de gobierno de A1 si se hizo basado en foros que hicieron
previos a eso, en foros de necesidades sentidas y luego se dictaron unos seminarios,
talleres intersectoriales trabajando sobre percepción de cómo cada uno desde su punto de
vista aporta las cosas y toda la campaña fue académica digámoslo así, en el sentido de
darle a la gente unos aportes elementos muy sencillos de psicología para que nos dieran
elementos a nosotros.
A1: Hay preguntas de porque no se siguió con la estrategia que paso son preguntas
interesantes que ojala las contestaran nuestros sucesores.
A1: también en donde radica un poco la atención que nosotros le pusimos al plan de EMS
desde el punto de vista también como político entendimos y llegamos a entender por fin
eso y hay una cosa sinceramente y era la sanidad mental no nos pongamos en el plan de
honradez la sanidad mental con que todos llegamos a trabajar personas muy sanas
mentalmente, personas que si entendíamos la parte política como verdadera política y no
como una politiquería que se venia haciendo hasta el momento, entonces el esquema
rompe completamente con todo lo anterior porque llega una persona que no es política
que no ha participado no solamente Yo la mayoría del el equipo, la mayoría del equipo de
pronto fue escogido de una manera como tan suelta y tan sin presiones que naturalmente
a Dios gracias no nos equivocamos digo Yo. Obviamente que las cosas tuvieron sus
traspiés, pero precisamente que ese no es uno de los programas que ha fallado a nivel
municipal sino departamental y nacional, es que es increíble el problema es la plata ósea
en un momento determinado no se plantean otras alternativas para poder salir del
problema porque existen y las pueden haber, pero hay que trabajarle duro naturalmente
eso no es de la noche a la mañana pero no se les sale a ellos el signo pesos hola.




4. E: El tema de los recursos en la mayoría de políticas y programas es la
prioridad


A1: Entonces de se cuenta con ese temita como están importante el MS que todo lo que
redunda es MS. Cuando ellas trabajaron posteriormente en la Gobernación como
continuación teórica del asunto una de las cosas que se planteaban era que un programa
de gobierno o un plantea miento de un programa de gobierno de un candidato no podía
salir del esquema de MS al fin y al cabo eso es lo Macro.
A3: Y es que nosotros otra cosa que hicimos fue que estuvimos en todas las comunidades
haciendo mesas de trabajo, nosotros iniciamos haciendo mesas de trabajo todos los
sábados, los domingos todo hasta que se construyo el Plan de Desarrollo fue así,
absolutamente participativo completamente participativo.
A1: Si Usted mira los resultados de esos foros específicamente el de la mujer y es una
fortaleza impresionante.
A2: Si
A1: Usted mira esos planteamientos que las mismas señoras, tal vez en su época no se
habían imaginado que tenían que plantear una ama de casa, la señora del restaurante,
hasta la profesional mas infundada participo, entonces al llegar a una mesa que era
polifacética digámoslo así, habían de todas las clases y todas conjugaban básicamente a
lo mismo de una o otra manera, ese fue uno de los mejores ejercicios de participación que
se dio




185


A3: 400 mujeres habían
A1:Pero ¿Porque? También por que una de las cosas que definitivamente hay que tener
en un una elaboración de un plan de MS como tal es conocimiento sobre el entorno ese
caso nos costo un poco de trabajo meternos en esa vaina, Conocimiento del entorno. Y
obviamente el conociendo teórico de muchas cosas.


A2: Hay algo difícil que es la participación intersectorial una cosa es decir y la otra es
hacer.
A1: Hay algo también de pronto como parte esencial del Desarrollo del MS como tal, es la
calidad y pensamiento de la gente si bien en Zipaquirá existen todos los problemas que
en un momento subsisten en casi todos los municipios, aquí hay gente bien curiosa que de
pronto participa bajo la forma en que le tiren un dulce, el caramelo, la cosita así participan
o sino no y una cosa que vivimos nosotros vivimos fue esa, o sea algo que en un
momento se vive es eso, entonces a eso hay que sumarle a parte de participación es una
educación ciudadanía., es la política de Mockus es interesantísima porque definitivamente
Bogotá cambio fue por eso, a esa mentalidad. Entonces la cultura ciudadana es
indispensable para llevar a cabo esos programas, y en ese sentido se necesita muchísimo
más. De se cuenta Todo redunda en Municipio saludable cuando uno plantea en una
forma general la misma constitución mejoramiento de la calidad de vida del ser humano
en Colombia que es eso MS no desde salud sino la palabra saludable tan enriquecedora e
incluyente.
A2: incluye salud mental, recreación, tercera edad
A1: Hay muchas experiencia que son importantes, la de Bogota de alimentación es colar
hay que analizarla para involucrarla en este proceso
E: Hay muchos municipios que son saludables sin quererlo ser
A1; Exacto
A3: Y sin pensar que van a hacer
E: Nosotros no tenemos mecanismos de evaluación en América Latina
A2: La evaluación que se hace es cuantitativa
A1: Es el caso de la contraloría se volvió en algo mecánico no van mas allá. El tema de la
evaluación es muy cuantitativa y desde los organismos de control es un problema
gravísimo.




5. ¿Qué proyectos o programas se degollaron en su administración en pro de la
estrategia de MS?


Cual fue el primer Programa?
A3: Es que fue toda promoción porque empezamos
A2: Es que fue todo paralelo
A3: Si
A2: Porque empezamos a trabajar con las gestoras de salud, que habían personas en las
comunidades mujeres .... mujeres con un nivel de liderazgo relativamente bueno pero con
una capacidad
A1: Pésima
A2: Pésima... bueno si con unos conocimientos ..si.. muy malos .. entonces nos dimos ese
año empezamos a buscar a la gente y a llenar plazas digamos a buscar en otras
comunidades personas que pudiéramos capacitar nosotros y que nos dieran apoyo. La
capacitación en promotoras que al principio se llamaban gestoras de salud fue un proyecto




186


importante porque tuvimos dos grupos como de treinta. Se dejaron como 50 - 60
personas
A3: Formadas
A2: Formadas y ellas eran el enlace, nosotros necesitábamos enlazarnos con las
comunidades y nuestro enlace fue las promotoras de salud
A1: El “enlace umbical” fue ese
A2: En enlace umbilical fue la formación de gestoras de salud
A3: Porque es que todos los programas no los trabajamos y decir vengan todos aquí y les
vamos hacer el programa con los niños discapacitados, no, hicimos grupos satélites en
las comunidades, nos íbamos ala comunidad, entonces a través de esas gestoras
hacíamos las reuniones las convocatorias, los diagnósticos, todo entonces era como el
enlace entre la comunidad y nosotros para conocer las necesidades y a la vez para
nosotros también poder proveer esas necesidades o mirar y trabajamos fue así
A2: Retroalimentarnos, ese fue el caso uno de los casos primeros mientras íbamos
mirando todo el resto del programa fue a través de ellos.
A3: Que fue estratégico
A1: Por ejemplo unas de las cosas que comenzaron posiblemente en unos barrios con
tercera edad, mientras que en otros barrios se estaba atacando cuestiones de calidad de
educación, cobertura obviamente también, plan alimenticio que fue uno de los programas
importantes, o sea como en un momento mejorábamos la calidad nutricional de nuestros
niños en las escuelas no era solamente darles de comer sino que fuera algo que en un
momento los nutriera, los fortaleciera y realmente el rendimiento de estos niños alcanzara
, hay también se unió a ese programa la Universidad UNAD.. se acuerdan
A2: La UNAD
A1: La de la niña Forero
A2: Ah eso es la Universidad Agropecuaria
A1: Entonces digamos de pronto al enterarse ellos que se empezaron a plantearse entre la
comunidad muchas, muchas cosas. Ellos entonces tenían ese programa como para
poderlo evaluar entonces se unieron de una u otra forma, ellos empezaron a dar
indicativos también, nosotros no sabíamos posiblemente que de 100 niños en una escuela
de la zona alta, 25 llegaban sin desayuno
A2: Ese también lo ayudo a hacer el hospital.
A1: Exactamente
A2: Nos dijo en san Jorge no se cuantos niños hay desnutridos hay fortalecer eso porque
esta muy alto el índice de desnutrición. Nosotros fuimos muy abiertos digamos a otras
entidades que en un momento dado nos colaboraron


6. E: En que se apoyaron?
A3: En los Diagnósticos, nosotros hicimos la morbilidad sentida, la hicimos con
precisamente ese grupo de promotoras, y las llevamos a las comunidades para que ellos
nos contestaran una serie de preguntas y a la vez recogimos toda esa información para
hacer esa retroalimentación y cruzamos esa morbilidad sentida con la morbilidad
hospitalaria que eran los documentos que nos daba el hospital, en ese cruce pudimos
optimizar las necesidades que teníamos.











187


7. E: Cual es el problema esencial
A3: los problemas se detectan con la morbilidad sentida
A2: Aquí por ejemplo hay un barrio muy sentido que es San Miguel, cuando nosotros
llegamos nosotros encontramos que con el PAB se habían comprado los famosos
desparasitantes. Yo llegue y a los 8 días estaba llena la oficina de unos
desparasitantes, entonces toco ir a repartirlos allá, entonces Yo les dije alo señores no
los podemos entregar sino hay educación. Entonces fuimos a San Miguel que me
acuerdo tanto a mirar ..como se les da unos desparasitantes que por cierto carisímos
a la gente.. las escuelas estaban cocinando en el piso, el agua de la que lavaban corrió
por todo lado...olía hediondo.
A1: Era por las orillas de las vías.
A2: Y dándole a los niños un desparasitante de 10000 pesos, entonces uno decía eso
no tiene justificación, entonces a raíz de eso esa escuela se mejoro se les hizo un
comedor decente se arreglo la infraestructura que era la causa de la morbilidad la
solución no era el desparasitante, Había que mejorar los problemas de las Aguas, la
infraestructura, subir la estufa, hacer un comedor decente, ese tipo de cosas si
ayudaban a bajar el problema de la diarrea , no el desparasitarte
A1: Entonces que pasa que el Plan de MS para nosotros se convirtió en una especie
de evaluador, y al mismo tiempo planteaba que había que hacer para mejorar la salud
a través de todos lo que en un momento los problemas que se tuvieran y al mismo
tiempo al final se convertía en un evaluador o sea la persona que un momento
analizaba los resultados como tal.
A3: Nosotros teníamos el comité de vigilancia epidemiológica en ese comité se
analizaba todo eso, no en si la diarrea como diarrea sino cuales eran los factores de
riesgo que factores protectores podíamos implementar para mejorar eso.
A2: Por decir algo había igual lo de la red del afecto se creo o se fortaleció a raíz de
que toda la gente, el maltrato aquí, el maltrato allá entonces algunas de las soluciones
que dieron en ese momento los indicadores del maltrato se subían en vacaciones por
que los niños estaban en la casa, los niños molestan, los papas los dejan solos todo
eso, entonces nos inventamos las vacaciones creativas, entonces en el 98 al 2000
lanzamos las Vacaciones Creativas en todos los barrios se hicieron coros de navidad
A1: Acompañado con un suplemento nutricional
A2: entonces estábamos tacando la desnutrición y se estaba utilizando el tiempo libre
A1: Además el programa nutricional se fortaleció con el programa de Nutrición infantil
fortalecimiento de la nutrición infantil para aumentar el refuerzo, eso fue muy bueno
A3: Y fuera de eso se hizo en las comunidades una capacitación a los padres y
cuidadores con los mismos elementos que ellos producían se les hicieron prácticas.


8. E: Como una especie de granjas saludables
A1. No
A3: No fue hacer el ejercicio de un almuerzo, una comida nutritivo con lo que ellos
producían, ellos mismos entonces eso se enlazo con lo otro para que les dieran una
comida nutritiva que no les costará tanto y que pudieran hacerlo. Si se les decía
compren una libra de carne que tiene proteína ellos no pueden.









188


9. E: En la Admón. De Ustedes la estrategia de MS fue como una especie de
abanderada social? como parte de la inversión social?


A1: No, no lo propusimos como tal en un momento en el mismo desarrollo de todas
las políticas del municipio prácticamente se convirtió en una evaluación de los
indicadores que en un momento se necesitaban. Y Por eso al final del gobierno y están
así que Martica y Gabi continuaron trabajando en la Gobernación con ese programa
por que la gobernación quería impulsar eso, que definitivamente se convierte en el
mejor evaluador de índices de gestión, porque es que de ahí depende todo, entonces
de se cuenta que a la larga no se convierte en un programa netamente,
exclusivamente de la secretaria de salud.
A3: Se sale de salud
A1: El día que se llegue a pensar en un programa de gobierno desde ese punto de
vista es un gran exitazo
A2: No se ha visto como potencial político la estrategia


10. ¿Qué avances se obtuvieron de la estrategia en su gobierno y que debilidades
y fortalezas tuvieron frente a esta?


A1: Bueno desde el punto de vista de debilidades...
A2: Avances y fortalezas
A1: De pronto el primer año desde el punto de vista de interpretación y adaptación de
toda la información como tal, por lo tanto no se arranco así como de primerazo.
A2: Se arranco en el 99
A3: Martica estuvo en la capacitación en Medellín
A2: Ah... Es que Yo tuve la oportunidad de ir al encuentro de las Américas en Medellín
en 1999.
A3: Entonces ahí como que nos pillamos de que lo que estábamos haciendo era MS
A2: Entonces teníamos que meterlo ahí
A3: Debíamos formalizarlo que fue lo que hicimos a la raíz de la capacitación de
Medellín, entonces hablamos con el Dr Málaga y nos capacito.
A2: Hicimos el Decreto
A1: Una parte bien interesante que este Dr. Málaga nos hizo abrir los ojos en ese
sentido porque verdad no solamente fue las conferencias que dio a los funcionarios
como tal sino desde el Alcalde pa bajo sino a la comunidad
A2: La adaptamos en el 99, hicimos el decreto y Yo había estado en marzo en Medellín
entonces Yo llegue con la cosa y dije mire lo que me encontré hagámoslo
A3: estábamos haciendo Municipio saludable y no nos habíamos dado cuenta
E: La estrategia MS es una Política Publica
A2: Debería ser la más grande que encierra otras
A1: Debería ser una Política Pública.
A3: Es una Política Pública .


11. E: Tuvieron apoyo de la Gobernación de la Nación
A2: Pues si hubo capacitación de la gobernación
A1: Apoyo y seguimiento por parte de ellos en algunos programas
A2: Digamos lo de las promotoras de salud ellos nos apoyaron con platica para la
capacitación, igual nosotros nos metimos en todos los programas que habían allá.





189


12. E: Ustedes trabajaron con la Gobernación
A2: De hecho cuando terminamos en Zipaquirá nosotros seguimos en la Gobernación
trabajando con MS
E: Cuando salieron de la Alcaldía Ustedes trabajaron con los otros municipios?
A2. Si
A3. Si
A2: Cuando salimos de acá trabajamos con la ONG en MS


13. E: Que debilidades detectaron de la Estrategia en los Municipios
A2: Que depende de una persona y que depende de salud no hay intersectorialidad
A1: Una de las cosas que hay que ver en un programa, generar en una administración
es la confiabilidad y generar una serie de responsabilidad sin ser taxativos de condenar
o castigar, sino la responsabilidad como funcionario, como profesional o sea en ese
sentido se soltó bastante y se dio autonomía. Si Usted mitra el acueducto tenía toda
libertad obviamente del caso aunque obviamente tenía que cumplir
14. E: Entonces la Autonomía fue una fortaleza junto con la intersectorialidad
A3: Si
A1: Creo que esa es una fortaleza muy importante
A1: Debilidades: las personas que continúan la estrategia no conocen el tema.....y se
olvidan de los procesos históricos.


15. ¿Usted creen que la EMS es viable aquí en el municipio en nuestro país,
teniendo en cuenta la baja participación de los ciudadanos, la poca acción
intersectorial y los pocos municipios descentralizados?




A3. Depende de Voluntad Política
A1: Si
A2: Desde que el alcalde la entienda yo creo que si
A1: Debe ser algo fundamental en el desarrollo del municipio
A2: Debe ser, si se entiende lo demás se va solucionando, por que organiza su gobierno
de tal manera que participe todo el mundo, que se haga intersectorialidad
A3: Se haga intersectorialidad e interinstitucionalidad porque obviamente no es de los
sectores del municipio sino de las instituciones
A2: Obviamente que la estar descentralizado le ayudaría en la parte de ahorrar muchos
esfuerzos el estar descentralizado si ayuda. Pero igual se puede hacer
A1: Yo creo que tarde o temprano la nación tiene que darse cuenta del hecho de que no
se les de esa autonomía a los municipios como tal.
A3: Aquí se habla de descentralización pero centralizada va uno a ver y no hay autonomía
de los municipios de ninguna institución generalmente
A1: Según la Ley 715 el que no se descentralizo antes de junio de 2001 ya no se puede.
A2: Hay 16 municipios en Cundinamarca descentralizados contra el 100% en el Huila.
A2. Ahí es cuando uno ve que a Ever faltándole una firma a una acta no lo hace, como es
que el Dr. Duarte no lo hace, perdimos la descentralización, el hospital veía la
descentralización como una amenaza, nosotros entregamos el municipio certificado. No
entiendo por que no se hizo se tubo en las manos.
A3: Zipa se certifico pero no se descentraliza nosotros entregamos la certificación pero la
admón. siguiente no lo hizo, tenemos mas de 15 puestos de salud en todo le municipio. La




190


salud publica depende del departamento, el departamento no tienen una visión
intersectorial.


16. E: Es decir todo el tema de la salud pública depende del departamento
A1: Exactamente
A2: Toda depende del departamento
A3: Los programas del departamento no son intersectoriales entonces eso es un problema
para la estrategia y los proyectos se fracciona, nos paso con los proyectos que hicimos
teníamos que fraccionarlo
A2: En la parte práctica el departamento no tiene clara la estrategia, no tiene esa
concepción.


17. E. Si se pensara en un futuro cercano como hacer para que la estrategia tenga
sostenibilidad en el tiempo, que hacer para hacerla sostenible


A3: Para ser sostenible debe ser estructural desde el Min. de Protección tiene que venir de
arriba hacia abajo.
A2: Mas capacitación mas.
A3: Que las cosas se concibieran intersectorialmente desde arriba.
A1: Interesante que se diera una especie de plan de ordenamiento ya no territorial como
tal como se hacia antes sino un plan ordenamiento que conlleve a la materialización de la
estrategia y se puede dar una estabilidad en el tiempo y en el desarrollo sostenible de
todas las políticas MS.


18. E: Desde el congreso no hemos tenido alguien que se halla empoderado con
la estrategia


A1: Exactamente, desde el punto de vista político no les interesa.
A2: La OPS perdió con que hubiera salido el Dr. Málaga, porque de verdad el si estaba
comprometido, llegaron otras personas que ya no tienen el mismo interés, no es su
prioridad.
A1: Por ejemplo que a horita naciese una inquietud en la aproximas elecciones tanto de
cámara y senado como las del mismo presidente, ese tipo de inquietud que se le pregunte
al presidente en las reuniones y consejos que piensa de eso.
A3: Capacitarlos que la estrategia no es salud sino la salud desde lo social.


19. ¿Usted creen que se puede rescatar la idea fuerza de MS como punto de
partida para mejorar el desarrollo local y regional?


A3: Si claro,
A1: Eso es lo mas fundamental yo creo, si se da eso seria una maravilla. Si se entendiera
la estrategia desde el desarrollo seria una maravilla, mire desde donde Usted quiere si se
implementa la estrategia las inversiones bajan al futuro en algunas áreas claro no en
todas.
A2: Ese es el verdadero Local
A1. Se debe focalizar el gasto ya que la plata que se pierde en el país es impresionante,
por decir algo se aprobó tanta plata para x programa y resulta que durante el desarrollo del
programa no se invirtió, no hay la seriedad política ni la seriedad para hacer unas buenas
inversiones
A2: Algunas cosas que se hacen desde salud las hacen desde la infraestructura.




191


A1: Para una sostenibilidad los proyectos deben tener productividad para una
autosostenibilidad


20. El sector privado participo?
A2: Si, desde la educación si participaron, nos dieron unas becas, también participaron las
empresas transportadoras,
A1: Si falto involucrar a más personas ya que estaba arrancando pero se dieron avances.


21. E: Que paso entonces por que no se siguió
A1: No hubo voluntad política para continuar con la estrategia en los gobiernos
posteriores.
A2: Solamente al inicia r el Gobierno de Bustamante hicieron un evento grande trajeron a
Málaga y el Ministro y muchas personas del país, pero no quisieron retomar lo de nosotros


22. En su administración Usted tenia personas destinadas a la estrategia?
A1: Si, la secretaria de salud, era la líder y se delego desde antes y se materializo con el
decreto la encargada era Martica.


23. ¿Cuál seria el mejor mecanismo de incluir la estrategia en la agenda del
Gobierno?


A1: Creo que la que se debe encargar es planeación ya que tiene la visión general de todo
y no desde la salud.


24. Tienen algún Comentario Adicional:
A1: Interesante que la misma ESAP generara como una especie de un proceso de
información productivo para que los municipios como tal comiencen a pesar diferente, una
etapa pre - posesión debe ser este tipo de charlas que los aterricen. Otro aspecto que
frena las políticas es la forma normativa rígida de las leyes. Que se desarrollara un
proceso informativo educativo y conceptual de lo que es la política yo estoy seguro que el
alcalde y los concejales aprovecharían.
A2: Falto cabildeo a nivel de los decisores de la política para fortalecer la estrategia.
A1: La experiencia fue buena, en el sentido que cuando Usted sale la gente reconoce lo
que se hizo, se le dedico mucho tiempo
A2: Nosotros fuimos muy pasivos para liderar y permear a otros escenarios, en
debilidades nos falto algo más, empoderamiento en las comunidades que no es una tarea
fácil.























Microsoft Word - tesis 30 mayo 2006.doc
Share