Conceptos, Opciones de Politica y Hoja de Ruta para su Implementacion en las Americas




Redes Integradas de Servicios de Salud


Conceptos, Opciones de Política y Hoja
de Ruta para su Implementación en las
Américas


Área de Sistemas de Salud
Basados en la Atención Primaria de Salud (HSS)


Proyecto de Servicios Integrados de Salud (HSS/IHS)
Oficina de la Subdirección


Organización Panamericana de la Salud OPS


Organización Mundial de la Salud OMS


SERIE
La Renovación de la Atención
Primaria de Salud en las Américas
N. 4




© Organización Panamericana de la Salud 2010


Las publicaciones de la Organización Panamericana de la Salud están acogidas a la protección prevista por las disposiciones del Proto-
colo 2 de la Convención Universal sobre Derecho de Autor. Reservados todos los derechos.


Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de
parte de la Secretaría de la Organización Panamericana de la Salud, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países,
territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.


La mención de determinadas sociedades mercantiles o del nombre comercial de ciertos productos no implica que la Organización Pana-
mericana de la Salud los apruebe o recomiende con preferencia a otros análogos.


De las opiniones expresadas en la presente publicación responden exclusivamente los autores.


Diseño y Diagramación: MariaLaura Reos - OPS/OMS


Este documento no es una publicación oficial de la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/
OMS). En todo caso, la OPS/OMS se reserva todos los derechos. Sus contenidos no pueden ser reseñados, resumidos, reproducidos o
traducidos totalmente o en parte, sin autorización previa de la OPS/OMS.


Biblioteca Sede OPS - Catalogación en la fuente


Organización Panamericana de la Salud
“Redes Integradas de Servicios de Salud: Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su
Implementación en las Américas”


Washington, D.C.: OPS, © 2010
(Serie: La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas No.4)
ISBN: 978-92-75-33116-3


I. Título
1. ATENCIÓN INTEGRAL DE SALUD – normas
2. REDES COMUNITARIAS
3. COOPERACIÓN TÉCNICA
4. ACCIÓN INTERSECTORIAL
5. SERVICIOS DE SALUD – legislación y jurisprudencia
6. ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD
7. ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD
8. AMÉRICAS


NLM WA546


Washington DC, 28 de mayo, 2010




AGRADECIMIENTOS


Este documento ha sido elaborado por Hernán Montenegro (HSS/IHS), Eduardo Levcovitz
(PWR-Uruguay), Reynaldo Holder (HSS/IHS), José Ruales (PWR-El Salvador) y Julio Suárez
(PWR-Chile). El documento se elaboró tomando en consideración los documentos base de
la iniciativa sobre Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS): “Sistemas Integrados
de Servicios de Salud, documento preliminar elaborado para el taller de expertos en SISS,
Santiago, Chile, 22-23 de octubre, versión 5 de octubre de 2007”, preparado por James
Cercone (Consultor), y “Revisão bibliográfica sobre redes de atençao à saúde”, preparado por


Eugenio Vilaça Mendes (Consultor). Su contenido se enriqueció en gran medida gracias a las


contribuciones emanadas del taller de expertos realizado en Santiago de Chile, en octubre
del 2007; las numerosas consultas nacionales y sub-regionales realizadas durante el período
de abril a noviembre del 2008; la consulta regional realizada en Belo Horizonte, Brasil, en
noviembre del 2008; las recomendaciones emanadas del 49.º Consejo Directivo de la OPS/
OMS, en su novena reunión del 2 de octubre del 2009; y el taller de expertos y la reunión
regional de consulta realizados en Lima y Cusco, Perú, respectivamente, en noviembre del


2009. Comentaron en detalle las primeras versiones del documento las siguientes personas:
Rigoberto Centeno, Juan Manuel Sotelo, Mónica Padilla, Mónica Bolis, Gina Watson, Luis
Eliseo Velásquez, Cristina Puentes, Adolfo Chorny y Manuel Mancheno.


Agradecemos en forma especial a Maria Laura Reos, Elide Zullo, Matilde Molina, Caroline


Ramagem y Rafael Flores por su apoyo en la edición y traducción de este documento.


Reconocemos también la importante contribución del Ministerio de Salud de Brasil, del
Organismo Alemán de Cooperación Técnica (GTZ) y de la Agencia de los Estados Unidos


para el Desarrollo Internacional (USAID) en la organización y financiamiento de varias de las


consultas mencionadas anteriormente.






TAblA DE CONTENIDOS


AGRADECIMIENTOS 3
RESUMEN EJECUTIVO 7
INTRODUCCIÓN 13


La necesidad imperiosa de avanzar hacia la integración de los servicios de salud 13
Los mandatos globales y regionales que propician el desarrollo de modelos de
atención más equitativos e integrales 14


El propósito de la iniciativa de OPS/OMS sobre Redes Integradas de Servicios de Salud 16
El alcance de este documento 18


CAPÍTUlO 1: El DESAfÍO DE lA fRAGMENTACIÓN DE lOS SERVICIOS
DE SAlUD EN lAS AMéRICAS 19


El contexto macro de los servicios de salud: los sistemas de salud 19
El desafío de la fragmentación de los servicios de salud 20


Los profundos cambios en el entorno y el quehacer de los servicios de salud 23


CAPÍTUlO 2: lAS REDES INTEGRADAS DE SERVICIOS DE SAlUD 29
El concepto de servicios de salud integrales y sus diferentes modalidades 29


Las Redes Integradas de Servicios de Salud 31
Los beneficios de las Redes Integradas de Servicios de Salud 33


CAPÍTUlO 3: lOS ATRIbUTOS ESENCIAlES DE lAS REDES INTEGRADAS
DE SERVICIOS DE SAlUD 35


Los atributos esenciales de las Redes Integradas de Servicios de Salud 37
Evaluando la progresión hacia Redes Integradas de Servicios de Salud: desde
la fragmentación absoluta hasta las redes integradas 52


CAPÍTUlO 4: lOS INSTRUMENTOS DE POlÍTICA PúblICA y lOS MECANISMOS
INSTITUCIONAlES DISPONIblES PARA CONfORMAR REDES INTEGRADAS DE
SERVICIOS DE SAlUD 55


Los instrumentos de política pública y los mecanismos institucionales disponibles
para conformar Redes Integradas de Servicios de Salud 55


La pertinencia de los instrumentos de política pública y los mecanismos institucionales
disponibles con base en las diferentes realidades de los sistemas de salud de la Región 57


CAPÍTUlO 5: lA “HOJA DE RUTA” PARA AVANzAR EN El DESARROllO DE REDES
INTEGRADAS DE SERVICIOS DE SAlUD EN lA REGIÓN DE lAS AMéRICAS 61


Las lecciones aprendidas 61
La “Hoja de Ruta” de Cooperación Técnica de la OPS/OMS para avanzar
en el desarrollo de Redes Integradas de Servicios de Salud 63


APéNDICE A 65
Glosario de Términos


APéNDICE b 73
Consultas Nacionales, Subregionales y Regionales Sobre RISS


APéNDICE C 75
Matriz de Opciones de Política y Mecanismos Institucionales Para Conformar RISS


APéNDICE D 89
RESOLUCIÓN- CD49.R22- Redes Integradas de Servicios de Salud
basadas en la Atención Primaria de Salud


bIblIOGRAfÍA 92






Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


7


RESUMEN EJECUTIVO


Los sistemas de salud de las Américas se caracterizan por altos niveles de fragmentación de


sus servicios de salud. La experiencia acumulada demuestra que la excesiva fragmentación de


los servicios de salud genera dificultades en el acceso a los servicios, la prestación de servicios


de baja calidad técnica, el uso irracional e ineficiente de los recursos disponibles, un incremento


innecesario de los costos de producción, y una baja satisfacción de los ciudadanos con los


servicios recibidos.


La fragmentación de los servicios de salud se manifiesta de múltiples formas en los distintos


niveles del sistema de salud. En el desempeño general del sistema, la fragmentación se


manifiesta como falta de coordinación entre los distintos niveles y sitios de atención, duplicación


de los servicios y la infraestructura, capacidad instalada ociosa y servicios de salud prestados en


el sitio menos apropiado, en especial, en los hospitales. En la experiencia de las personas que


utilizan el sistema, la fragmentación se expresa como falta de acceso a los servicios, pérdida


de la continuidad de la atención y falta de congruencia de los servicios con las necesidades de


los usuarios.


Aun cuando el desafío de la fragmentación es común en la mayoría de los países de la Región,


su magnitud y sus causas principales son distintas dependiendo de cada situación en particular.
No obstante lo anterior, las causas principales de la fragmentación a nivel regional corresponden


a: segmentación institucional del sistema de salud; descentralización de los servicios de salud
que fragmenta los niveles de atención; predominio de programas focalizados en enfermedades,


riesgos y poblaciones específicos (programas verticales) que no están integrados al sistema de


salud; separación extrema de los servicios de salud pública de los servicios de atención a las


personas; modelo de atención centrado en la enfermedad, el cuidado de episodios agudos y


la atención hospitalaria; debilidad de la capacidad rectora de la autoridad sanitaria; problemas
en la cantidad, calidad y distribución de los recursos; y prácticas de financiamiento de algunos


organismos de cooperación/donantes internacionales que promueven los programas verticales.


En general, las reformas sectoriales de los años ochenta y noventa no consideraron las


características propias de cada país, sino que más bien tendieron a adoptar modelos


estandarizados y centrados en cambios financieros y de gestión, en la desregulación


del mercado laboral, la descentralización, y la promoción de la competencia entre los




Redes Integradas de Servicios de Salud


8


distintos proveedores y aseguradoras de la salud. Estas reformas tampoco promovieron la


indispensable articulación y sinergia de las funciones de los sistemas, con lo cual se descuidaron


sus complejas interrelaciones y se aumentó la fragmentación de los servicios de salud.


Por otro lado, el envejecimiento de la población, la emergencia de las enfermedades crónicas


y la comorbilidad y el aumento de las expectativas de los ciudadanos exigen respuestas
más equitativas e integrales de los sistemas de salud. El logro de las metas nacionales e


internacionales en salud, incluidas aquellas contenidas en los Objetivos de Desarrollo del


Milenio (ODM), requerirá una mayor y más efectiva inversión en los sistemas de salud. En


los últimos años, a nivel regional se ha observado una tendencia a introducir políticas que


favorezcan la colaboración entre los proveedores de salud como una forma de mejorar la


eficiencia del sistema y la continuidad de la atención.


En la región existen varias experiencias de buenas prácticas en la creación de redes integradas
de servicios, en especial en países como Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica y Cuba, que


tradicionalmente han apoyado el desarrollo de redes. Otros países de América Latina y el
Caribe están adoptando políticas similares para organizar sus servicios de salud. No obstante
los esfuerzos realizados por los países de la región, el desafío de combatir la fragmentación y


prestar servicios de salud más equitativos e integrales continua siendo un gran imperativo para


la mayoría de los países de las Américas.


En el período de mayo a noviembre del 2008, y sobre la base de un borrador de documento
de posición sobre el tema, la OPS efectuó una serie de consultas con los países para tratar


el problema de la fragmentación de los servicios de salud y las estrategias para abordarla. El


principal logro de las consultas fue confirmar la necesidad urgente de abordar el problema de


la fragmentación y validar la iniciativa de la OPS sobre Redes Integradas de Servicios de Salud


(RISS).


El 2 de octubre del 2009, durante el 49º Consejo Directivo de la OPS se aprobó la Resolución
CD49.R22 sobre RISS Basadas en la Atención Primaria de Salud, y se aportaron nuevos
comentarios para el documento de posición sobre RISS. Este documento es el principal
resultado de estos procesos. El presente documento analiza el desafío de la fragmentación


de los servicios de salud, propone un marco conceptual y operativo para entender las RISS,
presenta instrumentos de política pública y mecanismos institucionales para desarrollarlas, y


propone una “hoja de ruta” para implementarlas en los países de las Américas.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


9


El propósito de la iniciativa de RISS es contribuir al desarrollo de Sistemas de Salud Basados
en la APS, y por ende, a la prestación de servicios de salud más accesibles, equitativos,


eficientes, de mejor calidad técnica, y que satisfagan mejor las expectativas de los ciudadanos.


La OPS considera que las RISS son una de las principales expresiones operativas del enfoque


de la APS a nivel de los servicios de salud, contribuyendo a hacer una realidad varios de sus
elementos más esenciales tales como la cobertura y el acceso universal; el primer contacto; la
atención integral, integrada y continua; el cuidado apropiado; la organización y gestión óptimas;
la orientación familiar y comunitaria: y la acción intersectorial, entre otros.


Las Redes Integradas de Servicios de Salud pueden definirse como “una red


de organizaciones que presta, o hace los arreglos para prestar, servicios de
salud equitativos e integrales a una población definida, y que está dispuesta


a rendir cuentas por sus resultados clínicos y económicos y por el estado de


salud de la población a la que sirve”.


Como se desprende de la definición anterior, las RISS no requieren que todos los servicios


que las componen sean de propiedad única. Por el contrario, algunos de sus servicios pueden


prestarse por medio de una gama de arreglos contractuales o alianzas estratégicas en lo que se


ha denominado “integración virtual”. Esta característica de las RISS permite buscar opciones de
complementación de los servicios entre organizaciones de distinta naturaleza jurídica, ya sean
públicas o privadas. El concepto de RISS provee también un marco de trabajo adecuado para


la colaboración entre distintos países a través de esfuerzos tales como la complementación de


servicios en fronteras comunes y los “servicios compartidos” de las islas pequeñas del Caribe.


Diversos estudios sugieren que las RISS pueden mejorar la accesibilidad del sistema, reducir


la fragmentación del cuidado asistencial, mejorar la eficiencia global del sistema, evitar la


duplicación de infraestructura y servicios, disminuir los costos de producción, y responder


mejor a las necesidades y expectativas de las personas.




Redes Integradas de Servicios de Salud


10


Dada la gran variedad de contextos de los sistemas de salud, no es posible prescribir un único


modelo organizacional de RISS; de hecho existen múltiples modelos posibles. El objetivo de


política pública entonces es alcanzar un diseño que satisfaga las necesidades organizacionales


específicas de cada sistema. No obstante la variedad de contextos señalados anteriormente,


la experiencia acumulada en los últimos años indica que las RISS requieren de los siguientes


atributos esenciales para su adecuado funcionamiento (agrupados según ámbito de abordaje):


Modelo asistencial: 1) población y territorio a cargo definidos y amplio conocimiento de sus
necesidades y preferencias en cuestiones de salud, que determinan la oferta de servicios de


salud; 2) una extensa red de establecimientos de salud que presta servicios de promoción,


prevención, diagnóstico, tratamiento, gestión de enfermedades, rehabilitación y cuidados


paliativos, y que integra los programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones


específicas, los servicios de salud personales y los servicios de salud pública; 3) un primer nivel


de atención multidisciplinario que cubre a toda la población y sirve como puerta de entrada al


sistema, que integra y coordina la atención de salud, además de satisfacer la mayor parte de


las necesidades de salud de la población; 4) prestación de servicios especializados en el lugar
más apropiado, que se ofrecen de preferencia en entornos extra hospitalarios; 5) existencia de


mecanismos de coordinación asistencial a lo largo de todo el continuo de los servicios de salud;
y 6) atención de salud centrada en la persona, la familia y la comunidad, teniendo en cuenta las


particularidades culturales y de género, y los niveles de diversidad de la población.


Gobernanza y estrategia: 7) un sistema de gobernanza único para toda la red; 8) participación
social amplia; y 9) acción intersectorial y abordaje de los determinantes de la salud y la equidad


en salud.


Organización y gestión: 10) gestión integrada de los sistemas de apoyo clínico, administrativo
y logístico; 11) recursos humanos suficientes, competentes, comprometidos y valorados por la


red; 12) sistema de información integrado que vincula a todos los miembros de la red, con


desglose de los datos por sexo, edad, lugar de residencia, origen étnico y otras variables
pertinentes; y 13) gestión basada en resultados.


Asignación e incentivos: 14) financiamiento adecuado e incentivos financieros alineados con
las metas de la red.


Los decisores de política, los gestores y los proveedores de servicios de salud disponen de
una serie de instrumentos de política pública y de mecanismos institucionales que pueden


ayudarlos en la conformación de las RISS. El apéndice C de este documento presenta un




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


11


listado de opciones de instrumentos de política pública y mecanismos institucionales construido


sobre la base de la revisión bibliográfica, la opinión de expertos y las recomendaciones de las


consultas con los países. La pertinencia de estos instrumentos y mecanismos dependerá de la
viabilidad política, técnica, económica y social de cada situación en particular. En todo caso, sea
cual fueren los instrumentos o mecanismos utilizados, estos siempre deberán estar respaldados


por una política de Estado que impulse las RISS como estrategia fundamental para lograr


servicios de salud más accesibles e integrales. A su vez, este marco político deberá apoyarse en
un referente jurídico coherente y acorde con el desarrollo de las RISS, en investigación operativa


y en el mejor conocimiento científico disponible.


La implementación pasada de las RISS ha aportado lecciones valiosas que ayudan a formular


una estrategia exitosa de ejecución. Entre las lecciones más importantes cabe destacar: a)
los procesos de integración son difíciles, complejos y de muy largo plazo; b) los procesos de


integración exigen cambios sistémicos amplios y no basta con intervenciones puntuales; c) los
procesos de integración requieren del compromiso del personal de salud, los gestores de los


servicios y los decisores de política; y, d) la integración de los servicios no significa que todo tiene


que estar integrado en una modalidad única; hay múltiples formas y niveles de integración que


pueden coexistir en un mismo sistema.


La iniciativa de las RISS exige asimismo contar con una “hoja de ruta” que, sin desconocer


las distintas realidades de los países, permita establecer algunas áreas prioritarias de acción
y disponer de un cronograma general de ejecución. A este respecto, las consultas con los
países han puesto de relieve las siguientes prioridades para la cooperación técnica de OPS:
a) sistemas de información (atributo 12), b) gobernanza (atributo 7), c) gestión de apoyo clínico,


administrativo y logístico (atributo 10), d) financiamiento e incentivos (atributo 14), e) primer


nivel de atención (atributo 3), f) recursos humanos (atributo 11), g) mecanismos de coordinación


asistencial (atributo 5) y h) foco de la atención en la persona, la familia y la comunidad (atributo 6).


El cronograma de ejecución de la iniciativa contempla dos fases: la primera (2009-2010)


corresponde a la identificación de los principales problemas de la fragmentación de los servicios


de salud y a la elaboración de planes nacionales para el desarrollo de las RISS. La segunda fase


(a partir del 2010), a la ejecución de los planes nacionales y su evaluación continua. La iniciativa
de las RISS se enmarca dentro del Plan Estratégico 2008-2012 de la OPS y la organización
asignará prioridad a los países que hayan programado la creación de las RISS dentro de sus


respectivos planes de trabajo bianuales.




Redes Integradas de Servicios de Salud


12


La OPS ha logrado también consolidar el apoyo de otros socios para la iniciativa, entre los
que se encuentran el Ministerio de Salud de Brasil, el Organismo Alemán de Cooperación


Técnica (GTZ), el Consorcio de Salud y de Atención Social de Cataluña (CSC), la Cooperativa


de Hospitales de Antioquia (COHAN), la Agencia de los Estados Unidos de América para el


Desarrollo Internacional (USAID), y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) a través del Fondo España-OPS.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


13


INTRODUCCIÓN


la necesidad imperiosa de avanzar hacia la integración
de los servicios de salud


La iniciativa de la OPS sobre Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) llega en un
momento de renovado interés mundial y regional sobre la necesidad de fortalecer los sistemas


de salud, combatir la segmentación y fragmentación de los sistemas de salud y avanzar más


hacia la prestación de servicios de salud más equitativos e integrales para todos los habitantes


de la Región. Como ha señalado la Directora de la OPS/OMS, Dra. Mirta Roses:


“La mayoría de países de nuestra Región requieren de profundos cambios


estructurales en sus sistemas de salud para que éstos puedan contribuir de
manera efectiva a la protección social, a garantizar el derecho a la salud


de todos sus ciudadanos y a la cohesión social. Entre esos cambios son


esenciales la superación de: a) La segmentación de los sistemas de salud,
es decir la existencia de subsistemas debido a distintas fuentes y arreglos


de financiamiento, reflejando una segmentación social por capacidad de


pago ó por inserción en el mercado laboral. Este rasgo estructural consolida


y profundiza la desigualdad entre grupos sociales y es factor de exclusión


social. De esta manera los pobres e informales quedan fuera;…. b) La


fragmentación organizacional, (es decir) la coexistencia en el territorio de


infraestructura y capacidades de diversos subsistemas sin coordinación y


menos integración. Esto eleva los costos por duplicación y por mayores


costos de transacción así como genera diferentes tipos y calidades de


prestaciones……” (1).


El logro de las metas nacionales e internacionales, incluidas aquellas contenidas en los ODM,


requerirá una mayor y más efectiva inversión en los sistemas de salud. Aún cuando más


recursos para salud son necesarios, los gobiernos también están buscando nuevas formas


para hacer más con los recursos existentes (2). En un mundo donde se cuestiona cada vez más
el bajo desempeño de los sistemas de salud, la necesidad de abordar el problema de la
fragmentación de los servicios de salud se hace cada vez más imperiosa (3)(4).




Redes Integradas de Servicios de Salud


14


La experiencia acumulada demuestra que la excesiva fragmentación de los servicios de salud


genera dificultades en el acceso a los servicios, la prestación de servicios de baja calidad


técnica, el uso irracional e ineficiente de los recursos disponibles, un incremento innecesario de


los costos de producción, y una baja satisfacción de los ciudadanos con los servicios recibidos.


Además, el envejecimiento de la población, la emergencia de las enfermedades crónicas y


la comorbilidad y el aumento de las expectativas de los ciudadanos exigen respuestas más
equitativas e integrales de los sistemas de salud.


los mandatos globales y regionales que propician el
desarrollo de modelos de atención más equitativos e
integrales


La búsqueda de modelos de atención de salud más equitativos e integrales no es nueva.


Varios de los países de la Región llevan años diseñando e implementando modelos de
atención con este fin. En muchos casos, esta búsqueda fue inspirada por la Declaración de


Alma-Ata de 1978, la cual en su artículo VII sostiene que la Atención Primaria de Salud (APS)


“debe mantenerse mediante un sistema integrado, funcional y de sistemas de referencia….,


conduciendo al mejoramiento progresivo y comprensivo de la atención sanitaria integral para


todos y asignando prioridad a los más necesitados” (5). Este objetivo fue nuevamente ratificado
por los Estados Miembros de OPS en el año 2005, como parte del proceso de renovación de
la APS en las Américas. El artículo III de la Declaración de Montevideo, dice: “los modelos de
atención de salud deben….fomentar el establecimiento de redes de atención de salud y la


coordinación social que vela por la continuidad adecuada de la atención” (6).


En junio de 2007, La Agenda de Salud para las Américas 2008-2017, en su párrafo 49,


señala la necesidad de “fortalecer los sistemas de referencia y contrareferencia y mejorar los


sistemas de información a nivel nacional y local de modo de facilitar la prestación de servicios


comprensivos y oportunos” (7). En julio del mismo año, el Consenso de Iquique, logrado en
la XVII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Salud, señala en su párrafo 6 “la necesidad


de desarrollar redes de servicios de salud basadas en la atención primaria, de financiamiento


público y cobertura universal, dada su capacidad de aminorar los efectos de la segmentación y


la fragmentación, articulándose con el conjunto de las redes sociales” (8). Más recientemente,
la Asamblea Mundial de Salud de OMS aprobó la Resolución WHA62.12 sobre APS, incluyendo
el fortalecimiento de los sistemas de salud, la cual en su punto 1.3 sobre modelos de atención




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


15


señala “….que presten servicios de atención primaria integrales, incluyendo promoción de la
salud, prevención de enfermedad, cuidados curativos y paliativos, que están integrados con


los otros niveles de atención y coordinados de acuerdo a necesidades, al mismo tiempo que


aseguren una referencia efectiva al cuidado secundario y terciario” (9).


No obstante los esfuerzos realizados por los países de la Región, y como lo reafirman las


declaraciones anteriores, el desafío de combatir la fragmentación y prestar servicios de salud


más equitativos e integrales continua siendo un gran imperativo para la mayoría de los países


de las Américas. En el período de mayo a noviembre del 2008, y sobre la base de un borrador
de documento de posición sobre el tema, la OPS efectuó una serie de consultas con los


países para tratar el problema de la fragmentación de los servicios de salud y las estrategias


para abordarla. Durante este período, se hicieron 10 consultas nacionales (Argentina, Belice,
Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Trinidad y Tabago, y Uruguay), dos consultas
subregionales (Centroamérica y países del Caribe oriental y Barbados) y una consulta regional
en Belo Horizonte, Brasil, donde participaron más de 30 países de la Región. El principal
logro de las consultas señaladas fue confirmar la necesidad de abordar el problema de la


fragmentación de los servicios y validar la iniciativa de la OPS sobre RISS. Finalmente, el 2


de octubre del 2009, en el 49º Consejo Directivo de la OPS se aprobó la Resolución CD49.
R22 sobre Redes Integradas de Servicios de Salud Basadas en la Atención Primaria de Salud
(véase Apéndice D), y se aportaron nuevos comentarios para el documento de posición sobre
RISS. Este documento es el principal resultado de estos procesos.




Redes Integradas de Servicios de Salud


16


El propósito de la iniciativa de OPS/OMS sobre Redes
Integradas de Servicios de Salud


El propósito de la iniciativa de la OPS sobre Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) es
contribuir al desarrollo de Sistemas de Salud Basados en la APS, y por ende, a la prestación
de servicios de salud más accesibles, equitativos, eficientes, de mejor calidad técnica, y que


satisfagan mejor las expectativas de los ciudadanos. Según OPS (10), un Sistema de Salud
Basado en la APS supone:


“Un enfoque amplio de la organización y operación de los sistemas de salud,


que hace del derecho a alcanzar el mayor nivel de salud posible su principal


objetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la solidaridad del sistema.


Un sistema de salud basado en la APS está conformado por un conjunto


de elementos estructurales y funcionales esenciales que garantizan la


cobertura y el acceso universal a los servicios, los cuales son aceptables


para la población y promueven la equidad. Presta atención integral,


integrada y apropiada a lo largo del tiempo, pone énfasis en la prevención


y la promoción y garantiza el primer contacto del usuario con el sistema,


tomando a las familias y comunidades como base para la planificación y la


acción. Un sistema de salud basado en APS requiere un sólido marco legal,


institucional y organizativo, además de recursos humanos, económicos


y tecnológicos adecuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de


organización y gestión en todos los niveles del sistema para lograr calidad,


eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos activos con el fin de


maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud. Un


sistema de salud de esta naturaleza promueve acciones intersectoriales
para abordar otros determinantes de la salud y la equidad”.


La OPS considera que las RISS son una de las principales expresiones operativas del enfoque


de la APS a nivel de los servicios de salud, contribuyendo a hacer una realidad varios de sus
elementos más esenciales tales como la cobertura y el acceso universal; el primer contacto;
la atención integral, integrada y continua; el cuidado apropiado; la organización y gestión




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


17


óptimas; la orientación familiar y comunitaria: y la acción intersectorial, entre otros. En la figura


1 se presentan los valores, principios y elementos esenciales de un Sistema de Salud Basado
en la APS.


Figura 1. Valores, principios y elementos esenciales en un Sistema de Salud basado en
la APS.


FUEntE: Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (2007). La renovación de la
atención primaria de salud en las Américas: documento de posición de la Organización Panamericana
de la Salud/Organización Mundial de la Salud. Washington, D.C.


Atención integral,
integrada y


continua


Recursos
adecuados y
sostenibles


Acciones
intersectoriales


Acceso y cobertura
universal


Orientación
hacia la
calidad


Participación


Recursos
humanos


apropiados


Intersectorialidad


Dar respuesta a las
necesidades de salud de la


población


Énfasis en la
promoción y la


prevención


Atención
apropiada


Responsabilidad
y rendición de
cuentas de los


gobiernos


Orientación
familiar y


comunitaria


Mecanismos activos
de participación


Justicia social


Derecho al nivel de
salud mas alto posible


Solidaridad


Equidad


Sostenibilidad


Políticas y programas
pro-equidad


Organización y
gestión óptimas


Primer
contacto


Marco político, legal e
institucional sólido




Redes Integradas de Servicios de Salud


18


El alcance de este documento


Este documento de posición analiza el desafío de la fragmentación de los servicios de salud,


propone un marco conceptual y operativo para entender las RISS, presenta instrumentos de
política pública y mecanismos institucionales para desarrollarlas, y propone una “hoja de ruta”


para implementarlas en los países de las Américas. El contenido del documento se centra en
la integración de la función de prestación de los servicios de salud, y por lo tanto no aborda


los mecanismos de integración de la función de financiamiento y/o aseguramiento de los


sistemas de salud. Tampoco aborda en detalle los mecanismos específicos de integración de


los programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones específicas (programas


verticales) dentro de los sistemas de salud.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


19


CAPÍTUlO 1: El DEsafío DE la
fragmEntación DE los
sErvicios DE saluD En
las américas


El contexto macro de los servicios de salud: los
sistemas de salud


El contexto macro de los servicios de salud se refiere fundamentalmente a las características


de los sistemas de salud en los cuales éstos están inmersos. Los sistemas de salud han sido
caracterizados de diversas maneras. La OMS define los sistemas de salud como “el conjunto


de organizaciones, individuos y acciones cuya intención primordial es promover, recuperar y/o
mejorar la salud” (11). Los sistemas de salud tienen tres funciones principales: la rectoría, el
financiamiento y la prestación de servicios de salud. Las características específicas de cada


sistema de salud dependen de la historia y las condiciones políticas y socio económicas de
cada país, así como del grado de influencia que ejercen los diversos grupos de interés y el


juego de las fuerzas políticas.


La historia de la creación y desarrollo de los sistemas de salud en la Región se vincula
estrechamente con la evolución de los regímenes de protección social en el contexto del
Estado benefactor, que surgieron en el mundo occidental desde comienzos del siglo XX. Pero


a diferencia de los modelos instaurados en la mayoría de los países europeos, los subsistemas


latinoamericanos se orientaron hacia estratos específicos de la población, agrupados por clase


social, ingreso, ocupación, inserción en el mercado laboral formal, origen étnico o condición


urbana o rural, lo que produjo un fenómeno de segregación poblacional consistente en la


estratificación del ejercicio del derecho a la salud. Debido a ello, la estructura organizativa


tradicional de los sistemas de salud en América Latina y el Caribe consistió en un arreglo no
integrado de susbsistemas dirigidos a estratos específicos de la población, lo que condujo a su


mayor segmentación y fragmentación y afectó profundamente a su desempeño (12).




Redes Integradas de Servicios de Salud


20


El desafío de la fragmentación de los servicios de
salud


Los sistemas de salud de las Américas se caracterizan por altos niveles de segmentación y
fragmentación (13)(14)(15). La fragmentación es una causa importante del bajo nivel de desempeño
de los servicios y sistemas de salud. La fragmentación puede generar por sí misma, o con otros


factores, dificultades en el acceso a los servicios, prestación de servicios de baja calidad técnica,


uso irracional e ineficiente de los recursos disponibles, aumento innecesario de los costos de


producción y poca satisfacción de los usuarios con los servicios recibidos (16)(17)(18). Por otro
lado, la fragmentación puede ser la consecuencia de la acción de otros factores que la causan


(ej. financiamiento insuficiente que impide la prestación de servicios integrales), o puede ser


un factor que incide sobre otros factores causales, los que a su vez impactan negativamente


sobre el desempeño general del sistema (ej. la duplicación de exámenes de laboratorio que


trae aparejado un incremento innecesario de los costos, los que a su vez disminuyen el nivel


de financiamiento del sistema) (ver figura 2).


Figura 2. La relación entre la fragmentación y el desempeño de los servicios de salud.


FUEntE: Elaboración propia.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


21


La fragmentación de los servicios de salud se manifiesta de múltiples formas en los distintos


niveles del sistema de salud. En el desempeño general del sistema, la fragmentación se


manifiesta como falta de coordinación entre los distintos niveles y sitios de atención, duplicación


de los servicios y la infraestructura, capacidad instalada ociosa y servicios de salud prestados


en el sitio menos apropiado, en especial, en los hospitales. Algunos ejemplos concretos incluyen
la baja capacidad de resolución del primer nivel de atención, el uso de servicios de urgencia
para tener acceso a la atención especializada, con lo cual se elude la consulta ambulatoria,
la admisión de pacientes a los hospitales cuyos casos podrían haberse resuelto en forma


ambulatoria o la prolongación de la estadía en los hospitales por dificultades para dar de alta a


los enfermos con problemas sociales.


En la experiencia de las personas que utilizan el sistema, la fragmentación se expresa como


falta de acceso a los servicios, pérdida de la continuidad de la atención y falta de congruencia


de los servicios con las necesidades de los usuarios. Algunos ejemplos puntuales comprenden
la demanda reprimida, las listas de espera, las derivaciones tardías, la necesidad de visitar
múltiples sitios asistenciales para solucionar un único episodio de enfermedad o la falta de


una fuente regular de servicios. Otras manifestaciones incluyen repeticiones innecesarias del


historial clínico y de las pruebas diagnósticas o la indicación de intervenciones que no tienen en


cuenta las particularidades culturales de ciertos grupos poblacionales.


En encuestas realizadas por la OPS, la fragmentación de los servicios de salud es percibida como


un problema grave, tanto por los gestores del primer nivel de atención como por los gestores de
la atención especializada (19)(20)(21). Por ejemplo, solamente 22% de los encuestados del primer
nivel de atención y 35% de los gestores/prestadores de la atención especializada consideran
que los sistemas de referencia y contrarreferencia entre los niveles de la atención funcionan


adecuadamente. Con respecto al sitio de la atención, los encuestados señalaron que cerca del


52% de los pacientes hospitalizados podrían haberse tratado fuera del entorno hospitalario. Por


último, sólo 45% de los entrevistados del primer nivel de atención señalaron que los pacientes


son examinados por el mismo médico/equipo de salud, es decir, pocos cuentan con una fuente


regular de atención.




Redes Integradas de Servicios de Salud


22


Gráfico 1. Encuesta de percepción sobre el nivel de coordinación de la atención de
salud en 16 países de América Latina y el Caribe, año 2002.


FUEntE: OPS/OMS (2004). Revisión de las políticas de atención primaria de salud en América Latina y el Caribe.
Volúmenes I y II. Área de tecnología y Prestación de Servicios de Salud/Unidad de Organización de
Servicios de Salud.


Aun cuando el desafío de la fragmentación de los servicios de salud es común en la mayoría


de los países de la Región, su magnitud y sus causas principales son distintas dependiendo de
cada situación. No obstante lo anterior, la revisión bibliográfica y las consultas con los países


señalaron las siguientes causas principales de fragmentación:


• Segmentación institucional del sistema de salud;


• Descentralización de los servicios de salud que fragmenta los niveles de atención;


• Predominio de programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones


específicos (programas verticales) que no están integrados al sistema de salud1;


1 Existen situaciones excepcionales donde los programas verticales sí tienen una indicación precisa tales como
países en situación “frágil”, la necesidad de controlar algunas epidemias y emergencias sanitarias de gran
magnitud, o la necesidad de proveer servicios a grupos poblacionales especiales tales como población penal,
drogadictos y trabajadores sexuales. (World Health Organization (2008). Integrated health services – what and
why? Technical Brief No.1).


A. ¿Son los pacientes vistos por el mismo prestador (doctor / equipo de salud) cada vez que
consultan?


B. ¿Existe un sistema de citas y de seguimiento de las mismas, incluyendo la organización de visitas
domiciliarias por parte del equipo de salud?


C.¿Sefomenta laadscripciónde lapoblacióndeunáreageográficaen listasoregistrosconunprestador
específicoogrupodeprestadoresdeAPS?


D. En la práctica habitual, ¿opera un buen sistema de referencia y contrarreferencia para pacientes según
grado de complejidad de éstos?


E. ¿Existe una política que permita asegurar que los establecimientos de APS cuenten regularmente con una
dotación de médicos o enfermeras?




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


23


• Separación extrema de los servicios de salud pública de los servicios de atención a las


personas;


• Modelo de atención centrado en la enfermedad, el cuidado de episodios agudos y la


atención hospitalaria;


• Debilidad de la capacidad rectora de la autoridad sanitaria;


• Problemas en la cantidad, calidad y distribución de los recursos;


• Deficiencias en la definición de roles, nivel de competencias, mecanismos de


contratación y disparidades en los salarios del personal de salud;


• Multiplicidad de instituciones pagadoras y de mecanismos de pago de servicios;


• Conductas de la población y de los proveedores de servicios que son contrarias a la


integración;


• Trabas jurídicas y administrativas; y
• Prácticas de financiamiento de algunos organismos de cooperación/donantes


internacionales que promueven los programas verticales.


los profundos cambios en el entorno y el quehacer de
los servicios de salud


La caída en las tasas de fertilidad, el aumento de la expectativa de vida y el envejecimiento


de la población son importantes cambios demográficos que inciden fuertemente sobre el


perfil epidemiológico de la población, y por ende en la demanda de los servicios de salud.


El envejecimiento de la población conlleva un aumento de las patologías crónicas y de la
comorbilidad que desafía la capacidad de respuesta de los servicios actuales. El aumento de


la prevalencia de enfermedades crónicas requiere además de una mayor integración entre el


cuidado del primer nivel de atención y el de especialidad. Además, muchos sistemas enfrentan


la coexistencia de problemas asociados a la pobreza y a la exclusión social (ej. enfermedades


contagiosas y la malnutrición), al mismo tiempo que enfrentan nuevos desafíos tales como


el VIH/SIDA, estilos de vida poco saludables, y el incremento de la violencia, accidentes y
problemas mentales.




Redes Integradas de Servicios de Salud


24


Por otro lado, los usuarios están demandando servicios de mayor calidad que se ajusten más


a sus preferencias individuales y grupales. La mayoría de las personas tienen, hoy en día, un


mayor acceso a información sobre salud, así como una mayor conciencia sobre sus derechos en


salud. Los usuarios se están volviendo más atentos a sus necesidades de cuidados individuales
y están demandando una cobertura de salud más integral, que se otorgue en ambientes más


cercanos a su hogar y que esté accesible las 24 horas del día (22). Esta situación está llevando
a las organizaciones prestadoras de servicios a cambiar su actitud tradicionalmente cerrada
y autoreferenciada hacia una actitud más abierta a la participación ciudadana y al cuidado


centrado en las personas.


Desde el punto de vista de la oferta de servicios, los avances médicos y tecnológicos plantean la


necesidad de adaptar los modelos de atención, al tiempo que facilitan una mayor colaboración


entre los distintos prestadores de servicios. Como ejemplos de estos avances se pueden
mencionar nuevos métodos de tamizaje, terapia genética, técnicas laparoscópicas, cirugía
invasiva mínima, transplante de órganos, tecnología de imágenes, y telesalud. Desde el punto
de vista financiero, en casi todos los países de la Región se pueden constatar aumentos en los


costos de la atención y la aplicación de nuevos mecanismos de pago para contenerlos. Otro
importante desafío es el déficit de personal de salud calificado. Muchos países están sufriendo


la emigración de personal de salud después de años de inversión en su capacitación. Por
otra parte, existen problemas de inadecuación de los perfiles profesionales y laborales para


adaptarse a los cambios del perfil epidemiológico y los avances tecnológicos. Además, existen


serias inequidades en cuanto a la distribución geográfica de los recursos humanos en salud,


particularmente en las zonas rurales y más aisladas de los países.


Diversos cambios de índole más amplia también están ejerciendo presiones sobre los servicios
que obligan a que éstos sean más anticipatorios, flexibles y adaptables. La globalización, por


ejemplo, trae aparejada mayores oportunidades de intercambio de información y conocimiento


en materia de salud, pero también aumenta los riesgos de transmisión de enfermedades


contagiosas a nivel global. La globalización está facilitando también el movimiento de personas


que buscan servicios en otros países (prestación trasnacional). Otros problemas de orden


más amplio son las crisis humanitarias motivadas por conflictos de variada intensidad, el


calentamiento global, el deterioro severo del ambiente, y la existencia de países en situación
“frágil”, todos los cuales tienen el potencial de generar demandas nuevas y abruptas que


fácilmente pueden hacer colapsar la oferta de servicios de salud existentes.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


25


Por otra parte, el bajo nivel de desempeño de los servicios públicos, las dificultades de acceso y


el alto costo de los servicios privados están siendo cuestionados por los gobiernos, la sociedad
en general y los usuarios en particular. Este cuestionamiento ha originado esfuerzos más


amplios de modernización y reforma del Estado que buscan, entre otras cosas, un uso más


eficiente y racional de los recursos públicos, la rendición de cuentas por parte del Estado y una


mejor regulación de los sectores público y privado.


En general, las reformas sectoriales de los años ochenta y noventa no consideraron las


características propias de cada país, sino que más bien tendieron a adoptar modelos


estandarizados y centrados en cambios financieros y de gestión, en la desregulación del


mercado laboral, la descentralización, y la promoción de la competencia entre los distintos
proveedores y aseguradoras de la salud. Estas reformas tampoco promovieron la indispensable


articulación y sinergia de las funciones de los sistemas, con lo cual se descuidaron sus complejas


interrelaciones y se aumentó la fragmentación de los servicios de salud (23)(24).


En los últimos años, se ha observado una tendencia a abandonar la competencia e introducir


políticas que favorezcan la colaboración entre los proveedores de salud como una forma de


mejorar la eficiencia del sistema y la continuidad de la atención de salud. En la Región hay


varias experiencias de buenas prácticas en la creación de RISS, en especial en países como
Brasil, Chile, Costa Rica y Cuba, que tradicionalmente han apoyado el desarrollo de redes de


servicios. Otros países de América Latina y el Caribe están adoptando políticas similares para
organizar sus servicios de salud (ver tabla 1). En América del Norte, también hay experiencias
dignas de mención como la de Kaiser Permanente y la de la Administración de Veteranos,
ambas de los Estados Unidos de América, además del sistema de servicios de salud de la
región de Montérégie, Québec, Canadá, entre otras.




Redes Integradas de Servicios de Salud


26


Tabla 1. Iniciativas seleccionadas de esfuerzos de integración de servicios de salud en
países de América Latina y el Caribe.


País Iniciativa Objetivo


Argentina (a)
Ley de Creación
del Sistema
Federal Integrado
de Salud


Lograr la integración armónica de las partes que componen
el sistema de salud, bajo una coordinación adecuada, en
una red que obedezca a un plan nacional y responda con
racionalidad y eficacia a las necesidades de la población,
medidas a partir de la elaboración de un mapa sanitario.


Bolivia (b)


Red Municipal de
Salud Familiar
Comunitaria
Intercultural y Red
de Servicios


Establecer redes de establecimientos de salud de primer,
segundo y tercer nivel, que puedan pertenecer a uno o
varios municipios, articulados y complementados con la
medicina tradicional, en el marco de la interculturalidad y la
estructura social en la gestión de salud.


Brasil (c)
Más Salud:
Derecho de Todos
2008-2011


Integrar las acciones de promoción, prevención y asistencia
en una perspectiva amplia de atención a la salud,
recuperando el papel de inductor del Gestor Federal, de
modo de articular la organización de redes de salud con
una perspectiva de modelo de desarrollo orientado hacia
la equidad en su dimensión personal y territorial.


Chile (d)
Redes
asistenciales
basadas en la
atención primaria


Desarrollar redes de salud a través del diseño de políticas
para su coordinación y articulación, que permitan satisfacer
las necesidades de salud de la población usuaria, en el
marco de los objetivos sanitarios, con equidad, respeto de
los derechos y dignidad de las personas.


El Salvador (e)
Ley de creación
del Sistema
Nacional de Salud


Establecer un modelo de organización de los
establecimientos de salud de los miembros del sistema
en redes funcionales para la prestación de servicios de
salud a la población en condiciones de calidad, equidad y
continuidad.


Guatemala (f)
Modelo coordinado
de atención en
salud


Ejecutar un modelo de atención integral entre el Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social y el Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social para la prestación
del Paquete de Servicios Básicos en los Departamentos
de Escuintla y Sacatepéquez. Esta experiencia duró
solamente hasta el año 2003.


México (g)
Integración
funcional del
sistema de salud


Propiciar la convergencia (de los servicios de salud)
y la portabilidad (del seguro de salud) entre distintas
instituciones del sector tales como la Secretaría de
Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, Petróleos
Mexicanos y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


27


País Iniciativa Objetivo


Perú (h)
Lineamientos para
la conformación de
redes


Promover la formación de redes plurales de proveedores,
de entidades públicas renovadas y privadas con servicios
acreditados y categorizados, fomentando la competencia,
eficacia, eficiencia y calidad en la atención de toda la
población, sin exclusiones.


República
Dominicana (i)


Modelo de red
de los servicios
regionales de
salud


Crear formas organizativas y de funcionamiento del modelo
de atención que tiendan a prestar servicios de una manera
más racional e integral, tomando como punto de partida a
la familia y la relación de ésta con los procesos sociales.


Trinidad y
Tobago (j)


Experiencia de la
Autoridad de Salud
de la Región del
Este


Crear una red integrada de servicios de salud entre los
establecimientos de atención primaria (policlínicos y
centros de salud) y el Hospital Sangre Grande.


Uruguay (k) Sistema Nacional Integrado de Salud


Implementar un modelo de atención integral basada en una
estrategia sanitaria común, políticas de salud articuladas,
programas integrales y acciones de promoción, protección,
diagnóstico precoz, tratamiento oportuno, recuperación y
rehabilitación de la salud de los usuarios, incluidos los
cuidados paliativos.


Venezuela (l)
Red de salud
del Distrito
Metropolitano de
Caracas


Reorientar el modelo de atención basada en las
necesidades de calidad de vida y salud de la población y
dirigido a la estructuración de redes de salud integradas con
respuestas regulares, suficientes, oportunas y equitativas
a estas necesidades, asegurando universalidad y equidad.


FUEntES: (a) Ministerio de Salud (2008). Borrador para el debate: Ley de Creación del Sistema Federal
Integrado de Salud: Proyecto de Creación del Sistema Federal Integrado de Salud: convocatoria a
un debate amplio y fecundo, (borrador no publicado, copia disponible a solicitud); (b) Ministerio de
Salud y Deportes (2008). norma nacional Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural
y Red de Servicios; (c) Ministério da Saúde (2008). Mais Saúde: Direito de todos 2008-2011; (d)
Ministerio de Salud (2008). Misión Institucional de la Subsecretaría de Redes Asistenciales. http://
www.redsalud.gov.cl/conozcanos/subsecredes.html; (e) Ministerio de Salud (2008). Reglamento
de la Ley de Creación del Sistema nacional de Salud. Decreto Ejecutivo no. 82, Diario oficial
http://www.mspas.gob.sv/pdf/documentos_SnS/Reglamento_ley_sistema_nacional_salud.pdf;
(f) Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Experiencias/lecciones aprendidas de coordinación/
integración de sistemas y redes de servicios de salud, Guatemala, junio 2008. Presentación no publicada
(copia disponible a solicitud); (g) Consejo nacional de Salud (2008). Resumen de aportes de la consulta
nacional de México sobre la propuesta de los SISS, México, DF, 3 de noviembre de 2008. Informe de
taller no publicado (copia disponible a solicitud); (h) Ministerio de Salud (2002). Lineamientos para la
conformación de redes (copia disponible a solicitud); (i) Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia
Social (2005). Modelo de red de los servicios regionales de salud: una guía para el desarrollo de los
servicios de salud para la atención a las personas. (j) PAHO trinidad and tobago. national Consultation on
Integrated Delivery Systems, Kapok Hotel, 16-18 Cotton Hill, St. Clair. Informe de taller no publicado (copia
disponible a solicitud); (k) República Oriental del Uruguay, Cámara de Senadores (2007). Sistema nacional
Integrado de Salud: creación. XLVI.a Legislatura; (l) Distrito Metropolitano de Caracas, Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (2005). taller sobre “Definición de Redes de Servicios de Salud del Distrito Metropolitano
de Caracas”.




Redes Integradas de Servicios de Salud


28


Con relación a las prácticas de financiamiento de algunos organismos de cooperación/


donantes internacionales, muchos de ellos actualmente están cuestionando la eficacia de la


cooperación centrada exclusivamente en los programas verticales y están reorientando su
cooperación hacia el fortalecimiento de los sistemas de salud con un enfoque más integral.


En marzo del 2005, la Declaración de Paris se comprometió a reducir la fragmentación de la


ayuda internacional y a promover una cooperación internacional basada en los principios de
propiedad de los países, alineamiento, armonización, foco en resultados y mejor rendición de


cuentas (25). En diciembre de 2005, la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización (GAVI)
aprobó la utilización de parte de sus fondos para fortalecer los sistemas de salud (26). Más
recientemente, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (FMSTM)


también decidió apoyar el fortalecimiento de los sistemas de salud en la medida en que ayuden


a combatir estas tres enfermedades (27). Dentro de este marco, la OMS ha lanzado la iniciativa
“Maximizar las Sinergias Positivas entre los Sistemas de Salud y las Iniciativas Globales de
Salud” con el propósito de asegurar que los sistemas de salud y las intervenciones selectivas


de las iniciativas mundiales de salud se fortalezcan mutuamente y puedan generar mayores


logros para la salud pública mundial (28).


A pesar de los esfuerzos anteriores, los mecanismos e incentivos para promover la integración


clínica y el desarrollo de redes integradas todavía están poco desarrollados, y necesitan ser
considerados en los desarrollos futuros de los sistemas de salud (29)(30)(31)(32)(33).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


29


CAPÍTUlO 2: las rEDEs intEgraDas
DE sErvicios DE saluD


El concepto de servicios de salud integrales y sus
diferentes modalidades


El concepto de servicios de salud integrales no es nuevo, sin embargo su significado puede


tener múltiples interpretaciones y usos (34)(35). Esta diversidad de interpretaciones explica en
parte las dificultades para comprender su significado, intercambiar experiencias, elaborar


propuestas para la acción, y evaluar los avances en la materia. En respuesta a esta situación,
la OMS ha propuesto la siguiente definición preliminar de servicios de salud integrales:


“la gestión y prestación de servicios de salud de forma tal que las personas


reciban un continuo de servicios de promoción, prevención, diagnóstico,
tratamiento, gestión de enfermedades, rehabilitación y cuidados paliativos,


a través de los diferentes niveles y sitios de atención del sistema de salud,


y de acuerdo a sus necesidades a lo largo del curso de vida”.


FUEntE: Modificado de WHO. Integrated health services – what and why? technical Brief no. 1,
May 2008.


Por otra parte, el concepto de continuidad de la atención se refiere a como las personas


experimentan el nivel de integración de los servicios, y puede definirse como:


“el grado en que una serie de eventos discretos del cuidado de la salud


son experimentados por las personas como coherentes y conectados entre


sí en el tiempo, y son congruentes con sus necesidades y preferencias en


salud”.


FUEntE: Modificado de Hagerty JL, Reid RJ, Freeman GK, Starfield B, Adair CE, Mc Kendry R.
Continuity of care: a multidisciplinary review. BMJ 2003;327(7425):1219–1221.


La definición de servicios de salud integrales es bastante amplia y se puede expresar por ejemplo


como un conjunto amplio de intervenciones preventivas y curativas para un determinado




Redes Integradas de Servicios de Salud


30


grupo poblacional (ej. la estrategia de Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de


la Infancia, AIEPI); como sitios de atención multipropósito (ej. clínicas multipropósito); como


integración entre prestadoras y aseguradoras de salud (ej. HMO’s de los EUA); como integración
entre los servicios de salud del Ministerio de Salud y la Seguridad Social; y como integración
entre distintos sectores de la economía (ej. complementareidad público-privada, coordinación


con servicios sociales, etc.).


Por otra parte, la integración puede tener también distintas modalidades de integración tales
como la integración horizontal, la integración vertical, la integración real y la integración virtual
(ver tabla 2). En el Apéndice A de este documento se presentan otros términos adicionales
relacionados con el concepto de integración de servicios de salud.


Tabla 2. Conceptos de integración horizontal, vertical, real y virtual.


Concepto Definición Comentarios


Integración
horizontal*


La coordinación de las
funciones, actividades o
unidades operativas que
están en la misma fase del
proceso de producción de
servicios.


Ejemplos de este tipo de integración son las
consolidaciones, fusiones y servicios compartidos
de un mismo nivel de atención.


Integración
vertical*


La coordinación de las
funciones, actividades o
unidades operativas que
están en distintas fases del
proceso de producción de
servicios.


Ejemplos de este tipo de integración son los
vínculos de los hospitales con grupos médicos,
centros de cirugía ambulatoria y agencias de
cuidados en el hogar. Existe integración vertical
hacia adelante, es decir hacia el paciente o el
usuario, e integración vertical hacia atrás, es
decir hacia suministros tales como compañías de
equipamiento médico e insumos. Además, existe
la posibilidad de la integración vertical con la
aseguradora de la salud.


Integración
real**


Es la integración mediante el
control y la propiedad directa
de todas las partes del
sistema (propiedad unificada
de los activos).


Integración
virtual**


Integración a través de
relaciones, y no la propiedad
de los activos, como medio
para colaborar dentro de los
componentes de un sistema.


Modalidad que utiliza contratos, acuerdos, alianzas
estratégicas, afiliaciones, o franquicias, las cuales
“simulan” los beneficios de la propiedad de los
activos. Este tipo de integración puede coexistir con
la propiedad de los activos.


FUEntES: *Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL (1993). Building integrated systems:
the holographic organization. Healthcare forum journal 1993;36(2):20-6. ** Satinsky MA (1998). the foundations
of integrated care: facing the challenges of change. American Hospital Publishing, Inc.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


31


las Redes Integradas de Servicios de Salud


Las Redes Integradas de Servicios de Salud, o Sistemas Organizados de Servicios de
Salud(36), o Sistemas Clínicamente Integrados (37), u Organizaciones Sanitarias Integradas (38),
pueden definirse como:


“una red de organizaciones que presta, o hace los arreglos para prestar,


servicios de salud equitativos e integrales a una población definida, y que


está dispuesta a rendir cuentas por sus resultados clínicos y económicos y


por el estado de salud de la población a la que sirve”


FUEntE: Modificado de Shortell, SM; Anderson DA; Gillies, RR; Mitchell JB; Morgan KL.
Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare Forum Journal
1993;36(2):20–6.


En la actualidad existen una gran variedad de modelos de RISS. La mayoría de los sistemas
existentes pueden clasificarse de acuerdo a tres categorías generales: i) sistemas que integran


solamente personal de salud; ii) sistemas que integran personal de salud y establecimientos de


salud; y iii) sistemas que integran personal de salud, establecimientos de salud y aseguradoras


de la salud (39). También pueden haber redes locales (ej. redes de servicios municipales), redes
regionales (ej. redes de servicios provinciales) y redes de servicios nacionales (ej. redes de
referencia nacionales).


Como se desprende de la definición anterior, las RISS no requieren que todos los servicios


que las componen sean de propiedad única. Por el contrario, algunos de sus servicios pueden


prestarse por medio de una gama de arreglos contractuales o alianzas estratégicas en lo que se


ha denominado “integración virtual”. Esta característica de las RISS permite buscar opciones de
complementación de los servicios entre organizaciones de distinta naturaleza jurídica, ya sean
públicas o privadas. El concepto de RISS provee también un marco de trabajo adecuado para


la colaboración entre distintos países a través de esfuerzos tales como la complementación de


servicios en fronteras comunes y los “servicios compartidos” de las islas pequeñas del Caribe


(ver caja 1).




Redes Integradas de Servicios de Salud


32


Caja 1. Los “Servicios Compartidos” de los países del Caribe.


Un caso especial de integración de servicios de salud corresponde al caso de


“servicios compartidos”, o shared services en inglés, que corresponde a arreglos de


compra de servicios, particularmente del nivel terciario de atención, entre algunos


países pequeños del Caribe. Desde el punto de vista histórico, los esfuerzos de


cooperación e integración en esta región han estado presentes desde finales del Siglo


XIX, e incluyen la creación de la Asociación de Libre Comercio del Caribe en 1968


(CARIFTA) y la Comunidad del Caribe en 1974 (CARICOM). También existen acuerdos


de compra de servicios entre algunos países de la región (ej. Dominica compra
servicios a Martinique, Guadeloupe, Barbados y los EUA). No obstante lo anterior,


varios países de la región como Barbados y los Países del Caribe del Este (Anguilla,
Antigua y Barbuda, Islas Vírgenes Británicas, Dominica, Grenada, Montserrat, St.


Kitts y Nevis, St. Lucia y St. Vincent) continúan interesados en expandir los acuerdos


de intercambios existentes. En este marco, los argumentos a favor de los servicios


compartidos corresponden a bajos tamaños poblacionales (ej. Montserrat cuenta
con solamente 4.800 habitantes), escaso desarrollo de la infraestructura de salud,


restricciones presupuestarias, proximidad geográfica, existencia de buenos vínculos


de transporte entre las islas y perfiles epidemiológicos y de salud similares. En el


pasado, los esfuerzos en esta materia han incluido servicios de cirugía y anestesia,


medicina, obstetricia, ginecología y pediatría, psicología y salud mental, laboratorio,


radiología y mantenimiento de equipos. En la actualidad, necesidades insatisfechas


incluyen también servicios de traumatología, neurocirugía, ortopedia, cirugía cardiaca,


cirugía pediátrica, oncología, laboratorio clínico y patología. Además, otras áreas


de potencial colaboración incluyen enfermedades crónicas, salud mental, diálisis,


rehabilitación, capacitación de personal de salud y base de datos compartidos.


FUEntE: Potter, Irad. Plenary presentation “Shared services in the Caribbean Countries”. Sub-regional consultation
on PAHO/WHO’s integrated delivery systems initiative. PWR-ECC Office, Bridgetown, Barbados, October
23-24, 2008.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


33


Los beneficios de las Redes Integradas de Servicios de
Salud


El nivel de investigación y evidencias en materia de integración de servicios de salud es todavía
limitado, particularmente en los países de bajos y medianos ingresos (40)(41). No obstante lo
anterior, diversos estudios sugieren que las RISS pudieran mejorar la accesibilidad del sistema,


reducir la fragmentación del cuidado asistencial; mejorar la eficiencia global del sistema; evitar


la duplicación de infraestructura y servicios; disminuir los costos de producción; y responder


mejor a las necesidades y expectativas de las personas (42)(43)(44)(45)(46). La reducción de los
costos de producción se obtendría a través de mejoras en la costo-efectividad de los servicios,


reducciones en las hospitalizaciones innecesarias, reducciones en la utilización excesiva de
servicios y exámenes diagnósticos, disminuciones en los tiempos de estadía hospitalaria,
mejorías en las economías de escala y de producción conjunta, aumento de los volúmenes de


producción, y aumentos en la productividad del sistema. Los aumentos de los volúmenes de


producción se asocian a su vez con mejorías en la calidad de la atención. Además, las RISS
tenderían a mejorar el nivel de ajuste entre los recursos del sistema y las necesidades de salud
de la población a través de un mejor balance entre especialistas y generalistas (47). En términos
financieros, las redes integradas se desempeñan mejor en cuanto a márgenes operacionales


totales, flujos de caja e ingresos totales netos (48).


Desde el punto de vista clínico, la continuidad asistencial se asociaría a mejorías en la efectividad


clínica, en la capacidad de respuesta de los servicios, en la aceptabilidad de los servicios, y
en la eficiencia del sistema de salud (49)(50)(51)(52)(53)(54). Estos hallazgos son consistentes con
pesquisas de percepción entre gestores y prestadores de servicios que sugieren una relación


positiva entre el nivel de integración y la efectividad del sistema (55). Desde la perspectiva
del usuario, las RISS facilitarían el acceso oportuno a servicios del primer nivel de atención;


mejorarían el acceso a otros niveles de atención cuando son requeridos; evitaría la duplicación/


repetición innecesaria de historias clínicas, procedimientos diagnósticos y trámites burocráticos;
mejorarían los procesos de decisión compartida entre el prestador y el paciente; y facilitarían


la implementación de estrategias de auto-cuidado y seguimiento de enfermedades crónicas(56).
Independiente de los hallazgos anteriores, existe consenso entre los investigadores sobre
la necesidad de realizar más estudios para demostrar la causalidad entre la integración de
servicios de salud y su impacto a nivel clínico, a nivel de la salud poblacional y a nivel de la
satisfacción de los usuarios (57).




Redes Integradas de Servicios de Salud


34


Un ejemplo claro de buenos resultados de sistemas integrados de servicios de salud lo
constituye Kaiser Permanente (KP). En enero de 2002, el British Medical Journal publicó una
comparación de KP en California y el Servicio Nacional de Salud Británico (NHS). Entre los


sorprendentes resultados del estudio, la comparación demostró lo siguiente: i) los miembros
de KP tuvieron unos servicios del primer nivel de atención más convenientes y completos y un
acceso más rápido a servicios especializados e ingresos hospitalarios que el NHS británico;


ii) las tasas de hospitalización aguda ajustada a la edad en KP son un tercio de las del NHS
para condiciones tales como enfermedad pulmonar obstructiva crónica, cirugía de cadera y


accidente cardiovascular, mientras que el rendimiento general del sistema es mejor; y iii) KP


consigue estos resultados a través de un uso más eficiente de los hospitales, la integración de


sus servicios de salud y la utilización óptima de los sistemas de información (58).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


35


CAPÍTUlO 3: los atributos
EsEncialEs DE las
rEDEs intEgraDas DE
sErvicios DE saluD


Dada la gran variedad de contextos de los sistemas de salud, no es posible prescribir
un único modelo organizacional de RISS; de hecho existen múltiples modelos posibles. El


objetivo de política pública entonces es alcanzar un diseño que satisfaga las necesidades


organizacionales específicas de cada sistema (59). La autoridad sanitaria nacional desempeña
un papel fundamental para instrumentar esta política y reorientar los sistemas de salud con


base a los valores y principios de la APS (60). Para lo anterior, la autoridad sanitaria puede
ejercer las siguientes funciones: a) conducción sectorial (por ejemplo, formulación de políticas


y evaluación del desempeño del sistema); b) regulación; c) modulación del financiamiento;


d) vigilancia del aseguramiento; e) ejecución de las Funciones Esenciales de Salud Pública


(FESP); y, f) armonización de la prestación de servicios de salud (61).


No obstante la variedad de contextos señalados anteriormente, la experiencia acumulada en los
últimos años indica que las RISS requieren de algunos atributos esenciales para su adecuado


funcionamiento. Los atributos de las RISS que se presentan a continuación, agrupados según


ámbito de abordaje (62), han sido extraídos de una extensa revisión bibliográfica y de las
diversas consultas realizadas como parte de la iniciativa.




Redes Integradas de Servicios de Salud


36


Gráfico 2. Listado de atributos esenciales de las RISS según ámbito de abordaje.


FUEntE: Elaboración propia.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


37


los atributos esenciales de las Redes Integradas de
Servicios de Salud


POblACIÓN y TERRITORIO A CARGO DEfINIDOS y AMPlIO CONOCIMIENTO DE SUS
NECESIDADES y PREfERENCIAS EN CUESTIONES DE SAlUD, qUE DETERMINAN lA
OfERTA DE SERVICIOS DE SAlUD


La función principal de las RISS es proveer servicios de salud integrales a la población, de


forma equitativa, con el objetivo de promover, preservar y/o recuperar la salud de las personas


y de la comunidad en general. Para lograr lo anterior, las RISS deben ser capaces de identificar


claramente las poblaciones y las áreas geográficas bajo su responsabilidad. Las RISS que se


organizan sobre la base de áreas geográficas definidas tienen una ventaja comparativa mayor


con relación a los sistemas que no se organizan sobre una base territorial, particularmente


en lo que se refiere a la posibilidad de implementar acciones de salud pública (63), promover
acción inter-sectorial e intervenir en los determinantes sociales de la salud. El conocimiento
de la población y el territorio a cargo permite elaborar perfiles de la situación de salud de la


población, en particular de los grupos más vulnerables, y de su entorno medioambiental. Para
la recolección de datos, las RISS coordinan los esfuerzos de búsqueda de información con la


comunidad y con otros organismos públicos y privados relevantes. La meta es generar una


base de datos sobre la comunidad capaz de ser actualizada, facilitando así la planificación


actual y futura de los servicios de salud. Implica también la capacidad de elaborar proyecciones


sobre las necesidades, demandas y oferta futura de servicios de salud que incluyen el número,


composición y distribución del personal de salud; recursos físicos; y programas de salud


necesarios para cubrir las necesidades de salud de la población bajo su responsabilidad.


UNA ExTENSA RED DE ESTAblECIMIENTOS DE SAlUD qUE PRESTA SERVICIOS
DE PROMOCIÓN, PREVENCIÓN, DIAGNÓSTICO, TRATAMIENTO, GESTIÓN DE
ENfERMEDADES, REHAbIlITACIÓN y CUIDADOS PAlIATIVOS, y qUE INTEGRA
lOS PROGRAMAS fOCAlIzADOS EN ENfERMEDADES, RIESGOS y POblACIONES
ESPECÍfICAS, lOS SERVICIOS DE SAlUD DE lAS PERSONAS y lOS SERVICIOS
DE SAlUD PúblICA


Para lograr la prestación de servicios de salud integrales, las RISS cuentan con una amplia gama
de establecimientos de salud que incluyen centros ambulatorios del primer nivel de atención,


centros de enfermería, hospicios, cuidados en el hogar, centros ambulatorios especializados,


centros de rehabilitación y centros hospitalarios. Las RISS disponen de todos los niveles de
atención, proveen servicios electivos y de urgencia, y proporcionan cuidados agudos, de largo
plazo y paliativos. Dado que su enfoque principal es mantener a la población sana, las




Redes Integradas de Servicios de Salud


38


RISS se preocupan de enfatizar la entrega de servicios de salud pública y de promoción de la


salud. Las RISS procuran asegurar una distribución equitativa de sus unidades operativas y la


proximidad geográfica a la población servida. Igualmente, las RISS se preocupan por atender


tamaños poblacionales óptimos para facilitar el acceso a los servicios en oferta; garantizar


estándares de calidad en aquellos servicios de especialidad cuyo nivel de calidad depende del


volumen de entrega (por ejemplo cirugía cardiaca o transplante); y maximizar las economías
de escala para la operación de la red. Finalmente, las RISS se preocupan de integrar entre sí


los programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones específicas2; los servicios


de salud personales3; y los servicios de salud pública4. En situaciones donde los gestores
de servicios de salud no cuentan con todos los niveles de atención ni con todos los servicios
necesarios, la materialización de este atributo se puede lograr mediante la integración virtual
con proveedores de distinta naturaleza.


UN PRIMER NIVEl DE ATENCIÓN MUlTIDISCIPlINARIO qUE AbARCA A TODA lA
POblACIÓN y SIRVE COMO PUERTA DE ENTRADA Al SISTEMA, qUE INTEGRA y
COORDINA lA ATENCIÓN DE SAlUD, ADEMáS DE SATISfACER lA MAyOR PARTE
DE lAS NECESIDADES DE SAlUD DE lA POblACIÓN


En una RISS, el primer nivel de atención juega un papel clave en el funcionamiento adecuado


de la red como un todo. El primer nivel de atención funciona como puerta de entrada al sistema


y garantiza el acceso equitativo a servicios esenciales a toda la población. Este nivel provee


cuidado integral capaz de resolver la mayoría de las necesidades y demandas de salud de la
población a largo del tiempo y durante todo el curso de vida. Es el componente de la red que


desarrolla los vínculos más profundos con los individuos, las familias y la comunidad, y con el


resto de los sectores sociales, facilitando así la participación social y la acción intersectorial.


El primer nivel de atención desempeña además un papel muy importante en la coordinación
del continuo de servicios y del flujo de información a través de toda la red de servicios, sin


importar donde se ubica el sitio de atención. También es el nivel más crítico para lograr la
integración operativa de los programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones


2 Llamados también programas verticales.
3 Servicios de salud personales se refiere a servicios de salud dirigidos al individuo. Incluye servicios de


fomento, prevención, diagnóstico y tratamiento oportunos, gestión de la enfermedad, rehabilitación, cuidados
paliativos, cuidados agudos y cuidados de largo plazo, entre otros.(OPS/OMS. “Análisis del sector salud, una
herramienta para viabilizar la formulación de políticas, lineamientos metodológicos”. Edición especial No. 9.
Washington, D.C., Febrero, 2006).


4 Servicios de salud pública se refiere a servicios de salud dirigidos a la población en general. Incluye
análisis de situación de salud, vigilancia de la salud, promoción de la salud, servicios preventivos, control
de enfermedades transmisibles, protección y saneamiento del medioambiente, preparación y respuesta a
desastres y salud ocupacional, entre otros (OPS. La salud pública en las Américas: nuevos conceptos, análisis
del desempeño y bases para la acción. Publicación científica y técnica No. 589. Washington, D.C., 2002).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


39


específicas, los servicios de salud personales y los servicios de salud pública. En una RISS,


el primer nivel no se limita a la provisión de los servicios de salud en los centros de salud.
El personal multidisciplinario de salud puede moverse a través de toda la red de servicios y
proveer cuidados en diferentes sitios tales como hogares, escuelas, lugares de trabajo y la


comunidad en general. Del mismo modo, especialistas de distintas disciplinas pueden proveer
servicios de salud en este nivel de atención.


Caja 2. Fortalecimiento del primer nivel de atención con base territorial.


El caso del Municipio de Curitiba, Brasil


Curitiba es la capital del Estado de Paraná, localizada en la región sur de Brasil. La


ciudad tiene 1.8 millones de habitantes. Su tasa de crecimiento anual es de 2.1%.


La infraestructura en salud incluye: 96 unidades básicas de salud, de las cuales 48


son operadas por equipos de salud familiar; 1.140 agentes comunitarios de salud


(ACS) y 2.947 profesionales vinculados a las unidades básicas de atención; 8 centros


municipales de urgencias médicas; 8 unidades ambulatorias de especialidades; 1


laboratorio de análisis de muestras; y 24 hospitales contratados. La construcción


de una base territorial para la red de atención de salud incluye: el domicilio, que


corresponde a la unidad residencial de cada familia; la micro-área, espacio de


actuación del ACS, que cubre 100 familias en promedio; el área de responsabilidad,


es decir el espacio de responsabilidad de cada unidad básica de salud y donde debe


darse la autosuficiencia del primer nivel de atención; el distrito sanitario, espacio de


más o menos 200 a 300 mil personas, donde se debe ofertar la atención secundaria; y


el municipio, donde debe darse la autosuficiencia de la atención terciaria. El municipio


está dividido en 9 distritos sanitarios, en cada uno de ellos existe una autoridad


distrital que articula las unidades del primer nivel de atención de su territorio. En 1995


se dio un salto de calidad cuando comenzó a implementarse el Programa de Salud


de la Familia (PSF), con base a los siguientes principios: una visión ampliada de la


comunidad; atención integral, continua y humanizada; intersectorialidad; la familia


como núcleo básico de abordaje de la atención a la población; y la competencia




Redes Integradas de Servicios de Salud


40


clínica. Con el apoyo de la Universidad de Toronto fueron incorporados, en la práctica


del PSF, instrumentos de abordaje familiar como el genograma y el curso de vida. En


el año 2000, el distrito sanitario de “Bairro Novo” se transformó en el primer distrito


sanitario de salud de familia articulado en red que incluía los equipos de PSF, la


unidad de urgencia ambulatorial de 24 horas, el centro de especialidades médicas


ambulatorial y el hospital de atención materno-infantil. Como complemento a lo


anterior, la Secretaria Municipal fortaleció los procedimientos de atención domiciliaria


y desarrolló unidades de atención de urgencia de 24 horas. Por último, en el año 1993


la Secretaría Municipal de la Salud constituyó la Central de Atención al Usuario con


la finalidad de canalizar los reclamos y denuncias, otorgar información/orientaciones


y recibir sugerencias para mejorar los servicios. El año 2004 fue introducida una


encuesta regular sobre satisfacción de los usuarios, por vía telefónica, y que


se realiza dos veces por año. El resultado de esta encuesta forma parte de la


evaluación de los prestadores con vistas al pago del incentivo por desempeño.


FUEntE: Vilaça Mendes E. Redes de atenção à saúde no sistema único de saúde do Brasil: estudo de caso
apresentado à OPS. Junho de 2007.


PRESTACIÓN DE SERVICIOS ESPECIAlIzADOS EN El lUGAR MáS APROPIADO,
qUE SE OfRECEN DE PREfERENCIA EN ENTORNOS ExTRA HOSPITAlARIOS


El desarrollo de las RISS requerirá ajustes continuos en la oferta de servicios de salud como


consecuencia de los cambios en las necesidades de salud de la población, en los niveles de
recursos del sector y en los avances en materia de conocimientos científicos y tecnológicos


en salud. Cuidado apropiado se refiere entonces a que la atención prestada se ajusta a las


necesidades comunes de toda la población; a que la atención sea efectiva y basada en los


mejores datos científicos disponibles; a que las intervenciones son seguras y que las personas


no sufrirán daños o perjuicios de ningún tipo; y a que las prioridades respecto a la asignación


y organización de los recursos se establecen según criterios de equidad y de eficiencia


económica (por ejemplo costo-efectividad). En este contexto, es preferible proporcionar


servicios especializados en entornos extra-hospitalarios. Como resultado de lo anterior, las
RISS están propiciando procesos de reingeniería de sus hospitales que involucran, por una


parte, la adopción de esquemas de cirugía ambulatoria y hospital de día, el desarrollo de


cuidados en el hogar y la creación de centros ambulatorios de especialidad, hospicios y hogares
de enfermería, y por otra parte, la focalización del cuidado intrahospitalario en el manejo de


pacientes que requieren cuidado agudo intensivo.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


41


ExISTENCIA DE MECANISMOS DE COORDINACIÓN ASISTENCIAl A lO lARGO DE
TODO El CONTINUO DE lOS SERVICIOS DE SAlUD


Uno de los desafíos más grandes de las RISS es gestionar enfermedades crónicas múltiples


y complejas que “cruzan” el continuo de servicios y que requieren de diferentes sitios de


tratamiento y rehabilitación. Al respecto, no existe una combinación ideal de mecanismos
de coordinación, sino que éstos dependerán de cada situación en particular y, en concreto,


del grado de incertidumbre, especialización e interdependencia de las tareas. En términos
generales, las situaciones que requieren de mayores niveles de coordinación asistencial se


observan en problemas de salud complejos que presentan un elevado nivel de incertidumbre


e interdependencias, y por lo tanto requieren de modelos de co-provisión de servicios. Los


instrumentos o mecanismos de coordinación tradicionalmente utilizados por las organizaciones
sanitarias se basan en la normalización de los procesos/resultados y la adaptación mutua.
Las guías de práctica clínica y los protocolos de atención son ejemplos de instrumentos de
coordinación basados en la normalización de los procesos. Este tipo de mecanismos pueden
utilizarse eficazmente cuando las interdependencias entre los profesionales no son elevadas,


la variabilidad en la respuesta a las intervenciones médicas entre pacientes es mínima y la
programación de la atención resulta fácil. Por otra parte, la adaptación mutua, es decir, la


coordinación del trabajo mediante mecanismos de coordinación orgánicos que favorecen la


comunicación entre profesionales que intervienen en un mismo proceso asistencial, es más


eficaz para coordinar la atención de problemas de salud complejos que presentan un elevado


nivel de incertidumbre e interdependencias. Ejemplos de esta última forma de coordinación son


los grupos de trabajo interdisciplinarios, los diseños organizacionales matriciales y la gestión
de casos (64).




Redes Integradas de Servicios de Salud


42


Caja 3. Desarrollo de mecanismos de coordinación asistencial.


El Caso de la Red Integrada Badalona Serveis Assistencials
S.A., Cataluña, España.


Badalona Serveis Assistenciales (BSA) es en la actualidad una sociedad anónima, de
titularidad enteramente municipal, que nace a principios de los años 90 con la fusión de


una entidad gestora hospitalaria (Hospital Municipal de Badalona S.A.), una gestora
de centros del primer nivel de atención (Badalona Gestió Assistencial SL) y un centro
socio-sanitario municipal (Centre El Carme S.A.). BSA ofrece cobertura sanitaria a


230.000 habitantes de la comarca del Barcelonés Norte, entorno urbano próximo


a Barcelona, a través de 1 hospital de agudos de 121 camas, 7 áreas básicas de


salud (donde prestan primer nivel de atención a través de 8 centros), un centro socio-
sanitario de 210 camas y un servicio integral de atención domiciliaria. La asignación


poblacional es geográfica (en Cataluña el comprador público –CatSalut- financia el


acceso universal a toda la población catalana). En el mismo territorio reciben apoyo
de un hospital de alta complejidad de 640 camas (de referencia para todo el territorio


norte de la provincia de Barcelona -800.000 personas-) y otros 4 centros del primer
nivel de atención, gestionados todos ellos por otra entidad pública (Instituto Catalán


de la Salud). Su organización asistencial se basa en una red de servicios que ofrece


atención coordinada a través de un continuo de prestaciones llevadas a cabo por


unas 1.200 personas empleadas. Se define como una red con integración real y con


producción total -abarca primer nivel de atención (AP), especializada (AE), socio-
sanitaria (ASS) y domiciliaria (AD) asistencial y social- en la que se establece un


modelo de co-provisión (responsabilidad mutua entre profesionales de diferentes


niveles). BSA emplea diversos instrumentos y estrategias de coordinación. Utiliza
la normalización de procesos a través de guías de práctica clínica comunes; tiene


establecidos los criterios y circuitos de referencia y contrarreferencia entre todos


sus niveles y para todas las especialidades; realiza sesiones compartidas entre AP


y AE; y realizan visitas de AE en los centros de AP. También tienen mecanismos de


adaptación mutua a través del correo electrónico (con identificación personal para


todos los profesionales) y la figura del directivo integrador (adjunto a la gerencia).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


43


Pero, sin duda, el mayor facilitador de continuidad de la organización es su sistema


de información vertical. BSA tiene una intranet con 10 años de experiencia, que


resuelve la agregación de datos clínicos y administrativos a través de una historia


clínica compartida, que reúne la historia clínica electrónica de AP, de AE y de ASS y


atención domiciliaria, accesible desde todos los puntos de la red así como desde el


domicilio de los pacientes atendidos, y que comparten el servicio de radiodiagnóstico


por imagen digital y el laboratorio. La intranet corporativa es además un instrumento


de ayuda a la toma de decisiones (disponibilidad de protocolos y guías clínicas),
a la gestión del conocimiento (conocimiento compartido) y a la traducción de los
objetivos estratégicos en flujo adecuado de pacientes (visión de los circuitos de


derivación más próximos al domicilio del paciente). La disponibilidad de todos los
datos clínicos y administrativos en el sistema de información permite la elaboración


de cuadros de mando integral, de acceso para todos los profesionales con


actualización diaria de los datos. Todos los servicios disponen de información sobre


actividad asistencial, consumo de recursos, información económica y de recursos


humanos, o información cualitativa (indicadores clínicos de excelencia) a tiempo real.


FUEntE: Cunillera R. Caso de Red Integrada, Badalona Serveis Assistenciales S.A. (BSA), Badalona. Cataluña.
España. Barcelona, 20 de octubre de 2008.


ATENCIÓN DE SAlUD CENTRADA EN lA PERSONA, lA fAMIlIA y lA COMUNIDAD,
TENIENDO EN CUENTA lAS PARTICUlARIDADES CUlTURAlES y DE GéNERO, y lOS
NIVElES DE DIVERSIDAD DE lA POblACIÓN


Las RISS se caracterizan por brindar una atención de salud centrada en la persona, la familia


y la comunidad/territorio. El cuidado centrado en la persona significa que este se enfoca en


la “persona como un todo”, es decir, el cuidado considera las dimensiones físicas, mentales,


emocionales y sociales de la persona a lo largo de todo su curso de vida. Lo anterior significa


también que los servicios de salud incorporan los enfoques interculturales y de género en el


cuidado de la salud. Implica el grado de conocimiento que el personal de salud tiene sobre


la persona; que el cuidado se adapte a las necesidades específicas de la persona; que haya


empatía, respeto y confianza; y que el proceso de decisión clínica sea compartido entre el


proveedor y la persona (65). Significa facultar a las personas para que gestionen mejor su salud
mediante estrategias tales como la educación para la salud, el autocuidado y la autogestión
de la enfermedad. El cuidado centrado en la persona se vincula también al enfoque centrado


en los derechos (y en ocasiones deberes) de las personas o pacientes con respecto a la




Redes Integradas de Servicios de Salud


44


atención sanitaria, el cual ha sido plasmado en algunos países en las denominadas “Cartas
de los Pacientes”. Por otra parte, el enfoque familiar y comunitario significa que el cuidado


aborda los problemas del individuo en el contexto de sus circunstancias familiares, de sus


redes sociales y culturales, y de las circunstancias en las cuales las personas viven y trabajan.
Por último, significa también que las familias y las comunidades son, en sí mismas, receptoras


y en ocasiones prestadoras de servicios de salud (ej. cuidados en el hogar), respetando las
diversidades de género, culturales, étnicas y de otro tipo que pudieran existir dentro de la


comunidad.


UN SISTEMA DE GObERNANzA úNICO PARA TODA lA RED


Las dimensiones de la gobernanza son el control, la estructura, la composición y el
funcionamiento. El control se refiere al grado de centralización del gobierno, que puede


variar desde un órgano de gobierno único (gobierno corporativo) hasta múltiples órganos


descentralizados que desempeñan distintas funciones y tienen distintas responsabilidades.


Los miembros del directorio definen la composición del órgano de gobierno, que puede incluir


representantes de las comunidades y de las unidades operativas que integran la red. La


complejidad del gobierno de las RISS requerirá la presencia de miembros con gran dedicación


y una preparación específica. Las responsabilidades del gobierno incluyen formular los fines


de la organización, es decir la misión, visión y objetivos estratégicos de la red; coordinar a los
diferentes órganos de gobierno de las entidades que componen la red; asegurar que la visión,


misión, objetivos y estrategias sean consistentes a través de toda la red; asegurar que la red


alcance un nivel de desempeño óptimo a través del monitoreo y evaluación de los resultados y
los procesos de la red; normalizar las funciones clínicas y administrativas de la red; asegurar una


financiación adecuada para la red; y asumir la efectividad del desempeño propio como órgano de


gobierno (66). Por último, en países que dependen altamente de financiamiento externo (por
ejemplo instituciones financieras y/o donantes externos), la función de gobernanza deberá


incluir también la capacidad de conducir y alinear la cooperación internacional buscando el
desarrollo de las RISS como alternativa preferida para la organización, gestión y prestación de


los servicios de salud, buscando la integración de los programas focalizados en enfermedades,


riesgos y poblaciones específicas dentro del sistema de salud.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


45


PARTICIPACIÓN SOCIAl AMPlIA


Las RISS desarrollan las capacidades de las comunidades para convertirse en socios activos
en la gobernanza y la evaluación del desempeño de la red. La participación social puede tener
distintos niveles de expresión, los que sucesivamente corresponden a: i) el intercambio de


información, es decir, proporcionar información equilibrada a las personas que las ayude a


entender el problema, las alternativas, las oportunidades y/o las soluciones; ii) la consulta,
es decir obtener retroalimentación de las comunidades afectadas con relación al análisis,


alternativas y/o decisiones; iii) el involucramiento, es decir trabajar directamente con las
comunidades a través de un proceso que asegure que las inquietudes y aspiraciones del público


sean consistentemente entendidas y consideradas; iv) la colaboración, es decir asociarse
con las comunidades afectadas en cada aspecto de las decisiones, incluido el desarrollo de


alternativas y la identificación de la solución preferida, y, finalmente, v) el empoderamiento, es


decir asegurar que las comunidades tengan completo control sobre las decisiones claves que


afectan su bienestar (67).


ACCIÓN INTERSECTORIAl y AbORDAJE DE lOS DETERMINANTES DE lA SAlUD y
lA EqUIDAD EN SAlUD


Las RISS desarrollan vínculos con otros sectores para abordar los determinantes más “distales”
de la salud y la equidad en salud. La acción intersectorial puede incluir la colaboración con el


sector público, con el sector privado y con organizaciones civiles tales como las organizaciones


comunitarias, las organizaciones no-gubernamentales y las organizaciones de carácter
religioso. La acción intersectorial puede incluir la colaboración con los sectores de educación,
trabajo, vivienda, alimentos, ambiente, agua y saneamiento y protección social, entre otros.
Existen varios niveles de integración dentro de las acciones intersectoriales, las que van desde


un simple intercambio de información para evitar programaciones que entran en conflicto con


otros sectores, pasando por la coordinación, hasta lograr la integración de políticas públicas


saludables con el objetivo de lograr una mayor armonización y sinergia entre los distintos
sectores de la economía. Para ser exitosos en la colaboración intersectorial se requieren


niveles crecientes de competencias técnicas, habilidades gerenciales y valores compartidos
entre los sectores que se desean integrar. La coordinación con otros servicios se puede dar


mediante la participación en consejos consultivos, comités permanentes y grupos de trabajo
intersectoriales, entre otros.




Redes Integradas de Servicios de Salud


46


GESTIÓN INTEGRADA DE lOS SISTEMAS DE APOyO ClÍNICO, ADMINISTRATIVO y
lOGÍSTICO


Los arreglos de gestión de la red dependerán de su tamaño (población cubierta, área geográfica


cubierta, fuerza de trabajo empleada, etc.) y nivel de complejidad (tipo de establecimientos de


salud, existencia de centros de referencia nacionales o regionales, existencia de funciones


docentes o de investigación, etc.). Las RISS de gran tamaño y mayor complejidad requieren


diseños organizacionales más refinados que buscan la delegación del poder de decisión y


la coordinación organizacional. Los cambios de gestión incluyen el traspaso de gestión de
departamentos individuales a equipos multidisciplinarios responsables de gestionar servicios


específicos a través del continuo de servicios, propiciando la creación de estructuras


organizacionales matriciales y líneas de servicio clínico (68). Las RISS desarrollan además
sistemas de garantía/mejoramiento continuo de la calidad de la atención con el objetivo
de promover una cultura de excelencia clínica a través de toda la red. Por otra parte, las
RISS buscan centralizar e integrar las funciones de apoyo clínico (por ejemplo, servicios de


laboratorio clínico y radiología) y de compra, almacenamiento y entrega de medicamentos e
insumos médicos para promover la eficiencia global de la red, al mismo tiempo que implementan


mecanismos de gestión y evaluación de tecnologías médicas para racionalizar la incorporación
de éstas. Finalmente, las RISS buscan compartir los sistemas de apoyo logístico tales como el


sistema de transporte sanitario y las centrales de regulación de citas médicas.


RECURSOS HUMANOS SUfICIENTES, COMPETENTES, COMPROMETIDOS y VAlORADOS
POR lA RED


Los recursos humanos son el capital más importante que posee una RISS. El número,


distribución y competencias de estos recursos humanos se traducen directamente en la
disponibilidad de servicios apropiados para cubrir las necesidades de la población y el
territorio. En este sentido la definición de la composición de los equipos básicos de salud


con relación a la cobertura geográfica asignada es indispensable y es el referente base para


la planificación y dotación del recurso humano de la red. Desde el punto de vista del manejo


de personal, las RISS examinan el papel del personal de la salud desde la perspectiva de la
salud pública y la respuesta clínica, así como desde una perspectiva de estructura y gestión


organizacional. Las RISS requieren un conjunto de habilidades y líneas de responsabilidades


distintas a las requeridas por los servicios de salud tradicionales. Se necesitan nuevos puestos


(por ejemplo, directores de integración clínica, planeación y desarrollo de red), además de
nuevas competencias (por ejemplo, abordaje sistémico, negociación y resolución de




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


47


conflictos, trabajo en equipo, mejoramiento continuo de la calidad y gestión de redes). En una


RISS, la mezcla de competencias puede obtenerse mediante el empleo de diferentes tipos


de profesionales trabajando en una misma tarea (equipos multidisciplinarios), o mediante la


asignación de múltiples tareas a un individuo específico (trabajador multipropósito). Las RISS


requieren la elaboración de un plan de desarrollo organizacional para lograr las transformaciones


deseadas y de procesos sistemáticos de educación permanente para ajustar las competencias
de los equipos de trabajo. En un sentido más amplio, las RISS requieren de políticas nacionales


de formación y gestión de recursos humanos que sean compatibles con las necesidades


del trabajo en red. Por último, la cultura organizacional es otro de los factores básicos que


influye en la coordinación al interior de la organización. La cultura contribuye a la coordinación


asistencial por ser un elemento de cohesión y de identificación entre los miembros que trabajan


en la organización, especialmente si promueve valores y actitudes de colaboración, trabajo en
equipo y orientación hacia resultados.


SISTEMA DE INfORMACIÓN INTEGRADO qUE VINCUlA A TODOS lOS MIEMbROS
DE lA RED, CON DESGlOSE DE lOS DATOS POR SExO, EDAD, lUGAR DE
RESIDENCIA, ORIGEN éTNICO y OTRAS VARIAblES PERTINENTES


El sistema de información de la RISS debe proveer una gran variedad de datos para satisfacer


las necesidades de información de todos los miembros de la red. Todas las unidades operativas


afiliadas a la red deben estar vinculadas con el sistema de información, aún cuando cada


unidad operativa use porciones diferentes de la base de datos del sistema. El sistema de


información debe ser consistente con la misión y el plan estratégico de la red y debe proporcionar


información sobre la situación de salud de la población servida (incluida información sobre los


determinantes de la salud), la demanda y la utilización de los servicios; información operacional


sobre la trayectoria del paciente independiente del sitio de atención (admisión, alta, derivación);
información clínica; información sobre la satisfacción de los usuarios; e información económica


(facturación, tipo de afiliación, costos, etc.). Por otra parte, algunos de los elementos básicos


que el sistema de información debe poseer son un sistema de integración de aplicaciones


que vincule los diferentes sistemas dentro de la red; un identificador común y único para cada


persona/paciente; una definición común de términos y definiciones de estándares; y una base


de datos accesible para todos los miembros de la red que preserve la confidencialidad de la


información (69).




Redes Integradas de Servicios de Salud


48


Caja 4. La importancia de los sistemas de información integrados.


El caso de Kaiser Permanente, U.S.A.


Kaiser Permanente (KP) es el mayor sistema de atención sanitaria integrada sin
fines de lucro, no gubernamental, en los Estados Unidos de América. Funciona en


nueve estados y en el Distrito de Columbia y cuenta con 8,7 millones de miembros,


14.000 médicos y 160.000 empleados. Posee y administra 421 edificios de consultas


médicas (para la atención ambulatoria) y 32 centros médicos (hospitales con atención
ambulatoria). En California, los centros médicos ofrecen “una ventana única” para la


mayoría de los servicios: hospitales, ambulatorios, farmacia, radiología, laboratorio,


cirugía y otros procedimientos, y los centros de educación para la salud. Esta co-


localización es un simple mecanismo de integración que promueve la adherencia del


paciente y aumenta las oportunidades de los médicos del primer nivel de atención


para comunicarse y consultar con especialistas, personal hospitalario, farmacéuticos,


etc. KP no es una entidad jurídica real, es más bien un nombre paraguas para
tres entidades que operan de forma integrada: el Plan de Salud de la Fundación


Kaiser (PSFK), Grupos Médicos Permanente (GMP) y Hospitales de la Fundación


Kaiser (HFK). La exclusividad mutua es una característica clave que sustenta estas


relaciones. Esto significa que los GMP no practican la medicina fuera de KP. Del mismo


modo, el PSFK no contrata directamente con otros grupos médicos. La contratación


de los servicios médicos necesarios se realiza por los grupos médicos. PSFK y GMP


comparten los incentivos para mantener sanos a los miembros y controlar los costos


de la atención. Desde 2003, KP se ha embarcado en un viaje para convertirse en
el líder mundial en tecnología de la información mediante la integración total de sus


sistemas y dando a los miembros acceso a muchas características en línea. Se


ha puesto en marcha KP HealthConnect, un sistema seguro de datos electrónicos


nacional que enlaza todos los aspectos de la atención. Para los proveedores, el


sistema: i) se convierte en la comunicación y la herramienta de mensajería entre los
que cuidan de los pacientes, ordenar las pruebas o medicamentos, y la recepción


de resultados; ii) incorpora herramientas de apoyo para la toma de decisiones,
tales como guías de práctica clínica, recomendaciones de fármacos y alertas para




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


49


pruebas atrasadas o exámenes preventivos; iii) ofrece herramientas de gestión de la


población, como los registros de las personas con diabetes, asma y enfermedades


del corazón; y iv) provee información sofisticada para la investigación y evaluación


de desempeño, incluyendo comentarios para los distintos profesionales y equipos.


Por otro lado, KP HealthConnect ofrece a los miembros y pacientes: i) acceso en


línea a su historial médico y resultados de pruebas, información de educación en


salud, citas, renovación de prescripción, e incluso información sobre elegibilidad


y beneficios; ii) la oportunidad de enviar e-mails a su médico; y iii) evaluaciones


de salud en línea e información personalizada sobre su estado de salud.


FUEntE: Porter M, Kellog M. Kaiser Permanente: una experiencia en atención sanitaria integrada: estudio de caso.
Revista de Innovación Sanitaria y Atención Integrada 2008, Vol. 1, n. 1. www.risai.org


GESTIÓN bASADA EN RESUlTADOS


La Gestión Basada en Resultados (GBR) corresponde a una estrategia o enfoque por el cual


una organización asegura que sus procesos, productos y servicios contribuyen al logro de


resultados claramente definidos. La GBR provee un marco coherente para la planificación y


la gestión estratégica a través de mejoras en las oportunidades de aprendizaje y rendición
de cuentas de todos los actores que conforman las RISS tales como prestadores, gestores,


aseguradoras y decisores de política. Corresponde también a una estrategia de gestión amplia
orientada a lograr cambios importantes en la forma en que las instituciones operan, con mejoras


en el desempeño y el logro de resultados como su orientación central, al definir resultados


esperados realistas, monitoreando y evaluando el progreso hacia el logro de los resultados
esperados, integrando las lecciones aprendidas dentro de las decisiones de gestión y reportando
el desempeño (70). El monitoreo y la evaluación del desempeño de las RISS presenta grandes
desafíos técnicos, como son la necesidad de un enfoque sistémico de evaluación, dificultades


metodológicas inherentes al enfoque sistémico y la escasa disponibilidad y comparabilidad


de datos. Por último, es importante que las RISS realicen investigaciones operativas con


fines diversos tales como perfeccionar el diagnóstico de la situación de salud o contribuir a


las evaluaciones de desempeño y resultados de la red. Para realizar lo anterior, las RISS
pueden desarrollar capacidades propias y/o contratar servicios con entidades especializadas
en investigación.




Redes Integradas de Servicios de Salud


50


fINANCIAMIENTO ADECUADO E INCENTIVOS fINANCIEROS AlINEADOS CON lAS
METAS DE lA RED


Las RISS implementan un sistema de incentivos y rendición de cuentas que busca promover


la integración de la red como un todo, el tratamiento de los problemas de salud en el lugar
más apropiado del continuo asistencial, y la promoción y preservación de la salud de las
personas y del medioambiente. Para ello, el sistema de asignación de recursos debe permitir
responsabilizar a cada unidad operativa— hospitales, equipos del primer nivel de atención,


etc.— tanto de los costos directos, como de los costos que genera sobre el resto de la red. La


integración del presupuesto y su elaboración a partir de los objetivos globales, la flexibilidad


en la movilidad de los recursos económicos y humanos dentro de la red y la transferencia de


la capacidad de compra a las unidades operativas son algunas de las medidas más efectivas


para lograr la eficiencia global de la red. Los sistemas de pago tradicionales que se aplican de


manera independiente para cada establecimiento y nivel asistencial (por ejemplo, el pago por
acto, pago por servicio o pago por presupuesto) desincentivan la coordinación entre los niveles
asistenciales (71). En respuesta a lo anterior, las RISS han ido introduciendo mecanismos de
asignación de recursos e incentivos financieros que buscan fomentar la coordinación entre los


proveedores de servicios y el abordaje del problema de salud en el lugar más apropiado dentro
del continuo asistencial como por ejemplo el pago per cápita ajustado por riesgo (72).


A continuación se presenta una figura esquemática que representa las relaciones existentes


entre los atributos esenciales de las RISS mencionados anteriormente.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


51


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Redes Integradas de Servicios de Salud


52


Evaluando la progresión hacia Redes Integradas de
Servicios de Salud: desde la fragmentación absoluta
hasta las redes integradas


La integración de los servicios de salud debe ser vista como un proceso evolutivo y continuo en
el tiempo. Cada realidad de servicios de salud presenta sus propios problemas de integración
a la luz de los atributos planteados anteriormente. Del mismo modo, y como fue discutido


previamente en el Capítulo 1, las causas de la fragmentación de los servicios de salud son


múltiples y varían de una realidad a otra.


A continuación se presenta una propuesta de progresión en el tiempo, desde una situación
hipotética de absoluta fragmentación de los servicios, hasta una situación hipotética de absoluta


integración, basada en los atributos señalados anteriormente. Como se podrá apreciar, en la
realidad ningún sistema corresponde totalmente a un tipo particular de red (I, II o III). Lo más


probable es que la red de servicios de cada país se pueda ubicar en distintos niveles de


integración de acuerdo a los avances de cada atributo en particular, existiendo la posibilidad
de que en una misma red coexistan distintos atributos en distintos niveles de progresión. La


utilidad de la tabla de progresión es poder identificar, en el contexto del total de atributos de una


RISS, los atributos que requieren de mayor prioridad de intervención (ver tabla 3).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


53


Tabla 3. Evaluando la progresión hacia Redes Integradas de Servicios de Salud: desde
la fragmentación absoluta hasta las redes integradas.


Ambito de
abordaje Atributo esencial


Nivel de progresión de los atributos que conforman
las Redes Integradas de Servicios de Salud


I
Red


fragmentada


II
Red


parcialmente
integrada


III
Red integrada


Modelo
asistencial


1. Población y
territorio


Sin población/
territorio a
cargo


Población/territorio
a cargo definidos,
pero con escaso
conocimiento de
sus necesidades en
salud


Población/territorio
a cargo definidos y
amplio conocimiento
de sus necesidades
en salud, las cuales
determinan la oferta
de servicios de salud


2. Oferta de
servicios


Inexistente,
muy limitada o
restringida al
primer nivel de
atención


Comprende todos
o la mayoría de
niveles de atención,
pero con gran
predominio de
servicios de salud
personales


Una extensa red de
establecimientos de
salud que comprende
todos los niveles de
atención y que provee
e integra tanto los
servicios de salud
personales como los
de salud pública


3. Primer nivel de
atención


Predominio
de programas
verticales que
funcionan
en forma
desintegrada


Actúa como puerta
de entrada al
sistema pero con
muy baja capacidad
de resolución e
integración de
servicios


Actúa como puerta de
entrada al sistema,
integra y coordina el
cuidado asistencial,
y resuelve la mayoría
de las necesidades de
salud de la población


4. Atención
especializada


Acceso
desregulado a
especialistas


Acceso regulado
a la atención
especializada pero
de predominio
hospitalario


Prestación
de servicios
especializados se
dan preferentemente
en ambientes extra-
hospitalarios


5. Coordinación
asistencial


No hay
coordinación
asistencial


Existencia de
mecanismos de
coordinación
asistencial, pero
que no cubren todo
el continuo del
cuidado de la salud


Existencia de
mecanismos de
coordinación
asistencial a lo largo
de todo el continuo
del cuidado de la
salud


6. Foco de cuidado Centrado en la enfermedad
Centrado en el
individuo


Centrado en la
persona, la familia y la
comunidad/territorio




Redes Integradas de Servicios de Salud


54


Ambito de
abordaje Atributo esencial


Nivel de progresión de los atributos que conforman
las Redes Integradas de Servicios de Salud


I
Red


fragmentada


II
Red


parcialmente
integrada


III
Red integrada


Gobernanza
y estrategia


7. Gobernanza
No hay función
clara de
gobernanza


Múltiples instancias
de gobernanza que
funcionan en forma
independiente unas
de otras


Un sistema de
gobernanza único
para toda la red


8. Participación
No hay
instancias de
participación
social


Las instancias de
participación son
limitadas


Participación social
amplia


9. Intersectorialidad
No hay
vínculos con
otros sectores


Existen vínculos
con otros sectores
sociales


Acción intersectorial
mas allá de los
sectores sociales


Organización
y gestión


10. Gestión de
apoyo


Gestión
de apoyo
desintegrada


Gestión de
apoyo clínica
integrada pero sin
integración de los
sistemas de apoyo
administrativo y
logístico


Gestión integrada de
los sistemas de apoyo
clínico, administrativo
y logístico


11. Recursos
humanos


Insuficientes
para las
necesidades de
la red


Suficientes, pero
con deficiencias
en cuanto a
competencias
técnicas y
compromiso con
la red


Suficientes,
competentes,
comprometidos y
valorados por la red


12. Sistemas de
información


No hay sistema
de información


Múltiples sistemas
que no se
comunican entre sí


Sistema de
información integrado
y que vincula a todos
los miembros de
la red, con datos
desglosados según
variables pertinentes


13. Desempeño y
resultados


No hay
medición de
desempeño y
resultados


Medición de
desempeño
centrado en
insumos y procesos


Medición de
desempeño centrado
en resultados en
salud y satisfacción
de usuarios


Sistema de
asignación e
incentivos


14. Financiamiento Insuficiente y discontinuo


Financiamiento
adecuado pero
con incentivos
financieros no
alineados


Financiamiento
adecuado e incentivos
financieros alineados
con las metas de la
red como un todo


FUEntE: Elaboración propia.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


55


CAPÍTUlO 4: los instrumEntos
DE Política Pública
y los mEcanismos
institucionalEs
DisPoniblEs Para
conformar rEDEs
intEgraDas DE
sErvicios DE saluD


los instrumentos de política pública y los mecanismos
institucionales disponibles para conformar Redes
Integradas de Servicios de Salud


Los decisores de política, los gestores y los proveedores de servicios de salud disponen de
una serie de instrumentos de política pública y de mecanismos institucionales que pueden


ayudarlos en la conformación de las RISS. La pertinencia de estos instrumentos y mecanismos


dependerá de la viabilidad política, técnica, económica y social de cada situación, tema
que será discutido en la siguiente sección de este capítulo. En todo caso, sea cual fueren


los instrumentos o mecanismos utilizados, estos siempre deberán estar respaldados por una
política de Estado que impulse las RISS como estrategia fundamental para lograr servicios


de salud más accesibles e integrales. A su vez, este marco político deberá apoyarse en un
referente jurídico coherente y acorde con el desarrollo de las RISS, en investigación operativa


y en el mejor conocimiento científico disponible.


El Apéndice C de este documento presenta un listado de opciones de instrumentos de política
pública y mecanismos institucionales que se pueden emplear para implantar RISS. Este listado


de opciones ha sido construido sobre la base de la revisión bibliográfica, la opinión de expertos y


las recomendaciones de las consultas técnicas. El objetivo de este documento no es desarrollar
cada instrumento o mecanismo de integración en forma particular, sino más bien presentar un


universo amplio de posibilidades que ayuden en la identificación de opciones que tendrán que


desarrollarse posteriormente. La disponibilidad de evidencias que respalda las opciones




Redes Integradas de Servicios de Salud


56


planteadas es muy variada. Su inclusión en la lista debe ser vista en términos de posibilidades,
y no necesariamente en términos de recomendaciones basadas en la evidencia.


Para propósitos de este documento, se han agrupado los instrumentos y mecanismos referidos


en dos grupos principales: uno sobre instrumentos de política y otro sobre mecanismos
institucionales. El primer grupo está orientado a decisores de política, ya sean estos del nivel
nacional, regional o sub-regional (dependiendo del grado de descentralización del sistema). El
segundo grupo está orientado a gestores y prestadores de servicios de salud. La agrupación
anterior es artificial y tiene como único propósito facilitar la presentación de las opciones en el


texto. En la realidad, la división entre decisores de política y gestores/prestadores de servicios
no es tan marcada, particularmente en situaciones donde no hay separación de funciones


en el sistema. Esto significa que las opciones de instrumentos de política y los mecanismos


institucionales pueden ser utilizados en forma conjunta por diversos actores institucionales


tanto públicos como privados.


INSTRUMENTOS DE POlÍTICA PúblICA


Los instrumentos de política pública representan las formas y medios (estrategias y recursos)


que los gobiernos utilizan para lograr sus metas y objetivos y comprenden instrumentos jurídicos,


formación de capacidades de otros, impuestos y tarifas, gastos y subsidios, y la exhortación e


información. Para presentar las opciones de instrumentos de política pública en el Apéndice C,


éstas se han agrupado en dos sub-grupos: instrumentos jurídicos e instrumentos no jurídicos.
Los instrumentos no jurídicos incluyen todas las opciones anteriores que no corresponden a


la categoría jurídica. Ejemplos de la aplicación de algunos de estos instrumentos específicos


al tema de RISS incluyen: a) la asignación de la población que se atenderá sobre la base del


territorio; b) la planificación de los servicios de acuerdo a las necesidades de la población; c)


la definición de una cartera integral de servicios de salud; d) la normalización del modelo de


atención centrado en la persona, la familia y la comunidad; e) la normalización del enfoque


intercultural y de género en los servicios, lo que abarca la utilización de la medicina tradicional;


f) la sensibilidad hacia la diversidad de la población; g) la normalización de la puerta de entrada


al sistema; h) la regulación del acceso a la atención especializada; i) las guías de práctica
clínica; j) las políticas de formación y gestión de los recursos humanos compatibles con las


RISS; k) el pago per cápita ajustado según condiciones de riesgo de la población; l) las políticas


públicas integradas entre distintos sectores, y m) la colaboración intersectorial para abordar los


determinantes de la salud y la equidad en salud.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


57


MECANISMOS INSTITUCIONAlES


Los mecanismos institucionales son los que se pueden establecer en las instituciones gestoras/


prestadoras de servicios de salud, y pueden agruparse en vías clínicas y vías no clínicas (73).
Las vías clínicas corresponden a los mecanismos relacionados con la asistencia sanitaria
propiamente dicha, e incluyen, por ejemplo: a) los equipos multidisciplinarios; b) la rotación


de personal entre los niveles de atención; c) la historia clínica única (electrónica); d) las guías


de referencia y contrarreferencia; e) la gestión de casos; f) la telesalud; y, g) el autocuidado


y cuidados en el hogar, debidamente apoyados y remunerados. Por otra parte, las vías no
clínicas se refieren a los mecanismos de apoyo al proceso asistencial e incluyen: a) la misión


y visión de la organización compartidos; b) la planificación estratégica, asignación de recursos


y evaluación del desempeño compartidos; c) la definición de funciones y responsabilidades


de cada componente de la red como parte del continuo de prestación de servicios de salud;
d) la participación del personal de salud y los usuarios en la gobernanza; e) los diseños
organizacionales matriciales; f) las centrales de regulación únicas de visitas; g) los sistemas


de apoyo clínico y logístico compartidos; h) el identificador (código) de usuario único; i) los


equipos de asistencia social para la coordinación intersectorial; y j) las estrategias de compra


de servicios (o compromisos de gestión) que promueven la integración de los servicios de


salud. Como se ha señalado anteriormente, la separación entre vías clínicas y vías no clínicas
es artificial y se ha hecho con el único propósito de facilitar la presentación de las opciones en


el Apéndice C.


la pertinencia de los instrumentos de política pública
y los mecanismos institucionales disponibles con base
en las diferentes realidades de los sistemas de salud
de la Región


Aun cuando el desafío de la fragmentación de los servicios de salud es común para la mayoría de


los países de la región, su orden de magnitud y sus causas primarias son distintas dependiendo
de cada situación en particular. Del mismo modo, las opciones de política y las estrategias
para superarla dependerán a su vez de la factibilidad técnica y viabilidad política, económica y


social de cada contexto. Cada país/realidad local deberá desarrollar su propia estrategia para
la implantación de RISS, de acuerdo con sus recursos económicos, circunstancias políticas,
capacidades administrativas y desarrollo histórico de los servicios. Se espera entonces que


el marco de atributos esenciales de las RISS y las opciones de instrumentos de política y de
mecanismos institucionales propuestos ayuden a este proceso. No obstante lo anterior,




Redes Integradas de Servicios de Salud


58


al hacer un análisis de la situación regional es posible identificar algunas “situaciones tipo”


que requerirán, de una forma u otra, ciertos tipos de prioridades en términos de los atributos


a desarrollar, como también del tipo de instrumento o mecanismo a utilizar. A continuación se
presentan algunas de estas situaciones.


SISTEMAS DE SAlUD AlTAMENTE SEGMENTADOS


Estos sistemas se caracterizan por serios problemas de duplicación de servicios y recursos entre
los sub-sistemas que los componen, al igual que elevados niveles de inequidad en el acceso


a servicios entre ellos. Los problemas se pueden dar por ejemplo entre el Ministerio de Salud
y la Seguridad Social, o entre el sub-sector público (Ministerio de Salud y Seguridad Social) y


el sector privado, o entre distintos esquemas de financiamiento/aseguramiento al interior del


sector público, incluidas empresas públicas, fuerzas armadas, estamentos profesionales, etc.


En este tipo de sistemas, las ineficiencias de la excesiva segmentación del financiamiento/


aseguramiento de la salud pueden ser parcialmente compensadas por distintos esquemas de


“integración” en la prestación de los servicios, los que pueden contribuir a disminuir los niveles


de duplicación de servicios e infraestructura entre sub-sistemas, particularmente en zonas


urbanas. Además, esquemas de este tipo podrían ser los primeros pasos de un proceso que


finalmente pudiera llevar también a la integración del financiamiento/aseguramiento de la salud,


eliminando gradualmente la segmentación del sistema. En el caso que exista la decisión política


de avanzar en la integración virtual de los servicios, estos sistemas deben concentrarse en
desarrollar sistemas de gobernanza, gestión, información y coordinación asistencial compartida


entre los sub-sistemas. En el plano de lo corporativo, los distintos sub-sistemas pueden
establecer relaciones virtuales a través de alianzas estratégicas, acuerdos o contratos entre
las partes. En lo operativo, los esquemas de integración entre distintos sub-sistemas públicos


pueden construirse fundamentalmente a partir del desarrollo de mecanismos institucionales,


tanto clínicos como no clínicos. En el caso de la integración entre los sub-sistemas público y


privado, la herramienta de elección será el uso de contratos entre las partes.


SISTEMAS SIN CObERTURA y ACCESO UNIVERSAlES


En este tipo de sistema, el problema fundamental es la falta de acceso a servicios, bienes


y oportunidades de salud para un segmento específico de la población y el predominio de


programas verticales en la prestación de los servicios de salud. En este tipo de sistemas la
prioridad de integración es definir la población/territorio a cargo, conocer sus necesidades


y preferencias en salud y desarrollar un primer nivel de atención que preste servicios




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


59


integrales a toda la población. También se deben desarrollar mecanismos de derivación a la
atención de especialidad en los casos que corresponda. En términos de los instrumentos de


política pública a utilizar, se pueden emplear una combinación de instrumentos jurídicos y no


jurídicos para garantizar acceso a los servicios de salud a toda la población. En los casos donde
no existan prestadores privados, el estado debe garantizar la cobertura de toda la población a
través de la prestación directa de servicios. En los casos donde existan prestadores privados
(con o sin fines de lucro), se pueden explorar posibilidades de compra de servicios al sector


privado. En este tipo de situaciones probablemente se requerirán modelos de atención de tipo


intercultural, apoyados por agentes comunitarios de salud, de modo de adecuar los servicios a
las preferencias culturales de la población servida.


SISTEMAS CON DESCENTRAlIzACIÓN qUE fRAGMENTA lA PRESTACIÓN DE
SERVICIOS


En este tipo de sistema, el problema fundamental es la falta de coordinación asistencial entre


niveles asistenciales con distinta dependencia administrativa, y la falta de economías de escala


para la prestación de servicios especializados en el caso de descentralizaciones con bajos
volúmenes de población beneficiaria. En estos sistemas la prioridad fundamental es mejorar


los mecanismos de coordinación asistencial entre los niveles de atención. Como este tipo de
situación se da normalmente entre sistemas que se encuentran en la esfera de lo público,


los sistemas deberán privilegiar mecanismos de tipo institucional para coordinar el continuo
asistencial, haciendo uso de las vías clínicas y no clínicas. En el caso de la falta de economías


de escala, los distintos entes administrativos locales (municipios, distritos, jurisdicciones)
pueden asociarse mediante esquemas de integración virtual para mejorar economías de


escala, particularmente para optimizar los sistemas de apoyo clínico como la provisión de
medicamentos, insumos y equipamiento médico, entre otros.


SISTEMAS CON SEPARACIÓN DE fUNCIONES y GRAN DIVERSIDAD DE PRESTADORES
DE SERVICIOS


En este tipo de sistemas, el problema fundamental de integración es la duplicación de servicios


y recursos entre los prestadores. En este caso, el ente asegurador/financiador de la salud


dispone de múltiples opciones de prestadores de servicios, incluidos prestadores propios que


cuentan con mayores niveles de autonomía administrativa, y los prestadores compiten unos
con otros por la prestación de servicios y el acceso a financiamiento. El ente comprador de


servicios debe evaluar los pros y contras de comprar servicios a terceros o desarrollar una
infraestructura propia para la prestación de servicios. En estos sistemas, el atributo a




Redes Integradas de Servicios de Salud


60


desarrollar es la capacidad de gestión integrada del sistema y, particularmente, la función de


compra del sistema. Por otro lado, los prestadores deberían tender a la consolidación y fusión


de sus estructuras, sobre todo si los compradores de servicios modifican el mecanismo de pago


desde un sistema de pago por servicio a un sistema de pago capitativo. En consecuencia, los
instrumentos de política preferidos para promover la integración de servicios son los basados


en los incentivos financieros.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


61


CAPÍTUlO 5: la “Hoja DE ruta”
Para avanzar En
El DEsarrollo DE
rEDEs intEgraDas DE
sErvicios DE saluD
En la rEgión DE las
américas


las lecciones aprendidas


La implementación pasada de las RISS ha aportado lecciones valiosas que ayudan a formular


una estrategia exitosa de ejecución. Entre las lecciones más importantes cabe destacar: a)
los procesos de integración son difíciles, complejos y de muy largo plazo; b) los procesos de


integración exigen cambios sistémicos amplios y no basta con intervenciones puntuales; c) los
procesos de integración requieren del compromiso del personal de salud, los gestores de los


servicios y los decisores de política; y, d) la integración de los servicios no significa que todo


tiene que estar integrado en una modalidad única; hay múltiples formas y niveles de integración


que pueden coexistir en un mismo sistema (74)(75)(76)(77).


El desarrollo de RISS no es fácil debido a que la mayoría de los sistemas no pueden desmantelar


totalmente sus estructuras y reemplazarlas de forma inmediata con nuevas estructuras


compatibles con las RISS. Por lo tanto, los esfuerzos de reestructuración deben comenzar


desde las estructuras existentes (78). Las estructuras organizacionales existentes tienden a
crear o perpetuar barreras al desarrollo de las RISS. Muchos actores buscan aferrarse a las


estructuras antiguas de gestión y gobernanza, enraizadas en la autonomía institucional, la
cual enfatiza la gestión de departamentos individuales, la protección de territorios y el llenado


de camas hospitalarias. Muchos miembros del sistema pueden percibir los esfuerzos de


integración como esquemas corporativos para usurpar el poder de las unidades operativas más


que como una forma de mejorar el cuidado de las personas y la comunidad. La implementación


de las RISS generará resistencias al cambio, las cuales pueden ser de orden individual u




Redes Integradas de Servicios de Salud


62


organizacional. En lo individual, las resistencias se producen por cambios en los hábitos de
trabajo, en la seguridad del trabajo, en factores económicos (cambios en el nivel de ingreso),


o simplemente por miedo a lo desconocido. En lo organizacional, las resistencias se producen
por inercia estructural, por amenaza a la experticia, por amenaza a las relaciones de poder, o
por amenaza a las asignaciones de los recursos.


Por otro lado, la revisión bibliográfica y las lecciones extraidas de estudios de caso comisionados


por OPS permiten identificar una serie de barreras y facilitadores de la integración de servicios


de salud, las cuales se resumen en la siguiente tabla:


Tabla 4. Barreras y facilitadores de la conformación de RISS.


Barreras Facilitadores


1. Segmentación y debilidad institucional del
sistema de salud, incluyendo debilidad en la
función rectora del sistema.


2. Reformas sectoriales de los años 80s y 90s
(privatización del aseguramiento de la salud;
carteras de servicios de salud diferenciadas
entre distintos aseguradores; competencia
entre proveedores para la captación de
recursos; diversificación y precarización de
regímenes laborales del personal de salud;
y esquemas regresivos de recuperación de
costos).


3. Grupos de intereses opuestos de gran
poder (especialistas y ultra especialistas;
aseguradoras; industria de medicamentos,
insumos, etc.).


4. Modalidades de financiamiento externo que
privilegian programas verticales.


5. Deficiencias de sistemas de información,
monitoreo y evaluación.


6. Debilidades de gestión.


1. Compromiso y apoyo político
de alto nivel para el desarrollo
de las RISS.


2. Disponibilidad de recursos
financieros.


3. Liderazgo de la autoridad
sanitaria y los gestores de
servicios.


4. Desconcentración y flexibilidad
de la gestión local.


5. Incentivos financieros y no
financieros alineados con el
desarrollo de RISS.


6. Cultura de colaboración y
trabajo en equipo.


7. Participación activa de todas
las partes interesadas.


8. Gestión basada en resultados.


FUEntE: Montenegro, H; Ramagem, C. Presentación “Experiencias y lecciones aprendidas en la Región de las
Américas: estudios de caso”. Reunión regional de consulta: redes integradas de servicios de salud y
programas verticales. Cusco, Perú, 11 y 12 de noviembre del 2009.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


63


la “Hoja de Ruta” de Cooperación Técnica de la OPS/OMS
para avanzar en el desarrollo de Redes Integradas de
Servicios de Salud


La amplia gama de contextos de los sistemas de salud impide que se hagan recomendaciones


regionales rígidas y demasiado específicas para la creación de las RISS. Cada país o realidad


local deberá formular su propia estrategia para la implantación de las RISS, de acuerdo con


sus circunstancias políticas, recursos económicos, capacidades administrativas, y las lecciones
aprendidas en el pasado. A pesar de lo expuesto, la iniciativa de RISS exige contar con una
“hoja de ruta” que, sin desconocer las distintas realidades de los países, permita establecer


algunas áreas prioritarias de acción y disponer de un cronograma general de ejecución. Con
respecto a las prioridades de cooperación técnica de la OPS, las consultas con los países
han puesto de relieve las siguientes prioridades de cooperación: a) sistemas de información


(atributo 12), b) gobernanza (atributo 7), c) gestión de apoyo (atributo 10), d) financiamiento e


incentivos (atributo 14), e) primer nivel de atención (atributo 3), f) recursos humanos (atributo


11), g) mecanismos de coordinación asistencial (atributo 5) y h) foco de la atención (atributo 6).


También constituyen componentes fundamentales de la cooperación técnica el incentivo a la


investigación operativa, la evaluación continua de experiencias y prácticas y la diseminación de
conocimientos científicos sobre RISS.


Con respecto al cronograma de ejecución, la primera fase de la iniciativa (2009-2010)


corresponderá a la fase de identificación de los principales problemas de la fragmentación de


los servicios de salud y a la elaboración de planes nacionales para el desarrollo de las RISS.
La segunda fase (a partir del 2010) corresponderá a la ejecución de los planes nacionales y su


evaluación continua. Para esto, la OPS asignará prioridad a los países que hayan programado


la creación de las RISS dentro de sus respectivos planes de trabajo bianuales.


La iniciativa de las RISS se enmarca dentro del Objetivo Estratégico No. 10 del Plan Estratégico
2008-2012 de la OPS, y, más específicamente, apoya el logro del resultado previsto a nivel


regional 10.2, que dice “Los Estados Miembros reciben apoyo por medio de la cooperación


técnica para la ejecución de estrategias de fortalecimiento de la gestión en los servicios de


salud e integración de la prestación de servicios de salud, incluidos los proveedores públicos


y no públicos”. El avance regional de la iniciativa se evaluará mediante el indicador 10.2.2 del


Plan Estratégico, es decir: “Número de países que han adoptado las recomendaciones de




Redes Integradas de Servicios de Salud


64


políticas de la OPS para integrar la redes de prestación de servicios de salud, incluidos los
proveedores públicos y no públicos”. La línea de base de este indicador para el año 2007 era


de 3 países, y las metas para los años 2009, 2011 y 2013 corresponden a 8, 10 y 13 países,
respectivamente (79). Por otro lado, el avance a nivel de los países se evaluará sobre la base
de los indicadores de progreso establecidos en cada plan nacional, acordes con cada realidad
particular.


Por último, la OPS ha logrado consolidar el apoyo de otros socios para la iniciativa, entre los


que se encuentran el Ministerio de Salud de Brasil, el Organismo Alemán de Cooperación


Técnica (GTZ), el Consorcio de Salud y de Atención Social de Cataluña (CSC), la Cooperativa


de Hospitales de Antioquia (COHAN), la Agencia de los Estados Unidos de América para el


Desarrollo Internacional (USAID), y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) a través del Fondo España-OPS. En todo caso, la OPS buscará ampliar el


número de socios en los próximos años.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


65


APéNDICE A


Glosario de Términos


Amplitud de Integración: Número o conjunto de funciones y servicios diferentes que
proporciona el sistema a lo largo del continuo de servicios de salud (Shortell SM; Anderson DA;
Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL Building integrated systems: the holographic organization.
Healthcare forum journal 1993; 36(2):20-6).


Concentración Geográfica: El grado en que las unidades operativas de un sistema están


localizadas en proximidad una con la otra, y con relación a la población servida (Shortell SM;
Anderson DA; Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic
organization. Healthcare forum journal 1993; 36(2):20-6).


Continuidad de la Atención: corresponde al grado en que una serie de eventos discretos del
cuidado de la salud son experimentados por las personas como coherentes y conectados entre
sí en el tiempo, y son congruentes con sus necesidades y preferencias en salud (Modificado


de Hagerty JL, Reid RJ, Freeman GK, Starfield B, Adair CE, Mc Kendry R. Continuity of care: a


multidisciplinary review. BMJ 2003; 327(7425):1219–1221).


Cuidado Apropiado: se refiere a atención ajustada a las necesidades en salud de toda la
población; atención efectiva y basada en la mejor evidencia científica disponible; a intervenciones


seguras y que no causen daños o perjuicios de ningún tipo; y a que las prioridades respecto


a la asignación y organización de los recursos se establecen según criterios de equidad y


de eficiencia económica (por ejemplo costo-efectividad). (OPS. La renovación de la atención


primaria de salud en las Américas: documento de posición de la OPS/OMS. Washington, D.C.,
2007).


Curso de vida: Enfoque basado en un modelo que sugiere que los resultados en salud, de
las personas y la comunidad, dependen de la interacción de múltiples factores protectores y


de riesgo a lo largo de la vida de las personas. Por lo tanto, cada etapa de vida influencia a


la siguiente. Los factores se refieren a características ambientales, biológicas, conductuales,


psicológicas y acceso a servicios de salud. Este enfoque provee una visión más comprehensiva


de la salud y sus determinantes, que exhorta al desarrollo de servicios de salud más centrados


en las necesidades de sus usuarios en cada etapa de su vida (Modificado de Lu M, Halfon N.


Racial and Ethnic Disparities in Birth Outcomes: A Life-Course Perspective. Mat and Chil


Health J 2003; Vol 7, No. 1:13-30).




Redes Integradas de Servicios de Salud


66


Economías de Escala: en muchas industrias al incrementar la producción el costo promedio
de cada unidad disminuye. Esto obedece a que los costos de producción y otros costos fijos


se distribuyen sobre un mayor número de unidades. (http://www.economist.com/research/
economics/searchActionTerms.cfm?query=economies+of+scale).


Economías de Producción Conjunta: se refiere a la producción de más de un producto por
una misma industria, los costos de producción pueden disminuirse compartiendo insumos de
capital. También puede ser una decisión lógica cuando hay relación entre varios productos o
cuando el proceso de producción es lo suficientemente flexible para permitir formas distintas


de producción. (http://social.jrank.org/pages/2256/joint-production.html”>joint production -
economies of scope)


Equidad en Salud: se refiere a la ausencia de diferencias injustas en el estado de salud, en
el acceso a la atención de salud y a los ambientes saludables, y en el trato que se recibe en el


sistema de salud y en otros servicios sociales. (OPS. La renovación de la atención primaria de
salud en las Américas: documento de posición de la Organización Panamericana de la Salud/
Organización Mundial de la Salud. Washington, D.C.: OPS; 2007).


Fragmentación (de servicios de salud): coexistencia de varias unidades o establecimientos
no integrados dentro de la red sanitaria asistencial (Organización Panamericana de la Salud.
Salud en las Américas 2007. Vol. I, p. 319. Washington, DC: OPS; 2007). Otras definiciones


abarcan: a) servicios que no cubren toda la gama de servicios de fomento, prevención,


diagnóstico y tratamiento, rehabilitación y cuidado paliativo; b) servicios de distintos niveles de
atención que no se coordinan entre sí; c) servicios que no se continúan a lo largo del tiempo; y


d) servicios que no se ajustan a las necesidades de las personas.


Funciones Esenciales de Salud Pública: Las funciones de la autoridad sanitaria en materia
de: i) monitoreo, evaluación y análisis del estado de salud; ii) vigilancia en materia de salud
pública, investigación y control de los riesgos y amenazas para la salud pública; iii) promoción


de la salud; iv) participación social en lo que se refiere a la salud; v) desarrollo de políticas


y capacidad institucional para la planificación y gestión en cuestiones de salud pública; vi)


fortalecimiento de la capacidad institucional para la reglamentación y ejecución en el marco


de la salud pública; vii) evaluación y promoción del acceso equitativo a los servicios de salud


necesarios; viii) desarrollo y capacitación de los recursos humanos en salud pública; ix) garantía


de la calidad del personal y de los servicios de salud basados en la población; x) investigación
en salud pública; y xi) reducción de la repercusión de las emergencias y los desastres en la


salud (OPS. La salud pública en las Américas: nuevos conceptos, análisis del desempeño


y bases para la acción. Publicación científica y técnica No. 589. Washington, D.C., 2002).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


67


Gestión de la Enfermedad: Sistemas coordinados de información e intervenciones sanitarias
para poblaciones que sufren enfermedades que comparten el valor de los autocuidados en


su tratamiento y control. Se centran en pacientes con diagnósticos específicos y se dirigen a


enfermedades de alta prevalencia, que requieren una atención intensiva o de elevado costo,


que representan un elevado costo en medicamentos, con intervenciones cuyos resultados


puedan medirse y para los cuales se hayan descrito variaciones significativas en la práctica


clínica (Pilnick A, Dingwall R, Starkey K. Disease management: definitions, difficulties and future


directions. Bull World health Organ 2001; 79(8):755-63).


Gestión de Casos: Provisión de atención continua a lo largo de diferentes servicios mediante la
integración y coordinación de necesidades y recursos en torno al paciente. Fundamentalmente


se diferencia de la gestión de enfermedades en que se centra más en los pacientes individuales


y sus familias que en la población de pacientes con una enfermedad concreta. Se dirige a


personas con un nivel de riesgo elevado ya que requieren una atención muy costosa, son


vulnerables o presentan necesidades de salud y sociales complejas. El gestor de casos coordina
la atención del paciente a lo largo del continuo asistencial (Smith JE. Case management: a
literature review. Can J Nur. Adm. 1998; May-June: 93-109).


Gobernanza: tiene que ver primordialmente con el proceso de crear una visión y misión de
la organización— qué es lo que será y qué es lo que hará— además de definir las metas


y los objetivos que debe cumplir para lograr la visión y la misión. La gobernanza incluye la


articulación de la organización y de sus dueños y de las políticas que derivan de estos valores


– políticas acerca de las opciones que sus miembros deben hacer de modo de lograr los


resultados deseados. Incluye también la puesta en marcha de la gestión necesaria para lograr
esos resultados y la evaluación del desempeño de los gerentes y de la organización. (Sinclair D,
Rochon M, Leatt P. 2005. Riding the third rail: the story of Ontario’s health services restructuring


commission. 1996–2000. The Institute for Research on Public Policy, Montreal.65–6).


Guías de Práctica Clínica: Son recomendaciones sistemáticas, basadas en el mejor
conocimiento científico disponible, para orientar las decisiones de los profesionales y de los


pacientes sobre las intervenciones sanitarias más adecuadas y eficientes en el abordaje de un


problema específico relacionado con la salud en circunstancias concretas (Grifell E, Carbonell


JM, Infiesta F. Mejorando la gestión clínica: desarrollo e implantación de guías de práctica


clínica. Barcelona: CHC Consultoria i Gestió, 2002).




Redes Integradas de Servicios de Salud


68


Integración Clínica: El grado en que el cuidado del paciente está coordinado a través de las
diversas funciones, actividades y unidades operativas del sistema. El grado de coordinación


del cuidado depende fundamentalmente de la condición del paciente y de las decisiones que


haga su equipo de salud. La integración clínica incluye la integración horizontal y la vertical


(Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated systems: the
holographic organization. Healthcare forum journal 1993; 36(2):20-6).


Integración Funcional: El grado en que las funciones clave de apoyo y actividades tales como
gestión financiera, recursos humanos, planificación estratégica, gestión de la información,


mercadeo y garantía/mejoramiento de la calidad están coordinadas a través de todas las
unidades del sistema. La integración funcional no implica que todas las actividades deban ser


centralizadas o estandarizadas. Integración funcional tampoco significa que todas las funciones


y actividades deben reorganizarse simultáneamente, sin embargo, algunas como la planificación


estratégica deben comenzarse lo antes posible (Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell
JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare forum


journal 1993; 36(2):20-6).


Integración Horizontal: La coordinación de las funciones, actividades o unidades operativas
que están en la misma fase del proceso de producción de servicios. Ejemplos de este tipo de


integración son las consolidaciones, fusiones y servicios compartidos de un mismo nivel de


atención (Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated
systems: the holographic organization. Healthcare forum journal 1993; 36(2):20-6).


Integración Personal de Salud-Sistema: El grado en que el personal de salud se identifica con
el sistema; usan sus establecimientos y servicios; y participan activamente en la planeación,
gestión y gobernanza del sistema. (Modificado de Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell


JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare forum


journal 1993; 36(2):20-6).


Integración Real: Es la integración mediante el control y la propiedad directa de todas las
partes del sistema, es decir, la propiedad unificada de los activos (Satinsky MA. The foundations


of integrated care: facing the challenges of change. American Hospital Publishing, Inc., 1998).


Integración Vertical: La coordinación de las funciones, actividades o unidades operativas
que están en distintas fases del proceso de producción de servicios. Ejemplos de este tipo


de integración son los vínculos de los hospitales con grupos médicos, centros de cirugía
ambulatoria y agencias de cuidados en el hogar. Existe integración vertical hacia




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


69


adelante, es decir hacia el paciente o el usuario, e integración vertical hacia atrás, es decir
hacia suministros tales como compañías de equipamiento médico e insumos. Además, existe la


posibilidad de la integración vertical con la aseguradora de la salud (Shortell SM; Anderson DA;
Gillies RR; Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization.
Healthcare forum journal 1993; 36(2):20-6).


Integración Virtual: Integración a través de relaciones como medio para colaborar dentro de los
componentes de un sistema. Modalidad que utiliza contratos, acuerdos, alianzas estratégicas,


afiliaciones, o franquicias, las cuales “simulan” los beneficios de la propiedad de los activos.


Este tipo de integración puede coexistir con la propiedad de los activos (Satinsky MA. The
foundations of integrated care: facing the challenges of change. American Hospital Publishing,


Inc, 1998).


Líneas de Servicios Clínicos: Son arreglos organizacionales basados más en productos
que en recursos. La organización sobre la base de productos genera una estructura de línea


de servicio que consiste en personas de diferentes disciplinas y profesiones que tienen un


propósito común de producir un conjunto amplio de servicios clínicos (Charn M, Tewksbury


L. Collaborative management in health care: implementing the integrative organization. San
Francisco: Jossey-Bass; 1993).


Mapas de Atención: Son planes de gestión de la atención al paciente que fijan los objetivos
para los pacientes y proveen la secuencia de intervenciones que los médicos, enfermeras y


otros profesionales deberán llevar a cabo para alcanzar los objetivos deseados en un tiempo


determinado (Longest BB, Young GJ. Coordination and communication. In: Shortell SM, Kaluzny
AD, ed. Health care management. New York: Delmar, 2000:210-43).


Primer Nivel de Atención: En este documento se ha preferido usar el término primer nivel
de atención en sustitución del término “atención primaria” de modo de evitar confusiones con


respecto al concepto de Atención Primaria de Salud (APS), el cual para OPS representa un
enfoque amplio para la organización y operación del sistema de salud como un todo, y no


solamente la provisión de servicios de salud del primer nivel de atención. En todo caso, el
término atención primaria, como primer nivel de atención, ha sido definido por el Instituto de


Medicina de los EUA como la provisión de servicios integrados y accesibles por personal de
salud que se hace responsable por resolver la mayoría de las necesidades de salud de las


personas, desarrollando una relación sostenida con la gente, y practicando en el contexto de la
familia y la comunidad. (Institute Of Medicine. Primary care: America’s health in a new era.


Washington, D.C.: National Academy Press, 1996).




Redes Integradas de Servicios de Salud


70


Profundidad de Integración: Número de unidades diferentes que posee un sistema para
proporcionar una determinada función o servicio. (Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR;


Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare
forum journal 1993;36(2):20-6).


Red de Servicios: se refiere fundamentalmente a: a) articulación funcional de unidades
prestadoras de distinta naturaleza; b) organización jerárquica según niveles de complejidad; c)


un referente geográfico común; d) el comando de un operador único; e) normas operacionales,


sistemas de información y otros recursos logísticos compartidos; y f) un propósito común.


(Montenegro, H. Presentación “Organización de sistemas de servicios de salud en redes”. Foro


internacional de redes de servicios y ordenamiento territorial en salud. Bogotá, Colombia, 11-13
de junio del 2003).


Red Integrada de Servicios de Salud: una red de organizaciones que presta, o hace los
arreglos para prestar, servicios de salud equitativos e integrales a una población definida, y


que está dispuesta a rendir cuentas por sus resultados clínicos y económicos y por el estado


de salud de la población a la que sirve. (Modificado de Shortell, SM; Anderson, DA; Gillies, RR;


Mitchell JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare
Forum Journal 1993; 36(2):20–6).


Salud Pública: es el esfuerzo organizado de la sociedad, principalmente a través de instituciones
de carácter público, para mejorar, promover, proteger y restaurar la salud de las poblaciones


por medio de actuaciones de alcance colectivo, e incluye servicios tales como análisis de
situación de salud, vigilancia de la salud, promoción de la salud, servicios preventivos, control
de enfermedades transmisibles, protección y saneamiento del medioambiente, preparación y


respuesta a desastres y emergencias sanitarias, y salud ocupacional, entre otros (Organización
Panamericana de la Salud. La salud pública en las Américas: nuevos conceptos, análisis del


desempeño y bases para la acción. Publicación científica y técnica No. 589. Washington, D.C.:


OPS; 2007).


Segmentación (de sistemas de salud): Sistemas de salud caracterizados por la coexistencia
de subsistemas con distintas modalidades de financiamiento, afiliación y provisión, cada uno de


ellos ‘especializado’” en diferentes estratos de la población de acuerdo a su inserción laboral,


nivel de ingreso, capacidad de pago, y posición social. Este tipo de organización institucional
consolida y profundiza la inequidad en el acceso a los servicios de salud entre los diferentes


grupos de la población. En términos organizativos, coexisten una o varias entidades




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


71


públicas (dependiendo del grado de descentralización o desconcentración), la seguridad social


(representada por una o varias entidades), y diversos financiadores/aseguradores y proveedores


privados de servicios (dependiendo del grado de introducción de mecanismos de mercado y
de gestión empresarial durante las reformas sectoriales)”. (Organización Panamericana de la


Salud. Salud en las Américas 2007. Vol. I, p. 319, Washington, DC: OPS; 2007).


Servicios de Salud Integrales: se refiere a la gestión y prestación de servicios de salud
de forma tal que las personas reciban un continuo de servicios de promoción, prevención,


diagnóstico, tratamiento, gestión de enfermedades, rehabilitación y cuidados paliativos, a


través de los diferentes niveles y sitios de atención del sistema de salud, y de acuerdo a sus


necesidades a lo largo del curso de vida (Modificado de WHO. Integrated health services –what


and why? Technical Brief No. 1, May 2008).


Servicios de Salud Personales: Servicios de salud dirigidos al individuo. Incluye, entre otros,
servicios de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, diagnóstico y tratamiento


oportunos, rehabilitación, cuidados paliativos, cuidados agudos y cuidados de largo plazo (OPS/
OMS. Análisis del sector salud, una herramienta para viabilizar la formulación de políticas,


lineamientos metodológicos. Edición especial No. 9. Washington, D.C., Febrero, 2006).


Servicios de Salud Pública: Servicios de salud dirigidos a la población en general. Incluye,
entre otros, análisis de situación de salud, vigilancia de la salud, promoción de la salud,
servicios preventivos, control de enfermedades transmisibles, protección y saneamiento del


medioambiente, preparación y respuesta a desastres y salud ocupacional (OPS. La salud
pública en las Américas: nuevos conceptos, análisis del desempeño y bases para la acción.


Publicación científica y técnica No. 589. Washington, D.C., 2002).


Sistema de Salud: Conjunto de organizaciones, individuos y acciones cuya intención primordial
es promover, recuperar y/o mejorar la salud (WHO. The World Health Report 2000: health
systems: improving performance. Geneva, 2000).


Sistema de Salud Basado en la APS: Enfoque amplio de la organización y operación de los
sistemas de salud, que hace del derecho a alcanzar el mayor nivel de salud posible su principal


objetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la solidaridad del sistema. Un sistema de salud


basado en la APS está conformado por un conjunto de elementos estructurales y funcionales


esenciales que garantizan la cobertura y el acceso universal a los servicios, los cuales son


aceptables para la población y promueven la equidad. Presta atención integral, integrada y


apropiada a lo largo del tiempo, pone énfasis en la prevención y la promoción y garantiza




Redes Integradas de Servicios de Salud


72


el primer contacto del usuario con el sistema, tomando a las familias y comunidades como base


para la planificación y la acción. Un sistema de salud basado en APS requiere un sólido marco


legal, institucional y organizativo, además de recursos humanos, económicos y tecnológicos
adecuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de organización y gestión en todos los
niveles del sistema para lograr calidad, eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos activos


con el fin de maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud. Un sistema de


salud de esta naturaleza promueve acciones intersectoriales para abordar otros determinantes
de la salud y la equidad (OPS. La renovación de la atención primaria de salud en las Américas:


documento de posición de la OPS/OMS. Washington, D.C., 2007).


Substitución de Servicios: Proceso de continuo reagrupamiento de los recursos a lo largo de
los diferentes sitios de atención con el propósito de explotar las mejores soluciones posibles


(WHO, Regional Office for Europe. European health care reforms: analysis of current strategies.


Copenhagen, 1996).


Unidad Operativa: Término genérico que se usa indistintamente para referirse a establecimiento
de salud, departamento clínico o servicio clínico. (Shortell SM; Anderson DA; Gillies RR; Mitchell
JB; Morgan KL. Building integrated systems: the holographic organization. Healthcare forum


journal 1993;36(2):20-6).




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


73


APéNDICE b


Consultas Nacionales, Subregionales y Regionales Sobre
RISS


Durante el período de Mayo de 2008 a Noviembre de 2008 la OPS/OMS realizó una serie
de consultas técnicas sobre el documento de posición de RISS con sus Estados Miembros.
Dependiendo del caso, algunas de ellas fueron de carácter nacional, mientras que otras fueron


de carácter subregional. Las consultas se hicieron sobre la base de un formato y cuestionario


pre-establecido. En términos generales, los objetivos de las consultas fueron: i) Debatir la


situación del país con relación a la fragmentación de los servicios de salud y los esfuerzos/


iniciativas nacionales para superarla y promover el cuidado integral e integrado para todos los
ciudadanos del país; y ii) Validar el documento de OPS/OMS titulado: “Sistemas Integrados de
Servicios de Salud: Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación
en las Américas” (Versión 8 de mayo de 2008).


La metodología empleada fue la de taller de trabajo de uno o dos días de duración. En los


talleres participaban un número variable de expertos nacionales en el tema (generalmente


entre 15 a 30 expertos). Los expertos convocados solían incluir representantes del Ministerio de
Salud, Seguridad Social y/o otras aseguradoras públicas y/o privadas (dependiendo del caso),


gestores de servicios de salud, prestadores de servicios de salud, universidades, sociedad civil,
sociedades profesionales y otros actores pertinentes.


Finalmente, en Noviembre de 2008, se realizó la Consulta Regional sobre RISS en Belo


Horizonte, Brasil. Los objetivos de la consulta fueron: i) Intercambiar experiencias internacionales


sobre RISS; ii) Validar el documento de OPS/OMS titulado: “Redes Integradas de Servicios
de Salud: Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las
Américas” (Versión 28 de Octubre de 2008); y iii) Realizar visitas de campo a experiencias de
RISS en Belo Horizonte y Janaúba, Estado de Minas Gerais, Brasil. La Consulta consistió en


la realización de un taller de tres días de duración, con la participación de más de 100 expertos
nacionales e internacionales en el tema, los que incluyeron representantes del Ministerio de


Salud, Seguridad Social y/o otras aseguradoras públicas y/o privadas, gestores de servicios de


salud, prestadores de servicios de salud, y otros actores relevantes. Tal como ocurrió en las
consultas anteriores, las discusiones del documento de OPS/OMS sobre RISS se realizaron
sobre la base de un cuestionario pre-establecido.




Redes Integradas de Servicios de Salud


74


A continuación se detallan las consultas efectuadas para la validación técnica de este documento.


Lugar de encuentro Fecha de encuentro Países participantes


Quito, Ecuador 1ro de Mayo de 2008 Ecuador


Santiago, Chile 14 de Mayo de 2008 Chile


Ciudad de Guatemala,
Guatemala 18-19 de Junio de 2008


Belice, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá y República
Dominicana


Brasilia, Brasil 5 de Agosto de 2008 Brasil


Asunción, Paraguay 8 de Agosto de 2008 Paraguay


Buenos Aires,
Argentina 9 de Septiembre de 2008 Argentina


Belice City, Belice 14 de Octubre de 2008 Belice


Montevideo, Uruguay 16-17 de Octubre de 2008 Uruguay


Bridgetown, Barbados 23-24 de Octubre de 2008


Anguilla, Antigua y Barbuda,
Barbados, Islas Vírgenes
Británicas, Dominica, Grenada,
Montserrat, St. Kitts y Nevis, St.
Lucia y St. Vincent


La Habana, Cuba 23 de Octubre de 2008 Cuba


Saint Clair, Trinidad y
Tobago 30 de Octubre de 2008 Trinidad y Tabago


Ciudad de México,
México 3 de Noviembre de 2008 México


Belo Horizonte, Brasil 17-19 de Noviembre de 2008 30 países de las Américas




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


75


APéNDICE C


Matriz de Opciones de Política y Mecanismos
Institucionales Para Conformar RISS


A continuación se presentan en formato de matriz las opciones de instrumentos de política y de


mecanismos institucionales disponibles para la conformación de las RISS, las cuales se han


organizado de acuerdo a los atributos esenciales de las RISS. Al respecto, y para facilitar su


lectura, la matriz ha sido organizada de la siguiente forma:


• Para evitar repeticiones innecesarias, cada instrumento o mecanismo posible es
mencionado en una sola oportunidad, aún cuando el instrumento o mecanismo pudiera


listarse en más de una categoría de clasificación (ej. algunas opciones que se pueden


considerar como instrumentos de política del tipo “desarrollo de capacidades de otros”,
agrupados en la categoría de instrumentos no jurídicos, pueden considerarse también
opciones bajo la categoría mecanismos institucionales no clínicos).


• Del mismo modo, cada instrumento/mecanismo ha sido listado en la celda de la
matriz que más lo representa, aún cuando pudiera listarse en distintas categorías de


instrumento de política o mecanismo institucional o atributo de las RISS.




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Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


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APéNDICE D


ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD


49.o CONSEJO DIRECTIVO
61.a SESIÓN DEL COMITÉ REGIONAL


Washington, D.C., EUA, del 28 de septiembre al 2 de octubre del 2009


CD49.R22 (Esp.)
ORIGINAL: ESPAÑOL


RESOLUCIÓN
CD49.R22


REDES INTEGRADAS DE SERVICIOS DE SALUD
BASADAS EN LA ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD


EL 49.o CONSEJO DIRECTIVO,


Habiendo examinado el informe de la Directora Redes Integradas de Servicios
de Salud basadas en la Atención Primaria de Salud (documento CD49/16), en el que
se resume el problema de la fragmentación de los servicios de salud y se propone el
establecimiento de redes integradas de servicios de salud para abordarlo;


Preocupado por los altos niveles de fragmentación de los servicios de salud y
por su repercusión negativa en el desempeño general de los sistemas de salud, lo que
se manifiesta en dificultades en el acceso a los servicios, prestación de servicios de
baja calidad técnica, uso irracional e ineficiente de los recursos disponibles, aumento
innecesario de los costos de producción y poca satisfacción de los usuarios con los
servicios recibidos;




Redes Integradas de Servicios de Salud


90


Conciente de la necesidad de fortalecer los sistemas de salud basadas en la
atención primaria de salud (APS) como estrategia fundamental para logro de las metas
nacionales e internacionales de salud, entre otras las estipuladas en los Objetivos de
Desarrollo del Milenio;


Reconociendo que las redes integradas de servicios de salud constituyen una de
las principales expresiones operativas del enfoque de la APS a nivel de la prestación de
servicios de salud, que contribuyen a hacer realidad varios de sus elementos esenciales
como la cobertura y el acceso universal; el primer contacto; la atención integral; la
atención de salud apropiada; la organización y gestión óptimas, y la acción intersectorial,
entre otros;


Conciente de que las redes integradas de servicios de salud mejoran la accesibilidad
del sistema, reducen la atención inadecuada, reducen la fragmentación de la atención de
salud, evitan la duplicación de la infraestructura y los servicios, disminuyen los costos
de producción y responden mejor a las necesidades y expectativas de las personas, las
familias y las comunidades;


Reconociendo los compromisos contraídos de conformidad con el artículo III de
la Declaración de Montevideo acerca de la renovación de la Atención Primaria de Salud,
con el párrafo 49 de la Agenda de Salud para las Américas 2008-2017; y con el párrafo
6 del Consenso de Iquique de la XVII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Salud,
que enfatizan la necesidad de crear modelos de atención a la salud más integrales, que
incluyan redes de servicios de salud,


RESUELVE:


1. Instar a los Estados Miembros:


a) a que tomen conciencia del problema de la fragmentación de los servicios
de salud en el sistema de salud, y si fuera el caso, en los subsistemas que lo
componen;


b) a que propicien un diálogo con todos los actores pertinentes, en particular con
los proveedores de servicios de salud y las personas que realizan el trabajo de
cuidados en los hogares y la comunidad en general, acerca del problema de la
fragmentación de los servicios y las estrategias para abordarla;


c) a que elaboren un plan nacional de acción que busque impulsar el establecimiento
de redes integradas de servicios de salud con un enfoque de salud familiar y
comunitaria como modalidad preferencial de prestación de servicios de salud
dentro del país;




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


91


d) a que promuevan la formación y gestión de los recursos humanos compatibles
con la creación de las redes integradas de servicios de salud;


e) a que lleven a la práctica y evalúen periódicamente el plan nacional de acción
para el establecimiento de las Redes Integradas de Servicios de Salud.


2. Solicitar a la Directora:


a) que apoye a los países de la Región en la elaboración de sus planes nacionales de
acción para la creación de redes integradas de servicios de salud;


b) que promueva la creación de redes integradas de servicios de salud a nivel
de las fronteras comunes, lo que incluye, cuando corresponda, esquemas
de cooperación y de compensación de los servicios entre distintos países (o
“servicios compartidos” en el caso del Caribe);


c) que formule marcos conceptuales y analíticos, herramientas, metodologías, así
como guías que faciliten el establecimiento, ejecución, vigilancia y evaluación
de las redes integradas de servicios de salud;


d) que elabore, junto con las partes interesadas, un documento de orientación para
la puesta en marcha de las redes integradas de servicios de salud;


e) que apoye la formación y la gestión de los recursos humanos de salud compatibles
con el establecimiento de redes integradas de servicios de salud, incluso de las
personas que no reciben remuneración y que prestan cuidados de salud en el
hogar y la comunidad;


f) que movilice recursos en apoyo al establecimiento de redes integradas de servicios
de salud en la Región, lo que abarca la documentación de buenas prácticas y el
intercambio de experiencias exitosas entre países;


g) que elabore un marco de auditoría y evaluación, que incluya indicadores de
desempeño y mecanismos de vigilancia, a fin de evaluar los planes de acción y
el avance de la puesta en marcha de las redes integradas de servicios de salud;


h) que promueva un diálogo con la comunidad de organismos de cooperación/
donantes internacionales con el objeto de que cobren conciencia acerca del
problema de la fragmentación de los servicios de salud y busque su apoyo para
el establecimiento de redes integradas de servicios de salud en la Región.


(Novena reunión, 2 de octubre del 2009)




Redes Integradas de Servicios de Salud


92


bIblIOGRAfÍA


1 Roses, M. (2007). Palabras de cierre de la “Conferencia internacional de salud para el desarrollo:
derechos, hechos y realidades: de alma ata a la declaración del milenio: Buenos Aires 30/15”.
Viernes 17 de agosto, 2007. Buenos Aires, Argentina.


2 World Health Organization (2007). Everybody’s business: strengthening health systems to improve
health outcomes: who’s framework for action. Geneva: World Health Organization.


3 Organisation for Economic Co-operation and Development (2007). Improved health system
performance through better care coordination. Health working papers. OECD Health working paper
No. 30.


4 Unger, JP; De Paepe, P.; Ghilbert, P.; Soors, W. Green, A. Disintegrated care: the Achilles heel of
international health policies in low and middle-income countries. (2006). International Journal of
Integrated care Vol. 6, 18, 18 Sept. 2006.


5 World Health Organization (1978). Atención primaria de salud. Informe de la Conferencia
Internacional sobre Atención Primaria de Salud. Alma-Ata, URSS, 6-12 de septiembre de 1978.
Geneva: WHO.


6 Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (2007). La renovación
de la atención primaria de salud en las Américas: documento de posición de la Organización
Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud. Washington, D.C.: OPS.


7 Ministros de Salud de las Américas (2007). Agenda de Salud para las Américas 2008-2017:
presentada por los ministros de salud de las Américas en la Ciudad de Panamá, junio de 2007.


8 Gobierno de Chile, Ministerio de Salud; Secretaría General Iberoamericana; XVII Cumbre
Iberoamericana (2007). Consenso de Iquique. IX Conferencia Iberoamericana de Ministras y
Ministros de Salud. Iquique, Chile.


9 WHO (2009). Resolution WHA62.12 Primary health care, including health system strengthening.
(Eighth plenary meeting, 22 May 2009 – Committee A, third report). Geneva: WHO.


10 Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (2007). La renovación
de la atención primaria de salud en las Américas: documento de posición de la Organización
Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud. Washington, D.C.: OPS.


11 World Health Organization (2000). The world health report 2000: health systems: improving
performance. Geneva: World Health Organization.


12 PAHO/WHO (2007). Health in the Americas, 2007 (Vol. I). Washington, D.C.: PAHO/WHO.
13 Mesa-Lago C (2008). Reassembling social security: a survey of pensions and health care reforms


in Latin America. New York: Oxford University Press, Inc.


14 Banco Interamericano de Desarrollo. Pluralismo estructurado: hacia un modelo innovador para la
reforma de los sistemas de salud en América latina. Oficina del Economista Jefe. Documento de
trabajo 353.


15 Vilaça Mendes, E. (2009) As redes de atençao à saúde. Belo Horizonte: ESP-MG.


16 WHO (2007). Everybody’s business: strengthening health systems to improve health outcomes:
WHO’s framework for action. Geneva: WHO.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


93


17 WHO (2000). The World health report 2000: health systems, improving performance. Geneva: WHO.


18 WHO (2008). The World health report 2008: Primary health care: now more than ever. Geneva:
WHO.


19 OPS/OMS (2004). Revisión de las políticas de atención primaria de salud en América latina y
el caribe. Volúmenes I y II. Área de Tecnología y Prestación de Servicios de Salud/Unidad de
Organización de Servicios de Salud.


20 OPS/OMS, Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (2004). Estudo Regional
sobre a assistência hospitalar e ambulatorial especializada na américa latina e caribe. Area de
Tecnología y Prestación de Servicios de Salud/Unidad de Organización de Servicios de Salud.


21 OPS/OMS (1999). Reunión centroamericana de redes de servicios de salud: informe final: San José,
Costa Rica, 20-22 de Agosto de 1997. División de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud.


22 Shamian J, LeClair SJ. (No date). Integrated delivery systems now or …..??. Commentary paper.
Healthcare papers. Health Canada.


23 OPS (2007). Salud en las américas 2007 (Vol. I). Washington, D.C.: OPS.
24 Ham Ch (2007). Clinically integrated systems: the next step in English health reform? Briefing Paper.


The Nuffield Trust.


25 High level Forum (2005). Paris Declaration on Aid Effectiveness: ownership, harmonisation,
alignment, results and mutual accountability. Paris, February 28-March 2, 2005.


26 GAVI (2006). GAVI alliance strategy (2007-10). GAVI Secretariat, 6 June 2006.
27 Global Fund. Fact sheet: the global fund´s approach to health system strengthening. Global Fund


Fact Sheet Series, 5 of 6, 15 September 2008.


28 WHO (2008). Maximizing positive synergies between health systems and global health initiatives.
Geneva: WHO.


29 Vázquez Navarrete ML, Vargas Lorenzo I (2007). Organizaciones Sanitarias Integradas: un estudio
de casos. Barcelona: Consorci Hospitalari de Catalunya.


30 Ham Ch (2007). Clinically integrated systems: the next step in English health reform? Briefing Paper.
The Nuffield Trust.


31 Crosson, FJ. 21st-Century health care – the case for integrated delivery systems. N Engl J Med
316;14. Oct. 1, 2009.


32 Enthoven, AC. Integrated delivery Systems: the cure for fragmentation. Am J Mang Care.
2009;15:s284-s290.


33 Ibern Regas, P. (2006). Integración asistencial: fundamentos, experiencias y vías de avance.
Colección Economía de la salud y gestión sanitaria. Masson, S.A., Barcelona, España.


34 Satinsky MA (1998). The foundations of integrated care: facing the challenges of change. American
Hospital Publishing, Inc.


35 World Health Organization (2008). Integrated health services – what and why? Technical Brief No. 1.


36 Gillies, RR, Shortell, SM, Young GJ (1997). Best practices in managing organized delivery systems.
Hospital & health services administration 1997;42(3):299-321.


37 Ham Ch (2007). Clinically integrated systems: the next step in English health reform? Briefing
Paper. The Nuffield Trust.




Redes Integradas de Servicios de Salud


94


38 Vázquez Navarrete ML, Vargas Lorenzo I (2007). Organizaciones Sanitarias Integradas: un estudio de
casos. Barcelona: Consorci Hospitalari de Catalunya.


39 Kongstvedt, PR, Gates R (1996). Ten Critical success factors for integrated delivery systems. An
Aspen Publication. Gaithersburg, MD.


40 World Health Organization (2008). Integrated health services – what and why? Technical Brief No. 1.


41 World Health Organization, on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies
(2008). Policy brief: when do vertical (stand-alone) programmes have a place in health systems?
Copenhagen: WHO.


42 Dowling WL. Hospitals and health systems (1999). In: Introduction to health services. Williams SJ,
Torrens PR, Editors. 5th ed. Delmar Publishers, An International Thomson Publishing company.


43 WAN, T.T.H., LIN, B.Y. & MA, A. (2002). Integration mechanisms and hospital efficiency in integrated
health care delivery systems. Journal of Medical Systems, 26: 127-143.


44 LEE, S.D., ALEXANDER,J.A. & BAZZOLI,J. (2003). Whom do they serve? Community responsiveness
among hospitals affiliated with systems and networks. Medical Care, 41: 165-174.


45 ALETRAS, V., JONES, A. & SHELDON, T.A - Economies of scale and scope. In: FERGUSON, B.,
SHELDON, T.A & POSNETT, J. – Concentration and choice in health care. London, Financial Times
Healthcare, 1997.


46 SOLER, J.L.P (2003). - Estrategia de gestión y organización de una red de laboratorios de diferentes
hospitales públicos. Bogotá, Primer Forum Internacional de Redes de Servicios y Ordenamiento
Territorial en Salud. Secretaria de Salud de Bogotá/Organización Panamericana de la Salud.


47 Dowling, WL. Hospitals and health systems (1999). In: Introduction to health services. Williams SJ,
Torrens, PR, Editors. 5th ed. Delmar Publishers, An International Thomson Publishing company.


48 Shortell, SM, Gillies, RR, Anderson DA (1994). The new world of managed care: creating organized
delivery systems. Health affairs, Vol. 13, Issue 5: 46-64.


49 Christakis DA, Mell L, Koepsell TD, Zummerman, FJ, Connel, FA (2001). Association of lower
continuity of care with greater risk of emergency department use and hospitalization in children.
Pediatrics 2001;107(3):524-29.


50 Hjordahl, P, Laerum, E (1992). Continuity of care in general practice: effect on patient satisfaction. BMJ
1992;304(6837):1287-90.


51 Parchman, ML, Pugh JA, Noel PH, Larme, AC (1992). Continuity of care, self-management behaviors,
and glucose control in patients with type 2 diabetes. Med care 2002;40(2):137-44.


52 Ham Ch (2007). Clinically integrated systems: the next step in English health reform? Briefing Paper.
The Nuffield Trust.


53 WHO EUROPEAN OFFICE FOR INTEGRATED HEALTH CARE SERVICES (2001). Workshop on
Integrated Care. Barcelona, WHO Integrated Care Meeting.


54 Lloyd, J.; Wait, S. Integrated care: a guida for policy makers. Alliance for health and the future, London.


55 Gillies, RR; Shortell, SM; Anderson DA; Mitchell JB; Morgan KL (1993). Conceptualizing and
measuring integration: findings from the health systems integration study. Hospital & health services
administration 1993;38(4):467-89.


56 Hartz ZMA, Contandriopoulos, AP. Integralidade da atenção e integração de serviços de saúde:
desafios para avaliar a implantação de um “sistema sem muros”. Cadernos de Saúde Pública 2004;20
Sup 2:S331-S336.




Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas


95


57 Gillies, RR; Shortell, SM; Anderson DA; Mitchell JB; Morgan KL (1993). Conceptualizing and
measuring integration: findings from the health systems integration study. Hospital & health services
administration 1993; 38(4):467-89.


58 Porter M, Kellog M. Kaiser Permanente: una experiencia en atención sanitaria integrada. Revista
de Innovación Sanitaria y Atención Integrada 2008, Vol. 1, Num 1. www.risai.org.


59 Lega, F (2007). Organisational design for health integrated delivery systems: theory and practice.
Health policy 81 (2007):258-279.


60 WHO (2008). The World health report 2008: Primary health care: now more than ever. Geneva:
WHO.


61 OPS (2007). Salud en las américas 2007 (Vol. I). Washington, D.C.: OPS.
62 Consorci Sanitari de Terraza (2009). Presentación “Experiencia del CST (Consorci Sanitari


deTerraza), una organización sanitaria integrada”. Presentación realizada en visita de OPS a
Cataluña, 5 de noviembre de 2009.


63 SARACCI, R. (1998) Quelle santé pour qui? Un défi pour l’épidémiologie. Forum Mondial de la
Santé, 19:3–5.


64 Vázquez Navarrete ML, Vargas Lorenzo I (2007). Organizaciones Sanitarias Integradas: un estudio
de casos. Barcelona: Consorci Hospitalari de Catalunya.


65 Leopold N, Cooper J, Clancy C. Sustained partnership in primary care. J Fam Pract 1996;42:129-
37.


66 Vázquez Navarrete ML, Vargas Lorenzo I (2007). Organizaciones Sanitarias Integradas: un estudio
de casos. Barcelona: Consorci Hospitalari de Catalunya.


67 Commission on Social Determinants of Health. Translating the social determinants evidence into
a health equity agenda at the country level: a progress report on the country stream of work in the
CSDH. CSDH Country Work Report; October 2007).


68 Lega, F (2007). Organisational design for health integrated delivery systems: theory and practice.
Health policy 81 (2007):258-279.


69 Gates M (1996). Information systems for integrated delivery systems. Health System Leader 3(7):4-
12.


70 Internacional Trade Center UNCTAD/WTO. Results-Based Management Checklist, a practical guide
and diagnostic tool for results-Based management. Geneva: ITC. http://www.intracen.org/instasptp/
pdffiles/check5.pdf (accessed February 1, 2010).


71 Vázquez Navarrete ML, Vargas Lorenzo I (2007). Organizaciones Sanitarias Integradas: un estudio
de casos. Barcelona: Consorci Hospitalari de Catalunya.


72 Ortún-Rubio, V.; López-Casasnovas (2002). Financiación capitativa, articulación entre niveles
asistenciales y descentralización de las organizaciones sanitarias. Documento de Trabajo 3.
Fundación BBVA, Bilbao, España.


73 Pomar Reynés, J. (1996). Opiniones sobre las relaciones entre niveles asistenciales desde una
gerencia de atención primaria. En: Alternativas de integración de niveles asistenciales. Editores,
Fernando Silio Villamil y Esteban Manuel Keenoy. Granada: Escuela Andaluza de Salud Pública,
1998. (Documentos Técnicos EASP; 13).


74 Gillies, RR; Shortell, SM; Anderson DA; Mitchell JB; Morgan KL (1993). Conceptualizing and
measuring integration: findings from the health systems integration study. Hospital & health
services administration 1993;38(4):467-89.




Redes Integradas de Servicios de Salud


96


75 Shortell, SM, Gillies, RR, Anderson DA (1994). The new world of managed care: creating organized
delivery systems. Health affairs, Vol. 13, Issue 5: 46-64.


76 World Health Organization (2008). Integrated health services – what and why? Technical Brief No. 1.


77 Idem.


78 Gillies, RR, Shortell, SM, Young GJ (1997). Best practices in managing organized delivery systems.
Hospital & health services administration 1997;42(3):299-321.


79 Organización Panamericana de la Salud. Documento oficial No. 328: Plan estratégico 2008-2012:
septiembre 2009 (Revisado). Serie de documentos de planificación de la OPS. Washington, D.C.:
OPS.












Conceptos, Opciones de Politica y Hoja de Ruta para su Implementacion en las Americas
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